4 行政管理体系：杜马、缙绅会议、官僚

莫斯科公国的行政管理机构相当简单。沙皇有一个理事会，称为“杜马”或“波雅尔”（人们熟知的术语“波雅尔杜马”是19世纪的历史学家采用的一个新词）。其前身可追溯至诺曼时代，当时的王公通常会与其亲卫队中的长者一同议事。在封地时代，这种理事会大多由负责掌管王公领地和税收的侍臣组成，被称作“领署波雅尔”(путные бояр)。随着君主国规模的扩张，莫斯科大公的理事会也被扩大，除了大公的近亲和高级官员之外，还加入了名门望族的代表。在14世纪、15世纪以及16世纪上半期，杜马都具有显著的贵族色彩，但随着大家族势力的衰落，他们在杜马中的代表席位逐渐被普通的侍臣所取代。到了17世纪，功绩逐渐取代了血统成为获得杜马席位的决定性因素。

俄国历史学家对于杜马是否享有立法权和行政管理权，抑或杜马是否仅仅对他人的决定做批准这个问题着墨甚多。似乎后一种观点更有依据。杜马缺乏一些已知具备有效政治权力的机构的重要特征。其人员构成极为不稳定，不仅代表资格变动快，而且代表数量的变化也极大，有时高达167人，有时低至2人。没有固定的会期，没有辩论的记录，杜马参与决策的主要证据是附在许多法令上的一句套话：“沙皇做出指示，波雅尔确认通过。”杜马没有对活动范围做出明确规定。1711年，杜马以平静的、几乎不为人知的方式消失了，这表明它没能培养出一种公共精神，而且对侍臣精英阶层也没有多大意义。鉴于这些原因，杜马最好不被视为皇权的制衡力量，而应视为皇权的工具；它是内阁而非议会的雏形。它的主要意义在于，可以赋予高级官员参与制定他们必须执行的政策的机会。每当政府面临重大外交决策时，杜马就会非常活跃，这里产生了数位俄国知名外交家。在17世纪末，杜马存在的最后阶段，该机构越来越多地承担了管理政府部门以及司法事务的责任。（《1649年法典》即是由杜马下属的一个分委员会起草的。）此时，杜马所发挥的职能已经趋向于参议院，并于1711年被参议院所取代。

在某些特定情况下，通常是在国家面临危机的时候，君主当局需要来自“土地”的支持，此时杜马会扩大成一个代表大会(Собор)。（就像波雅尔杜马一样，通用名称是“土地代表大会”，即“缙绅会议”，系19世纪创建的。）当这种情况发生时，杜马的所有成员都会收到个人参会邀请（这一极具特色的细节也表明杜马缺乏法人地位），高级神职人员也会收到参会邀请。此外，邀请函会派发至地方行省，要求侍臣阶层和赋役缴纳者派遣代表参加。不存在规定代表选举的程序或是代表名额的限制。有时上级的指示会要求，有多少想来的代表就来多少。已知的首届会议召开于1549年。伊凡四世于1566年召集过一次会议，以求帮助自己解决因利沃尼亚战争失利而导致的财政和其他方面的困难。缙绅会议的黄金时期是在混乱时期（Смутное время，1598—1613年）之后。1613年，会议代表范围非常广泛，甚至包括了“黑地”农民。大会通过选举将米哈伊尔·罗曼诺夫推上了皇位，由此开启了罗曼诺夫王朝的时代。此次会议的会期一直持续到了1622年，帮助官僚机构恢复了受战乱破坏的国家秩序。新王朝的位置得以稳固之后，会议的召开就没有那么频繁了。在1648—1649年，即严重的城镇骚乱时期，会议被要求批准新的法典。最后一届缙绅会议召开于1653年，此后该制度就从俄国的生活中消失了。

莫斯科的缙绅会议与欧洲近现代早期的三级会议，从表面上看有太多相似之处（包括暂停的时间），以至于难免要对两者进行类比。然而，如果说俄国史学界对杜马的历史作用问题存在分歧的话，在对缙绅会议的历史作用问题上则几乎没有什么争议。即使是将杜马视为10世纪—18世纪间俄国真正有效政府的克柳切夫斯基，也认为缙绅会议是绝对主义的工具。他对1566年缙绅会议的看法是，那是“政府与其代理人之间的一次会商” ㊟ 【Опыты и исследования — первый сборник статей, Петроград, 1918, стр. 406.】 。这种观点也适用于其他全部届期的缙绅会议。西方的三级会议与俄国缙绅会议的主要差别在于，西方的三个等级是受法律认可的公共实体，其成员享有相应的权利和待遇，而俄国不存在这样的“等级”。俄国仅有“官阶”(чин)，而且以此来确定的当然是个体与沙皇的关系。缙绅会议是“莫斯科公国各级官员”的聚会。缙绅会议的参加者被认为是在履行对国家的义务，并享受国库俸禄。参会是职责所在，而非权利。与杜马一样，缙绅会议没有程序和规则，没有选举参与者（代表）的制度，没有日程安排；有些会议只持续几个小时，有些持续几天，还有的会期则长达数月甚至数年。

总之，杜马和缙绅会议应当被视为国家所必需的权宜措施，直到国家能够支撑一个有效的官僚体系为止。杜马为皇权和中央行政之间提供了联系的纽带，缙绅会议为皇权和地方之间提供了联系的纽带。当官僚体系逐步得到完善，这两个制度便被悄然取消了。

官僚机构的人员规模仍然小得令人惊讶。按照新近的估算，17世纪末，俄国中央行政机构的人员职数在2000人左右（抄写员除外），其中有一半以上在四大主要机关中供职：庄园领地衙门、两个管理国家财政收入的机构（宫廷衙门和财政衙门）以及职官部。 ㊟ 【Н.Ф.Демидова, «Бюрократизация государственного аппарата абсолютизма в XVII–XVIII вв.», Академия Наук, Институт Истории, Абсолютизм в Рoccuu (XVII–XVIII ее.), М., 1964, стр. 206–42.】 普利卡斯的机构管理一部分按照职能进行划分，一部分按照地域进行划分。上述四大机构属于前一种类型，而管理西伯利亚、斯摩棱斯克和小罗斯（乌克兰）的，则属后一种类型。地方行政授权于地方总督（参见139页）。司法机构不独立于行政体系。在一些特定情况下，尤其是在16世纪中期，政府鼓励建立地方自治机构。然而，对这些机构的进一步分析表明，它们实际上是原始的国家官僚机构的附属品，而非服务于民众的利益，这些机构对莫斯科负有责任即是证明。 ㊟ 【А. А. Кизеветтер, Местное самоуправление в России. IX-XIX ст. : Исторический очерк, 2-е изд., Петроград, 1917, стр. 47–52.】