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移除书签勤王，还是和洋，这又是一个重大问题
就慈禧太后个人而言，她既是晚清时代一个手段老辣的政治家，同时也是个睚眦必报的小心眼女人。一方面，清政府惹不起洋人，洋人上告的教案，清政府一律责成查办；另一方面，她又不甘心，暗中纵容与洋人为难的拳会，作为对洋人的一种压力和报复。你洋人既然能保护“乱党”，让我不舒服；我政府自然要庇护“义民”，叫你也过不了安生日子。如果没有洋人干政，威胁到自己的权力的成见在脑子里，慈禧太后对义和团这类的帮会，是绝不可能容忍和手软的。从朝廷当时对各地官员的指示中也可以看出，听从官府招抚、安排的是为“义民”，纵容之；不听从官府甚至与官府作对的则为“匪徒”，剿灭之。慈禧太后的如意算盘是：洋鬼子，军事牌我打不过你，但我可以打“民意”牌，老百姓的仇洋心理我可以利用并且操纵自如，用得着就“抚”，用不着就“剿”。这实际上推行的是一条危险的边缘政策。借助于非理性的民族情绪来实现自己的政治目的，是巨奸大憝的惯用手法，历史上不乏其例，但玩火者几乎没有不失控的，其结果就是给国家、民族带来深重灾难。
1900年6月，局势急剧发生变化。清朝中央以载漪、刚毅为首的顽固排外集团左右了朝政。6月10日左右，义和团在他们“道引”下，大批涌进北京。16日，慈禧太后命令刚毅、董福祥招募义和团民成军。八国联军于10日从天津向北京进犯。17日，攻占大沽炮台。16日至19日，慈禧太后接连召开4次御前会议，光绪皇帝、荣禄与许景澄等“剿团和洋”的主张，未被顽固派和慈禧太后接受。21日，发布宣战与招抚团民上谕，开始围攻北京公使馆。23日，慈禧太后任命载勋与刚毅为统率义和团大臣，把义和团纳入官家轨道。
在中央两派斗争的同时，各省督抚也迅速分化为两大不同主张的派别。两广总督李鸿章、两江总督刘坤一、湖广总督张之洞和袁世凯等结成一团，坚持对内镇压、对外议和。直隶总督裕禄、山西巡抚毓贤等则紧跟朝廷旨意，抚拳抗洋。总的说来，在中央，抚拳抗洋的主张占了上风，地方上除了直隶等地外，则与之相反，和洋剿拳占了上风。
地方督抚中由刘坤一、张之洞为盟主与列强驻上海领事议和，于1900年6月26日订立《东南互保章程》和《保护上海城厢内外章程》，规定上海租界归各国共同保护，长江及苏杭内地归各省督抚保护。山东、广东、广西、浙江、福建等督抚也先后参加了这一“互保”。袁世凯向上海英国领事表示：他决心仿照东南各省，与“李鸿章、刘坤一、张之洞采取一致坚定立场”。
袁世凯之所以敢于反对朝廷的主战主张，与荣禄的支持有着很大的关系。关键时刻，荣禄告知袁世凯：“以一国而敌数强国，危亡立见。”[22]李鸿章、刘坤一、张之洞诸人，也深知庙堂之上，荣禄、王文韶、奕劻等和他们的观点是相同的。李、刘、张等人亦预料载漪辈不能长期主事，变局必然到来。
当然，在清政府宣战前后，政局还不大明朗之际，袁世凯是比较慎重的。当他收到6月15日让他派兵勤王的上谕和6月21日颁布的“宣战”与“招抚”上谕时，他一时也拿不定主意，不知如何是好，乃急电李鸿章、刘坤一、张之洞等说：“时局是已大裂，从何收拾？贵处有无此项义民？如何办法，乞示。”6月25日，李鸿章率先声明“宣战”、“招抚”上谕，概系“矫旨，粤断不奉”[23]。至此，袁世凯乃下定决心，对外宣布，本地并无可招之义民，只有可剿之匪徒。对朝廷谕令，阳奉阴违，乃至公开抗拒。
最高当权者慈禧太后因为多年受洋人的欺压，挟私泄愤，想用义和拳对抗洋人，最终因为无法控制局面，为八国联军的入侵提供了借口。在这场战争中，袁世凯再一次洞观全局，避害趋利，选择了可以预测到的胜利的一方。
清廷和八国开战，无异于以卵击石，只要是头脑清醒的人都会看到清政府失败的结局，袁世凯看得更是清楚。清廷想利用义和团来对抗洋人必将遭到失败，当时国家积弱已久，甲午战争对付一个东亚“蕞尔小国”日本尚且遭到惨败，公然开衅各国的作法更是一次低级幼稚的政治错误，败局在战前即已清楚。袁世凯既然看准了这一点，就绝不会拿自己刚刚积攒起来的资本——新建陆军去做清廷错误政策的牺牲品。
作为既隶属于朝廷又拥有实力的地方官员，是无条件地执行朝廷的旨意，作朝廷错误政策的陪葬品，还是违抗上级命令保存实力，成了摆在每一个地方实力派督抚面前的两难选择。作为一个权谋家，袁世凯当然选择了保存实力，但是日后还要直接受到朝廷的管辖，因此既要保存自身实力，不听从朝廷的调遣，又不能给朝廷留下不奉行旨意的恶劣印象，如何处理好这个问题，是袁世凯面临的一个难题。
6月10日，八国联军以英国海军将领西摩尔为统帅，向北京进发。慈禧太后见势不妙，慌忙命令袁世凯带兵勤王。15日，朝廷谕令袁世凯酌带队伍，迅速来京；如胶澳地方紧要，该抚不克分身，著拣派得力将领统率来京。17日，再次谕令说，京城内外，扰乱已极，命各省迅速派兵，星夜赶来京师。17日，北京的门户、天津的军事要塞大沽炮台失守。怎么应付错综复杂的局势，变成袁世凯必须解决的棘手问题。现在，慈禧太后直接和洋人开战了，而且还命令袁世凯和列强交战，两方面他都不敢得罪，他知道拿自己手里的军队和洋人打，结果实在很难预料，但是不派兵勤王，慈禧太后怪罪下来，丢了官职不说，自己以后也别想在政坛上有所作为。
袁世凯经过权衡，最后决定两边都不得罪，他要用欺上瞒下的手腕来渡过当前的难关。
打定主意，袁世凯回电朝廷，先喊了一通“京师是天下根本，袁某愿肝脑涂地，誓死保卫北京城”的大话。接着谎报军情，假说山东也很吃紧，英、德屯数千重兵于胶州湾，随时都可能进攻济南。他手里的部队全都开到沿海驻防，如果一下子抽调回来，只怕洋人会乘虚而入，山东是南北要冲，京师左辅，一旦落入洋人手里，中国就将被列强瓜分了，所以，他不能轻易撤防。但是京师危急，他还是将手里能调动的部队开赴北京勤王保驾。他确实派出了一支3000人的部队赶往京城，但是这并不是他那支精锐的新建陆军，而是临时从当地招募来的散兵。朝廷接到袁世凯的报告，不辨真伪，真的以为洋人陈重兵山东之境，复令袁世凯严加防范，也就没有催他派兵勤王。
实际上，山东的局势非常平静，原来英德驻胶州的部队不足1000人，现在又抽出几百人参加八国联军赴北京了。
当天津即将被攻陷的时候，慈禧太后急命袁世凯派孙金彪部增援。袁世凯虚与委蛇，他谎称孙金彪部刚从沿海撤回来，伤亡惨重，军中又发生疫情，需要休整一二日再赶过去。次日，他又称潍县出现教堂被焚毁的事件，乱党杀死教士多人，德、奥军队已开赴该地，所以，现在已经急调孙金彪部到该处平定，等到战事稍缓，即刻开赴天津。
清廷此刻已经火烧眉毛了，十万火急地急电催促袁世凯，说天津即将被攻陷，必须立刻出兵，不得延误，否则军法从事。
袁世凯眼看无法推诿，立刻做了个顺水人情，他复告朝廷，派夏辛酉带领六营人马，已经开拔，正日夜兼程赶往天津救援。但是，袁世凯又向朝廷玩了一个花招，他对夏辛酉耳提面命，指示他路上要小心从事，不能盲目开战，要懂得保存体力，保存实力，如果天津已经陷落，即刻回防。夏辛酉心领神会，带着手下的人马一路走走停停，他们刚刚进了直隶境内，天津城就已陷落，他们便撤回山东。
7月7日，天津失陷。清军失去斗志，溃不成军，八国联军增兵至4万人，由德国将领瓦德西率领向北京进攻。
7月17日，北京危在旦夕，八国联军兵临城下，清廷急令各省派兵勤王护驾。
首都在八国联军的兵锋之下岌岌可危之时，大清朝的几位实力总督却按兵不动，图谋自保。
当袁世凯接到清廷调兵护卫京城的急电时，他回复道：自己在山东处境艰难，救援的部队在路上就被洋人围困了。这当然是弥天大谎，实际上，这时袁世凯的新军已在济南城外休整得十分精壮。
袁世凯用欺上瞒下的办法对付来自上下两面的压力，新军将官有主动请缨杀敌的，他也用欺骗的方式糊弄。
袁世凯的手下也有忠于朝廷的将官，8月初，正在鲁直边界征剿义和团的张勋得到京城危急的消息，请求袁世凯让他率军前往增援，勤王护驾。袁世凯阻止他：“要按原来的部署，先把当地的乱匪平息下去，然后再听调遣。”11月下旬，张勋见北京失守，非常焦急，“吁请大帅率队勤王”。而且说如果袁世凯无法分身前去，他要会同各营即刻出发，“愿独树一帜，作马革裹尸之想，以报君父之仇”。
袁世凯看到张勋呈上的请战书，暗自好笑，他觉得张勋憨直愚笨，既可爱又可笑。一个张勋去勤王简直是飞蛾扑火，但是袁世凯又不能直接打击张勋的忠心。他在回复张勋的请战书的时候先大大夸奖了一通他的爱国之心，接着话锋一转说“服从指挥是军人的天职，我们奉旨在这里守护疆土，不能任意妄为。目前的职责是肃清拳匪，确保地方的安宁”。
这个时候，袁世凯真正全力保护的却是正在攻打北京的洋人的势力，他派兵保护山东的所有教堂和教会，同时全力保护山东各处的洋教士。自清朝对列强宣战之后，由于袁世凯的保护，山东省没有—个洋人被害。
英国传教士海大理说：“对于那位著名的山东巡抚袁世凯和他的慕僚，我几乎不知道该从哪里写起。娄森（J．Robinson）会将我们与袁会谈的一切要点向你们报告，并会告诉你们袁对我们所提出的赔款要求是怎样的坦率、爽快地接受。在目前中国政界中或许没有一个人受到毁誉，像袁世凯那样。我听人形容他是个‘绝对没有原则的人’，‘骑墙派’，‘1898年出卖皇帝的人’，并听到对他一大串诬蔑性的说法。假如我们要按我们所看见的来论断一个人，那么我必须立刻说，我们很难相信他不是一位正直、诚实和能干的政治家。去年在上帝的引领下，我们的生命是借着他得以保全，并且今年又是从他那里使我们和受逼害的中国教徒得到最慷慨和仁慈的待遇。他接待我们的态度是自然又随便，毫无拜会中国官员时所见到的那种愚蠢的奉承。坐在他的圆桌旁，两分钟之内，我们便谈得像老朋友一样。他很快地就答应赔偿我们的一切损失，不管数目是怎样庞大。再过几分钟，他将专门办理洋务的道台唐先生（指唐绍仪）介绍给我们，这位唐先生给我们的印象是一位具有中国上等绅士风度的人。以后袁又请裕先生（指山东督粮道裕廉）进来，介绍他是巡抚所派的代表，伴随我们旅行，并处理中国教徒和西教士的一切要求。我们实在感激袁世凯使我们受到一切官员的接待，因为他曾给有关知县发出指示，要尽量以礼貌和尊敬来接待我们。回到济南府时，我们又有特别的机会和他交际一番，我发现他依然是那样的开朗和亲切。他允许我给他和他的儿子以及道台一起照相。从我寄给你们的照片可以看出是否照得不错。当我用照相机给那些与我们工作有关的人拍一张团体照时，他也和我们坐在一起。最末后的，但不是最不重要的一件事，就是他将自己的照片送给娄森和我作为礼物，这张照片现在在我家中，占着一个很尊贵的地位。总之，对于袁世凯这个人和他的行动，如不加以武断或推测，他所给我的印象是和蔼可亲，为人正直，具有政治家的魄力和行政的能力。他是一个天生的领袖，有吸引人的性格，但愿今后他致力于在本国实现‘公义使邦国高举’。”[24]
1902年，袁世凯的武卫右军护送两宫回銮
驻扎在胶州湾的德英军队见袁世凯这么“配合”，就把驻扎在山东的军队抽调到直隶。
10月间，八国联军攻打直隶南部，眼看就要打到山东境内了，各地的告急文电堆满了袁世凯的案头，说洋人很快就要打过来了。但是袁世凯却不作任何部署，他显得胸有成竹，只是下达了一道让人捉摸不透的命令，要求邻近直隶的州县，紧急赶制一批写有山东省界的牌子，除了中文之外，而且要有英、法等八国文字，然后遍插山东、直隶交界各处。做完这样的安排，袁世凯就没有任何动静了。
几天之后，八国联军出现在直鲁边界，但是让山东官民感到奇怪的是，洋鬼子一见界牌就掉转方向退回去了。因此，不知内情的山东士绅群众觉得袁世凯高深莫测，哪知道他和洋人之间早有默契。
事情发展到这种地步，袁世凯的设想完全实现了，他在辛丑之役中成功地保存了实力。
至于落难西逃的慈禧太后，袁世凯也早已想好了雪中送炭的计策。
当八国联军攻打北京，慈禧太后、光绪皇帝仓皇出逃，一路上尝尽了人间的世态冷暖时，袁世凯抓住主上落难这个机会，表现得更加尽心尽力。在慈禧一行还在西行的路途中时，袁世凯就派兵急行千里，送去了白银10万两解燃眉之急。慈禧到了西安，费用匮乏，令各省解款接济经费，各省督抚也正因战争财尽民困，又对慈禧今后的前途估摸不透，因此拖延观望，唯独袁世凯照单全收，尽力照办。袁世凯上奏折说：“伏念山西素号瘠薄之区，资用匮乏。……无论东省库款如何支绌，必须设法筹解，以备饷糈。现于藩、运各库中，先行凑集银10万两……星夜趱程前往。”并把截存安徽运解北京的饷银11.6万两、江苏的5.05万两一起送去。最后，他还表示要随时赶筹巨款，源源接济。不仅如此，袁世凯还通电各省，要求迅速汇解京饷接济銮驾。当慈禧太后命各省赶送一批军火到西安以资护卫时，袁世凯立即送去一大批军火。
另外，袁世凯还和张之洞、刘坤一合起来拿出2.5万两银子，接济留守北京官员和随两宫“西狩”的随从官员，博取了他们的好感。
议和成功以后，在两宫回銮之际，袁世凯又派所部姜桂题率马步炮队到京畿一带平定地方，在保定花费巨资修建行宫，轰轰烈烈地迎接老佛爷回京。
袁世凯的努力，获得了慈禧太后对他的信任。老太后曾经对身边的大臣说，此次西行，她发现了两位忠臣——一是千里护卫的岑春煊，一是千里送银的袁世凯。两宫回銮之日，袁世凯一举登上直隶总督、北洋大臣这个大清国第一疆吏的宝座，成为继李鸿章之后首屈一指的疆臣领袖。
[1] 《义和团档案史料》上册，中华书局1959年版，第29页。
[2] 《袁世凯奏议》（上），天津古籍出版社1987年版，第33页。
[3] 《袁世凯奏议》（上），天津古籍出版社1987年版，第39页。
[4] 李宗一：《袁世凯传》，中华书局1980年版，第80页。
[5] 廉立之、王守中：《山东教案史料》，齐鲁书社1980年版，第364—365页。
[6] 李宗一：《袁世凯传》，中华书局1980年版，第81页。
[7] 李剑农：《戊戌以后三十年中国政治史》，中华书局1965年版，第36页。
[8] 《周慎悫公全集》，《周学熙年谱》，第37页。
[9] 《义和团档案史料》上册，中华书局1959年版，第42—43页。
[10] 《袁世凯致徐世昌函》，《近代史资料》1978年第2期。
[11] 《义和团档案史料》上册，中华书局1959年版，第46页。
[12] 《义和团档案史料》上册，中华书局1959年版，第46—47页。
[13] 《义和团档案史料》上册，中华书局1959年版，第49页。
[14] 《义和团档案史料》上册，中华书局1959年版，第49—50页。
[15] 《义和团档案史料》上册，中华书局1959年版，第55—56页。
[16] 《袁世凯致徐世昌函》，《近代史资料》1978年第2期。
[17] 《袁世凯致徐世昌函》，《近代史资料》1978年第2期。
[18] 《袁世凯致徐世昌函》，《近代史资料》1978年第2期。
[19] 《袁世凯奏议》上，天津古籍出版社1987年版，第43—45页。
[20] 《荣禄致袁世凯函》，《近代史资料》，1983年第4期，第38页。
[21] 刘禺生：《世载堂杂忆》，中华书局1960年版，第130、131页。
[22] 《荣禄致袁世凯函》，《近代史资料》，1983年第4期，第39页。
[23] 《李文忠公全集·电稿》，第22卷，第23、29页。
[24] 廉立之、王守中：《山东教案史料》，齐鲁书社1980年版，第402—403页。
第七章 袁世凯第七次人生抉择
——在1901—1907年间的选择与作为：清末新政第一人
慎号令；教官吏；崇实学；增实科；开民智；重游历；定使例；辨名实；裕度支；修武备。
——袁世凯
建立北洋六镇
1900年八国联军侵华事件发生后，清王朝在政治、经济、军事等各方面的衰败已无可掩饰地暴露了出来。清政府为了巩固自己的统治地位，就不得不实行国策的转移。1901年4月，慈禧太后成立督办政务处，确定逐步推行全面改革，以此来维护其摇摇欲坠的统治，努力从事王朝的自救。
对于这次新政，朝野大臣鉴于戊戌变法的教训，一开始大都表现得不太积极。然而，袁世凯敏锐地察觉到，王朝衰微，人民民主运动日益高涨，如不谋求新的对策，很难再继续维持其固有的统治了，只有抓住时机，努力推进各方面的革新，才是开拓政坛、攫取更大权力的最佳办法。正因为这样，袁世凯不仅在山东时期就积极联络当时负有声望的地方督抚刘坤一、张之洞等人努力促成清政府举办新政，而且在整个新政期间，他还以“急进改革者”的面孔出现，不仅为推行新政出谋划策，并且身体力行，卓有成效。实践证明，袁世凯的这一抉择，使他从此上升为督抚领袖，也使他进入了一生事业最为辉煌的时期。
编练新军、创建北洋六镇，是清末新政的重要内容，也是袁世凯最热衷的事情。1901年底，袁世凯被任命为直隶总督兼北洋大臣。他抓住新政这一机会，竭尽全力训练和扩充军队。1902年，袁世凯兼任了参预新政大臣、练兵大臣，负责办理新政，这就为他扩军提供了有利的条件。
1902年2月，袁世凯向清政府上奏说：“直隶幅员辽阔，又值兵燹以后，伏莽未靖，门户洞开，亟须简练师徒，方足以销萌固圉。”“惟入手之初，必须先募精壮，赶速操练，分布填扎，然后依次汰去冗弱，始可兼顾，而免空虚。现拟在顺直善后赈捐结存项下，拨款一百万两，作为募练新军之需。”[1]清政府批准了他的要求。于是，袁世凯立即派王英楷、王士珍等人分别到直隶的正定、大名、广平、顺德、赵州、深州、冀州等地，精选壮丁6000人，集中在保定进行训练。这支军队被称为“新练军”。不久，袁世凯在这支军队的基础上又增募了两个营，同时又续添充马队、炮队各一标，工程队、辎重队各一营，这样新编成了北洋常备军左镇。此镇后改称为北洋常备军第一镇，驻永平府迁安县。
1904年，日本与俄国为宰割中国东北地区发生了尖锐冲突，日俄在中国东北地区进行战争已经不可避免。袁世凯认为，这是他继续扩充军队的又一次大好机会，于是他又上奏说，日俄“两大构兵，逼处堂奥，变幻叵测，亦不得不预筹地步。畿辅为根本重地，防范尤须稳固”。又说：“如欲慎固封守计，非十数万人不克周密。”[2]同年，袁世凯以原北洋新军为基础，进行裁改归并，又派人到河南、山东、安徽等地招募新兵，练成有步队、马队、炮队的北洋常备军右镇。此镇后改称为北洋常备军第二镇，驻马厂。
不久，袁世凯又从北方几省招募新兵，编成北洋常备军第三镇，开始驻保定，后来驻扎在山海关至奉天一带。
1905年，袁世凯经练兵处奏准，将驻北京的武卫右军和自强军编成北洋常备军第四镇，驻扎南苑、海淀一带。
5月，他又以山东武卫右军先锋队为基础，另招募了一些新兵合编为北洋常备军第五镇，驻扎山东济南府及潍县一带。
6月，袁世凯又将1902年编练的京旗常备军扩编为独立的一个镇，先驻保定，后移驻京北仰山漥。
从1901—1905年，袁世凯完成了北洋新军六镇的编练。不久，清政府下令全国新军改称陆军，并统一番号。根据1904年9月练兵处奏准的陆军制饷章的规定，每镇步兵2协，每协2标，马队、炮队各1标；步、炮每标3营，工程、辎重各1营。各省已经编练成军的新军，由练兵处会同奏请简派大员前往考验，择其章制、操法一律合格者，奏请钦定军镇协标号数，其编次之先后视练成之迟速为定。步队协数、步马炮标数均各依次编号，工程、辎重营数则随本镇号数编定。据此，北洋各镇重新编了番号。京旗常备军因是旗兵，地位最高，编为陆军第一镇，驻迁安之原北洋常备军第一镇编为第二镇，驻马厂之原北洋第二镇编为陆军第四镇，驻保定之原北洋第三镇仍为陆军第三镇，原北洋常备军第四镇编为陆军第六镇，驻山东的一镇改为陆军第五镇。至此，北洋六镇全部编成，袁世凯的军事实力和北洋军阀的基础完全形成。
北洋新军在全国各省新军中人数最多，官兵达7万之众，而且它的武器装备最先进，训练也相当正规，可以说是当时中国最强大的一支现代化武装力量。更重要的是，在扩编六镇的过程中，已经形成了以袁世凯为中心的比较完整的北洋派系。
袁世凯能在短短几年中迅速地完成编练北洋六镇，这与他善于抓练兵权有着极大的关系。
袁世凯在编练新军中逐渐懂得：要使自己军事实力迅速扩大，一定要取得中央练兵领导权力。为了达到这一目的，1903年3月，袁世凯上奏了他拟定的《陆军训练简易章程》，并建议在朝廷设立练兵处。而当时清政府也想通过成立练兵处集中全国新军的军政和军令于朝廷，牢牢地把新军兵权掌握在清皇室的手中，因此，对袁世凯的建议极表赞同。
1903年12月，练兵处在北京正式成立。清廷任命皇族奕劻为总理练兵事务大臣，袁世凯为练兵会办大臣，满人铁良为练兵襄办大臣。从表面上看，练兵处的大权是由清皇族所掌握，但实际上大权却在袁世凯的手里。因为练兵处成立不久，奕劻就以自己年老多病，奏请慈禧太后将练兵一事责成袁、铁“悉心经营”，即主持练兵具体事务。铁良尚年轻，同时又缺乏练兵经验，而袁世凯却多年练兵有方，所以实际上掌握了练兵处的最高领导权。另外，练兵处下设的各机构要人都是袁世凯的亲信。袁世凯曾向慈禧太后推荐其心腹徐世昌、刘永庆、段祺瑞、王士珍等人，说他们随同当差有年，知之最悉，均属切实可靠。在他的推荐下，徐世昌为练兵处提调，刘永庆为军政司正使，段祺瑞为军令司正使，王士珍为军学司正使，练兵处的重要职位几乎被北洋集团的成员所包揽。袁世凯还通过练兵处，制定了各种章则法令，包括新军的编制、官制、训练、装备、薪饷等。通过这些措施，袁世凯控制了全国练兵的用人权、经费权、军械制造权和练兵考查权。
掌握全国的练兵权为袁世凯迅速编练北洋六镇提供了有利的条件。
1903年12月练兵处成立后，袁世凯即通过练兵处奏请朝廷向各省摊派练兵经费1000万两。1905年，各省实际交练兵处的白银911万两，而其中600多万两用于扩编北洋六镇。袁世凯通过练兵处，“征天下之饷，练兵一省”[3]，使北洋六镇迅速成军，也从而真正奠定了他在清末民初军界强人的地位。
有资料表明，北洋军费的78.3%都是由各省提供的，仅这个数字在很大程度上即可以说明袁世凯在辛亥革命中为什么能一手倾覆清室、一手迫使南方的中华民国临时政府屈服了。[4]晚清时期，经济拮据、财政匮乏，清政府不得不集全国财力，练北洋一省之兵，使北洋六镇迅速成军，形成了在清王朝中继湘淮集团之后具有举足轻重地位的袁世凯北洋集团，其政治后果的严重性远远出乎慈禧太后的意料。从此，在风雨飘摇中艰难度日的清政府已经不得不依赖这个异己的军事政治集团来维护自己的统治。
袁世凯扩军为的是扩大自己的军事势力，形成以他为核心的北洋派系。因此，各镇重要将领都是由他亲自选定，又几乎都是小站出身。
第一镇统制先后为凤山、何宗莲；
第二镇统制先为王英楷，后换张怀芝；
第三镇统制段祺瑞，后改为曹锟；
第四镇统制吴凤岭；
第五镇统制为吴长纯，后改为张永成；
第六镇统制为王士珍，后改为赵国贤。
统制以下的统领（旅长）、统带（团长）以及一部分管带（营长）也均出自小站时的旧班底。除第一镇因是旗兵，袁世凯不能完全控制外，其余五镇都是袁世凯的嫡系部队。
除了六镇正规军以外，袁世凯又把驻直隶的淮军各营整顿改编为39营，名“北洋巡防淮军”，又称“北洋巡防营”，分为前后中左右五路，以夏辛酉、张勋、李天保、徐邦杰、邱开浩分别统带，驻扎直隶各州县，专用于“弹压地方，缉捕盗贼，以及保护陵寝，巡查铁路、电路”[5]，作为北洋常备军的别动队。宋庆的武卫左军（又称毅军）共20余营，其中各将弁多系袁世凯旧部。1902年宋庆死后，由马玉昆接统，其中8营拨归姜桂题统率，倪嗣冲被任命为营务处长官。至1908年马玉昆死，毅军全部由姜桂题接收，纳入袁世凯的北洋军系统。这样，袁世凯以北洋大臣的身份统领着近10万全副现代化武装的北洋新军，形成了以他为中心的一个庞大的北洋军事团体，为他日后以军事力量操纵政坛、乘辛亥革命之机夺取国家政权奠定了基础。
开办军事学堂
1901年，袁世凯升任直隶总督、移驻保定后，立刻成立北洋军政司，自兼督办。下设兵备、教练、参谋三个处，由刘永庆、段祺瑞、冯国璋分别担任总办。为培养北洋军的各级军官，培植自己的势力，袁世凯在编练北洋新军的同时，于保定又开办了一批军事学堂。主要有：
1．北洋行营将弁学堂。1902年6月开办于保定。督办冯国璋，总办雷震春，总教习为日本步兵少佐多贺宗之，副总教习为日本工兵大尉井上一雄。内设学额120名，其中将领20名，哨官长40名，弁目60名，教以军制、战法及通信、测绘、数、理、化等课程。这所学堂主要是招募旧军的将官和侍卫等入堂肄业。开办的缘由为：（1）袁世凯认为，“武备学术，途迳纷繁，须学习四年，始可毕业。既毕业后，又须入营历练二年，再入大学堂肄业三年，综计须八九年乃能成材”，实属缓不济急。而设立将弁学堂，“遴选曾经带兵员弁，粗识文字，有志上进者作为学员。酌订章程，选择各种切要学术，督饬肄习，以八个月为卒业之期，业成考选优等，即可酌委军事，虽不若由武备学堂出身者，学博诣精，根柢深厚，然曾经阅历戎行，而所学又皆切要适用，亦堪备目下将弁之选”。[6]（2）开办北洋行营将弁学堂还兼有安置淮军宿将的用意。“其时淮军宿将多若积薪，弃之则无以恤前劳，任之则与新者又格不相入。袁公又建议设将弁学堂，仍一委之公。淮军宿将于于而来，年之高者，且逾六十，武职则至提镇，文职则至道员，且有侍卫一班，以宫禁之虎臣，厕于诸生之列，资望既峻，约束良难。公独刚柔得中，四方材俊，一听公部勒举。”学堂主要抽调直隶淮练各军哨官为学员。同时山东、山西、河南等省也选送官弁来堂学习，故又称“各省将弁学堂”。学堂以8个月为1期，共办4期，毕业学员545人。
新军仪仗队
2．练官营。设于保定，于1902年开办，主要是训练在职军官，分步、马、炮、工四个队。总办冯国璋，帮办张士钰，步队队官李泽霖，马队队官王廷桢，炮队队官张绍曾，工程队队官贾宾卿。冯国璋“遴派教员修明操法，于是北洋旧有之军与新成之军，教练渐归一律”[7]。该学堂开办时间不长，便停办了。
3．参谋学堂。1902年开办于保定，旨在培养幕僚官员。段祺瑞以参谋处总办兼参谋学堂总办。
4．测绘学堂。1902年开办于保定，亦以段祺瑞为总办。吴佩孚即由此学堂毕业。测绘学堂与参谋学堂设在一个院内，同属于参谋处，因此也有测绘学堂为参谋学堂测绘班的说法。
5．北洋陆军师范学堂。1904年底开办，校址设在保定北洋速成武备学堂内，学生是从北洋武备学堂考选100名，改为陆军师范生，学习师范课程，培养各省陆军小学的师资，由军令司副使冯国璋督饬办理。
6．宪兵学堂。于1905年建军于天津塘沽原水师营房，监督为张文元。学员分学员班和学兵班。学员班招北洋陆军速成学堂毕业生及北洋初级军官50名。学兵班招士兵之优秀者百名。聘日本宪兵军官4名为教员，教以宪兵诸学科。1908年12月，该校改隶陆军部，改名为“陆军警察学堂”。
7．马医学堂。创建于1904年12月，校址在保定。首班招生100名，由北洋新军第一、第二、第三镇中保送士兵40名编入速成班学习，另招40名正课生，20名自费生。1907年续招第二班正课生80名。1909年招第三班学生50名，该校正课班学制4年。1908年十二月，第一期正课生毕业，从中选派16名赴日本考察及实习。民国以后该校改名为陆军兽医学校，并继续招生。
8．军医学堂。创建于1902年9月。当时，北洋新军已渐具规模，为培养军医人才，袁世凯即筹建行营军医学堂于天津，并将水师营地拨为该校地基。由于基建颇需时日，就先暂借浙江海运局房舍，1906年新校舍建成，方迁入。1907年增设药剂科。1908年定名为陆军医学堂，未几易名为陆军军医学堂。学堂设医科、药剂两科，分预备、正科两级。医学4年期满，加预备科1年，共5年毕业；药科3年期满，加预备1年，共4年毕业。该校是我国较早设立的医学院校，培养出了不少现代医务人员。它不仅在军队医疗方面而且在社会上也都有着广泛的影响。
9．军械学堂及经理学堂。1903年开学，由罗开榜任总办，于北洋速成武备学堂内开办，各挑选速成学生40名加以培训，后两学堂与师范学堂一道均属于速成武备学堂，成为其军械班和经理班。
10．北洋陆军武备学堂。1903年3月20日，袁世凯提出创办新军正规学堂的计划。他上奏清政府，拟建立北洋陆军武备学堂。学堂分为小学堂、中学堂、大学堂三个不同的等级，“合计通筹以十二年为卒业程度”。但他又认为，中国“风气初开，根柢尚浅”，中学和大学，只可从缓建立。“为今之计，惟有赶紧兴办小学，以为造端之基”。同时，另设“速成学堂一区，以为救时之用”[8]。根据这一设想，他于1903年创办北洋速成武备学堂于保定，隶属于北洋军政司教练处。冯国璋以教练处总办兼学堂督办，学制2年，共3期。第一期学员全为北洋六镇中优秀在职军官，第二期学员除继续从部队中招生外，还招选了一些弃文从武的秀才举人和文职军官。该学堂设步、马、炮、工、辎重各科，授以实用军事学术及必要的普通课程。另外还附设有师范班、经理班、军械班等。1905年十二月，第一期学员136人毕业，1906年年底第二期学员342人毕业。该校毕业生特别是第一期生，多受到袁世凯、冯国璋、段祺瑞的重用，成为北洋军的骨干力量，形成了“北洋武备派”的军事团体。
11．陆军速成学堂。1906年，清廷改兵部为陆军部，将北洋陆军武备学堂收归陆军部管辖，更名为陆军速成学堂，又称陆军协和速成学堂，段祺瑞任学堂督办，郑汝成、赵理泰先后任学堂总办，曲同丰、吴纫礼、何绍贤先后任学堂监督。招生范围也由北方各省扩大到全国。自1907年起，陆军部派留学生都要在此学习，经考察合格后，再派出国。蒋介石、张群等民国年间的重要人物便是从这里上预备班后选送日本士官学校的。
12．陆军军官学堂。袁世凯为便于北洋六镇中级军官深造，又于保定创办陆军随营军官班（又称陆军随营军官学堂），讲授日本陆军大学之课程。1906年，他为把陆军大学堂置于自己的直接控制之下，又以陆军随营军官班为基础，仿日本陆军大学生制度，奏请开办陆军军官学堂，即保定军官学堂，校址设在原将弁学堂。1910年，该校改名为陆军预备大学堂，专门培养高级军事指挥人才和参谋人员。创办时，督办为段祺瑞，监督张鸿逵。1910年，督办改为总办，由张鸿逵继任。该校创办时曾延聘日本大学教官寺西上校、樱井雄图中校任总教官，主持教育计划及重要课程的讲授。其教学内容基本是参照日本陆军大学课程，以战术、参谋业务、后方勤务及国防动员等课为主，分速成和深造两科。速成科1年半毕业，深造科3年毕业。速成科后并于陆军速成学堂。1906年招训的第一期，其学员全为北洋六镇现职军官，毕业71人，其中较著名的学生有陈调元、吴光新、师景云、张敬尧、靳云鹏等人。第二期招训的学员除北洋六镇现职军官外，还有江苏、湖北等地的新军现职军官，毕业72人，较著名的学生有胡龙骧、孙岳、何遂、方本仁等。第三期从全国各省新军中招选百余人。该期学员因辛亥革命武昌起义爆发，而未能毕业。陆军军官学堂是当时中国规模最大、设备最为完善的高等军事学堂。民国后该校改名为陆军大学，北洋军阀政府追认其第一、第二期毕业生为陆军大学的第一、第二期学生。该学堂是我国有史以来建立的第一所高等军事学校。
13．北洋陆军讲武堂。为轮训在职军官，于1906年创办于天津，总办为蒋雁行。袁世凯规定“带队各官，均须分班轮流到堂讲习武备”。额限学员180名，先后举办学员班六班，毕业学员740名。该堂还附设学兵营，由北洋各镇正副兵内录取400名为学兵，“授以浅近兵学暨训练新兵各法”。1年毕业，仍回本镇，为各军队“专备拨充头目之选”[9]。该堂管带先后为卢金山、田中玉，先后毕业三班，共1124名。
此外，袁世凯还创办了电信、信号学堂等。
袁世凯创办的军事学堂，从“为救时之用”而逐步走向完善，从培养带兵勇将而逐步走向培养高层次军事人才，其中北洋军官学堂便是以培养“他日将帅之材”[10]为目的，北洋军事学堂在向各地输送人才的同时，又培养了一批才学俱优的留学人员。北洋军事学堂毕业的学生后来有不少在北洋集团内部和民初政坛上取得了极高的地位和权势。虽然这些人获取地位和权势的手段不尽相同，但有一点却是共同的，即在北洋军事学堂所受的早期教育，对他们日后事业的发展有着很大的影响。因此，这些人对他们的主子袁世凯和教习、监督（如段祺瑞、冯国璋）等特别感激，心甘情愿地任其驱使。同时，这些人分布到各军镇后，又几近一致地极力维护着袁世凯，成为北洋班底的重要支柱。
据记载，袁世凯创办的军事学堂，培养出来的出名人物有：
保定参谋学堂：张联棻、师景云、熊秉琦、吴新田、杨文恺、陈调元等人。
保定测绘学堂：吴佩孚、曹瑛等人。
保定速成武备学堂：杨文恺、卢香亭、齐燮元、齐振林、李景林、何恩溥等人。
保定军官学堂：师景云、熊秉琦、吴兴新、马毓宝、张学颜、张荣魁、方本仁、孙岳、唐国谟、胡龙骧、王都庆、李济臣、张敬尧、何遂等人。
北洋行营将弁学堂：李廷玉、刘槐森、刘汝贤等人。
北洋陆军速成学堂：张国溶、刘玉珂、杨文恺、陈嘉谟、刘询、孙传芳、周荫人、唐之道、王金钰、宋邦翰、蒋介石、张群等人。
北洋陆军讲武堂：卢金山、田中玉等人。
陆军大学：李济深、徐永昌、秦德纯、刘光、魏宗翰、崔承炽、熊斌、刘骥、郭松龄、阮肇昌、陈文运、陶云鹤等人。[11]
到了民国初年，这些学员大都脱颖而出，高升为旅长、镇守使、师长、将军、督军的，比比皆是，有的甚至成为当时的北京政府总长、总理，甚至对以后国民党新军阀的形成和混战的历史，都打下了一定的基础。
创建直隶巡警
1900年以前，除了驻华列强盘踞的租界外，中国各地还没有近代意义上的警察。庚子之役后，京城地区的治安相当混乱。出于维护统治秩序的需要，清政府决定兴办警政。1901年9月12日清廷发布上谕，令各省将军、督抚裁撤制兵、防勇，“精选若干营，分成常备、续备、巡警等军”[12]，推行警政。
对此，袁世凯的反应最为迅速，他抓住这个机会，在各省中率先创办警察。
对于创办警察的原因，袁世凯认为主要有三：第一，国内，“中国自保甲流弊，防盗不足，扰民有余，不得不改弦更张，转而从事与巡警”。第二，国外，“查各国警察，为内政之要图，每设大臣领其事。盖必奸宄不兴，而后民安其业，国本即固而后外患潜销。且国家政令所颁，与民志之从违，可以验治理之得失，而官府所资为耳目，藉已考察舆情者，亦唯巡警是赖”。第三，直隶内部，“直隶自庚子以来，民气凋伤，伏莽未靖，非遵旨速行巡警，不足以禁暴诘奸，周知民隐”[13]。海口一带，“地处海滨，民俗强悍，大兵之后，人心浮动，伏莽尤多。其海口一带，商旅骈集，海盗出没靡常。联军驻境时，地方官法令不行，亦复披猖无忌，举境骚然”。而天津“尤虑华洋交替之际，非徒乘间思逞，情形较内地尤为紧要，是非举办巡警无以靖地面而清盗源”[14]。因此，为了扩大发展本集团的力量，镇压人民的反抗，以袁世凯为首的北洋集团决心创设近代意义上的巡警，以达到其所谓的“清内匪”、“治内”的目的。
在上述历史背景和动机之下，袁世凯通过日本驻华公使聘请日本警视厅警官三浦喜传为警务顾问，委派候补道赵秉钧和三浦一起，参照东、西成法，拟定警务章程。经过一番组织筹划之后，袁世凯于1902年，在直隶省城保定首创巡警局，委赵秉钧为总办。该局下辖五个分局，东、南、西、北和四关按地段划分，计官警500人。随之，袁世凯又委托赵秉钧建立保定警务学堂，以此作为全省警务的扩张基础。该学堂聘请日本警官充当教习，培训官警，作为“将来可逐渐推广，由省会而遍及外府、州、县”之用。“直隶警务，先自省城试办，以期逐渐推广。学堂实为全省警务基础，先以保属所募巡兵充作学兵，分班练习。”是年8月12日，清廷批准袁世凯创办的警政，令其“认真举办，逐渐推行”[15]。
巡警虽然最先出现于保定，但发展却在天津，事实上筹办保定巡警与筹办天津巡警是同时进行的。由于《辛丑条约》规定，天津20华里之内，不准中国军队驻扎，袁世凯乃“迭径电请外务部，向各国公使磋商”说：“兵力既不能到，惟赖巡警以镇慑而绥靖之。”遂明确巡警不在限制之内。
本来，袁世凯预筹天津巡警非四五千人不可，只是由于“饷源支绌，罗掘为难，不得不立以始基，徐图开拓”[16]。于此乃先行“密挑所部营队三千人，授以巡警管理各法”[17]，编成10个巡警局，于1902年七月以前，先后编练成军，暂驻保定待命。袁世凯在1905年1月4日给朝廷的奏折说：“臣前驻保定即经陆续招募警兵，勤加训练，限以速成……因先招募三千名，编列十局，于二十八年五六月间先后成队，暂住省垣，拟俟地面收回，即分驻要区以资捍卫。”[18]1902年，根据《辛丑条约》，袁世凯以直隶总督身份，从八国联军手中收回天津。暂驻保定的天津巡警2000人也随同到达天津，同时袁世凯委派曾任上海租界巡捕长的王庆年，把都统衙门的“华巡捕”850人收留，组成了天津及沿东海岸的巡警网。袁世凯从保定调来赵秉钧，委为天津巡警总监，并聘请日本警官伊藤次郎为帮办，原田俊三为顾问。赵秉钧在原田和伊藤的指导下，划分区域，清查户口，迅速组成了天津巡警机关。他在天津县城设立南段巡警总局，下设5个分局，每分局各设4区，每局295人。总局直接管辖马巡队、河巡队、拘留所、备差队、消防队、军乐队和探访队（侦缉队）。探访队队长为杨以德。
杨以德（1873—1944），字敬林，天津人，祖籍山东，落魄盐商的后裔。因在侦探处任侦探员时捕获著名大盗张立三而为袁世凯所闻知与赏识。经袁保荐，杨以德即以知府任用。1906年，杨被袁札派为天津探访局总办，从此，杨即成为袁的心腹，在袁世凯创办直隶警政过程中他出力甚大，日益为袁所重用。
天津设立巡警以后，各方齐声叫好，说自巡警建立以后，“奸宄不行，闾阎安堵，成效昭著，中外翕然”[19]。中西商民“地方渐臻静谧，宵小不至横行”[20]。这些话是出于袁世凯的先知“预筹”，有言过其实之处，然而在社会动荡紊乱之际，巡警对于维持直隶地区的社会治安所起的一定作用，却是可以肯定的。
随着保定、天津巡警的建立与发展，直隶省捕盗营陆续改行巡警制。1904年，清廷又“通饬各省兴办巡警”，北京亦简派肃亲王善耆办理是项新政。直隶各州县亦陆续兴办。直隶总督袁世凯“督饬天津总局道员赵秉钧先从天津四乡办起，以为各属模范”。到1905年全省已设立90余处，其中虽然“大半有名无实”，然而也不乏成效较著者，如南宫县在1907年年初以前，城乡巡警已多达700余人。袁世凯赞许该知县主持警政，“条理秩然”，“地方赖以安宁”，遂奏请奖励。从此，密密麻麻的巡警网遍及直隶全省。
直隶警政由于开办早，推广快，效果佳，规制详，为各省树立了榜样，为各地警政的发展指出了一条可行的道路。清政府由此决定按照直隶的办法加以推广。1902年十月清廷以“袁世凯奏定警务章程，于保卫地方一切甚属妥善”，严谕“各省督抚仿照直隶章程奏明办理，不准视为缓图，因循不办”[21]。这以后，警政才在全国迅速展开。
兴办北洋实业
庚子辛丑以后，清政府推行新政，积极鼓励民间举办实业。作为直隶总督，袁世凯自然不甘心落后他人。他在直隶总督任上有一句著名的名言：“官可以不做，实业不能不办。”作为封疆大吏之首，新政期间，袁世凯举办的实业颇有政绩。
1903年10月，袁世凯创办北洋工艺局，作为北洋官营实业之总机关。其宗旨是：“通商惠工，扩张实业，挽自有之利源，开小民之生计。”[22]此后，在他的关注下，实习工厂、劝业铁工厂及图算学堂、考工厂、教育品制造所、广仁堂与女工厂、直隶高等工业学堂等官办实业相继成立。在举办北洋官办实业的同时，袁世凯又致力建设民营企业。在他任直隶总督期间，开办的民营企业就有启新洋灰公司、滦州煤矿、滦州矿地公司。当时，北洋实业的规模居全国之冠。
清朝末年，由于京师工商业的发展和户籍人口的不断增加，市民和工业用水也随之增加。加之火灾迭起，因缺乏水源扑救，每年火灾损失浩巨。1907年9月，袁世凯调军机大臣兼外务部尚书，慈禧太后见火灾迭起，问袁“防火有何善政？”袁“以自来水对”，并举荐周学熙“任之”。1908年4月，在袁世凯的指示下，农工商部大臣杨士琦等联名向朝廷推荐周学熙，说他“在直隶历办工艺局厂，成绩昭著”，“谙熟商情，声望素孚”，让他来“总理京师自来水”事宜，必“措置裕如，不负委任”。[23]农工商部在接到慈禧太后同意兴办自来水公司的“谕允”后，决定该公司为官督商办，并让袁世凯“统筹兼顾”。[24]5月，周学熙、孙多森进京，周任自来水公司经理，孙任协理。周学熙等人自1908年5月进京筹建，经过近22个月的精心擘画兴工，至1910年3月正式向北京城厢供应自来水。所建水厂及铺设的管线构成了北京市供水网的初步格局。其产水和供水设施在此后近50年的时间内发挥了重要作用。这是清末北洋集团兴办的近代民用企业中最直接惠民的一个。
以袁世凯为首的北洋集团的这些努力，直接促进了直隶实业风气的形成，使直隶近代工业的发展进入了一个“黄金时代”。有人说，自此以后，学术界人人有工业救国之想，商业界人人有工艺创造之思。此说并非夸张。在1906年直隶举办的为期5天的实业博览会上，参观者达数万人，在当时引起了很大反响。一些富商巨贾，入览之余，不胜感慨，受到鼓舞，当即拟出开办工厂的计划。在1903年至1907年的5年之间，直隶140多个府厅州县中开办的工艺局和工厂即有67处之多，资本总额达库平银42万余两。天津的一些公司成了全国规模最大、影响最远的企业，仅启新洋灰公司就有资本100多万两，年产水泥20多万桶，成了全国最大的建材企业。
袁世凯任直隶总督时期，天津形成了华北商贸集散中心的繁荣局面。当时，“西方之观新政者，冠盖咸集于津”[25]，即使一些当初对于新政曾经责难的人，至此也不能不叹服袁氏首创之功了。从此之后，国家各项有关新政的政策先由直隶创设，再经中央及各省转相仿效，在全国范围内次第推广。朝中的重大决策也一般先通过军机处向袁世凯征询意见。直隶一时成为“新政权舆之地”[26]，时人称袁“作事谋始，奋然兴举，大僚之牵掣，群吏之非笑，一概无所于恤，而一意独行其所是，逮行之有绪，始帖然无异词，而四方之观新政者，冠盖咸集于津，亦皆啧啧于始事之不易”[27]。
中国近代历史上第一个戴有状元头衔的实业家张謇，曾和袁世凯有过半世龃龉，但在1910年的南洋劝业会上参观了直隶馆后，在当天的日记中写道：“颇觉袁为直督之能任事，此人毕竟与人不同，工艺殊有擅胜处，江苏不及也。”后来在他的《自订年谱》中，再次提到了这件事：“观劝业会直隶馆，颇感袁世凯才调在诸督上。”[28]张謇是很有成就、声望甚高的实业巨子，他的话是能说明问题的。自督直以后，袁世凯在仕途上青云直上，频频升迁；辛亥武昌起义以后，乘机东山再起，重执政坛牛耳，固然得力于他的手腕，但和这一时期他的实业成就在全国造成的影响是不无关系的。
推广新式教育
清末最后10年，袁世凯在直隶地区积极举办教育，主要表现在废科举、办学堂、广游学等方面。这些措施，不仅引起了直隶地区传统教育体制的变革，而且对近代直隶地区的政治、经济、思想文化等领域都产生了比较深刻的影响，袁世凯在清末近代教育发展史上的地位不应抹杀。
袁世凯的教育主张始于甲午中日战争时期的军事教育。这是与他的长期实践阅历及北洋集团的利益紧密地联系在一起的。袁世凯早年接受八股教育，曾几次参加科举考试，除考中秀才外其他均名落孙山。从此，他另辟蹊径，投身行伍，不再注重读书，更谈不上主张教育。甲午中日战争时期，一向被天朝上国瞧不起的蕞尔小国日本，竟将号称强大的北洋海军和湘淮军打得一败涂地。这使袁世凯看到了中国的短处，认识了教育的重要性，他认为为今之计，宜力惩前非，“必须使统将以下均习解器械之用法”[29]。“惟五洲之强弱，视其教育之重轻，经国要图，莫此为巨。”[30]而要提高将士的素质，就要发展新式的军事教育。正是在这样的思想支配下，1896年夏，袁世凯主持的陆军行营武备学堂正式开学。陆军行营武备学堂的开办，是袁世凯早期军事教育思想形成的一个重要标志。
新政时期，袁世凯基本上形成了比较系统的普通教育主张。1901年4月25日，袁世凯在《遵旨敬抒管见上备甄择折》中比较系统地提出了他的关于新政的10项建议。这10项新政建议是：慎号令；教官吏；崇实学；增实科；开民智；重游历；定使例；辨名实；裕度支；修武备。其中6项即与教育有关。“教官吏”即开官智。六部九卿翰詹科道各衙门应精选品学敦实、才识明能者入“课官院”学习“本国史学、掌故、政治、律例以及各国约章公法。一切西政、西史”。“崇实学”即“兴学储才”。整顿扩充京师大学堂，并饬下各行省厚筹经费，仿外国学校章程，多设学堂，“务使僻壤穷乡皆有庠序”。“增实科”即在不废除旧科、“取中定额先行核减二成的情况下，另增实学一科”，使士人学习有用之学，成为有用之才。“开民智”即各省办报馆，于“报端恭录谕旨，中间记载京外各省政要，后附各国新政近事以及农工商矿各种学术”。“重游历”，即派遣官吏出国考察，了解“各国政治学术风土人情，既资以广见闻，亦藉以觇敌势，濡染既久，智慧日生”。“修武备”，即“多设武备学堂，广储将材。凡中外兵法、战法、天算、舆地、测绘、器械以及技艺、工程各学，均须切实讲习”[31]。这篇《遵旨敬抒管见上备甄择折》，是体现袁世凯变法思想的一个重要文献，也是他形成较为系统的教育思想的一个重要标志。同年10月，袁世凯又上《改设学堂酌拟试办章程折》，对创立学校的办法、条规、课程、经费，提出具体意见。
1903年，袁世凯(中)视察京师大学堂译学馆，与该馆监督和学官大臣合影
袁世凯在担任直隶总督兼北洋大臣前后，措意于科举制度的废除，进一步完善了他的教育主张。1903年二月，袁世凯以直隶总督的身份联合署理两江总督张之洞，奏请清廷递减科举以图渐次废除。袁世凯提出有计划、分步骤地递减科举，直到最后废除的办法。在形势的推动下，不久，学部大臣张百熙根据袁、张的奏折，提出了具体的措施，计划用10年时间彻底废除科举制度。改革初开，清廷遂颁布《奏定学堂章程》，新的教育制度——癸卯学制应运而生，奠定了中国近代新式教育的基础。
岑春煊
1905年，日俄无视中国主权，在东三省进行战争，这使袁世凯深感忧虑。于是，他会同两江总督张之洞、盛京将军赵尔巽、两江总督周馥、两广总督岑春煊和湖南巡抚端方联衔上奏清廷，向清廷施加压力，要求立停科举，推广学堂。奏中指出：“纵使科举立停，学堂遍设，亦必须十数年后，人才始盛。如再迟之十年，甫停科举，学堂有迁延之势，人才非急切可成，又必须二十余年后，始得多士之用。”然而“列强环伺，讵能我待”？必须“毅然决然，舍其旧而新是谋”[32]。清廷最高统治者，在督抚大员们的强烈要求下，不得不改弦更张，发布上谕，废除了在中国社会实行长达1200多年的科举制度。科举制度的废除，打破了以科举选拔官僚体制的格局，有力地冲击了顽固的封建制度，为新式的近代学校教育在中国扎根从制度上扫除了障碍。从此，中国得以在教育方面走出千百年的传统藩篱，开始面向世界，逐步与世界潮流合拍。
新政时期，在袁世凯的高度重视下，直隶地区的新式教育办得轰轰烈烈，兴学热潮几为全国之冠。
1．普通教育方面。包括初等教育、中等教育、高等教育三部分。1906年袁世凯向清廷奏报已兴办的学堂：“北洋大学堂一所，高等学堂一所，北洋医学堂一所，高等工业学堂一所，高等农业学堂一所，初等工业学堂暨工艺局附设艺徒学堂二十一所，优级师范学堂一所，初级师范学堂及传习所八十九所，中学堂二十七所，高等小学堂一百八十二所，初等小学堂四千一百六十二所，女师范学堂一所，女学堂四十所，吏胥学堂十八所，此外尚有客籍学堂，图算学堂，电报学堂各一所。凡已见册报者，入学人数共八万六千六百五十二人，而半日、半夜等学堂不计焉。合诸武备、巡警等学堂以及册报未齐者，总数不下十万人。”[33]据学部1907年统计，直隶办有：专门学堂12所，实业学堂20所，优级师范学堂3所，初级师范学堂90所，师范传习所5处，中学堂30所，小学堂7391所，女子学堂121所，蒙养院2所，总计8723所，学生16.4万余人，位居全国第二；而直隶学务资产480万两，则名列各省之冠。又据1909年学部统计：直隶小学堂数目居全国第一位，小学生数目居第二位，中学堂数目和学生数目均居第三位，高等学堂数目及学生数目均居第一位；小学教员毕业于师范学堂和外籍教师均居第一位，中学教员毕业于师范学堂和外籍教员均居第二位，高等学堂教员在本国和国外高等学堂毕业者，均居第一位；劝学所、劝学所总量均居全国第一位。直到民国三四年，直隶的教育还较全国其他各省保持着优势，这与袁世凯督直期间打下的基础是分不开的。
2．官吏教育方面。派遣官员出国学习考察、了解国外近代化事物是袁世凯就任直隶总督后整顿吏治的一项重要内容。同时，又在直隶设立了一系列培训官吏的机构，对官员进行短期和长期的训练，以提高其从政水平。这些培训机构主要有：（1）课吏馆。课吏馆开设有政治、财赋、洋务、河工四类课程。（2）直隶法政学堂。学堂开设有地理学、历史学、教育学、政治学、理财学、交涉学、宪法学、法律学、中国律例学等课程。（3）幕僚学堂。与法政学堂设在一处，情况与法政学堂基本相同。（4）仵作学堂。附设于法政学堂。（5）吏胥学堂。（6）北洋法政专门学堂。课程开有：伦理学、中国文学、日德英法语、历史、地理、算学、理化博物、辩学、法学通论、经济原理以及政治、法律诸多专业课程。（7）看守学堂。袁世凯倡设的这些学堂和机构，都在不同程度上提高了官吏的从政水准，开通了社会风气，提高了官员的认识水平，这对于开办直隶新政，促进清末直隶社会全面近代化方面皆起到了不可估量的作用。
3．师范教育方面。直隶省的师范教育开始于1902年，这与袁世凯的努力兴办有着很大的关系。1902年，袁世凯奏请在保定创办师范学堂，招收各州县举贡生员为学生。分设完全、专修、简易3科。因各地亟需教师，便分设半年、1、2、3年毕业四斋。[34]次年扩大学额达600人。1905年后保定师范学堂又分为优级、初级两科，学制分别为5年和3年。1906年，袁世凯又在天津设立北洋师范学堂，同时设立的还有北洋女子师范学堂等。为了尽快培养出大批初等教育师资力量，1905年，直隶学务处饬令各府及直隶州、厅设立初级师范学堂，培养高小和初小教员。各县设立师范传习所，专为培养初小教员，是一种短期训练班。至1907年，直隶全省各府州县设立的师范学堂以及传习所已经达到89所，学生4335人。[35]这种成果初步缓解了直隶师资严重缺乏的问题，这是清末直隶新式教育能够得到迅速发展的一个重要因素。除上述学校外，以袁世凯为首的北洋集团还先后在天津、保定、滦县、邢台开办了省立第一、第二、第三、第四师范学堂。到1911年，直隶省立师范学堂已经共有6所，1912年学生已达1432人。这些师范学堂的开办，为直隶、鲁、豫、晋、奉天诸省培养了大批师资，这对于推动清末直隶及其他地区的新政事业，无疑起了极大的作用。
4．留学教育方面。从1902—1908年袁世凯取得清廷“恩准”向日本派遣军事留学生达1000多人，这些留学生后来成为北洋团体的骨干力量。1902年，袁世凯又选派学习师范的学生20名赴日本学习师范教育。1904年选派直隶官绅50人赴日本法政大学速成科肄业，1906年“均经毕业先后回国”[36]。“直隶游学官绅士人，经臣（袁世凯）先后派遣官费、自学各学生计一百数十人。”[37]这些留学生回国后，一方面在一定程度上缓解了清末直隶地区新式人才不足的问题，另一方面也对袁世凯所举行的北洋新政起到了非常重要的作用。
5．实业教育方面。在清末直隶新政中，实业教育也占有一定的地位。袁世凯在直隶开办的全省初等工业学堂及工艺局所、农业小学堂、商务半夜学堂即达24所，培养学生达616人次。另外，新政期间开办的实业学堂比较突出的还有1905年恢复开办的山海关内外路矿学堂，1906年天津商会创办的天津中等商业学堂，同年开办的保定商业学堂以及前面提到的直隶高等工业学堂、直隶高等农业学堂等等。
6．其他教育方面。新政期间，直隶地区的简易教育也有了很大的发展。到1907年，直隶的简易学堂已经达到了22所，学生共1389人。[38]另外，1905年严修创办的保姆讲习所和蒙养院，也成为直隶省幼儿教育之始的典范。
袁世凯受新潮流的影响，在清末新政时期大力发展新式教育，致力于在各方面培养所需要的人才。这些教育主张及其实施的结果，不仅为袁世凯造就了大批法政、教育、实业等方面的人才，而且使其政绩在新政时期又如中天之日，为天下所观瞻，从而为袁世凯积聚了雄厚的政治资本与声望，为他在辛亥革命时期夺取全国政权，带领北洋集团从地方走向中央，打下了坚实的基础。
[1] 《袁世凯奏议》（上），天津古籍出版社1987年版，第428页。
[2] 《袁世凯奏议》（中），天津古籍出版社1987年版，第876页。
[3] 《清朝续文献统考》卷二一九，考九六五八。
[4] 周育民：《晚清财政与社会变迁》，上海人民出版社2000年版，第394页。
[5] 《袁世凯奏议》（下），天津古籍出版社1987年版，第1274页。
[6] 《袁世凯奏议》（中），天津古籍出版社1987年版，第542—543页。
[7] 张一麟：《冯国璋事状》，张伯锋、荣孟源：《近代稗海》（五），四川人民出版社1985年版，第599页。
[8] 《袁世凯奏议》（中），天津古籍出版社1987年版，第750页。
[9] 《袁世凯奏议》（下），天津古籍出版社1987年版，第1328页。
[10] 《袁世凯奏议》（下），天津古籍出版社1987年版，第1322页。
[11] 参考张国淦：《北洋军阀的起源》、《清末新军编练沿革》；姜克夫：《民国军事史略稿》（第一卷）；《袁世凯奏议》；来新夏：《北洋军阀》（五）；王吉尧：《中国近代军事教育史》；甘厚慈：《北洋公牍类纂》等资料综合而成。
[12] 《袁世凯奏议》（中），天津古籍出版社1987年版，第604页。
[13] 《袁世凯奏议》（中），天津古籍出版社1987年版，第604—605页。
[14] 《袁世凯奏议》（下），天津古籍出版社1987年版，第1055页。
[15] 《袁世凯奏议》（中），天津古籍出版社1987年版，第605页。
[16] 《袁世凯奏议》（下），天津古籍出版社1987年版，第1056页。
[17] 沈祖宪、吴闿生：《容庵弟子记》卷四。
[18] 《袁世凯奏议》（下），天津古籍出版社1987年版，第1055—1056页。
[19] 《袁世凯奏议》（下），天津古籍出版社1987年版，第1170页。
[20] 《袁世凯奏议》（中），天津古籍出版社1987年版，第605页。
[21] 朱寿朋：《光绪朝东华录》（五），中华书局1958年版，总4935页。
[22] 《北洋公牍类纂》卷十六，工艺一，第1页。
[23] 《北京自来水公司档案史料》，北京燕山出版社1986年版，第1页。
[24] 《北京自来水公司档案史料》，北京燕山出版社1986年版，第2页。
[25] 甘厚慈：《北洋公牍类纂》序，京城益森印刷有限公司铸版，光绪丁未九月初版。
[26] 甘厚慈：《北洋公牍类纂续编》序，北洋官报兼印刷代绛雪斋书局印，宣统二年夏初版。
[27] 甘厚慈：《北洋公牍类纂》序，京城益森印刷有限公司铸版，光绪丁未九月初版。
[28] 章开沅：《开拓者的足迹——张謇传稿》，中华书局1986年版，第217页。
[29] 中国近代史资料丛刊《中日战争》第五册，上海人民出版社1957年版，第 218页。
[30] 《袁世凯奏议》（下），天津古籍出版社1987年版，第1337页。
[31] 《袁世凯奏议》（上），天津古籍出版社1987年版，第268—278页。
[32] 《袁世凯奏议》（下），天津古籍出版社1987年版，第1187页。
[33] 《袁世凯奏议》（下），天津古籍出版社1987年版，第1338页。
[34] 《袁世凯奏议》（中），天津古籍出版社1987年版，第581页。
[35] 《东方杂志》，第4年，第11期。
[36] 《袁世凯奏议》（下），天津古籍出版社1987年版，第1469页。
[37] 《袁世凯奏议》（下），天津古籍出版社1987年版，第1161—1162页。
[38] 《东方杂志》，1907年，第11期。
第八章 袁世凯第八次人生抉择
——丙午年袁世凯的抉择：问鼎中央的尝试
官可不做，法不可不改
——袁世凯
五大臣奏请立宪
清末新政是在庚子事变的危机条件下出现的，出发点是为了挽救清王朝的统治危机，达到国家富强自救的目的。在新政浪潮中，丙午、丁未、戊申三年成了官制及法制大调整时期。此时此刻的袁世凯及其北洋集团，在很多场合和时候，能窥测时潮的趋向，切合时宜地注重兵农工商方面的实务。袁世凯身为军人，却甚懂政治，有较为丰富的行政经验和实干作风，僚属中也不乏受过西式教育的秘书、顾问及具体办事的人员。尽管袁世凯本质上是地道的旧派人物，但和顽固派相比，他有时又似乎相当新派。正因为如此，他与集团部属才会不失时机地借势壮大，并赢得了国内立宪派人士、朝野旧式官僚及其西方列强的好感，积累了雄厚的政治资本。在新政这一过程中，袁世凯利用担任直隶总督并兼八大臣[1]这些重要职务之便，以直隶为基地，积累了丰富的政治、经济、军事与外交经验，发展和壮大了自己的势力。
1906年7月，出使各国考察政治大臣载泽、端方、戴鸿慈等人先后回国，向清廷汇报考察情形，奏请改订全国官制，以为立宪预备。而改订官制的第一条就是“宜略仿责任内阁之制，以求中央行政之统一”。折中写道：“查东西各国无不有责任内阁。责任内阁者，合首相及各部之国务大臣组织一合议制之政府，代君主而负责任者也。盖中央政府实一国行政之总枢，一切政策从兹出焉……中国内阁昔为枢要，今如闲曹，比之各国固不同矣。军机处虽有类各国之内阁，然对于上则仅备顾问，对于下则未受责成，考其职权，只略如各国之枢密顾问院耳。”[2]
从历史上看，皇权与相权的矛盾是中国封建中央集权专制体制中最主要的一对矛盾。从法理上讲，专制之意就是将权力授予一人的一种治国方式，即国家的一切大事由君主一人裁决。但是国家之大、事情之多不是凭专制君主一人的精力来日理万机就能够解决的，于是便有了“助理万机”的宰相的设置。但皇帝和宰相在分权的概念上是模糊的，虽也有权相将皇帝置于傀儡地位的事实，但从总的发展趋势上看，皇权是朝着扩大并膨胀的方向发展，相权则一步步缩小，到明清时，被公然视作君权的对立物而从制度上加以消灭。皇权的不断强化虽然维护了皇帝对行政权的独揽和国家的统一，但却妨碍了大臣积极性与主动性的发挥，造成国家机器运转的迟缓和行政效力的低下，整个行政系统的活力因而大为下降。
中国历史上的君相权力之争，到明代时终以君权的绝对胜利而告终，其标志就是内阁制度的设立。清沿明制，仍设内阁，而其职权仅票拟诏旨，而不是如汉唐秉钧执政之宰相。雍正朝后军机处逐渐代替了内阁的枢要地位，然而军机处只供传述缮撰，军国大事丝毫不得赞画于其间，除承旨办事外，并无任何独立职权，君主专制至此达到了极点。
君权的膨胀必然导致相权的萎缩，并直接破坏国家政治体制的正常运行。梁启超曾说：“始也，欲以一人而夺众人之权，然众权之繁之大，非一人之智与力所能任也，既不能任，则其权将靡散堕落，而终不能以自有。虽然，向者众人所失之权，其不能复得如故也，于是乎不知权之所在。”[3]在专制政体下，集权与无权总是相伴而生。出使德国大臣杨晟在总结“无权”之害时写道：“天下之大，万机之繁，上达下逮，岂能无喉舌之司，筦摄关键之地。于是内阁之制起，而未尝有统摄指挥之能力，狡悍则百官趋附其私，暗弱则小人盗窃其后。即有英才奇俊，优荷宠任，而发一策，建一议，犹虑牵制百出，不得达其目的，竟其事功。而六部之对抗分立，各不相谋，但能自治其本部亦已幸矣，何暇谋及全体，统筹全局，政治之弊，于斯为极。”[4]弊极求治，而求治之途，就在于改变君权过于膨胀导致的大臣尸位保禄、阉然伴食的僵化政治体制，使内阁有“统摄指挥之能力”，真正担负起行政中枢的责任。在20世纪初年，中国已不可能向秦汉时的丞相制复归，也不可能回到明朝权力尚大的内阁制去，而只能是效仿西方建立近代意义上的责任内阁制度。这即是五大臣回国后向清廷建议改制的用意所在。
五大臣归国后，以建立责任内阁制度为核心的官制改革要求迅速高涨起来。
袁世凯看到了机会
1906年8月，上谕派员编纂官制，袁世凯、徐世昌等人被列为编制大臣，庆亲王奕劻则是“总司核定”的三人之一。
庆亲王奕劻身为王室宗亲，又位在朝臣之首，掌核定之权自然名正言顺。值得注意的是，编制大臣中只有袁世凯一人为地方督抚，而同是封疆大吏的张之洞、端方、岑春煊等却只能是选派司道大员来京，随同参议，从中不难看出袁氏在两宫眼中的特殊地位。陶湘（袁的政敌盛宣怀的得力亲信）在《齐东野语》中谈到袁世凯入京背景时说：“本初（袁世凯）素来手段尚专制，午公（端方）性实守旧，泽（载泽）在青年，李（李盛铎，是出洋考察宪政五大臣之一）眷甚微，戴（戴鸿慈，是出洋考察宪政五大臣之一）、尚（尚其亨，是出洋考察宪政五大臣之一）固无论也。中央各领袖者毫无成见，成北（徐世昌）善事周旋，善化（瞿鸿禨）乃见机之流，定兴（王文韶）安于聋聩，荣（荣庆）、铁（铁良）守旧，而铁则铮铮。所以上下均以立宪持议者，实为上年炸弹所逼，况目今排满之横议频兴，始说立宪以息浮议……当端、泽等将回之际，众心共有一更变之举动，深勒脑筋，报纸持议尤甚。近年来，内廷阅报，意亦游移。后来端等先后回华，莫不以变法敷陈，持论痛切，两宫动容。向来疑难之事多取决于本初，荣、铁先期发电，请本初平议。讵意本初尚新更甚，两宫更无主意。”从这段话中我们可以看出：第一，两宫对于变法问题犹豫不定，一无主意。变法立宪是变革祖制的大事，一向专断的慈禧太后一面想保住满洲贵族的特权和自己的地位，另一方面对革命党汹汹之势却又不能不做出让步，以消弭革命，为此竟然“宵旰忧勤，真至废寝忘食”，甚至流露出了“我如此为难，真不如跳湖而死”[5]的哀叹之语。第二，袁世凯确实是朝野上下举足轻重的人物，所谓“疑难之事多取决于本初”，甚至权势如荣庆、铁良者也需要事先探听一下他的口气。显然，在这一次变革官制的活动中，袁世凯的行动也势必会影响到清廷的决策。
胡思敬在《大盗窃国记》中说：“孝钦自西巡后，不敢坚持国事，见五大臣疏踌躇莫决，急召世凯入商。”[6]
正是在这种形势下，袁世凯踌躇满志地来到了北京。陶湘在谈到袁世凯入京的背景时又说：“当七月初以前，京津秘使往来甚繁，本初向来大权独揽，所发莫不中的。今‘立宪’二字，上既动摇，以为此种好机会，略一布置，即可成功。在津即预计到京后如何入手，如何改官制。官制改，则事权亦更，数百年之密网，一旦可以廓除。意中自许如此，手下人等莫不相许如此，枢府亦料彼必如此，领袖更随声附和，报纸又竭力怂恿，惟恐彼不如此。不过报纸之意见与彼之心迹相背耳。”[7]官制改革，实际是进行一次权力再分配，即所谓“官制改，则事权亦更”，它为各种政治势力的发展壮大均提供了机遇和可能。各派政治力量无不力图把握和运用这一机会。袁世凯久历宦海，自然深通此道。在当时，君主为与袁世凯积怨甚深的光绪皇帝，君权的加强只能是光绪皇帝权力的加强。一旦光绪帝东山再起，袁世凯势必岌岌可危。而要保住自己，只有削弱光绪皇帝的权力；而要削弱光绪皇帝的权力，就首先要削弱君权；而削弱君权，又正是成立责任内阁的目的。对于此事，胡思敬在《沈病国书》中就一针见血地指出：“北洋（指袁世凯）追念戊戌往事，知孝钦宴驾之后必不容于德宗，因内结奕劻，外煽新党，思藉立宪之名，剥夺君权尽归内阁。乙己派五大臣出洋，丙午大更官制，皆一人之谋也。”[8]
另一方面，当时朝中领袖为庆亲王奕劻。庆王为人庸鄙，毫无远见，而素贪财物，袁投其所好，早已将其收拾得言听计从。因而，举奕劻为责任内阁总理，提高奕劻的地位，实际上可以扩大袁自己的权势，巩固自己的基础。这就是所谓“彼之心迹”。陶湘说：“然本初另有深意，盖欲借此以保其后来。”可谓一针见血。为此，袁世凯一改旧风，竟然“尚新更甚”，有“官可不做，法不可不改”，“当以死力相争”之语，甚至有吓唬和利诱两宫“若不及早图维，国事不堪设想”，“有如此贤主在前，乃国家之福”等语，[9]俨然慷慨激昂，“一时气焰可想而知矣”。而袁世凯所以死相争的，就是成立责任内阁。但袁世凯为自己所设计的责任内阁，既不像英国的内阁对国会负责并受其监督，也不同于日本明治维新时的内阁，起辅弼天皇执行政务的作用。他的内阁，一方面要脱离国会的监督，另一方面又要侵夺皇帝的大权，因此，它实际上是一种力图达到私人目的的独裁主义的内阁，是袁世凯企图揽权归己，最终达到取清廷而代之的目的之手段。
官制改革中的争斗
建立责任内阁，已有戴、端等人鼓吹于前，而各地报纸更是“竟力怂恿”。依靠舆论之力，加上奕劻的支持、端方等的响应，本来就大权独揽的袁世凯在官制编制局中更是“气概如虹”，“主张最多”，而“全案皆其一手起草”，[10]当时在成立编纂官制馆时，慈禧太后特派袁世凯与载泽、大学士世续、外务部会办大臣大学士那桐、荣庆、载振、内务府大臣奎俊、铁良、理藩部尚书善耆、户部尚书张百熙、戴鸿慈、巡警部尚书政务大臣徐世昌等14人共同编纂官制，新任闽浙总督端方亦预会，另令湖广总督张之洞、两广总督岑春煊、两江总督周馥和各部派遣代表参预会议，而以奕劻、瞿鸿禨、孙家鼐三军机为总司核定大臣。在上述人员中，奕劻父子、徐世昌均为袁世凯的掌中人物，端方、张百熙、那桐、世续也是袁的追随者或同盟者，载泽与铁良有隙，袁乃拉拢载泽以为己用。与此同时，编制馆的办事员，全为袁的僚属所占有，杨士琦与孙宝琦为提调，吴廷燮、金邦平、陆宗舆、章宗祥、张一麟为起草委员，[11]王士珍、朱彭寿等参预议论，可说是清一色的袁党。这样，袁世凯就成为官制草案的实际制订者。10月稿成，庆亲王奕劻将中央各衙门官制改革情况缮单进呈两宫，其中行政部分定为：“行政之事则专属之内阁各部大臣。内阁有总理大臣，各部尚书，亦均为内阁政务大臣，故分之为各部，合之皆为政府，而情无隔阂。入则参阁议，出则各治部务，而事可贯通。如是则中央集权之势成，而政策统一之效著。”[12]这正是袁世凯所“以死力争”的责任内阁制。而奏折尚未批下，袁世凯就已定好了阁部名单。陶湘说：“本初定议总理一人，属现在之领袖……九公与彼为副理。”[13]领袖指奕劻，九公指军机大臣瞿鸿禨。瞿鸿禨为清流党，素与庆、袁针锋相对。从内阁这三驾马车来看，庆、袁一气相通，而庆又对袁言听计从，因此实权稳操在袁世凯之手，瞿氏不过伴食而已。这是瞿鸿禨不愿也绝不能答应的，于是暗思抵制之方。而此时铁良因力主中央集权，伸满抑汉主义，担心汉族官僚袁世凯的势力凌驾于满族诸亲贵之上，也千方百计地拆台。瞿、铁于是携手，结成了对抗袁世凯官制改革的联盟，并开始下手从事反对活动。
控制清末政权近半个世纪的慈禧太后
很快，奏折批下，结果大出庆、袁意料之外。旨云：“军机处为行政总汇，雍正年间本由内阁分设，取其近接内廷，每日入值承旨，办事较为密速，相承至今，尚未流弊，自毋庸复改。内阁军机处一切规制，著照旧行，其各部尚书均著充参预政务大臣，轮班值日，听候召对。”[14]仅备顾问的军机处与君有着直接的关系。军机不去，君权难削；而总理大臣不设，内阁也就依然有名无实。然而，上谕以“尚无流弊”、“著照旧行”，如此就将袁世凯的设计全盘推翻了。
应当看到，在改革官制问题上，慈禧太后并不像某些论著所说的“从一开始就缺乏诚意”。在“众心共有一更变之举动”的环境下，特别是在五大臣“破釜沉舟、剀切陈奏”的影响下，“两宫大为之动容”，想有一番作为，这从朝中人事安排可以看出来。人事的一个变化是袁世凯的入京。如上所述，袁世凯早已表现出“尚新更甚”的姿态，却是唯一被调入京的地方督抚，到京后又被“连召四次”，可谓宠遇有加；与此相反的却是荣庆等人的地位变化。袁入京前后，两宫已决定“由瞿拟旨，御前会议时，不准荣、铁、孙、王数人与闻”。时荣庆、铁良入值军机，孙家鼐、王文韶为内阁大学士，皆为朝中重臣。铁良更是司户部，掌军务，被袁世凯讥为“大权独揽”。在官制改革中，“荣、铁守旧”，孙、王顽固，两宫决定在讨论改革方案时不准四人与闻，无疑是为了排除改革的障碍，可谓用心良苦。
瞿鸿禨所拟之旨已定于8月28日颁发。但在这时，问题发生了。8月26日袁世凯入京后，立即联合庆亲王奕劻面参四人中权力最大的铁良。陶湘记其经过为：“北洋召见时，面参铁谓‘若不去铁，新政必有阻挠’，且谓铁揽权欺君。慈圣未加可否。上则笑容可掬，默不一言。北洋出，邸堂单进，亦附和北洋，力言铁之不是……慈圣谓，铁尚无大过；邸则称，铁为聚敛之臣。据说已由瞿拟旨，御前会议时，不准荣、铁、孙、王数人与闻。而此谕计算初九即应颁发。后因邸、袁相继面参铁，此旨即留中。”袁、铁二人俱掌兵权，袁参铁“揽权欺君”，却使两宫警觉起来；而奕劻附和袁世凯之后，“力言铁之不是”，更使慈禧太后对庆、袁关系及袁的真实意图产生了疑问。本来，从新政角度出发，两宫已决定令铁出值，但“揽权欺君”的铁良一去，朝中能“揽权欺君”的就只剩下袁氏一人了，这对君权威胁无疑更大。精于平衡之术的慈禧太后立即改变主意。留下荣、铁以牵制袁世凯，防止可能出现的专权局面。
两宫态度的转变很快被瞿、铁二人所察觉，他们迅速利用了这一机会，立即组织攻击。
第一步，授意言官，交章弹劾。陶湘写道：“此际忽有人严劾疆臣揽权，庸臣误国。慈圣于枢廷召对时将折发阅，即碰首请发政务议。慈圣谓：‘此又何必？’即时收回留中。各官闻之，乘隙交劾，共几十余次。上意大回。”[15]疆臣指袁世凯无疑，而庸臣当指奕劻。当时梁鼎芬入觐，弹劾袁、庆时说：“（世凯）权谋迈众，城府阻深，能陷人又能用人，自得奕劻之助，其权威遂为我朝二百年满汉疆臣所未有。引用私党，布满要津，我皇太后、皇上或未尽知。”嗣是纠弹袁世凯及庆亲王奕劻父子，连上八疏不止。[16]报载：“裁都察院之议起，台谏人人自危，加以枢垣各有所授意，谓上头意思，本来活动，尔等有话只管说。于是，参奏改制每日必数起，皆发交编制大臣阅看，大旨皆攻破组织内阁之说，绝无一折为改革党之助者。”
第二步，挑唆内监，向慈禧请愿。传闻在讨论官制时，袁世凯曾倡议裁去太监，瞿、铁遂鼓惑李莲英等人从中作梗。“一日，太后出，太监百余人环跪哭求，谓外间均欲逐去奴才等，乞老佛爷念奴辈服侍已久，开恩赐留。太后惊诧，谓我未听见有此话，他们必须逐去尔等，是太与我过不去。此亦阻力之一大原因也。”[17]
第三步，亲自出马，在太后面前诋毁袁世凯及新官制。铁良性情暴烈，自宣布立宪以来即与袁公开为敌，不特于根本上大相反对，即枝叶事亦各持异议。甚至向慈禧太后密奏袁世凯遇事跋扈，广布羽党，各省要差，皆其私人，存心叵测，若不早为限制，满人势力必不能保全等语，提醒慈禧太后加以提防。瞿鸿禨表面上对新官制草案不加可否，背地里却向慈禧太后密陈，说什么责任内阁成立，一切大事均由国务会议决定，皇太后将大权旁落，以此来激怒权势欲极强的慈禧太后。
第四步，将袁世凯的有力帮手满人官僚端方调出北京，分化袁党势力。端方自欧考察归国，志高气盛，有取代瞿鸿禨外务部尚书之心，值“宪法议起，与项城同在都城，会定官制，互相标榜”[18]。“铁良因取中旨，出端方为两江总督，以孤其势。”[19]瞿、铁的明枪暗箭，确使奕劻、袁世凯受到了很大的打击，最根本的是太后从此对袁世凯起了疑心，并且否决了袁世凯的责任内阁方案。权臣无忌，为非作歹的事例并非没有，而袁世凯显然不是忠臣之辈。两宫深恐袁从此把持朝政，致使太阿倒持，自己求为长安布衣而不得，乃“上意大回”，而袁世凯尚不察觉。陶湘写道：“闻七月中有日，卧雪（指袁世凯）召见时，慈圣云：‘近来，参汝等之折有如许之多，皆未发出。’照例应碰头，而卧雪以为系改官制之参折，即对称：‘此等闲话，皆不可听。’慈圣色为之变。后来领袖进去，慈谕：‘某臣如此，将何为？’适其时卧雪欲督办东三省、豫、东、直等省训练事，慈更生疑，渐用防范之策。卧雪当日闻信，惶恐无措，竭力设法周旋，不能了无痕迹矣。”[20]又一回，“太后问袁：‘官制何以久未定稿？’袁谓：‘意见纷歧，不易一致。’太后曰：‘那怕什么？你有的是兵，不会杀他们么？’”[21]猜忌之心，已溢于言表。
官制改革本来是为了提高行政效率，改善中央机关的运行，并为立宪打下基础。但袁世凯意图的过早暴露却使得改革从此超出了新政的范围，而与权力问题纠缠在一起。尽管在革命党的威胁下清廷开始了改革，但此时最现实、最直接的威胁却是来自袁世凯。为了消除腹心之患，慈禧太后宁可抛弃原来的改革目的。实际上，越到后来，权力问题越取代“仿行宪政”，而成为两宫裁订官制的出发点。在权力这个问题的干扰下，改革已不能顺利进行下去。组织责任内阁是“弊极求治”的一个方案，但既然责任内阁方案已是袁世凯力图揽权的工具，那么对权力更加敏感的慈禧太后就会一改“疑难之事多取决于袁”的传统，断然否定责任内阁，而代之以另外的方案。这样，立宪改制之举，也就只能“始而恢张，继无消息，终成敷衍”[22]了。
与袁世凯的责任内阁方案相反的是瞿鸿禨、赵炳麟的“保留军机”方案。瞿为军机，赵为御史，二人同属清流党人物，与被称为“浊流”的庆、袁素不相能。所谓官制改革中的斗争实际上就是“瞿挟台谏及朝野清流以自重，袁则内倚亲贵而以外交、军事为后援。太后则操纵其间，自矜智术”造成的。[23]申君在《清末民初云烟录》中说：“‘大权统于朝廷，庶政公诸舆论’，这是光绪末年清廷‘预备立宪诏’中人所共知的‘名句’，对反对立宪而又不得不抬出立宪幌子骗人的顽固派来说，确是匠心经营的得意杰作。这一谕旨出自当时军机大臣瞿鸿禨的手笔，而在这后面还有一段瞿与袁世凯相互倾轧的故事。”[24]袁案提出后，赵炳麟即上疏逐条批驳，认为若据此推行，“恐大权久假不归，君上将拥虚位”，“颠覆之忧，将在眉睫，此固非朝廷之福”。为此他提出：“其内阁、军机处，无论归并与否，并易何种名称，应暂仍旧制，以为承旨传宣之地位，不作总挈行政之枢机。”[25]以“恐大权久假不归”来抨击袁氏方案，的确击中袁世凯的要害，而赵炳麟提出的内阁、军机照旧无疑迎合了一心想防范袁世凯的清廷。与赵炳麟相呼应的瞿鸿禨又利用“总司核定”的有利地位，将袁世凯起草的方案“颇有裁正”[26]。所谓“裁正”，就是在奕劻所进缮单中，加上一句：“或改今日军机大臣为办理政务大臣，各部尚书均为参预政务大臣，大学士仍办内阁事务。虽名称略异，而规制则同。”[27]寥寥数语，在整个奏折中很不起眼，但它却给两宫以从容选择的机会。9月8日上谕下，“竟采鸿禨之议，仍用军机处制”。
受挫
采纳瞿氏方案，否定责任内阁，并不单纯是一个方案之争，它标志着“疑难之事多取决于本初”、袁“大权独揽”的时代已经过去。这对于袁世凯无疑是一个沉重的打击。瞿氏又趁机引荐广西巡抚林绍年入军机，作为助手，使其地位更为巩固。又新官制主中央集权，规定外交、财政、军事及轮电路邮归各部管辖，勿得兼差，袁世凯不但没有借改制之机扩大权势，改制后，却落得个“兼差尽行撤去”[28]的下场。更甚的是，清廷进一步借改制之名，要求袁将北洋六镇全部归入陆军部。袁世凯颇不甘心。奏请“所有第二、第四两镇拟请仍归臣统辖督练”。而谕批“现在各军，均应归陆军部统辖。所有第二、第四两镇著暂由该督调遣训练”。[29]一为“督饬”，一为“暂归”，陶湘说：“设非主上生疑，何至如此？”可知袁的窘迫处境。
另一方面，对于清廷来说，否定袁世凯的责任内阁制度，又是排挤汉族官僚政策的开始。丙午改制是排汉政策之发端，而施行这一政策的首先就是慈禧太后本人。近代以来，掌国政者多为汉人，如曾国藩、李鸿章，皆在朝政中起着举足轻重的作用，而袁世凯在丙午以前也是权倾朝野的人物。但丙午改制中袁“颇露跋扈痕迹，内廷颇有疑心”，尤其是北洋系从1895年发轫，10年之间，从一单纯的军事集团迅速膨胀成为政治、经济、军事、外交、文教无不囊括、有清一代前所未有的庞大军事官僚集团的事实更不能不让慈禧看到危机。君权与臣权是一对此消彼长的天然矛盾。对北洋势力坐大、统治集团内部权力结构演化这种状况，最高统治者当然不会漠视，于是乃渐对汉人施行防范之策。最明显的一点就是新政府的人事安排。陶湘说：“财政、兵权只陈雨苍汉人，此中大有深意。陆军侍郎本拟士珍，及见明文，乃系荫昌。虽令王署，总使汉族无兵权耳。”[30]由此可见，丙午改制时，宣统排汉之局，实已埋下引线。李剑农在《戊戌以后三十年中国政治史》一书中曾经认为：“清朝贵族的精神，不外‘排汉的中央集权’。他们知道立宪的潮流是不可遏止的，但是看见督抚势力如此之大，汉人的政治能力和人数又超过满人很远，倘若真正立宪，满人将全被汉人所宰制，于是只有假立宪之名，行中央集权之实；又假中央集权之名，以行排汉之实。”这个结论是有一定道理的。
客观地说，身为汉族的袁世凯与满族亲贵以及为维护满人朝廷统治的一些汉人官员之争，在一定程度上也确实反映了清朝统治集团内部的始终存在的民族矛盾。在此之时，以汉族为主的革命党日益发展，以汉族为主的民族资产阶级要求立宪的声浪的日益高涨，都严重地威胁着满族贵族的统治，使他们对汉族官僚猜忌心也日益加重。统治集团中满汉之间的矛盾有增无减。在签订《辛丑条约》的阵痛过去以后，这种矛盾又有所增加，而袁世凯大权独揽，北洋汉人私人集团势力又日益壮大，必然会引起满族少壮贵族载沣、铁良、良弼、善耆等人的强烈不满，从而企图夺取袁世凯的权力，削弱北洋系的势力。随着北洋集团势力的日益壮大，袁世凯的专横跋扈之迹也就不可避免地逐渐显露出来，从而引起极峰的警觉。这种矛盾在丙午改制时，便发展到了顶峰，不能不出现一场此增彼消的权力斗争。而这一权力斗争又与瞿鸿禨等人为维护清廷统治、削弱袁世凯的权力，而站在满族贵族一边共同排袁而显得更加复杂化。从更深层面来看，清廷在官制改革者中所以要削弱以袁世凯为代表的汉人督抚的军权，还有着更深刻的原因。“地方官制中的督抚问题，是清政府的生死问题，也是中国国家组织一个最难解决的问题。当时日本某报纸评说：‘欲决清国之立宪问题，不可不先决督抚制度之存废。今之督抚，事实上为副王，此制不废，中央集权之事不得告成功，则不外模仿联邦制度而已。铁良与袁世凯之相争，即为关于此根本问题。”[31]
从本质上讲，袁世凯无疑是抱着个人目的来利用这一次改革的。赵炳麟斗争的直接矛头就是针对袁世凯的政治野心。对此，他说得非常明白：“直隶总督袁世凯自戊戌政变与皇上有隙，虑太后一担升遐，必祸生不测，欲以立宪为名，先设内阁，将君主大权潜移内阁，已居阁位，君同赘疣，不徒免祸，且可暗移神器。”[32]“立宪精神全在议院，今不筹召集议院，徒将君主大权移诸内阁，此何心哉！连疏论之。”[33]正因为看透了袁世凯的用心，他才敢大胆地予以揭露，毫不留情。既然丙午改制实际上是一次政治权力的再分配，牵涉到所有官员和集团的切身利害，自然会引起不同的反响。当时传云官职改革要合并和裁撤都察院、礼部、吏部和翰林院。这样，不少官员将会丢掉饭碗，于是群起而攻之。这是一股强大的反对力量，“竟有人言戊戌将见者”[34]。“先是京朝士大夫皆以北洋权重，时有弹章。”迨编纂官制馆设立之后，“议裁吏、礼两部，尤中当道之忌。自都察院以至各部或上奏，或驳议，指斥倡议立宪之人，甚至谓编纂各员谋为不轨……外间汹汹，恐酿大政变。至有身赍川资，预备届时出险者”[35]。京中各衙门，无上无下，尽起而反对之。官制改革斗争之尖锐复杂已经发展达到了顶点，这是袁世凯所意料不到的。袁世凯设计了一个企图使内阁专政的改革方案，又企图与奕劻出而组阁，操纵国柄，“借立宪以倾政府”无疑会遭致一大批官员的反对。丙午改制的失败及朝廷对袁世凯一系列重要权力的剥夺，最终加剧了北洋集团与清室亲贵集团之间的权力倾轧和斗争，决定了清末政局最后几年的基本走向，直接影响了清王朝的前途和命运。
不过，有意思的是，袁世凯的责任内阁方案正是立宪派改革纲领中的一部分，因而袁世凯又不自觉地充当了立宪派的代言人。改制之初，立宪派报纸就“竭力怂恿”袁世凯搞责任内阁；而改制失败后，袁世凯的所作所为却得到了国内立宪派的赞许，并被引为同类。也正是从丙午改制后，国内立宪派开始对袁顿生好感，倚为柱石。
丙午改制使立宪派把希望寄予袁世凯身上，这一点对于宣统以至于民初的政局都有很大影响。在袁世凯复出与就任内阁总理过程中，张謇等立宪派所起的作用并不亚于徐世昌、那桐；而在民初排孙拥袁活动中，立宪派更是发挥了重要的作用。
退却也是一门艺术
1906年11月6日，清政府公布了官制改革方案，袁世凯所力争的责任内阁制没有实现，他所企求的内阁副总理大臣的如意计划全盘落空。不仅如此，他还失去了所有的兼职。他所掌管的军权、交通运输大权也要上交中央，所以，在这次官制改革过程中，袁世凯丧失了不少权力。
在官制改革方案确定后，袁世凯于11月18日被迫奏请开去8项兼职，交出北洋新军统辖权。
他在奏折中，虽然含有愤愤不平的情绪，但也不失大体。他说：“臣自先世，受国厚恩，及臣之身叨荷朝廷特达之知”，委以重任，“即使赴汤蹈火，肝脑涂地，亦不足为万一之酬”，“无如心虽有余，力常不足”，“恳请开去各项兼差”，“若重寄常加于臣身，则疑谤将腾于众口，使臣因此获贪权之名，臣心何以自明，使旁观者因此启猜嫌之渐，政界亦云非幸。昔曾国藩尝奏称：‘臣一人权位太重，恐开斯世争权竞势之风’等语，臣区区之愚，窃亦虑此。此则非为臣一人计，兼为大局计”[36]。以此表明他不争权，而且是为整个国家考虑而辞去各项兼差。
袁世凯辞去的职务计有：
1．督办政务处大臣。因该处已改为会议政务处，规定由军机大臣和各部尚书为会议大臣，袁为地方官，当然不得兼任。
2．练兵处会办大臣。改革后，练兵处已并入陆军部，袁的会办大臣也告终结。
3．招商大臣、电报大臣、督办关内外铁路大臣、督办津镇铁路大臣。邮传部已经设立，接管全国交通事业，因此，袁所兼任的招商局、电报局、关内外铁路、津镇铁路大臣差使同样等于自行撤差。
4．商约大臣。订约已告完竣，此职早就是空衔了。
5．督修正阳门工程大臣。此职本无权势可得，而且已经筹备就绪，去掉此差，只是省点麻烦。
事实上，清廷早已商议要袁世凯辞去电政、铁路、轮船招商局差使，只是袁世凯恋栈，不肯交出。军机大臣瞿鸿禨曾嘱托张百熙先赴奕劻处请示，而后赴天津劝袁辞去兼职差使。与袁世凯穿一条裤子的奕劻对张百熙说：“慰亭本欲辞兼职，我说且至各设专部再议，渠不致不交。汝可告他，既设专部，部中应有全权。”奕劻为袁粉饰了一番。张百熙这才专程赴津，规劝袁辞去各项兼差。[37]
好在在官制改革后，袁的党羽在中央各部仍然占有优势，如：那桐为外务部尚书兼会办大臣；徐世昌为民政部尚书，赵秉钧为民政部侍郎；陈璧为度支部侍郎；严修为学部侍郎；荫昌为陆军部侍郎；载振为农工商部尚书，杨士琦为农工商部侍郎；张百熙为邮传部尚书，唐绍仪、吴重熹为邮传部侍郎；等等。可见，袁世凯对于政府仍然具有强大的影响力量，不过他只能间接控制而不能直接指挥了。
早在酝酿改革之前，成立农工商部就已成定论。袁世凯害怕盛宣怀走李莲英、奕劻的路子，谋取农工商部尚书。因为盛宣怀是修订中英、中美、中日商约的主要负责者，有了这个背景，盛宣怀是可能如愿以偿的。袁世凯有见于此，就直接找到奕劻，推荐奕劻的儿子、袁的把兄弟载振为农工商部尚书。奕劻怕他年纪太轻，阅历不多。袁说，不要担心，明年（1906年），日本大阪开商品博览会，贝子不妨去参观，借以了解情况，为保荐他垫底。于此，袁世凯奏请派载振为观会大臣前往参观。并奏请与奕劻、载振、袁世凯穿一条裤子的那桐同为观会副大臣，陪同载振一同赴日本参观。及至载振上任，其下属均为袁氏所荐，农工商部也落入袁的势力范围了。
开去兼职虽然心疼，但对袁世凯说来，最为心疼的莫过于夺走他的军队领导权。铁良主管的陆军部要接管全国新军。袁世凯苦心经营的六镇，首当其冲。其时，第一、第三、第五、第六镇分别驻扎在北京、山东、奉天等地，第二、第四两镇分别驻扎在直隶永平与小站。在此情况下，袁世凯在奏请辞去兼职的同日（11月8日），以“直境幅员辽阔，控制弹压须赖重兵”为由，请求将第二、第四两镇仍旧归他“统辖督练”，其他四镇则上交陆军部统辖。袁世凯抓住军队不放，当然逃不过铁良辈的目光。不过，慈禧太后为了平息袁世凯的不满，部分地答应了他的要求，谕令第二、第四两镇“暂由该督调遣训练”。袁要求是“统辖”，得到的只是“暂时调遣”之权。并且，辞去兼职与交出四镇，上谕连一句官样文章的慰勉的话都没有，只是冷冰冰的“著照所请”四字。与此同时，他推荐王士珍为陆军部侍郎，也为铁良所拒绝。
总之，不管从哪方面来说，袁世凯都遭受了一定的挫折是毫无疑问的了。面对此情此景，他的心情颓丧也是可想而知的。在免去兼职命令发布的当天，他没有离开自己的房间。那一天他本来已经安排去参加天津新桥的开放典礼，但借口有病，没有参加。他谢绝了一切约会，待在家里，颓丧之至，终日在楼上，非要客不见，非要事不办，心境恶劣到了极点。
对于清廷剥夺袁世凯的兵权，袁氏集团上下一片惊慌。他们担心军权一旦柄移，将有弓藏之危。其时，袁世凯的次子袁克文深自愤郁，他建议其父，趁兵符未解，军权没有上交之时，高举清君侧旗帜，利用诸将领激愤情绪，亲率诸镇直捣京师，清君侧，斩铁良诸奸头。如果慈禧太后违逆，就干脆顺应天心民命，驱除满洲政府，一鼓作气取而代之。
袁世凯听到克文的话，怒目叱责曰：“小子无知，敢妄语，灭族无日矣！”遂将克文拘禁于内室累月，恐其出言不慎将构大祸。[38]由此可以看出，袁世凯去掉兼职，特别是夺去他的军权，不只是对他本人一个沉重打击，对其家人、部属也是一个打击。年方16岁的袁克文居然想到“清君侧，进可成王”，谋求“千秋大业”的问题，这与平常袁世凯的言谈、举止不能说没有丝毫影响。实际上，袁世凯并不是不想取清室政权自代之。只是以他对自己实力的估计不高，认为取胜的把握不大，因此才违心交出兵权，向清廷妥协屈服。在袁世凯看来，第一，清朝如同一棵数百年的大树，虽然腐朽，但其根基犹在，如果一着不慎，很可能就会导致自己全盘皆输。第二，慈禧太后掌柄同治、光绪两朝，经验丰富，权威俱在，深入官吏之心，不是轻易可以撼得动的。第三，北洋六镇将士虽然由自己一手拔擢起来，但平日还并未灌输造反思想。一旦真要与清廷撕破脸皮，未必真能团结一心，众志成城。第四，慈禧太后虽然剥夺了袁世凯的兵权，但并没有赶尽杀绝，相反，在夺权之后，安抚有加。她提拔袁世凯之子袁克定以示恩宠，馈赠礼物以安其心，在人事安排上也仍然借重袁世凯的意见，使袁安心感戴，继续努力为她效劳。第五，袁世凯表面上是一个豪放豁达之辈，但性格中却并不是一个赌徒、冒险之人，没有八九成把握的事情，他是不会去做的。能进能退，是大英雄。在时机不成熟的情况下，袁世凯是不会动用他好不容易积攒起来的家本去孤掷一注的。因此，在官制改革中，袁世凯交出了他的兵权。在宣统朝载沣打算要剪除他时，他再一次缩头屈服，离开京师回到家乡“颐养天年”。他不是真的甘心屈服，只是认为时机对自己不利，暂时韬光养晦罢了。识时务者为俊杰，退却是为了更好地进步，袁世凯不是一个傻瓜。
[1] 八大臣是：参预政务大臣、会办练兵事务大臣、办理京旅练兵大臣、督办电政大臣、督办山海关内外铁路大臣、督办津镇铁路大臣、督办京汉铁路大臣、会议商约大臣。见袁世凯：《恳准开去各项兼差折》，《袁世凯奏议》（下），天津古籍出版社1987年版，第1418页。
[2] 《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备折》，《清末筹备立宪档案史料》（上），中华书局1979年版，第368页。
[3] 吴嘉勋、李华兴：《梁启超选集》，上海人民出版社1984年版，第31页。
[4] 《出使德国大臣杨晟条陈官制大纲折》，《清末筹备立宪档案史料》（上），中华书局1979年版，第394页。
[5] 陈旭麓等：《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，上海人民出版社1979年版，第28—29页。
[6] 胡思敬：《大盗窃国记》，《退庐全集》，台湾文海出版社1970年版，第1353页。
[7] 陈旭麓等：《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，上海人民出版社1979年版，第28页。
[8] 胡思敬：《沈病国书》，《退庐全集》，台湾文海出版社1970年版，第1269—1270页。
[9] 陈旭麓等：《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，上海人民出版社1979年版，第28—29页。
[10] 张国淦：《北洋军阀的起源》，《北洋军阀史料选辑》（上），中国社会科学出版社1981年版，第61页。
[11] 胡思敬：《大盗窃国记》，《退庐全集》，台湾文海出版社1970 年版，第1354页。
[12] 《庆亲王奕劻等奏厘定中央各衙门官制缮单进程折》，《清末筹备立宪档案史料》（上），中华书局1979年版，第464页。
[13] 陈旭麓等：《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，上海人民出版社1979年版，第30页。
[14] 《裁定奕劻等覆拟中央各衙门官制谕》，《清末筹备立宪档案史料》（上），中华书局1979年版，第471页。
[15] 陈旭麓等：《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，上海人民出版社1979年版，第26、29—30页。
[16] 萧一山：《清代通史》卷四，华东师范大学出版社2006年版，第876页。
[17] 《时报》，1906年11月8日。
[18] 刘体智：《异辞录》（卷四），中华书局1988年版，第198页。
[19] 胡思敬：《大盗窃国记》，《退庐全集》，文海出版社1970年版，第 1354页。
[20] 陈旭麓等：《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，上海人民出版社1979年版，第34页。
[21] 张国淦：《北洋军阀的起源》，《北洋军阀史料选辑》（上），中国社会科学出版社1981版，第62页。
[22] 陈旭麓等：《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，上海人民出版社1979年版，第28页。
[23] 张国淦：《北洋军阀的起源》，《北洋军阀史料选辑》（上），中国社会科学出版社1981年版，第62页。
[24] 申君：《清末民初云烟录》，四川人民出版社1984年版，第22—23页。
[25] 《御史赵炳麟奏新编官制权归内阁流弊太多折》，《清末筹备立宪档案史料》（上），中华书局1979年版，第442、443页。
[26] 《清史稿》，卷四百三十七，瞿鸿禨传，中州古籍出版社1996年标点本。
[27] 《庆亲王奕劻等奏厘定中央各衙门官制缮单进呈折》，《清末筹备立宪档案史料》（上），中华书局1979年版，第465页。
[28] 陈旭麓等：《辛亥革命前后—盛宣怀档案资料选辑之一》，上海人民出版社1979年版，第31页。
[29] 《陆军各镇请分别归部留直统辖督练片》，《袁世凯奏议》（下），天津古籍出版社1987年版，第1419—1420页。
[30] 陈旭麓等：《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，上海人民出版社1979年版，第34、31、30页。
[31] 李剑农：《戊戌以后三十年中国政治史》，中华书局1965年版，第65、69页。
[32] 赵炳麟：《谏院奏事录》卷一，第18页。
[33] 赵炳麟：《光绪大事汇鉴》卷12，第3—4页。
[34] 陈旭麓等：《辛亥革命前后——盛宣怀档案资料选辑之一》，上海人民出版社1979年版，第27页。
[35] 张一麟《 心太平室集》卷八，1947年印行，第38页。
[36] 《袁世凯奏议》（下），天津古籍出版社1987年版，第1417页。
[37] 廖一中：《一代枭雄——袁世凯》，北京图书馆出版社1997年版，第218页。
[38] 袁克文：《垣上私乘》，1926年印，第5—6页。
第九章 袁世凯第九次人生抉择
——辛亥年的出手：入主中南海
诸君知拔木之有术乎？专用猛力，木不可拔。即拔，木必折断。惟用左右摇撼之一法，摇撼不已，待至根土松动，不必专用大力，一拔即起。况清室有类几百年大树，岂易拔者！
——袁世凯
清政府权威资源急剧流失
20世纪初，清王朝“合法性”权威受到了前所未有的挑战，各种矛盾冲突交织，清政府的权威资源在这场冲突中几乎流失、消耗殆尽，这是袁世凯集团所以得手，能够从地方走向中央的一个前提条件。主要表现在如下几个方面：
首先，政治结构迅速瓦解。
20世纪初的中国，处在这样一种奇特的、新旧文明尖锐对立的氛围之中：一方面，现代物质文明与日益加快的经济社会现代化进程，已经渗透到社会生活的各个领域，强烈冲击着人们的传统思想观念；另一方面，制度层面的传统政治结构却基本上原封不动地存在于现实生活之中。这种令人沮丧的政治现实，与人们心目中受西方模式影响的政治理想，形成了强烈的反差，随着新政的广度和深度的增加，这种心理反差越来越强烈。民众与知识分子自下而上的政治参与压力急剧膨胀并超越了现存专制政治体制的承受限度，从而形成了对现存中央专制体制的巨大冲击力。
在20世纪初年，现代物质文明向中国社会普遍渗透的众多迹象中，最值得注意的是现代交通和通讯事业的兴起。对于任何一个社会来说，这些现代交通和通信手段，总是人们的思想观念领先于经济社会发生现代变革的必要条件。有关统计显示，进入20世纪之后，中国的现代交通事业迅速发展，到1911年，境内已修建铁路21条，总长度达9719公里。这些铁路集中分布在人口密集、经济比较繁荣的华东、东北和华北地区，从而把以往“形同列国”的各省紧紧地连在一起。这种与广大民众日常生活密切相关的交通事业，迅速带来了人们观念与思想意识的变化，带来了一场革命性的风暴。
与火车通行具有同等意义的是现代邮电事业的发展。1906年，清政府正式成立邮传部，统管邮政、电讯和交通事业。随着邮传部的建立，有线电报线迅速发展达12万余里，局处560余个，遍及全国各地。在各大中城市乃至一些县城，电话也从无到有，渗入民众的日常生活。
现代通信、交通手段的引进，极大地冲击了传统的生活方式。在20世纪之前，人们靠原始的，以人力、畜力或风力为动力的交通手段，很难跨出一县或一省的疆界，绝大多数人从生到死都固定在一个很小的地域范围内，由此所产生的只能是狭隘的本土观念和家族观念。火车、轮船的通行，改变了陈旧的交通方式。“日行千里”、“朝发夕至”再也不是诗人们的想象，而是成为了活生生的现实。电报、电话的引进，也使人们对外部世界的了解，由过去的闭塞、隔膜，一下子变得灵通、便捷了。在经济和社会现代化相对落后的条件下，现代交通、通信事业的超前发展，对于传播知识、更新观念、加速社会流动起到了十分关键的作用。正是借助于这些崭新的交通、通信手段，20世纪初叶的社会动员过程达到了前所未有的程度。也只有到了这个时候，民族意识才有可能在全国各地和社会各阶层普遍觉醒起来。
随着现代文明的广泛渗透，社会各阶层普遍产生了对现实的不满和改革的要求。并且现代物质文明越发展，各阶层民众的变革要求相应地越强烈，变革的期望值也不断升高，这可以从各政治团体为政治动员所制订的目标上反映出来。就激进派而言，在19世纪末，其目标尚不是很明确，所采取的行动亦很有限。孙中山的“兴中会”，虽然在内部使用的入会誓词里，写进了“驱除鞑虏，恢复中华，创立合众政府”的字句，但在对外使用的《章程》中，则未敢明确提出武装反清的口号，只是含糊地宣称“是会之设，专为振兴中华，维持国体起见”。兴中会成立的当年，孙中山亦曾作过武装反清的试探，但起义没有举发就失败了。进入20世纪后，随着新的政治动员高潮的到来，国内形势大变，孙中山敏锐地感到武装反清的大好时机已经到来，因此，他充满信心地向全世界宣布：“全国革命的前夕，现已成熟”，强调“中国现今正处在一次伟大的民族运动的前夕，只要星星之火就能在政治上造成燎原之势”[1]。随后，孙中山便组织成立了“中国同盟会”，在章程里明确宣布该会以“驱除鞑虏、恢复中华、创立民国、平均地权”为宗旨。接着，他又制订了《革命方略》，作为各地举行起义的指导文件。激进派的反清起义，从此在南方各省轰轰烈烈地展开了。这些连绵不断的武装反清活动，对清王朝传统政治结构起到了有力的冲击和瓦解作用。
就立宪派方面而言，一个特别值得注意的人物是张謇。这是因为在20世纪初叶的国内政坛上，他是一位对传统政治结构的现代转变（建立君主立宪政体）起过真正的重大促进作用的人物。而其他一些著名人士，如梁启超、康有为等，当时一直在国外从事舆论宣传活动，其影响在国内并不大。张謇作为东南各省众望所归的士绅领袖，起初对立宪的期望并不是很急切。1905年抵制美货运动兴起之后，他方才意识到条件已渐趋成熟，对立宪的热情和信心因此大增。经过反复奔走、劝说，终于在7月，促成直督袁世凯、江督周馥、鄂督张之洞（当时3位在全国最具影响力的地方总督，跟张謇均有私人关系）联衔上奏，请定12年后实行宪政。1906年年底，张謇进一步与上海名流人物倡议成立了国内最早、最大的政治团体“预备立宪公会”。不过，此时的张謇仍然主张“得尺则尺，得寸则寸”的缓进方针。此后，随着时局的变化和国内各阶层立宪要求的日益高涨，张謇改变了原来的缓进策略，先是在1908年初代表“预备立宪公会”，要求清政府“以二年为限”召开国会，接着又连续发动了三次轰轰烈烈的请愿运动，请愿的规模一场比一场大，要求一次比一次急切。在政治动员的高潮中，人们对政治改革的期望值正在迅速上升。
在一个急剧变化的现代社会中，政治结构能不能从传统形态向现代形态适时地转换，从而满足民众日益增长的政治期望，首先取决于这一结构能否具有自身调适能力。然而，不幸的是，由于清政府的极端腐败及当权的满洲权贵们的懦弱无能，清末中国的政治结构对于迅速上升的改革要求不可能作出正确的反应。在进行内部结构的现代调适方面，事实证明清政府是无能的和失败的。到了20世纪初年，在社会动员浪潮的冲击面前，晚清政治结构所能作出的反应只能是这样的：中央政府由于大权旁落，已失去了主动调适的能力。只有当颇具威胁性的各省督抚提出变革建议之后，中央才会作出被动的反应。一旦中央企图改变这种权力关系，重新回到高度集中化的旧体制，它对日益高涨的政治动员所作出的反应便是具有自我毁灭性的——1907年清政府实施的旨在集权于中央的官制改革，使它失去了那些过去虽然一直跟它分庭抗礼但同时毕竟对它起到支撑作用的最具实力的总督们的支持；1911年“皇族内阁”的成立，又进一步使国内为数众多的稳健派对它失去了信任和希望。这种普遍的失望转过来形成一种刺激，致使他们产生更强烈的改革愿望。这样，一方面是不断上升的政治变革期望，一方面是传统政治结构更加衰弱、腐败的现实。两者相互冲突、相互激荡的结果，只能导致清政府政权“合法性危机”的日益加重，促成越来越多的稳健派转向非常规变革方式。清廷长期以来的集权化步骤，与近期出现的民众政治期望值之间的严重冲突，已经使清王朝随时都有倾覆的可能。1911年武昌首义后，之所以出现各省纷纷“独立”、清王朝统治秩序顷刻瓦解的局面，其基本原因即基于此。
其次，权力断层现象日益严重。
清末10年，从庚子事变到1909年这一段时期，上层统治阶层内部出现新老交替的断层，从而严重地影响了清政权的权威运作的效能。传统政治中心的权威资源与治理能力由于某种原因而急剧流失，从而使中央政权丧失了对时局和社会问题的控制能力。
这种政治断层现象早在庚子事变以后不久就开始出现。李鸿章死于1901年，刘坤一死于1902年，荣禄死于1903年，王文韶也于1908年逝世，影响最大的要算得慈禧太后与光绪皇帝的先后去世。1908年11月14日，37岁的光绪皇帝久病之后，在孤寂中含恨死于瀛台。第二天，慈禧太后在过了她的74岁生日之后的第13天，也随之去世。慈禧太后之死，意味着由这位女强人统治大清国长达近半个世纪的时代的结束。慈禧太后之死对清末权力结构的稳定，产生的影响是巨大的，它标志着清政府权力真空的形成。当时的外国观察家就认识到：“光绪皇帝和掌握大权的慈禧太后的突然逝世有加速人们久已期待的内部崩溃的危险。”“国内各方的力量正在集结；间歇发生的对政府的攻击，可能会推翻帝国，使它分崩离析。一般人认为执政太后的去世意味着失去了自太平天国运动以来维持这个摇摇欲坠国家的一个强手。国内外敌视强大中央集权现代政府的力量正打算利用年轻而没有经验的新摄政王代替他的幼子——中国新登极的天子来行使职权。他们这样做也帮助煽起那一场巨火，它的烈焰正在步步摧毁过去几个世纪以来由满、汉、蒙古统治者辛苦经营，但是现在正在塌下来的巨厦。”不仅如此，继光绪皇帝和慈禧太后的先后去世、能臣袁世凯被罢黜以后，当时在朝残存的尚能起到一定缓冲作用的汉族大员张之洞也死于1909年。
李鸿章、刘坤一、张之洞都是在同治中兴时代就进入统治集团上层的颇具时望的汉臣，他们在为清王朝效忠的数十年中，积聚了雄厚的政治权威资源。他们对这一王朝的价值在于：一方面，他们深得最高统治者慈禧太后的充分信任，忠心耿耿，久经历练，与满族统治者建立了相当牢固的政治合作关系；另一方面，他们又在汉族士绅中享有很高的威信，由于他们的存在，使这个满族贵族占统治地位的王朝至少在汉族地主士绅阶级中尚享有相当的权威合法性。
另外，像荣禄、端方这样一些有才气、富有经验的满族官僚，长期以来与汉族士绅上层也建立了相当密切的合作关系，他们与刘、李、张一样是维系汉族士绅与满族统治者之间联盟关系的重要纽带。
随着同治时期成长起来的一批巩固满汉联盟的老一代官僚的相继谢世，调和这满汉之间矛盾的人物就越来越少。这批人物离开政治舞台以后，清王朝的统治阶层中失去了一批可以对各种政治势力进行平衡的，并可以在日益尖锐的满汉矛盾方面起缓冲作用的中流砥柱。
继张之洞谢世之后，孙家鼐、鹿传霖、戴鸿慈这样一些稍有经验的慈禧旧臣也在短时期内相继去世。不久以后，就连端方这样的相对开明的满族官僚也以“微罪”去职，这一切都表明，清政府在充满危机和困顿的时期，却没有突出的领袖人物足以应付随时可能发生的困难、维护满汉统治集团的联盟。
构成载沣当政时期的权力核心的，是一些少壮派的满族权贵，例如载涛、载洵等等。这些人由于长期生活在王府中，生活经历贫乏而简单，与汉族士绅接触机会不多，一时难以与他们建立比较密切的合作关系，尤其重要的是，他们的政治经验极为不足。徐致靖早在清亡以前20年就从中看到了清王朝必然败亡的命运。他根据自己在朝廷中任职达40年“识近属亲贵殆遍”的经验，认识到由于中国未来执掌大权者均属于这样一类人，而“察其器识，无一足当军国之重者，吾是以知皇灵之不永也”[2]。
第三，民族主义的盛行与满汉民族矛盾空前暴露。
就在清王朝统治集团内部分崩离析之时，革命派的排满旗帜却高高地在国内上空飘扬了起来，排满主义迅速形成一股巨大的政治急流，成为瓦解清政府统治权威的巨大力量。
庚子辛丑以后，伴随着清政府“新政”的实施，民族主义的政治宣传犹如一股汹涌的巨浪，以猛烈的态势，迅速席卷全国知识阶层。当时，孙中山、康有为等人都明确认识到民族主义是历史潮流，是近现代世界政治的发展趋向。这一点，恰如时人严复所说：“今日党派虽有新旧之殊，至于民族主义，则不谋皆合。”[3]在1903年出版的《浙江潮》创刊号上，有人指出，在19世纪20世纪之交，有一大“怪物”，它“一呼而全欧靡，而及于美，而及于澳，而及于非，犹以为未足，乃乘风破涛以入于亚”。这个怪物不是别的，正是民族主义。作者针对中国将要面临“永永沉没，万劫不复”的险境，警告国人：“今日者，民族主义发达之时代也，而中国当其冲。故今日而再不以民族主义提倡于吾中国，则吾中国乃真亡矣。”[4]《新民众报》的作者则说，“近世欧洲意大利之独立，日耳曼之联邦，皆以同一种族，建一国家。民族主义之势力，大振于已往之政治界。吾国之不振，非欧族使之然，自族不能建国家之故也”[5]。又说：“近世世界之大事变，推其中心，无不发于民族主义之动力……故十九世纪，实为民族国家发生最盛之时代。其民族不同者，则独立不一国，如意大利之独立，希腊、罗马尼亚之独立是也；民族同一也，则结合为一国，如德意志联邦、意大利之统一是也。民族之势力，可不谓巨欤！”[6]《江苏》杂志也刊文指出：要建立一个“完美无缺之民族的共和国”，则“必先合莫大之大群。而欲合大群，必有可统一大群之主义，使临事无涣散之忧，事成有可久之势。吾向者欲觅一主义而不得，今则得一最宜于吾国人性质之主义焉。无他，即所谓民族主义是也”[7]。该刊也警告国人：“民族建国主义，已逐太平洋之潮流，横渡灌泻于吾东亚矣。”[8]民族主义潮流的盛行，使当时的社会精英几乎一致地把矛头指向了长期丧权辱国的清政府，从根本上否认了清朝统治的合法性。
对于清王朝而言，它的权威合法性方面还面临着其他民族所没有的特殊问题，那就是统治民族与被统治民族彼此的异质性问题。清王朝是由满族贵族建立的专制王朝，作为被统治民族的汉族对这一异族王朝具有很深的潜在的不信任感。“扬州十日”、“嘉定三屠”的惨剧的阴影，一直深深地埋藏在被统治的汉族士民的心灵深处，使清王朝在受治者心目中的合法性，远比汉族王朝的合法性更为脆弱。这也就是说，当政府在政通人和、天下太平时，这种状况还可以维持下去，但当统治民族在应付外力压迫方面出现“过失”与由此引起的国家屈辱时，异族统治者所犯的错误与失败，就更难为被统治民族所容忍和“谅解”，正如人们对生母的过失较容易容忍，而对后母所犯的同样过失则较难容忍一样，因为后者行为的动机较前者更会引起怀疑。
庚子事变之后，清政权被反对派称之为“洋人的朝廷”，这一判断显然不尽合乎历史事实，但却在年轻一代的政治精英中有着广泛支持者，其原因就在于此。以“革命排满”来追求国家富强为目标的政治思潮，构成不断冲击政治中心的巨大压力。这一特点可以解释清政权的权威合法性在清末社会转型期、社会剧变的过程中何以显得特别脆弱。
作为满族贵族统治的专制国家，中国存在的这种统治民族与被统治民族的非同质性，使清王朝统治者的权威合法性面临着被统治者的严重挑战，其原因就在于被统治者很难相信“非我族类”的统治民族推行各项政策背后的动机的纯洁性。在中国，在经历西方挑战之后，在民族主义的向心力没有凝聚起来以前，“排满”主义却已经成为瓦解政府权威的巨大力量。
在清末革命风潮中，资产阶级革命派叫得最响、最富鼓动力的口号就是“排满”。孙中山即言：提出“排满”二字，以救中国，自能震动清廷，风靡全国。“革命”二字，在20世纪初之所以能够广为国人所接受，很大程度上就是因为沾上了“反满”宣传的神光。
“排满”论的一个基本观点是，满族之所以能统治4亿汉族人达200多年之久，只能靠那些愚弄锢塞人心的成法，满族统治的特权地位决定了统治者不可能实行与他们的利益相对立的改革。在主张“排满”论的人们看来，清廷之所以不断强调“祖宗之法不可变”，其实乃是出于维护满族统治权这一极为自私卑下的政治目的。因为只有满人的“祖法”才能保持其民族等级的特权制度，任何涉及这种“祖法”的变革都意味着是削弱其特权。
作为“排满”思想的最重要代表人物，章太炎对清政权的攻击最具代表性。章太炎的“排满”主义带有很强的情绪化的倾向。他甚至认为，百日维新乃是出于光绪皇帝“挟外人之势”向慈禧夺权的自私目的。用章太炎的话来说，光绪“知非变法，无以交通外人得其欢心，非交通外人得其欢心，无以挟持重势而排沮太后之权力”。章氏甚至公然宣称，“载湉小丑，未辨菽麦”[9]。陈天华在《猛回头》、《警世钟》等书中认为，帝国主义正在运用通商、海关、利息、路矿等方式对中国实行种族灭绝，而由此一切，都是由于清政府卖国媚外所为。这种观点在今天看来，也许不尽符合历史事实，但在当时，却是符合中国许多知识分子所坚信的激进的救国富民的思想逻辑的。激进的“排满”心态从根本上否定了清朝中央政府存在的合法性，这种思想认识的迅速普及与在民众中的广泛存在，使清政府已经最后完全陷入孤立。
最后，皇族亲贵内部的权力纷争。
在中国历史上，许多王朝移鼎，皆由于其末期最高执政者的权力分配不均，引起权力内讧而致。大清王朝亦是如此。
1908年十月二十一日，光绪皇帝在瀛台病死。载沣之子溥仪，奉慈禧太后懿旨，入承大统，为嗣皇帝。随后，载沣也奉“病势危笃，恐将不起”的慈禧太后之命监国，嗣后“军国机务，中外章奏，悉取摄政王处分，称诏行之，大事并请皇太后懿旨”[10]。十月二十二日，掌握清朝政权48年之久的慈禧太后也凤驭上宾。十一月初九日，太和殿上举行了清入关后的最后一次登极大典，溥仪登极。清代历史从此进入了以溥仪临朝、载沣摄政的宣统朝。
载沣监国摄政后，来自于皇族亲贵内部的权力争斗日益激烈，逐渐达到了白热化的程度。慈禧太后当政时，皇族亲贵中纵有门户派系也不敢张扬。慈禧太后一死，载沣虽贵为摄政王，但他既没有慈禧太后在朝中具有的那种巨大的威望，也不懂得运用慈禧太后那一套恩威并济的用人手法，皇族亲贵内部很快四分五裂，政出多门，相互倾轧。“孝钦训政时，权尽萃于奕劻，凡内外希图恩泽者，非夤缘奕劻之门不得入。奕劻虽贪，一人之欲壑易盈，非有援引之人亦未易掇身而进。至宣统初年奕劻权力稍杀，而局势稍稍变矣。其时亲贵尽出专政，收蓄猖狂少年，造谋生事，内外声气大通。于是洵贝勒总持海军，兼办陵工，与毓朗合为一党。涛贝勒统军咨府，侵夺陆军部权，收用良弼为一党。肃亲王好结纳勾通报馆，据民政部，领天下警政一党。溥伦为宣宗长曾孙，同治初本有青宫之望，阴结议员为一党。隆裕以母后之尊，宠任太监张德为一党。泽公于隆裕为姻亲，又曾经出洋，握财政全权，创设监理财政官盐务处为一党。监国福晋雅有才能，颇通贿赂，联络母族为一党。以上七党皆专予夺之权，茸阘无耻之徒，趋之若鹜。”皇族亲贵内虽然派系林立，政见分歧，你争我斗，但在抑制奕劻的问题上，倒形成了完全一致的意见。奕劻为了对付各路敌党，于是在上述诸党之外，拉拢那桐、徐世昌等人，别树一帜，以达到保护自己的地位。
奕劻系乾隆17子永璘之孙，16岁时，就被升为贝子，21岁升郡王、授御前大臣，38岁，授命管理总理各国事务衙门，晋升庆郡王，40岁，内庭行走，48岁，慈禧太后亲自封他为亲王。奕劻在同治年间就已经参与朝政，内心精明，娴于宦海之术，朝廷内外皆有势力。1903年荣禄死后，慈禧授奕劻为军机大臣，不久成为领衔军机大臣。慈禧末年，奕劻一身而兼数任，集中央的财政、外交、军事大权于一身，成为皇族亲贵集团中辈分最高、年龄最长、资望最深、权位最高的一位亲王。载沣监国摄政后，失去慈禧庇护的奕劻陷于四面楚歌，“奕劻在光绪末年招权纳贿，咸欲得而甘心，监国亦甚恶之”[11]。然而，载沣因顾及奕劻与列强的关系，也因与隆裕太后的矛盾激化而打消了排斥奕劻的念头。载沣欲倚奕劻以防隆裕太后反而对奕劻优礼倍加。这样，奕劻在慈禧太后死后不仅没有垮台，反而在宣统朝成立内阁时，摇身一变又成了国家的内阁总理大臣。
载沣对奕劻的态度使亲贵中的各派势力十分不满。尤其是亲贵中的载泽一党，与奕劻更是势不两立。载泽出身于远支宗室，1905年曾作为五大臣之一出洋考察过西方宪政，加上其妻为隆裕太后之妹，尝往来宫中通外廷消息，因而恃内援而“气焰益张”，有时还“私传隆裕言语以挟制监国也”[12]。载沣视载泽为亲信，令其掌管度支部，掌握财政大权。载泽眼看奕劻揽权纳贿危及清王朝统治，可又扳不倒他，这使他常常愤愤不平，又因载沣对奕劻的态度，使载泽在和奕劻的明争暗斗中，失败的总是载泽。为此载泽对载沣大嚷：“老大哥这是为你打算，再不听我老大哥的，老庆就把大清断送啦！”[13]
亲贵中的肃党也是一支具有左右政局能力的势力。肃亲王善耆在宣统朝一身而兼数任，是一位颇有政治野心的人物。他任民政部尚书，领全国民政、警政；他又受命筹建海军，参与军政。善耆与奕劻是宿敌，在光绪末年，善耆就日夜谋夺奕劻之席，只因财力、权力实不能敌，故而未能如愿。到了宣统朝，善耆看到奕劻因贪污已成中外攻击之的，身败名裂只是迟早的事，强弩之末的奕劻已不足顾虑，开始将矛头指向大权在握的载沣兄弟，企图另立山头，取而代之。这一点，从善耆对实行君主立宪所表现出来的异乎寻常的热情以及他和各省立宪派有着程度不同的联系中即可洞见其真正用心。
摄政王载沣
1911年各省咨议局代表齐集北京，请求提前实行立宪，因载沣毫无通融的立场，京中各衙门及大员都不敢和请愿代表接触，唯有善耆公然在民政部大堂接待了代表。谈话至紧要处，善耆“忽然掷冠于地，喝了一声‘先帝爷白帝城龙归天境’的戏词而结束了他的回答”。善耆的这句戏词含有深意。先帝系指主张实行维新变法的光绪皇帝，全句表述的是这样的一种意思：“载湉如尚在世，立宪早已实行了；可惜他死了，载沣不愿实现。”[14]善耆通过一句戏词向立宪派传达了自己赞同立宪的意向，把拒绝立宪的罪名完全推到了载沣的身上。为了实现掌握国家权力的梦想，善耆甚至利用手中的权力向资产阶级革命党人暗中输忱。其中最突出的一件是对谋刺载沣的革命党人汪精卫、黄复生、罗世勋的开脱和优待。1910年春，汪精卫等人潜入北京，企图刺杀载沣，但被禁卫军发现，汪、黄、罗先后被捕。当时，法部尚书廷杰主张立即判处死刑，而善耆反对重判，主张采取“怀柔”政策。这样，汪精卫、黄复生被判为终身监禁，罗世勋被判有期徒刑10年。在汪、黄被监禁期间，善耆还一再探监，常馈送食品，赠以钱款，极尽安慰之能事。武昌起义后，汪精卫等人在善耆的竭力促成下，得以出狱。汪精卫出狱后，亲至肃亲王府致谢，感谢其救命之恩。[15]善耆这种脚踩两条船的行为，渐渐地被载沣兄弟看破。他们对善耆采取了各种防范措施。因此，善耆虽然参与了筹建海军的活动，但却始终没有获得军权。后来，载沣干脆把他的民政部大臣也给撤了。
皇族亲贵中，隆裕太后一党也是令载沣最伤脑筋的一股势力。溥仪继位后，隆裕被尊为皇太后，并在国家遇有重大事件时，有参预军政事务的权力。隆裕太后在慈禧太后死后，有垂帘听政的意图，皇族亲贵、清朝遗老对这件事说法不一。有人说：“隆裕初无他志，唯得及时行乐而已。”有人说：“光绪故后，隆裕一心想信效慈禧‘垂帘听政’。迨奕劻传慈禧遗命立溥仪为帝，载沣为监国摄政王之旨既出，则隆裕想借以取得政权的美梦，顿成泡影，心中不快，以至迁怒于载沣。因此后来常因事与之发生龃龉。”[16]不管上述说法是否可靠，但宣统朝初始，隆裕和载沣，各遵慈禧太后懿旨，各司其事，这种相安无事的局面不可能维持长久。这不但因为在溥仪继位后的权力分配过程中，隆裕太后对于监国摄政王的权力过大很不放心，而且满洲贵族、皇族亲贵中在隆裕太后面前中伤、攻击载沣的人也为数不少，至外间一度哄传“满洲八大臣联名请隆裕垂帘，如孝钦故事”[17]之事。此传说虽然没有成为事实，想来也并非毫无根据，故而使“监国大惧”，以致载沣后来“无日不揣”。
慈禧太后死后中央统治集团内部的极端混乱局面将载沣置于一种十分尴尬的境地。载沣原本是一个胸无大志、庸懦无能的人，这从他书房里悬挂的一幅自书“有书真富贵，无事小神仙”的对联中即可见一斑。他对于朝中当权亲贵的权力倾轧，中央政府内部的抽心一烂的状况毫无对付的办法。监国后他“性极谦让，与四军机同席议事，一切不敢自专。躁进之徒，或诣王府献策，亦欣然受之”[18]。当初，当慈禧决定把溥仪立为皇嗣，任命他为摄政王时，他也曾叩头力辞，惹得慈禧对他不争气的举动大动肝火，当众叱之曰：“此何时而讲谦让，真奴才也。”[19]庸懦成性的载沣不要说对政出多门的局面完全没有控制能力，即便对醇王府内福晋与老福晋争权，把醇王府闹得鸡犬不宁，亦坐视无可奈何，遑论其他？载沣福晋为慈禧宠臣荣禄之女，在娘家时很受宠，从小养成了骄悍的性情。她甚至连慈禧都不怕。后来，她成为当朝小皇帝的生身母亲后，自然腰杆更硬。她内与载沣母亲争权，外与外廷打通关节，时常有所祈请，载沣亦不得不屈意从之。老福晋与另外两个儿子载洵、载涛结为一党。当载洵、载涛倚老福晋之势多所要求时，载沣也只能尽量满足。发生在醇王府内的家庭纠纷直闹到“操刀寻仇”的地步。为躲避家庭纷争，载沣只得避居在外，兼旬不敢还家。
以溥仪坐皇位、载沣掌权的宣统王朝，在内外矛盾丛集中艰难度日。当时，伊藤博文已经认识到：“中国情势已经败坏到无以复加，政府和宫廷都忙于阴谋，而各党派则极力争夺权势”[20]，“中央政府已经衰弱得可怜”[21]。国家中枢权力运作如此状况，大清王朝的丧钟已经隐然响起了。
袁世凯权威地位迅速上升
与清政府合法性权威资源急剧流失相反，清亡前夕，袁世凯在国内外的影响力却在迅速上升，其原因大致如下：
1．振兴经济的措施，使袁世凯及其北洋集团赢得了广大工商业者的拥护和支持。
袁世凯督直之初，恰逢清政府为“起衰弱而救颠危”，开始实施新政。此时的他还是一个有着浓厚封建性的汉人官僚。但由于长期在国内外政治活动所养成的精明练达，袁世凯一上任，就在直隶省率先推行比较完整的振兴经济的措施。
袁世凯认为，富国裕民之道，在“农、工、商务三者”[22]。针对八国联军入侵以后直隶省各地民生凋敝的状况，他主张“宜亟兴商务，以保利权而厚民生”。“官视商为鱼肉，商畏官如虎狼，局所虽多，徒滋纷扰。”[23]他将兴商视为刻不容缓的头等大事。袁世凯认识到中国商业所以不振是因为：“良商畏避官吏几如虎狼，自保弗暇，奚暇远谋。”[24]“如欲切实整顿，必须办理商务者扫除在官习气，使官商一体，情意相通，并在各商萃聚之处，设立商会，分举董事，经纪其间，遇事联络声势，通力合作，以与洋商相角逐。有害则官为除之，有利则官为倡之。其有抑制凌铄者官为保护之，其有财力不逮者官为助成之。办理商务人员，又须常历各口，随时接见诸商，讨论中外商务情形，访询利病，相机兴革。又须与出洋人员，互通声息，协筹合谋，始可日有起色。”[25]为此，他屡次申明所属官吏应力任保商之责，消除官场隔膜，上下齐心努力，促进商业发展，并以“滋民扰商”为由撤去十几个地方官吏的官职。1902年9月，天津商务局设立，继之又分立商会。商会努力做到：“官与商可呼吸相通，商与商可臂指相使。有弊则易以革，有利则易以兴，有限于财力权力者，则为之扶掖以助成之，有受人抑制陵轹者，则为之纠察而保护之。”[26]这样，直隶就形成一个适合商家发展的宽松环境，官商之间有了融洽的关系，商业振兴也就有了希望。
与此同时，袁世凯及其北洋集团对直隶省的工业、农业和教育的发展也不遗余力。袁世凯认识到：“欧、美、日本以商战立国，而于农业、工艺精益求精。”[27]袁世凯认为中国应先发展与国计民生有关的纺织业，进而扩展到其他轻工业部门，然后再扩展及重工业和交通运输业。随之直隶率先创办工艺局、考工厂和劝工陈列馆研究制订商品制造之法。经过苦心经营，到1907年直隶成为新政舆兴之地，“有如旭日之东升，为全国所瞻式”[28]，尤其天津的工商业得到迅速的发展，出现了官商合办企业以振兴地方经济的热潮。袁世凯富于灵活性的经济政策大大刺激了直隶全省工商业的发展，与此同时，资本主义近代化生产产生的巨大效益和高额利润反过来又吸引着他。他任命自己的亲信周学熙为商务总办，创办一些实力较强的近代化企业，如著名的启新洋灰公司就是以官款垫付，分批偿还，周学熙负责经营的。这些企业从生产到利润分配都萌生越来越明显的资本主义倾向，成为后来北洋集团强大实力的经济支柱。
值得注意的是，袁世凯督直期间在维护资产阶级和民族权益方面做过很多的努力。开平煤矿在义和团运动期间被英商以欺骗手段夺取，1902年年初他任命周学熙等人积极筹款，准备设法收回。后来他亲自“诘查数月，辩论多次，几乎舌敝唇焦”，最后代表清政府申明无论如何“亦断不能作为英国公司”[29]，并要求清政府对主持出卖开平煤矿的张翼“严加查办”。同时，他还成功交涉山海关内外铁路问题，外人同意交还中国管理。京汉铁路路权问题也是在袁世凯的支持下，邮传部断然声明，“无论如何评断至如何地位若干时期，均不得因此丝毫阻碍1909年正月一日中国收回该路路权”，向西方国家表明了以往中国政府从未有过的强硬态度。更值得一提的是他首倡建筑京张铁路并保奏詹天佑主持设计与建筑的。这样，中国人自建的第一条铁路遂成于京张群山峻岭之间。在处理这些涉外事件中袁世凯注意保护正在发展中的民族经济，他也因此赢得了广大工商业者的衷心拥护。
2．改革政治的主张和措施赢得了国内立宪派的信任和拥护。
直隶“新政”取得瞩目经济成就的同时，袁世凯极力推行的地方自治也颇有成效。早在清政府宣布预备立宪之前，他就设立“宪法研究所”来进行法理研究，派天津知府凌福彭、留学生金帮平等拟定自治章程，在全国各督抚中首先创办自治局。袁世凯认为：“比者东西立宪诸国，雄长大陆，稽其历史，则地方制度，必先乎立宪政治而兴。德之建国，发轫于州会。日本之维新，造端于府县会。选举有定法，议决有定程。人以被选为荣，斯民德日崇，类能辅官治之所不及。比隆三代，有自来矣。臣夙昔讨论及此，窃谓非行地方自治，无以补守令之阙失，通上下之悃忱。爰饬于天津设立自治局。”[30]袁还要求司法衙署“设官分治”，实行司法独立，培养熟谙法律的人材。更有意义的是，天津创办的地方自治，还进行了中国有史以来第一次普选，凡有资格的居民均可参加选举议员，这次老百姓参政的尝试较之经济发达的上海初办自治时尚不敢试行普选相比，显然更为激进。这些政治改革的尝试得到了国内立宪派的大力支持，袁世凯从中争取了雄厚的政治资本。
袁世凯在直隶的势力扶摇直上之时，清政府却面临着来自两方面的挑战：以孙中山为首的革命党人多次发动武装起义，企图推翻清政府，建立民国政权；国内立宪派集团随着自己经济势力的壮大也不再甘心像往日那样生活下去，希望通过比较稳健的手段在清政府内部推行有利于资本主义发展的变革，进而从中获取渴望已久的权力。他们鉴于北洋集团在新政中的非凡政绩及其在当时国内政坛上的地位，在立宪浪潮一开始就迫不及待地吁请袁世凯出山，认为他是代表民族资产阶级利益的最合适的干将。张謇在1904年致袁世凯的一封信中把袁世凯与明治维新时期重臣伊藤博文、板垣退助等人相提并论，忙不迭声地呼唤他出马。张謇是清末资产阶级工商业中最有影响的人物，他和许多民族工商业者一样，希望袁世凯能代理他们推动比较激进的改革。
1905年年初，张謇急切地告诉袁世凯：“公但执牛耳一呼，各省殆无不响应者。安上全下，不朽盛业，公独无意乎？及时不图，他日他人构此伟业，公不自惜乎？”[31]既劝且诱。他如此这般费尽口舌，正反映了当时一般工商资产阶级的心态。既想夺权，但又苦于势单力薄，于是只好依靠袁世凯这样有进步倾向的政治实力派来实现自己的愿望。
此时的袁世凯审时度势，也感到权力转换的时机已经到来，他一方面对资产阶级工商业者的拥戴表示接受，另一方面着手掌控中央政府的权力机构。袁世凯奏请简派权贵赴欧美各大国考察政治，以为立宪的张本。清政府也接受了他的建议，派出以载泽为首的五大臣出游。随后袁世凯看到立宪潮流愈来愈高涨，有一发不可收之势，认准这是清政府未来政治发展的基本趋势，可以借此博取各方政治力量更广泛的拥护，同时自身的利益也毫不受损，因此，他要求立宪的决心就更加坚定。但预备立宪的方针确立并不是他的全部目的，他是为了以此为幌子去向清政府索要更多的权益。1906年，袁世凯及其北洋集团主张设立责任内阁，向清政府的君主专制政体发起了攻势。这次改制虽然失败，但袁世凯的责任内阁方案却是代表了立宪派的改革纲领。改制之初，立宪派报纸就“竭力怂恿”袁世凯搞责任内阁，而改制失败后，国内立宪派首领张謇立即致书袁世凯云：“自七月十三日朝廷宣布立宪之诏，传闻海内外，公之功烈昭然如日月而行，而十三日以前与十三日以后，公之苦心毅力如水之归壑，万折而必东下走。独心喻之，亿万年宗社之福，四百兆人民之命，系公是赖。小小波折，乃事理所必有。以公忠贞不贰之心，因应无方之智，知必有屈信尽利者。伟哉！足以伯仲大久保矣……下走昔日之窥公，固不足尽公之量也。”[32]将袁世凯比作日本明治维新时期的大久保利通，未免誉之过甚。但从中我们可以看出，袁世凯的所作所为确实得到了国内立宪派的赞许，并被引为同类。也正是从这次改制以后，国内立宪派对袁世凯产生好感，开始倚为柱石。这一点对宣统年间以至于民国初年的政局都产生了很大的影响。在袁世凯的复出与就任内阁总理过程中，张謇等立宪派所起的作用并不亚于徐世昌、那桐；而在民初排孙拥袁活动中，国内立宪派更是发挥了重要的作用。责任内阁之争所引发的以袁世凯集团为代表的地方实力派与中央满洲贵族的争夺权力的斗争，从此贯穿了清末最后几年，而且愈演愈烈，最终加剧了清末政局的急剧动荡，导致了清王朝的灭亡。
3．以编练北洋新军为机缘，袁世凯确立了他在清末民初国内军事政坛上的权威地位。
袁世凯是承受李鸿章衣钵的，他摸准了当时政治的脉搏：军队之外，就是外交。因此，在1901—1907年的6年间，袁世凯利用担任直隶总督兼北洋大臣的这一显要职位之便，不断向清政府索取更多的权力。在清政府实施新政的合法条件下，运用权力和官场权术，从军事、外交等方面入手迅速发展，培植了一个由他控制的、占据国家重要部门与要害职位的军事官僚集团，袁世凯的地位与影响迅速上升，使他成为清末十年中为中外所瞩目的一颗政治新星。
在军队方面，袁世凯是一直不放松的。
著名的治史大家罗尔纲先生在《晚清兵志》一书中，对北洋军成为袁世凯势力的机缘曾有过精辟的论述，很能说明问题，特录如下：清末编练陆军，对内动机原起于欲集权中央，而献此策的人就是袁世凯。从当时的设施看来，特设练兵处于中央，以亲王总司其事，由练兵处厘定军制，画一全国编制，一扫咸同以来督抚自专兵柄，各省自为风气之弊。其后甚至将道光以前绿营兵政分寄督抚的旧制亦行废除，而将各镇兵政直隶于陆军部，督抚不得过问，一时间中央集权之制雷厉风行，无以复加，兵权既完全集中于中央，则不应有兵归私人的事发生，乃当时全国陆军最称精强的北洋六镇，以至皇室的禁卫军却都成为袁世凯一人的势力，其原因又在哪里呢？
《清朝续文献通考》编者刘锦藻详论其原因说：“立国之道，莫要于治兵。而治兵之机，尤贵上下相系，人人有亲上死长之心。我朝以武力开国，惟其权操自上，而又知人善任，用能使八旗绿营之兵，拓疆万里，宾服八荒，勋业之隆，前古无匹……自光绪间改建新军，在朝廷惕于外侮，不惜舍己从人，以为壁垒更新，士气可振。讵意魁柄旁落，忧伏萧墙，盖但鹜其名，不求其实，未知列圣创业垂统，谟猷至为深远，其要道有在整军经武之外者。有法无人，足昭炯戒！”
刘锦藻认为：“国朝初设军机处，原以承受方略，承平日久，渐专政务。咸同军兴以后，京外大臣有戡乱之功，于是兵权又渐移而分寄于督抚，故先朝谕旨有各省练兵自为风气语。光绪二十九年（1903年）设练兵处专司其政，遂编练陆军，使归一政，原有规复旧法之意，乃行之不善，竟召大祸。”他在论禁卫军一节又说：“自宣统初，改为弁兵满汉互用，卒生肘腋之害。论者乃以用汉人为疚。不知先朝法度不过因时制宜，非过分满汉也，曾国藩以湘军戡定大难，岂非汉人哉？要在深知列圣立制之精心，而非其人，又不轻假以权，乃无施而不可尔。”
概括刘锦藻意见，他本是赞同施行中央集权制的。但他却指摘清廷柄政者徒鹜其名，不求其实，且用非其人，轻假事权，遂至魁柄旁落，忧伏萧墙。他所论确是事实。但是当时清廷归慈禧太后主政，她是个久经忧患手腕铁辣的妇人，袁世凯究竟借何机缘把清廷的兵权潜移默转于己掌握中呢？刘锦藻却还不曾有所说明。
要追寻这个机缘，应对清末练兵全局作全盘的观察。事实上，练兵一事倡议于袁世凯而决定于慈禧太后。袁世凯声望才识魄力都足以胜此任，其人因戊戌政变时效忠于慈禧，庚子之变、两宫流亡之时对朝廷的良好表现，又为慈禧所深信，而其所陈练兵宗旨复为慈禧所乐闻，故慈禧遂决策无疑委袁世凯以练兵的事权。但慈禧对袁世凯并不是一无防范的，其练兵处的设立，特以庆亲王奕劻为总理，而以袁世凯为会办。这是仿光绪中创建海军设海军衙门以醇亲王奕譞为总理，李鸿章为会办的前例。不过事例虽同，而实质则不同，海军衙门只是一个摆空架子的机关，无事功可为，论者称为修颐和园衙门。练兵处则雷厉风行办理全国练兵筹饷事，而奕劻庸碌无能，对练兵事一无所知，复为袁世凯所巴结，又喜其人，于是练兵处事权，实际上落在袁世凯一人之手。袁世凯在北洋亲自选将练兵，京师练兵处则广布心腹，练兵处提调徐世昌就系他所奏保，其军政司正使刘永庆、军令司正使段祺瑞、军学司正使王士珍都是袁世凯部将，而由他奏派。尚秉和在《德威上将军正定王公行状》一文中记其事说：“时练兵处训练大臣皆王公及宰相兼领，其编定营制，厘订饷章，及军屯要扼，皆公及冯、段诸公主之，王大臣画诺而已。”故练兵处虽是中央特设统筹全国练兵的中枢，实则和袁世凯私人机关无异。当练兵处成立时，御史王乃征就上奏请收回成命，其中有：“古今中外不闻举国兵柄利权挈而授于一人之理。今练兵之事，旨派庆亲王为总理，袁世凯为会办，兼有铁良襄办矣。顾庆亲王分尊事冗，素不典兵，何从识武将一人？何能议军政一事？铁良之才，素无表见，愈益可想。然则大权在握者，固惟独袁世凯耳。观派提调三司，如徐世昌等皆该督荐举，素为其心腹，将来济济师旅，感挟纩之恩，而指挥唯命者，岂复知有他人？又督责天下之饷需，欲户部不得过问，举劾天下之将弁，欲兵部不得持权，既历史所未有，亦五洲所不闻。枝重有拨本之嫌，尾大成不掉之势，比其立召祸乱者也。”
王乃征可谓有先见之明，而朝廷对此并不重视，于是练兵处从开始即归袁世凯掌握，袁世凯乃得假中央的权威以行个人掌握兵权之实，征全国的财力，以养北洋六镇之兵。咸同后的督抚专政不过造成中央政令不行的局面，而袁世凯则据练兵处挟中央以令各省，兵权饷权都操于一人之手，兵将都为心腹，禁旅亦为爪牙。等到大势既成，清室始惶惶然以收袁世凯兵权为急务，1906年清廷抽出北洋第一、第三、第五、第六四镇划为近畿四镇，归凤山节制，就是对袁世凯而发。其后袁世凯被罢斥，第二、第四两镇一并归陆军部管辖。清廷以为如此就可收袁世凯兵权以归中央，而不知积重难返，魁柄已无可挽回。到辛亥革命起义，清廷终不得不起用袁世凯以指挥诸镇。于是袁世凯遂因势乘便以倾清室。稽其由来，其机缘虽微，却仍是班班可考的。近代史家论此事的以为北洋六镇将校为袁世凯亲手提拔，故成为袁世凯私人势力，这虽然是其中一个原因，但是其最要的关键乃在于袁世凯总揽中央军政大权的缘故。[33]
罗尔纲先生这个结论可谓洞察其中。北洋六镇的练成及其为袁世凯北洋集团所私有一事表明，袁世凯作为清末军事权威的地位已经不容置疑地固定了下来。
4．垄断了新政后期的国家外交权力，赢得了列强的信任与支持。
在外交方面，袁世凯是很注重取得列强支持的。新政时期，国家外交权力落入北洋集团之手，这是清末中央与地方权力消长的一个重要原因。
鸦片战争后，中国与英美法等国条约中明文规定：各国国书应由中国办理外国事务之钦差或总督代奏；尚有不平之事，该领事等官迳赴总理五口大臣处控诉。列强在与南北洋大臣的外交接触中，已深深感到这些握有实权的疆吏督抚对于清廷对外政策的影响。相比之下，主持国家外交事务的各国总理衙门，则遇事往往流于无人负责、相互推诿的状态，反不及与南北洋大臣直接交涉显得便利，故外国公使遇事往往到地方找南北洋大臣交办。马嘉理案件时，英国公使威妥玛就直接到天津直隶总督衙门找李鸿章进行交涉。《中英烟台条约》的会谈签订也是赫德致函李鸿章指名要求他前往的。所以八国联军占领北京后就公然照会，要求清廷将“体制不崇、职责不专、遇事拖延”的总理衙门改为外交部，列于六部之首，并迫使清廷在《和议大纲》第12条中规定：“总理各国事务衙门必须革故更新，及诸国钦差大臣觐见中国帝王礼亦应一体更改。其如何变通之处，由诸国酌定，中国照允施行。”其意图昭然若揭。列强的目的主要是想将清廷进一步纳入到近代殖民化政府的外交轨道上，以便于它们对中国进行更好的侵略。同时，由于清政府的腐败与虚弱，清廷在政治、经济、军事、文化方面遭受列强侵略与控制的同时又不得不在对内统治和镇压人民等方面依赖洋人的支持，因此对外关系便成为近代清廷施政的主导核心。这样，南北洋大臣掌有外交权力，就无异于分割与侵蚀了中央权力，使他们在经济和军事方面可以直接投靠列强这一“太上皇”，从而巩固与发展自身的权力地位，遂造成政局内轻外重、尾大不掉的局面。湘军、淮军、北洋军的演变发展历史，就充分说明了这一点。
第二次鸦片战争后，几乎所有重大对外妥协卖国条约的签订都为李鸿章包揽了，就因为他是列强所注目的对象。外人曾言，虽然李鸿章有他的许多弱点，但在谈判上他是对我们有利的，他是最能给我们服务的，我们应当尽我们一切的努力重新树起他的威望。甲午战争中日谈判时，日本侮辱驱逐中国全权议和大臣张荫桓、邵友濂，而指名要李鸿章再往议和，就在于日本认为张、邵“不足担任出卖主权的责任”。鉴于袁世凯的才干和在山东时期对列强的友好表现，李鸿章死后，为了能使袁世凯接替李鸿章以后的直隶总督兼北洋大臣的职缺，列强事先大造舆论和进行频繁的外交活动，最终把袁世凯扶上了这一对列强在中国事务中有着重大影响的、权势显赫的职位。
义和团运动粉碎了帝国主义妄图瓜分中国的迷梦，美国提出的“门户开放”政策取得了列强的公认。庚子事变后，为了保证在华利益，帝国主义列强大都企盼袁世凯能做他们利益的代理人，并在不同程度上皆给袁世凯以支持。这其中以英、德、日等国最为突出。原来，日本在镇压义和团以后，便与英国结成联盟，在列强中逐渐取得了侵华的优势，尤其是日俄战后，它在东亚的霸权地位开始确立，便以“保全主义”为幌子，以遂其蚕食，进而鲸吞中国的野心。它不仅极力把侵略势力渗入中国的政治、经济、军事和文化等社会生活的领域内，而且对把北洋地区（包括东北和华北）视为侵占中国的前沿基地，表现出极大的“兴趣”。20世纪初年，日本在华顾问教习人数迅速增长，而且在直隶的人数也一直多于其他省份。“1901年，中国聘用的26名日本人中，有13人是在直隶省工作。1904年，在218名日本人中，直隶省占85人。至1908年4月，在550人中，有174人在直隶省工作。”[34]这些都与袁世凯在这一时期需要日本的支持有极大的关系。袁世凯扩编北洋军，和他举办的各项新政一样，主要依靠日本势力。1902年日本参谋次长田村怡与造专程到保定拜访袁世凯，接洽所谓“中日军事合作”。同年10月8日，日本参谋总长大山岩对前来中国的军官发出特别训示，要这些人“努力工作”，在上层“以实力培植亲日势力”，并说这是日本“对华政策的百年大计”，“最有希望的事业”。[35]不仅如此，袁世凯还托日本驻华公使聘请日本警视厅警官三浦喜传为警务顾问，“参照东西成法”，在直隶创办巡警。“北洋巡警学堂”以三浦为总教习，和泉正藏、中岛比多吉、河崎武、小川胜猪、葛上德五郎、天野健藏等日本警官为教习。这些事实都说明，袁的北洋集团在初期发展过程中和日本帝国主义的关系是非常密切的。
袁世凯在直隶总督和北洋大臣任内最重要的外交活动，就是在日俄战争中主持“中立”和主持签订《中日会议东三省事宜》条约的谈判。早在1903年夏天，袁世凯就与日本前驻华公使青木和日本驻天津领事伊集院吉，就日俄争夺东北地区的战争问题，进行了秘密接洽。日俄战争前夕，袁世凯又上奏朝廷，说明“战端难免”，要求清政府“就我现在情势而论，不得不谨守局外”[36]。事实上，袁的所谓“中立”，不过是表面的现象，实际上是倒向日本。袁世凯在1904年1月19日给清廷的上奏中就暴露出了这一点。袁认为，“近日情形，日本已许我守局外，各国亦无异言，惟俄人阴鸷性成，未必肯许。纵使迫于各国公议，不得不许，而战在我境，处处得有借口，乘机挑衅，恐所不免”[37]。据坂西回忆，“日俄战争当中乃是日华亲善达到最高峰的时期，其间，坂西为了使日军的军事行动得到方便，而仰仗袁的合作”[38]。
1907年秋，袁世凯入京担任军机大臣兼外务部尚书，在与外国列强的交涉中，鉴于他的前任由于“因循延宕，积为外人所厌”，他“乃以爽快出之，故使馆人大感佩”[39]。日俄战争后，由于日本在我国东北侵略步伐加快，与美、俄矛盾日益尖锐。袁世凯一改过去亲日态度，决定联美德以制日本。他在外务部所进行的一项重要工作，就是企图订立中美德协定以对抗英日俄法对中国的侵略。袁世凯在新政期间的外交活动，赢得了列强的好感与信任，为列强在辛亥革命时期支持他夺取政权奠定了基础。
宣统年间，清皇族与袁世凯矛盾尖锐化，摄政王载沣碍于袁有北洋军队和列强的支持不便杀之，只得以“足疾”为由令袁“回籍养病”，然而此谕一下，各国公使对于撤退使馆驻兵之事拟即缓行，而欧洲各报纸及商业家尤恐此后有非常之变动发生其间。就在袁下台后没几天，《泰晤士报》便发表社论，以夸张的语调盛赞他的所谓“才能、进步立场”和“对朝廷的伟大贡献”，说他是个“被满人侮辱性地赶下台的伟人”[40]。武昌起义后没几天，四国银行团、美国公使嘉乐恒和英国公使朱尔典就扬言要清政府重新起用袁世凯，声称“没有人比他更适于充任汉人和满清皇室之间的调停人角色了”[41]。以后袁世凯自己也常拿外交实力和军事实力吓唬人：“我很想回乡下去享福。但是，外国人只相信我，没有我中国就有被瓜分的危险；北方军队都只服从我，没有我全国秩序就难以维持。为了国家和人民的关系，我不能不牺牲个人的幸福，担任这个繁重的职务。”由此可见，列强寻找代理人，扶植地方实力派，削弱和分割了清政府中央的权力，提高了袁世凯集团的地位和影响。
毋庸讳言，清亡前夕，袁世凯在当时人们心目中已经具有颇高的威望。他与列强驻华使节、立宪派人士、清朝文武官员都有着紧密的联系，得到他们的信任与拥护。同时，他也得到广大社会人士，包括革命党领袖孙中山、黄兴等人一定程度的拥护与信任，可以说，声誉赫赫，人心相向。特别是他控制着中国最精锐、最强大的北洋陆军，还有由他一手培植的具有雄厚实力的北洋官僚集团，他们掌握着军事、经济、内政、外交的关键部门，唯袁氏之命是从。“袁已完全成为中国在军事方面公认的‘权威’。”[42]正是上述原因，奠定他在清末政坛上的举足轻重的地位。
袁世凯之所以获得这种声望和地位，不是凭空而来的，而是从他的政绩中检验出来的。他的政绩体现了他的才干、志趣与抱负。在清末重大历史事件中，他皆参与并且表现突出。他站在时代的前列，成为清政府推行“新政”的有力人物，且收效显著。这对于促进政治革新、社会进步是有益的，所以人们把他视为与日本明治维新之伊藤博文、大久保利通齐名的世界风云人物。民初著名记者黄远庸说袁在“前清北洋时代，威望隆然，海内之有新思想者，无不日以非常之事相期望”[43]。看来是有一定道理的。与此同时，他运用权力和官场权术，培植了一个由他控制的，占据国家行政、军事、经济、外交、教育等重要部门的北洋军事官僚集团，不少名流学者也被其网罗。以邮传部为例，他在1907—1911年期间不同程度地控制了邮传部。因此，在盛宣怀于1911年成为邮传部大臣之前，该部先后由袁世凯的门生陈壁、徐世昌和唐绍仪所领导；而部中一个有势力的铁道部门一直是由袁世凯的另一名幕僚梁士诒领导。袁氏就是凭借政绩与北洋军事官僚集团的力量，取得了政坛上的实力地位，并赢得了威望。
