第九章 相关财政法律制度

本章知识点简介

本章主要讲解政府采购法律制度、国有资产管理法律制度、财政违法行为处罚处分法律制度。

本章主要内容包括：

一是介绍政府采购的概念和原则、政府采购当事人及其权利义务、政府采购方式、政府采购程序、政府采购合同、政府采购质疑与投诉、政府采购监督检查、违反政府采购法的法律责任等内容。

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购应当遵循以下原则：公开透明、公平竞争、公正、诚实信用原则；有助于实现国家的经济和社会发展政策目标原则；采购本国货物、工程和服务原则。政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构。

政府采购采用以下方式：公开招标；邀请招标；竞争性谈判；单一来源采购；询价；国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。政府采购程序是指政府采购应当遵循的步骤。分为三个阶段：采购项目确立批准阶段、采购合同形成阶段、采购合同履行及管理阶段。政府采购合同属于一般民事合同，适用合同法。《政府采购法》分别就供应商的质疑、投诉等事项作出了明确规定。各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。采购人、采购代理机构及其工作人员、供应商、政府采购监督管理部门工作人员如违反政府采购法，应承担相应的法律责任。

二是介绍国有资产的概念、行政单位国有资产管理法律制度、事业单位国有资产管理法律制度、企业国有资产管理法律制度等内容。

国有资产是指属于国家所有的一切财产和财产权利，即国家以各种形式进行的投资及其收益、拨款、接收的馈赠、凭借国家权力取得或者依据法律认定的各种类型的财产和财产权利。国有资产分为三大类：经营性国有资产、行政事业单位国有资产、资源性国有资产。行政单位国有资产管理的内容包括：资产配置、资产使用、资产处置、资产评估、监督检查与法律责任等。事业单位国有资产管理的内容包括：管理机构及职责、资产配置及使用、资产评估和产权登记、资产处置、监督检查与法律责任等。企业国有资产管理的内容包括：企业国有资产产权界定、企业国有资产产权登记、企业国有资产评估、企业国有产权转让等。

三是介绍财政违法行为概念、财政违法行为主体、财政违法行为种类与制裁措施、财政执法主体的权限和手段、财政执法程序等内容。

财政违法行为是指国家机关及其工作人员、企事业单位、社会团体、其他社会组织以及个人违反国家有关财政管理的法律、法规和规章的行为。财政违法行为的行为主体包括执法主体和违法主体两部分。《财政违法行为处罚处分条例》共规定了16类财政违法行为，并规定了相应的制裁措施，包括违反国家有关财政收入管理规定的行为及制裁措施；违反国家有关财政收入上缴规定的行为及制裁措施；违反国家有关上解、下拔财政资金规定的行为及制裁措施；违反国家有关规定使用、骗取财政资金的行为及制裁措施；违反国家有关预算管理规定的行为及制裁措施；违反国家有关国有资产管理规定的行为及制裁措施；违反国家有关投资建设项目规定的行为及制裁措施；违反国家有关提供担保规定的行为及制裁措施；违反国家有关账户管理规定的行为及制裁措施；违反国家有关政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款菅理规定的行为及制裁措施；违反财政收入票据管理规定的行为及制裁措施；违反财务管理规定私存私放财政资金或者其他公款的行为及制裁措施；违反国家有关规定不缴或少缴财政收入的行为及制裁措施；违反国家有关规定使用、骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款的行为及制裁措施；违反会计管理规定的行为及制裁措施，违反会计管理规定的行为及制裁措施；违反行政性收费管理规定的行为及制裁措施。

第一节 政府采购法律制度

一、政府采购法律制度概述

（一）政府采购的概念和原则

1．政府采购法概念

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。其中，货物是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、装修、拆除、修缮等。服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。

政府采购实行集中采购和分散采购相结合。集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定。属于中央预算的政府采购项目，其集中采购目录由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。

关于政府采购限额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。

2．政府采购的原则

政府采购应当遵循以下原则：

（1）公开透明、公平竞争、公正、诚实信用原则。"公开透明"要求做到政府采购的法规和规章制度、招标信息及中标或成交结果、开标活动、投诉处理结果或司法裁决决定等都要公开，使政府采购活动在完全透明的状态下运作，全面、广泛地接受监督。政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布。但涉及商业秘密的除外。"公平竞争"要求在竞争的前提下公平地开展政府采购活动。在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有利害关系的，必须回避。供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以申请其回避。"公正"要求政府采购按照事先约定的条件和程序进行，对所有供应商一视同仁，任何单位和个人无权干预采购活动的正常开展。"诚实信用"要求政府采购当事人本着诚实守信的态度履行各自的权利和义务。

（2）有助于实现国家的经济和社会发展政策目标原则。包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。

（3）采购本国货物、工程和服务原则。政府采购应当采购本国货物、工程和服务，但有下列情形之一的除外：①需要采购的货物、工程或者服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取的；②为在中国境外使用而进行采购的；③其他法律、行政法规另有规定的。

（二）政府采购法的概念和适用范围

1．政府采购法的概念

政府采购法是指调整各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金依法采购货物、工程和服务的活动的法律规范的总称。

政府采购制度是公共财政的重要组成部分，是加强财政支出管理的一项有效制度，也是从源头上预防和制止腐败的重要措施之一。2002年6月29日第九届全国人大常委会第二十八次会议通过的《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》），是我国政府采购的主要法律依据。

2．政府采购法的适用范围

《政府采购法》规定："在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。"即在我国境内进行的各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为适用《政府采购法》。

《政府采购法》的适用范围有四个方面的例外情况：（1）军事采购。军队虽然也属于国家机关，但军事采购有其特殊性，所以《政府采购法》规定："军事采购法规由中央军事委员会另行制定"，表明军事采购要根据《政府采购法》有关原则性规定另行制定管理和实施办法。（2）采购人使用国际组织和外国政府贷款进行的政府采购，贷款方、资金提供方与中方达成的协议对采购的具体条件另有规定的，可以适用其规定。（3）因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用《政府采购法》。（4）香港、澳门两个特别行政区的政府采购不适用《政府采购法》。

二、政府采购当事人

（一）政府采购当事人的范围

政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构：

1．采购人

采购人是购买和使用所购买的货物、服务或工程的主体。根据《政府采购法》的规定，采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位和团体组织。

【例9-1】下列各单位中，可以作为政府采购当事人中的采购人的有（www.TopSage.com）。

A．中华人民共和国财政部

B．中国法律出版社

C．中国残疾人联合基金会

D．中国船舶工业总公司

【解析】答案为ABC。《政府采购法》第15条规定，采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位和团体组织。

2．供应商

供应商是货物、服务或工程的提供者。根据《政府采购法》的规定，供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。

供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：具有独立承担民事责任的能力；具有良好商业信誉和健全的财务会计制度；具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；参加政府采购活动前3年内，在经营活动中没有重大违法记录；法律、行政法规规定的其他条件。

两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备上述供应商参加政府采购活动应当具备的条件，并应当向采购人提交联合协议，载明联合体各方承担的工作和义务。联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。

3．采购代理机构

政府采购代理机构，是指经财政部门认定资格的，依法接受采购人委托，从事政府采购货物、工程和服务的招标、竞争性谈判、询价等采购代理业务，以及政府采购咨询、培训等相关专业服务的社会中介机构。

采购代理机构分为两种，一种是政府设立的政府集中采购机构，属于非营利性机构，负责组织实施集中采购活动；另一种是必须依法取得财政部或者省级人民政府财政部门认定的政府采购代理机构资格的采购代理机构，包括认定的招标公司、设计、认证、检验等社会中介机构。

由政府设立的集中采购机构，不实行政府采购代理机构资格认定制度。

政府采购代理机构资格分为甲级资格和乙级资格。取得乙级资格的政府采购代理机构只能代理单项政府采购预算金额1000万元以下的政府采购项目。

乙级政府采购代理机构应当具备下列条件：（1）具有法人资格，且注册资本为人民币50万元以上；（2）与行政机关没有隶属关系或者其他利益关系；（3）具有健全的组织机构和内部管理制度；（4）拥有固定的营业场所和开展政府采购代理业务所需设备、设施等办公条件；（5）具有良好的商业信誉以及依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；（6）申请政府采购代理机构资格前3年内，在经营活动中没有重大违法记录；（7）有参加过规定的政府采购培训，熟悉政府采购法律、法规、规章制度和采购代理业务的法律、经济和技术方面的专业人员，其中：技术方面的专业人员，具有中专以上学历的不得少于职工总数的50％，具有高级职称的不得少于职工总数的10％。

甲级政府采购代理机构除应当具备乙级政府采购代理机构应当具备的条件中第（2）项至第（6）项条件外，还应当具备下列条件：（1）具有法人资格，且注册资本为人民币400万元以上；（2）有参加过规定的政府采购培训，熟悉政府采购法律、法规、规章制度和采购代理业务的法律、经济和技术方面的专业人员，其中：技术方面的专业人员，具有中专以上学历的不得少于职工总数的70％，具有高级职称的不得少于职工总数的20％。

甲级政府采购代理机构资格由财政部负责审批，乙级政府采购代理机构资格由申请人住所所在地的省级人民政府财政部门负责审批。财政部负责全国政府采购代理机构资格认定管理工作，省、自治区、直辖市人民政府财政部门负责本行政区域内政府采购代理机构资格认定管理工作。

采购人采购纳人集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。

纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目的，应当委托集中采购机构代理采购；属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购；属于本单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购。

采购人可以委托经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格的采购代理机构，在委托的范围内办理政府采购事宜。

（二）政府采购当事人的权利义务

1．采购人的权利义务

（1）采购人的权利。包括：①采购人有权按照采购需要与集中采购机构签署委托协议。采购人可以就具体委托内容和事项与集中采购机构进行协商，可以全面委托，也可以部分委托。②采购人有权自主选择采购代理机构。采购人有权在政府采购监督管理部门认定的合格采购代理机构中自主选择，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构。③采购人有权要求采购代理机构遵守委托协议约定，采购人发现代理机构有违约行为或自身利益受到损害时，有权依法予以追究。④采购人有权审查政府采购供应商资格。采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查。⑤采购人有权依法确定中标供应商。采购人依据事先确定的采购标准和规定，确定符合采购要求的供应商中标。⑥采购人有权签订采购合同，并参与对供应商提供的货物、服务和工程履约的验收工作。⑦采购人有权对特殊项目实施部门集中采购。

（2）采购人的义务。包括：①采购人必须严格执行政府采购的各项规定。不得以部门利益或意志为由拒绝执行有关政府采购规定。②采购人必须接受政府采购监督管理部门的管理。政府采购的监督管理部门是各级财政部门，各级财政部门是政策的制定和执行监督者。同时采购人还要接受国家审计部门、监察部门的监督，有责任和义务积极配合监管部门的工作。③采购人在采购过程中必须尊重供应商的正当合法权益。采购人必须对所有供应商一视同仁，不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇；有义务回答供应商的合法提问；并不得与集中采购代理机构或其他供应商串通，损害部分供应商的利益。④采购人必须遵守采购代理机构工作秩序，不得干预其开展工作，不得提出不符合规定的要求或者与采购代理机构串通以不正当手段影响采购的公正性，同时有义务监督采购代理机构严格执行政府采购有关规定。⑤确定中标供应商后，采购人必须在规定时间内与中标供应商签订政府采购合同。⑥采购人有义务向社会公布有关政府采购信息和招标结果，以增强政府采购透明度，接受社会各界监督。

2．供应商的权利义务

（1）供应商的权利。包括：①公平和平等地取得参与政府采购活动的权利。政府采购监督管理部门和采购代理机构，不得设置任何条件歧视供应商。②公平和平等地获得政府采购信息。③有权在采购活动开始前，对政府采购活动和有关采购文件提出询问和质疑，要求采购人或采购代理机构及时作出答复。④有权要求采购人或采购代理机构保守其商业秘密。⑤有权根据法律规定行使对政府采购活动的监督。⑥享有其他合法权益，如：有权拒绝采购人或采购代理机构的各种滥收费行为及不正当利益要求。

（2）供应商的义务。包括：①遵守政府采购的各项法律、法规及制度规定。②按规定接受政府采购供应商资格审查，真实客观地反映企业情况。③在政府采购活动中满足采购人或采购代理机构的正当要求，并提供合格的采购项目。④其他必须遵守的工作要求。

3．采购代理机构的权利义务

（1）采购代理机构的权利。包括：①有权接受采购人的委托，依法在全国范围内代理政府采购事宜。任何部门、单位和个人不得采取任何方式，阻挠和限制其依法自由进入本地区或者本行业的政府采购市场。②有权组织实施具体采购工作，在招标采购活动中按有关规定编制招标文件、发布采购信息，组织开标、评标和定标活动。③有权按照委托协议的要求，代理采购人与中标供应商签订采购合同并监督采购合同的履行，代理采购人对采购结果进行验收。④在代理政府采购事宜过程中，有权按照国家有关规定收取中介服务费。⑤有权拒绝任何单位和个人对采购过程的非法干预。

（2）采购代理机构的义务。包括：①有义务在财政部或省级财政部门指定的政府采购信息披露媒体上就代理的公开招标采购项目发布采购信息；对不属于公开招标的采购信息，如有供应商提出要求，也有告知有关情况的义务。②应当按照采购人的委托代理集中采购目录中的采购项目开展采购活动。③不得超出授予资格的业务范围承揽政府采购代理业务。④不得出借、出租、转让或者涂改《政府采购代理机构资格证书》，否则取消其政府采购代理机构资格，收回《政府采购代理机构资格证书》。⑤必须接受政府采购监督管理部门的监管，有义务向负责监督检查的财政部门提供有关情况、材料。

三、政府采购方式

根据《政府采购法》的规定，政府采购采用以下方式：公开招标；邀请招标；竞争性谈判：单一来源采购；询价；国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

1．公开招标方式。

公开招标方式，是指招标采购单位（即采购人及采购代理机构）依法以招标公告的方式邀请不特定的供应商参加投标的方式。

货物服务采购项目达到公开招标数额标准的，必须采用公开招标方式。采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定；因特殊情况需要采用公开招标以外方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府财政部门的批准。

采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购。

采购人可以依法委托采购代理机构办理货物服务招标事宜，也可以自行组织开展货物服务招标活动，采购人自行组织招标的，必须符合下列条件：（1）具有独立承担民事责任的能力；（2）具有编制招标文件和组织招标能力，有与采购招标项目规模和复杂程度相适应的技术、经济等方面的采购和管理人员；（3）采购人员经过省级以上人民政府财政部门组织的政府采购培训。

采购人委托采购代理机构招标的，应当与采购代理机构签订委托协议，确定委托代理的事项，约定双方的权利和义务。

集中采购机构应当依法独立开展货物服务招标活动。其他采购代理机构应当根据采购人的委托办理货物服务招标事宜。

采用公开招标方式采购的，招标采购单位必须在财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布招标公告。

采用公开招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于20日。

公开招标公告应当包括以下主要内容：（1）招标采购单位的名称、地址和联系方法；（2）招标项目的名称、数量或者招标项目的性质；（3）投标人的资格要求；（4）获取招标文件的时间、地点、方式及招标文件售价；（5）投标截止时间、开标时间及地点。

招标采购单位应当根据招标项目的特点和需求编制招标文件。招标文件包括以下内容：（1）投标邀请；（2）投标人须知（包括密封、签署、盖章要求等）；（3）投标人应当提交的资格、资信证明文件；（4）投标报价要求、投标文件编制要求和投标保证金交纳方式；（5）招标项目的技术规格、要求和数量，包括附件、图纸等；（6）合同主要条款及合同签订方式；（7）交货和提供服务的时间；（8）评标方法、评标标准和废标条款；（9）投标截止时间、开标时间及地点；（10）省级以上财政部门规定的其他事项。招标人应当在招标文件中规定并标明实质性要求和条件。

2．邀请招标方式。

邀请招标方式，是指招标采购单位依法从符合相应资格条件的供应商中随机邀请3家以上供应商，并以投标邀请书的方式，邀请其参加投标的方式。

符合下列情形之一的货物或者服务，可以采用邀请招标方式采购：（1）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；（2）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。

采用邀请招标方式采购的，招标采购单位应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息媒体发布资格预审公告，公布投标人资格条件，资格预审公告的期限不得少于7个工作日。

投标人应当在资格预审公告期结束之日起3个工作日前，按公告要求提交资格证明文件。招标采购单位从评审合格投标人中通过随机方式选择3家以上的投标人，并向其发出投标邀请书。

【例9-2】根据《政府采购法》的规定，对于具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的货物，其适用的政府采购方式是（www.TopSage.com）。

公开招标方式

邀请招标方式

竞争性谈判方式

单一来源方式

【解析】正确答案为B。《政府采购法》第29条规定，符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用邀请招标方式采购：（1）具有特殊性，只能从有限范围内的供应商处采购的；（2）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。

3．竞争性谈判方式

竞争性谈判方式，是指要求采购人就有关采购事项，与不少于3家供应商进行谈判，最后按照预先规定的成交标准，确定成交供应商的方式。

符合下列情形之一的货物或者服务，可以采用竞争性谈判方式采购：（1）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；（2）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（3）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；（4）不能事先计算出价格总额的。

4．单一来源方式。

单一来源方式，是指采购人向惟一供应商进行采购的方式。

符合下列情形之一的货物或者服务，可以采用单一来源方式采购：（1）只能从惟一供应商处采购的；（2）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；（3）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10％的。

5．询价方式。

询价方式，是指只考虑价格因素，要求采购人向3家以上供应商发出询价单，对一次性报出的价格进行比较，最后按照符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则，确定成交供应商的方式。

采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以依照规定采用询价方式采购。

6．国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。

四、政府采购程序

政府采购程序是指政府采购应当遵循的步骤。分为三个阶段：采购项目确立批准阶段、采购合同形成阶段、采购合同履行及管理阶段。

（一）采购项目确立批准阶段

政府采购资金实行预算管理，政府采购项目的确立，是随着部门预算的编审程序完成的。《政府采购法》规定，负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总。部门预算的审批，按预算管理权限和程序进行。

在部门预算编审期间，各部门应将属于规定的，政府采购项目，包括专项支出项目和基本支出项目，在相关科目中详细列明，由财政部对各部门预算进行汇总审核后，形成预算草案上报国务院批准，并提交全国人大会议审议：全国人大批准了部门预算，也就批准了其中的政府采购预算。只有经人大批准的采购项目，才能进行采购活动。

在具体的预算执行中，必须按照预算确定的用途进行采购活动，未经批准，不得改变资金用途。

（二）采购合同形成阶段

1．确定采购模式

《政府采购法》规定，政府采购项目分为纳入集中采购目录的采购项目和限额标准以上的采购项目，其中，集中采购目录中的采购项目又分为政府集中采购项目和部门集中采购项目，不同的采购项目由不同的机构负责组织实施。因此，采购人对已批准的采购项目，应进行分类，确定相应的采购模式。属于政府集中采购的项目，必须委托集中采购机构实施，并签订委托代理协议，明确委托事项及各自的权利义务。

2．确定采购方式

采购人或集中采购机构首先应客观地计算采购资金总额。如果采购资金总额达到了公开招标数额标准，应当采用公开招标采购方式，并在财政部指定的媒体上发布招标公告。如果需要采用公开招标以外采购方式的，必须在采购活动开始前获得地级以上政府采购监督管理部门的批准。

采购方式确定后，应按照法律规定的采购方式的程序进行采购活动。没有独立招标能力的采购机构，可以委托通过省级以上政府采购监督管理部门登记备案的社会中介机构承办招标事务。

3．确定中标、成交供应商

采购人或集中采购机构依据事先规定的评标或确定成交的标准，确定中标或成交供应商，向其发送中标或成交通知书，并在财政部指定的媒体上公告中标或成交结果。

政府采购当事人不得相互串通损害国家利益、社会公共利益和其他当事人的合法权益；不得以任何手段排斥其他供应商参与竞争。

供应商不得以向采购人、采购代理机构、评标委员会的组成伤员、竞争性谈判小组的组成人员、询价小组的组成人员行贿或者采取其他不正当手段谋取中标或者成交。

采购代理机构不得以向采购人行贿或者采取其他不正当手段谋取非法利益。

在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标：（1）符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足3家的；（2）出现影响采购公正的违法、违规行为的；（3）投标人的报价均超过了采购预算，采购人不能支付的；（4）因重大变故，采购任务取消的。

废标后，采购人应当将废标理由通知所有投标人，并应当重新组织招标；需要采取其他方式采购的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门或者政府有关部门批准。

【例9-3】下列各项中，属于在招标采购中应予废标的情形有（www.TopSage.com）。

A．符合专业条件的供应商超过3家

B．出现影响采购公正的违法行为

C．因重大变故，采购任务取消

D．采购人采取化整为零方式回避公开招标采购

【解析】正确答案为BC。《政府采购法》第36条规定：在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标；（1）符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的；（2）出现影响采购公正的违法、违规行为的；（3）投标人的报价均超过了采购预算，采购人不能支付的；（4）因重大变故，采购任务取消的。

4．订立采购合同

采购人或集中采购机构应在中标或成交通知书发出之日起30天内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。

5．采购合同备案

采购合同自订立之日起7个工作日内，采购人应将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。

（三）采购合同的履行及其管理阶段

1．履行采购合同

采购合同双方当事人，即采购人和供应商均应按照合同约定，履行各自的权利和义务，供应商按照约定向采购人提供货物、工程和服务；采购人按照约定付款。

2．验收

采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。大型或者复杂的政府采购项目，应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。验收方成员应当在验收书上签字，并承担相应的法律责任。

3．付款

对供应商履约的验收合格后，采购人应当按照合同约定支付货款。目前政府采购资金的支付方式有两种：一是对于纳入政府采购资金财政直接拨付的项目，由采购人向财政部门申请拨款，财政部门直接将采购资金拨付给履约供应商；二是其他采购项目由采购人直接向履约供应商付款。

4．妥善保存采购文件

采购文件是反映采购活动过程及各项决策的纪录，妥善完整地保存采购文件，可以为政府采购的统计分析、总结经验、接受监督检查、处理纠纷等项工作提供客观依据。

采购人、采购代理机构对政府采购项目每项采购活动的采购文件应当妥善保存，不得伪造、变造、隐匿或者销毁。采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少保存15年。

采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。其中，采购活动记录至少应当包括下列内容：（1）采购项目类别、名称；（2）采购项目预算、资金构成和合同价格；（3）采购方式，采用公开招标以外的采购方式的，应当载明原因；（4）邀请和选择供应商的条件及原因；（5）评标标准及确定中标人的原因；（6）废标的原因；（7）采用招标以外采购方式的相应记载。

【例9-4】下列各项中，属于采购活动记录中应包括的内容有（www.TopSage.com）。

A．采购项目预算

B．采购项目资金构成

C．采购项目类别

D．采购项目投诉处理决定

【解析】正确答案为ABC。《政府采购法》第42条规定，采购活动记录至少应当包括下列内容：（1）采购项目类别、名称；（2）采购项目预算、资金构成和合同价格；（3）采购方式，采用公开招标以外的采购方式的，应当载明原因；（4）邀请和选择供应商的条件及原因；（5）评标标准及确定中标人的原因；（6）废标的原因；（7）采用招标以外采购方式的相应记载。

五、政府采购合同

政府采购合同属于一般民事合同，适用合同法。即采购人与供应商之间在政府采购合同的订立、合同的效力、合同的履行、合同的变更、终止及违约责任等方面，都必须遵守合同法的规定。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。但政府采购合同又有其特殊性，不完全等同于一般的民事合同，同时还要适用《政府采购法》的规定。

（一）政府采购合同的订立

政府采购合同，是采购人与供应商之间设立、变更、终止政府采购权利义务关系的协议。采购人可以直接与供应商签订政府采购合同，也可以委托采购代理机构代表其与供应商签订政府采购合同。由采购代理机构以采购人名义签订合同的，应当提交采购人的授权委托书，作为合同附件。

在订立采购合同的过程中，采购人或采购代理机构发出的招标文件、谈判文件、询价文件是合同要约，供应商提交的投标文件、谈判报价、询价报价是合同的承诺，实际上中标、成交通知书发出后，合同即生效。所以，中标、成交通知书对采购人和中标、成交供应商均具有法律效力。中标、成交通知书发出后，采购人改变中标、成交结果的，或者中标、成交供应商放弃中标、成交项目的，应当依法承担法律责任。

《政府采购法》规定，采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起30日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。政府采购项目的采购合同自签订之日起7个工作日内，采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。

（二）政府采购合同的形式及必备条款

《政府采购法》规定，政府采购合同应当采用书面形式。即采用口头形式或其他形式订立的政府采购合同都是无效的。

由于政府采购合同具有特殊性，必须严格执行法定的采购方式和采购程序，其条款不能完全由采购人与供应商确定．必须对其主要内容作出限制规定，因此《政府采购法》规定，国务院政府采购监督管理部门应当会同国务院有关部门，规定政府采购合同必须具备的条款。政府采购合同中必须包括必备条款的内容，否则合同无效。

（三）政府采购合同的分包履行

经采购人同意，中标、成交供应商可以依法采取分包方式履行合同。中标、成交供应商履行政府采购合同时，经与采购人协商，取得其同意后，可以将自己在合同中的一部分权利和义务转让给其他供应商，由受让供应商负责履行。

政府采购合同分包履行的，中标、成交供应商的政府采购合同主体资格并不改变，中标、成交供应商必须就采购项目和分包项目向采购人负责，分包供应商也要接受政府采购合同的约束，就分包项目承担责任。

（四）政府采购合同的变更、中止或终止

《政府采购法》规定，政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任。

政府采购合同虽然是民事合同，但是政府采购资金是财政性资金，政府采购目的是为了公共事务，政府采购还具有维护公共利益、加强财政支出管理、抑制腐败等功能，所以政府采购合同又不完全等同于一般的民事合同。因此，在政府采购合同履行过程中，如果没有出现继续履行合同将损害国家利益和社会公共利益的情况，采购人与中标、成交供应商双方即使协商一致也不得变更、中止或终止合同。反之，如果出现政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的情况，采购人和供应商双方都有义务变更、中止或终止合同，但双方应协商一致，并各自承担相应的责任。

（五）政府采购补充合同

在政府采购合同履行过程中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，如果重新按照采购程序进行采购，会增加采购成本，降低采购效率，这时法律允许采购人在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的10％。补充合同也必须采用书面形式，并自签订之日起7个工作日内，由采购人将补充合同副本报同级财政部门和其他有关部门备案。

六、政府采购的质疑与投诉

供应商是政府采购活动的重要当事人之一，以法律形式确定供应商对政府采购事项的知情权和对政府采购活动的监督权，对保证政府采购活动的透明性、公平性和有效竞争性，对保护供应商的合法权益，都有十分重要的意义。《政府采购法》分别就供应商的质疑、投诉等事项作出了明确规定。

（一）政府采购活动事项的询问

在政府采购活动中，供应商往往处在比较被动的地位。采购人或采购代理机构发布的采购消息有可能比较简单或不够清晰，一些做法也有可能不够透明；中标、成交结果也可能不能及时被供应商知晓等等，供应商的利益很容易受到侵害。因此，《政府采购法》规定，供应商对政府采购活动事项有疑问的，可以向采购人提出询问，采购人应当及时作出答复，但答复的内容不得涉及商业秘密。

1．询问的形式和范围

所有供应商只要对政府采购活动事项有疑问，都可以采用口-头或书面形式向采购人或采购代理机构提出询问，采购人或采购代理机构不得以任何借口和手段进行限制，这是法律赋予供应商的询问权。

2．对询问的处理

对于任何供应商的询问，采购人或采购代理机构必须及时予以答复。虽然法律没有对答复的时限作出明确规定，但采购人或采购代理机构应从保证政府采购活动正常进行、保护供应商合法权益的角度，及时、准确、实事求是地做好答复工作。但答复内容不应涉及商业秘密。答复可以采取书面形式，也可以采取口头形式。

采购代理机构答复供应商的询问时，只限于采购人委托授权范围内的事项，委托授权范围外的事项仍应由采购人答复。

（二）政府采购活动事项的质疑

《政府采购法》规定，供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。

1．质疑的范围、条件及形式

供应商提出质疑的范围只包括采购文件、采购过程和中标、成交结果三个方面。这三个方面对供应商来说是至关重要的内容，法律对此加以规定比较符合实际，有利于争议的及时解决。

供应商提出质疑必须符合一定的条件，即必须有认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的利益受到损害的事实和理由。否则供应商不宜提出质疑。为了不影响政府采购活动的连续性，供应商应当在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内提出质疑。

质疑必须以书面形式提出，以口头形式提出质疑没有法律效力，采购人或采购代理机构可以不予答复。

2．对质疑的处理

《政府采购法》规定，采购人应当在收到供应商的书面质疑后7个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商，但答复的内容不得涉及商业秘密。

及时对供应商提出的质疑作出答复是采购人和采购代理机构的义务，同时由于一项政府采购活动中有多个供应商参加，采购人和采购代理机构作出的答复也要书面通知其他供应商。

（三）政府采购活动事项的投诉

当采购人、采购代理机构对供应商提出的质疑所作出的答复不能令质疑供应商信服，或者采购人、采购代理机构没有在规定的期限内答复质疑供应商，使供应商的权益可能受到损害时，供应商可以通过投诉这一途径来保护自己的合法权益。《政府采购法》规定，质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后15个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。

1．投诉的提出及受理

供应商投诉的范围仅限于可以提出质疑的事项，即认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑。对采购人、采购代理机构的质疑答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定期限内作出答复的，供应商可以在答复期满后15个工作日内向同级财政部门提起投诉。

投诉人投诉时，应当提交投诉书，并按照被投诉采购人、采购代理机构（以下简称被投诉人）和与投诉事项有关的供应商数量提供投诉书的副本。投诉书应当包括下列主要内容：（1）投诉人和被投诉人的名称、地址、电话等：（2）具体的投诉事项及事实依据：（3）质疑和质疑答复情况及相关证明材料；（4）提起投诉的日期。投诉书应当署名。投诉人为自然人的，应当由本人签字；投诉人为法人或者其他组织的，应当由法定代表人或者主要负责人签字盖章并加盖公章。

投诉人提起投诉应当符合下列条件：（1）投诉人是参与所投诉政府采购活动的供应商：（2）提起投诉前已依法进行质疑；（3）投诉书内容符合有关法律的规定；（4）在投诉有效期限内提起投诉；（5）属于有权财政部门管辖：（6）同一投诉事项未经财政部门投诉处理；（7）国务院财政部门规定的其他条件。

财政部门收到投诉书后，应当在5个工作日内进行审查，决定是否接受投诉。对不符合投诉条件的，书面告知投诉人不予受理，并应当说明理由。对符合投诉条件的，自财政部门收到投诉书之日起即为受理。财政部门应当在受理投诉后3个工作日内向被投诉人和与投诉事项有关的供应商发送投诉书副本。被投诉人和与投诉事项有关的供应商应当在收到投诉书副本之日起5个工作日内，以书面形式向财政部门作出说明，并提交相关证据、依据和其他有关材料。

2．对投诉的处理

财政部门处理投诉事项原则上采取书面审查的办法。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证，也可以组织投诉人和被投诉人当面进行质证。

财政部门经审查，对投诉事项分别作出下列处理决定：（1）投诉人撤回投诉的，终止投诉处理；（2）投诉缺乏事实依据的，驳回投诉；（3）投诉事项经查证属实的，分别按照有关规定处理。

如果财政部门经审查，认定采购文件具有明显倾向性或者歧视性等问题，给投诉人或者其他供应商合法权益造成或者可能造成损害的，按下列情况分别处理：（1）采购活动尚未完成的，责令修改采购文件，并按修改后的采购文件开展采购活动；（2）采购活动已经完成，但尚未签订政府采购合同的，决定采购活动违法，责令重新开展采购活动；（3）采购活动已经完成，并且已经签订政府采购合同的，决定采购活动违法，由被投诉人按照有关法律规定承担相应的赔偿责任。

如果财政部门经审查，认定采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的，按下列情况分别处理：（1）政府采购合同尚未签订的，分别根据不同情况决定全部或者部分采购行为违法，责令重新开展采购活动；（2）政府采购合同已经签订但尚未履行的，决定撤销合同，责令重新开展采购活动；（3）政府采购合同已经履行的，决定采购活动违法，给采购人、投诉人造成损失的，由相关责任人承担赔偿责任。

财政部门应当自受理投诉之日起30个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人及其他与投诉处理结果有利害关系的政府采购当事人。财政部门作出处理决定，应当制作投诉处理决定书，并加盖印章。投诉处理决定书应当包括下列主要内容：（1）投诉人和被投诉人的姓名或者名称、住所等；（2）委托代理人办理的，代理人的姓名、职业、住址、联系方式等；（3）处理决定的具体内容及事实根据和法律依据；（4）告知投诉人行政复议；申请权和诉讼权利；（5）作出处理决定的日期。

财政部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知被投诉人暂停采购活动，但暂停时间最长不得超过30日。被投诉人收到通知后应当立即暂停采购活动，在法定的暂停期限结束前或者财政部门发出恢复采购活动通知前，不得进行该项采购活动。

财政部门应当将投诉处理结果在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告。

3．供应商不服投诉处理决定的救济途径

《政府采购法》规定，投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。

七、政府采购的监督检查

《政府采购法》规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。

为了使政府有关部门能够公平、公正地履行监督管理职能，《政府采购法》规定，政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。

（一）政府采购监督管理部门的监督

政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检查。监督检查的主要内容是：

1．有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况

《政府采购法》以及相关法律、行政法规、规章等与政府采购有关的法律制度是否能得到全面、有效、正确的贯彻执行，都会对政府采购活动产生直接影响，因此政府采购监督管理部门对有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况的全面监督检查是十分不要的。

2．采购范围、采购方式和采购程序的执行情况

采购人必须按照规定的采购方式和采购程序进行采购，这是贯彻政府采购原则的重要保障，是维护国家利益、社会利益和供应商合法权益的基础，任何单位和个人不得违反规定，要求采购人或者采购工作人员向其指定的供应商进行采购。

3．政府采购人员的职业素质和专业技能

采购人员具备良好的职业素质和较高的专业技能，是有效地遏制采购中的腐败行为，提高政府采购的质量和效益，保证政府采购活动顺利进行的基础。政府采购监督管理部门应在制定采购人员职业素质与专业技能的具体标准和要求的同时，加强这方面的监督检查。

4．集中采购机构的有关情况

政府采购监督管理部门应当对集中采购机构的采购价格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、有无违法行为等事项进行考核，并定期如实公布考核结果。

（二）政府其他有关部门的监督

1．审计机关的监督

审计机关应当对政府采购进行审计监督，这是法律赋予审计机关的职责，也是审计机关应当履行的义务。政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督。审计机关在履行审计职责过程中，有权检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他有关资料，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料。对于审计机关依法进行的审计．有关单位和个人应积极配合，不得拒绝，否则应承担相应的法律责任。

2．监察机关的监督

监察机关应当加强对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员的监察。

3．其他有关部门的监督

依照法律、行政法规的规定对政府采购负有行政监督职责的其他政府有关部门，应当按照其职责分工，加强对政府采购活动的监督。

其他政府有关部门对政府采购活动的监督，主要是指对纳入政府采购范围并实行招标方式采购的工程项目采购活动的监督。如：各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督，由建设行政主管部门负责；水利项目的招投标活动的监督，由水利行政主管部门负责。

（三）集中采购机构的内部监督

集中采购机构的内部监督包括两个方面的内容：

1．建立健全内部监督管理制度

集中采购机构应当建立健全内部监督管理制度。采购活动的决策和执行程序应当明确，并相互监督、相互制约。经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限应当明确，并相互分离。

2．提高采购人员的职业素质和专业技能

集中采购机构的采购人员应当具有相关职业素质和专业技能，符合政府采购监督管理部门规定的专业岗位任职要求。

集中采购机构对其工作人员应当加强教育和培训；对采购人员的专业水平、工作实绩和职业道德状况定期进行考核。采购人员经考核不合格的，不得继续任职。

（四）采购人的内部监督

1．政府采购项目的采购标准和采购结果应当公开

根据《政府采购法》规定，除涉及商业秘密外，政府采购的所有信息，都应当及时向社会公开发布。采用《政府采购法》规定的采购方式的，采购人在采购活动完成后，应当将采购结果予以公布。

2．采购人选择采购方式和采购程序应当符合法定要求

采购人必须按照法定的采购方式和采购程序进行采购，否则中标、成交结果无效，由此给供应商造成损害的，采购人应当承担相应的赔偿责任，采购人及其有关责任人员也应当承担相应的法律责任。

（五）政府采购活动的社会监督

任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为，有权控告和检举，有关部门、机关应当依照各自职责及时处理。

八、违反政府采购法的法律责任

（一）采购人、采购代理机构及其工作人员的法律责任

1．采购人、采购代理机构有下列情形之一的，责令限期改正，给予警告，可以并处罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报：（1）应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购的；（2）擅自提高采购标准的；（3）委托不具备政府采购业务代理资格的机构办理采购事务的；（4）以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的；（5）在招标采购过程中与投标人进行协商谈判的；（6）中标、成交通知书告发出后不与中标、成交供应商签订采购合同的；（7）拒绝有关部门依法实施监督检查的。

2．采购人、采购代理机构及其工作人员有下列情形之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的．处以罚款，有违法所得的，并处没收违法所得，属于国家机关工作人员的，依法给予行政处分：（1）与供应商或者采购代理机构恶意串通的；（2）在采购过程中接受贿赂或者获取其他不正当利益的；（3）在有关部门依法实施的监督检查中提供虚假情况的；（4）开标前泄露标底的。

3．有上述1、2两类违法行为之一影响中标、成交结果或者可能影响中标、成交结果的，按下列情况分别处理：（1）未确定中标、成交供应商的，终止采购活动；（2）中标、成交供应商已经确定但采购合同尚未履行的，撤销合同，从合格的中标、成交候选人中另行确定中标、成交供应商；（3）采购合同已经履行的．给采购人、供应商造成损失的，由责任人承担赔偿责任。

4．采购人对应当实行集中采购的政府采购项目，不委托集中采购机构实行集中采购的，由政府采购监督管理部门责令改正；拒不改正的，停止按预算向其支付资金，由其上级行政主管部门或者有关机关依法给予其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处分。

5．采购人未依法公布政府采购项目的采购标准和采购结果的，责令改正，对直接负责的主管人员依法给予处分。

6．采购人、采购代理机构违反规定隐匿、销毁应当保存的采购文件或者伪造、变造采购文件的，由政府采购监督管理部门处以2万元以上10万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

7．集中采购机构在政府采购监督管理部门考核中，虚报业绩，隐瞒真实情况的，处以2万元以上20万元以下的罚款，并予以通报；情节严重的，取消其代理采购的资格。

（二）供应商的法律责任

供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在1至3年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（1）提供虚假材料谋取中标、成交的；（2）采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商的；（3）与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通的；（4）向采购人、采购代理机构行贿或者提供其他不正当利益的；（5）在招标采购过程中与采购人进行协商谈判的：（6）拒绝有关部门监督检查或者提供虚假情况的。

（三）政府采购监督管理部门工作人员的法律责任

1．政府采购监督管理部门的工作人员在实施监督检查中违反规定滥用职权，玩忽职守，徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

2．政府采购监督管理部门对供应商的投诉逾期未作处理的，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分。

3．政府采购监督管理部门对集中采购机构业绩的考核，有虚假陈述，隐瞒真实情况的，或者不作定期考核和公布考核结果的，应当及时纠正，由其上级机关或者监察机关对其负责人进行通报，并对直接负责的人员依法给予行政处分。

第二节 国有资产管理法律制度

一、国有资产管理法律制度概述

（一）国有资产的概念

国有资产是指属于国家所有的一切财产和财产权利，即国家以各种形式进行的投资及其收益、拨款、接收的馈赠、凭借国家权力取得或者依据法律认定的各种类型的财产和财产权利。

国有资产分为三大类：经营性国有资产、行政事业单位国有资产、资源性国有资产。

经营性国有资产，是指从事产品生产、流通、经营等服务活动，以营利为目的，依法经营和使用的，产权属于国家所有的一切财产。经营性国有资产是国有资产中最重要、最活跃的部分，是国有资产收益不断增长的源泉，是国有资产增量不断扩大的基础，也是国有资产管理的重点对象。经营性国有资产具有资本的一般属性，即逐利性，但国有资本的逐利性受国家职能制约，其微观效益要服从于宏观利益。

行政事业单位国有资产，是指由行政事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称。包括行政单位用国家财政性资金形成的资产、国家调拨给行政单位的资产、行政单位按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。行政事业单位国有资产主要配置于社会的非生产领域，其使用不应以盈利为目的，而只能以服务为根本目标。

资源性国有资产，是指在人们现有的知识、科技水平条件下，通过开发使用能带来一定经济价值的国有自然资源。资源性国有资产的范围是随着科学技术的发展而不断变化的，当一种自然资源由于科技水平较低，尚未被认识，也不能带来一定经济价值的时候，这种自然资源还不能称为资源性资产。自然资源转变为资源性国有资产所应具备的条件是：能用货币计量、能为人们所拥有和控制、能为人类带来经济效益、能用现代技术取得。

（二）国有资产的管理

国有资产的管理对象，既涉及经营性国有资产，也涉及国家行政事业单位的非经营性国有资产，还涉及国家依法拥有的各种自然资源，由于国有资产管理内容的复杂性和不同类别的国有资产的性质和特点不同，因而针对不同类别的国有资产的管理目标和管理方式也有所区别。

加强国有资产管理，其目的在于通过明晰国有资产产权，监督国有资产运用，防止国有资产流失，提高国有资产的运营效率。从国有资产管理的内容来看，主要有以下几方面：国有资产产权界定；国有资产产权登记；国有资产占有和使用的管理；国有资产收益及处置的管理。

二、行政单位国有资产管理法律制度

（一）行政单位国有资产管理概述

2006年5月30日，财政部发布了《行政单位国有资产管理暂行办法》（以下简称《办法》），自2006年7月1日起施行。该《办法》对行政单位国有资产管理的相关问题作出了全面规定。

1．行政单位国有资产的概念及管理内容

行政单位国有资产，是指由各级行政单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即行政单位的国有（公共）财产。行政单位国有资产包括行政单位用国家财政性资金形成的资产、国家调拨给行政单位的资产、行政单位按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。其表现形式为固定资产、流动资产和无形资产等。

行政单位是指各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关。

行政单位国有资产管理的内容包括：资产配置、资产使用、资产处置、资产评估、监督检查与法律责任等。

2．行政单位国有资产管理机构及其职责

行政单位国有资产管理，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。

各级财政部门是政府负责行政单位国有资产管理的职能部门，对行政单位国有资产实行综合管理。其主要职责是：（1）贯彻执行国家有关国有资产管理的法律、法规和政策；（2）根据国家国有资产管理的有关规定，制定行政单位国有资产管理的规章制度，并对执行情况进行监督检查；（3）负责会同有关部门研究制定本级行政单位国有资产配置标准，负责资产配置事项的审批，按规定进行资产处置和产权变动事项的审批，负责组织产权界定、产权纠纷调处、资产统计报告、资产评估、资产清查等工作；（4）负责本级行政单位出租、出借国有资产的审批，负责与行政单位尚未脱钩的经济实体的国有资产的监督管理；（5）负责本级行政单位国有资产收益的监督、管理；（6）对本级行政单位和下级财政部门的国有资产管理工作进行监督、检查；（7）向本级政府和上级财政部门报告有关国有资产管理工作。

行政单位对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。其主要职责是：（1）根据行政单位国有资产管理的规定，负责制定本单位国有资产管理具体办法并组织实施；（2）负责本单位国有资产的账卡管理、清查登记、统计报告及日常监督检查等工作；（3）负责本单位国有资产的采购、验收、维修和保养等日常管理工作，保障国有资产的安全完整；（4）负责办理本单位国有资产的配置、处置、出租、出借等事项的报批手续；（5）负责与行政单位尚未脱钩的经济实体的国有资产的具体监督管理工作并承担保值增值的责任；（6）接受财政部门的指导和监督，报告本单位国有资产管理情况。

（二）行政单位国有资产配置和使用

1．资产的配置

行政单位国有资产配置应当严格执行法律、法规和有关规章制度，包括严格按照规定标准配置，严格遵守部门预算和国库集中支付制度规定，执行政府采购政策和基本建设程序，严格执行财务会计制度的规定；与行政单位履行职能需要相适应，即与现机构编制人数、职能设置、业务发展规划等要求相适应；应做到科学合理，优化资产结构；勤俭节约，从严控制。

财政部门对要求配置的资产，能通过调剂解决的，原则上不重新购置。购置有规定配备标准的资产，除国家另有规定外，应当按下列程序报批：

（1）行政单位的资产管理部门会同财务部门审核资产存量，提出拟购置资产的品目、数量，测算经费额度，经单位负责人审核同意后报同级财政部门审批，并按照同级财政部门要求提交相关材料；

（2）同级财政部门根据单位资产状况对行政单位提出的资产购置项目进行审批；

（3）经同级财政部门审批同意，各单位可以将资产购置项目列入单位年度部门预算，并在编制年度部门预算时将批复文件和相关材料一并报同级财政部门，作为审批部门预算的依据。未经批准，不得列入部门预算，也不得列入单位经费支出。

行政单位资产管理部门应当对购置的资产进行验收、登记，并及时进行账务处理。

2．资产的使用

（1）资产使用的原则。行政单位应当认真做好国有资产的使用管理工作，做到物尽其用，充分发挥国有资产的使用效益；保障国有资产的安全完整，防止国有资产使用中的不当损失和浪费。行政单位对所占有、使用的国有资产应当定期清查盘点，做到家底清楚，账、卡、实相符，防止国有资产流失。应当建立严格的国有资产管理责任制，将国有资产管理责任落实到人。

（2）资产使用的限制性规定。主要包括：①行政单位不得用国有资产对外担保，法律另有规定的除外。②行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体。在《办法》颁布前已经用占有、使用的国有资产举办经济实体的，应当按照国家关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定进行脱钩。脱钩之前，行政单位应当按照国家有关规定对其经济实体的经济效益、收益分配及使用情况等进行严格监管。财政部门应当对其经济效益、收益分配及使用情况进行监督检查。③行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报同级财政部门审核批准。未经批准，不得对外出租、出借。同级财政部门应当根据实际情况对行政单位国有资产对外出租、出借事项严格控制，从严审批。行政单位出租、出借的国有资产，其所有权性质不变，仍归国家所有；所形成的收入，按照政府非税收入管理的规定，实行"收支两条线"管理。④对行政单位中超标配置、低效运转或者长期闲置的国有资产，同级财政部门有权调剂使用或者处置。

（三）行政单位国有资产评估和处置

1．资产的评估

行政单位有下列情形之一的，应当对相关资产进行评估：（1）行政单位取得的没有原始价格凭证的资产；（2）拍卖、有偿转让、置换国有资产；（3）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。

行政单位国有资产评估工作应当委托具有资产评估资质的资产评估机构进行。进行资产评估的行政单位，应当如实提供有关情况和资料，并对所提供的情况和资料的客观性、真实性和合法性负责，不得以任何形式干预评估机构独立执业。

2．资产的处置

行政单位国有资产处置，是指行政单位国有资产产权的转移及核销，包括各类国有资产的无偿转让、出售、置换、报损、报废等。

行政单位需处置的国有资产范围包括：闲置资产；因技术原因并经过科学论证，确需报废、淘汰的资产；因单位分立、撤销、合并、改制、隶属关系改变等原因发生的产权或者使用权转移的资产；盘亏、呆账及非正常损失的资产；已超过使用年限无法使用的资产；依照国家有关规定需要进行资产处置的其他情形。

行政单位处置国有资产应当严格履行审批手续，资产处置应当由行政单位资产管理部门会同财务部门、技术部门审核鉴定，提出意见，按审批权限报送审批。未经批准不得处置。

行政单位国有资产处置的变价收入和残值收入，按照政府非税收入管理的规定，实行"收支两条线"管理。行政单位分立、撤销、合并、改制及隶属关系发生改变时，应当对其占有、使用的国有资产进行清查登记，编制清册，报送财政部门审核、处置，并及时办理资产转移手续。

【例9-5】下列各项中，属于行政单位国有资产处置手段的有（www.TopSage.com）。

A．无偿转让

B．出售

C．置换

D．报废

【解析】正确答案为ABCD。根据《行政单位国有资产管理暂行办法》第27条规定，行政单位国有资产处置，是指行政单位国有资产产权的转移及核销，包括各类国有资产的无偿转让、出售、置换、报损、报废等。

（四）监督检查及法律责任

财政部门、行政单位对国有资产的管理和监督，实行单位内部监督与财政监督、审计监督、社会监督相结合，事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项检查相结合的方式。

财政部门、行政单位及其工作人员如违反规定，擅自占有、使用、处置国有资产的，按照《财政违法行为处罚处分条例》处理。违反国家国有资产管理规定的其他行为，按国家有关法律法规处理。

三、事业单位国有资产管理法律制度

（一）事业单位国有资产管理概述

2006年5月30日，财政部发布了《事业单位国有资产管理暂行办法》，自2006年7月1日起施行。该办法对事业单位国有资产管理的相关问题作出了全面规定。

1．事业单位国有资产的概念及管理内容

事业单位国有资产，是指事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即事业单位的国有（公共）财产。事业单位国有资产包括国家拨给事业单位的资产，事业单位按照国家规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。其表现形式为流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。

事业单位国有资产管理活动，应当坚持资产管理与预算管理相结合的原则，推行实物费用定额制度，促进事业资产整合与共享共用，实现资产管理和预算管理的紧密统一；应当坚持所有权和使用权相分离的原则；应当坚持资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合的原则。事业单位国有资产实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。

事业单位国有资产管理的内容包括：管理机构及职责、资产配置及使用、资产评估和产权登记、资产处置、监督检查与法律责任等。

2．事业单位国有资产管理机构及职责

各级财政部门是政府负责事业单位国有资产管理的职能部门，对事业单位的国有资产实施综合管理。其主要职责是：（1）根据国家有关国有资产管理的规定，制定事业单位国有资产管理的规章制度，并组织实施和监督检查；（2）研究制定本级事业单位实物资产配置标准和相关的费用标准，组织本级事业单位国有资产的产权登记、产权界定、产权纠纷调处、资产评估监管、资产清查和统计报告等基础管理工作；（3）按规定权限审批本级事业单位有关资产购置、处置和利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等事项，组织事业单位长期闲置、低效运转和超标准配置资产的调剂工作，建立事业单位国有资产整合、共享、共用机制；（4）推进本级有条件的事业单位实现国有资产的市场化、社会化，加强事业单位转企改制工作中国有资产的监督管理；（5）负责本级事业单位国有资产收益的监督管理；（6）建立和完善事业单位国有资产管理信息系统，对事业单位国有资产实行动态管理；（7）研究建立事业单位国有资产安全性、完整性和使用有效性的评价方法、评价标准和评价机制，对事业单位国有资产实行绩效管理；（8）监督、指导本级事业单位及其主管部门、下级财政部门的国有资产管理工作。

事业单位的主管部门负责对本部门所属事业单位的国有资产实施监督管理。其主要职责是：（1）根据本级和上级财政部门有关国有资产管理的规定，制定本部门事业单位国有资产管理的实施办法，并组织实施和监督检查；（2）组织本部门事业单位国有资产的清查、登记、统计汇总及日常监督检查工作；（3）审核本部门所属事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等事项，按规定权限审核或者审批有关资产购置、处置事项；（4）负责本部门所属事业单位长期闲置、低效运转和超标准配置资产的调剂工作，优化事业单位国有资产配置，推动事业单位国有资产共享、共用；（5）督促本部门所属事业单位按规定缴纳国有资产收益；（6）组织实施对本部门所属事业单位国有资产管理和使用情况的评价考核；（7）接受同级财政部门的监督、指导并向其报告有关事业单位国有资产管理工作。

事业单位负责对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。其主要职责是：（1）根据事业单位国有资产管理的有关规定，制定本单位国有资产管理的具体办法并组织实施；（2）负责本单位资产购置、验收入库、维护保管等日常管理，负责本单位国有资产配置、处置和对外投资、出租、出借和担保等事项的报批手续；（4）负责本单位用于对外投资、出租、出借和担保的资产的保值增值，按照规定及时、足额缴纳国有资产收益；（5）负责本单位存量资产的有效利用，参与大型仪器、设备等资产的共享、共用和公共研究平台建设工作；（6）接受主管部门和同级财政部门的监督、指导并向其报告有关国有资产管理工作。

（二）事业单位国有资产配置和使用

1．资产的配置

事业单位国有资产配置是指财政部门、主管部门、事业单位等根据事业单位履行职能的需要，按照国家有关法律、法规和规章制度规定的程序，通过购置或调剂等方式为事业单位配备资产的行为。

事业单位国有资产配置应当符合以下条件：（1）现有资产无法满足事业单位履行职能的需要；（2）难以与其他单位共享、共用相关资产；（3）难以通过市场购买产品或者服务的方式代替资产配置，或者采取市场购买方式的成本过高。

事业单位向财政部门申请用财政性资金购置规定限额以上资产的（包括事业单位申请用财政性资金举办大型会议、活动需要进行的购置），除国家另有规定外，按照下列程序报批：

（1）年度部门预算编制前，事业单位资产管理部门会同财务部门审核资产存量，提出下一年度拟购置资产的品目、数量，测算经费额度，报主管部门审核；

（2）主管部门根据事业单位资产存量状况和有关资产配置标准，审核、汇总事业单位资产购置计划，报同级财政部门审批；

（3）同级财政部门根据主管部门的审核意见，对资产购置计划进行审批：

（4）经同级财政部门批准的资产购置计划，事业单位应当列入年度部门预算，并在上报年度部门预算时附送批复文件等相关材料，作为财政部门批复部门预算的依据。

对于事业单位长期闲置、低效运转或者超标准配置的资产，原则上由主管部门进行调剂，并报同级财政部门备案；跨部门、跨地区的资产调剂应当报同级或者共同上一级的财政部门批准。

2．资产的使用

事业单位国有资产的使用包括单位自用和对外投资、出租、出借、担保等方式。

事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批。财政部门可以结合实际设定审批限额标准，在限额标准以下的由主管部门审批，同时报财政部门备案。但是如果《担保法》、《土地法》、《证券法》、《公司法》等相关法律及其他行政法规对事业单位有关对外投资、出租、出借和担保等行为及审批程序另有规定的，应当依照其规定执行。

事业单位应当对本单位用于对外投资、出租和出借的资产实行专项管理，即应实行专项登记和专项考核，并在单位财务会计报告中对相关信息进行充分披露。

考虑到法制建设的现状及事业单位的特殊性，对事业单位的对外投资收益以及利用国有资产出租、出借和担保等取得的收入，目前国家仍允许纳入单位预算，统一核算，统一管理，而不必上缴国库或财政专户，实行收支两条线管理。

（三）事业单位国有资产评估和产权登记

1．资产评估

事业单位国有资产评估项目实行核准制和备案制。

事业单位有下列情形之一的，应当对相关国有资产进行评估：（1）整体或者部分改制为企业；（2）以非货币性资产对外投资；（3）合并、分立、清算；（4）资产拍卖、转让、置换；（5）整体或者部分资产租赁给非国有单位；（6）确定涉讼资产价值；（7）法律、行政法规规定的其他需要进行评估的事项。

事业单位有下列情形之一的，可以不进行资产评估：（1）经批准事业单位整体或者部分资产无偿划转；（2）行政、事业单位下属的事业单位之间的合并、资产划转、置换和转让；（3）发生其他不影响国有资产权益的特殊产权变动行为，报经同级财政部门确认可以不进行资产评估的。

事业单位国有资产评估工作应当委托具有资产评估资质的评估机构进行。事业单位应当如实向资产评估机构提供有关情况和资料，并对所提供的情况和资料的客观性、真实性和合法性负责。并不得以任何形式干预资产评估机构独立执业。

【例9-6】下列各项中，应当进行事业单位国有资产评估的情形有（www.TopSage.com）。

A．事业单位整体或者部分改制为企业

B．经批准事业单位整体或者部分资产无偿划转

C．事业单位整体或者部分资产租赁给非国有单位

D．事业单位合并

【解析】正确答案为ACD。根据《事业单位国有资产管理暂行办法》第38条规定，事业单位有下列情形之一的，应当对相关国有资产进行评估：（1）整体或者部分改制为企业；（2）以非货币性资产对外投资；（3）合并、分立、清算；（4）资产拍卖、转让、置换；（5）整体或者部分资产租赁给非国有单位；（6）确定涉讼资产价值；（7）法律、行政法规规定的其他需要进行评估的事项。

2．产权登记

事业单位国有资产产权登记是国家对事业单位占有、使用的国有资产进行登记，依法确认国家对国有资产的所有权和事业单位对国有资产的占有、使用权的行为。

事业单位应当向同级财政部门或者经同级财政部门授权的主管部门申报、办理产权登记，并由财政部门或者授权部门核发《事业单位国有资产产权登记证》。

事业单位国有资产产权登记的内容主要包括：（1）单位名称、住所、负责人及成立时间；（2）单位性质、主管部门；（3）单位资产总额、国有资产总额、主要实物资产额及其使用状况、对外投资情况；（4）其他需要登记的事项。

事业单位应当按照以下规定进行国有资产产权登记：（1）新设立的事业单位，办理占有产权登记；（2）发生分立、合并、部分改制，以及隶属关系、单位名称、住所和单位负责人等产权登记内容发生变化的事业单位，办理变更产权登记；（3）因依法撤销或者整体改制等原因被清算、注销的事业单位，办理注销产权登记。

（四）事业单位国有资产处置

事业单位国有资产处置，是指事业单位对其占有、使用的国有资产进行产权转让或者注销产权的行为。处置方式包括出售、出让、转让、对外捐赠、拍卖、报废、报损以及货币性资产损失核销等。

事业单位处置国有资产，应当严格履行审批手续，未经批准不得自行处置。事业单位占有、使用的房屋建筑物、土地和车辆的处置，货币性资产损失的核销，以及单位价值或者批量价值在规定限额以上的资产的处置，经主管部门审核后报同级财政部门审批；规定限额以下的资产的处置报主管部门审批，主管部门将审批结果定期报同级财政部门备案。

事业单位国有资产处置收入属于国家所有，应当按照政府非税收入管理的规定，实行"收支两条线"管理。

（五）监督检查与法律责任

事业单位国有资产监督实行单位内部监督与财政监督、审计监督、社会监督相结合，事前监督与事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项检查相结合的方式。

单位及其工作人员违反规定，有下列行为之一的，依据《财政违法行为处罚处分条例》的规定进行处罚、处理、处分：（1）以虚报、冒领等手段骗取财政资金的；（2）擅自占有、使用和处置国有资产的；（3）擅自提供担保的；（4）未按规定缴纳国有资产收益的。

财政部门、主管部门及其工作人员在上缴、管理国有资产收益，或者下拨财政资金时，违反规定的，依据《财政违法行为处罚处分条例》的规定进行处罚、处理、处分。

主管部门在配置事业单位国有资产或者审核、批准国有资产使用、处置事项的工作中违反规定的，财政部门可以责令其限期改正，逾期不改的予以警告。

四、企业国有资产管理法律制度

（一）企业国有资产管理概述

企业国有资产是指企业占有、使用的，国家依法认定的，或者国家以各种形式对企业投资和投资收益等形成的资产。中华人民共和国是国有资产所有权的惟一主体，国务院代表国家行使国有资产的所有权。国务院设立国有资产监督管理委员会，代表国务院履行出资人职责，具体负责监督企业国有资产。

企业国有资产管理的内容包括：企业国有资产产权界定、企业国有资产产权登记、企业国有资产评估、企业国有产权转让等。

（二）企业国有资产产权界定

1．企业国有资产产权界定的概念及原则

企业国有资产产权界定，是指国家依法划分企业财产所有权和经营权、使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为。产权界定可分为两个层次：一是财产所有权的界定，目的是明确财产所有权的归属问题；二是在已明确所有权归属的基础上，对财产占有、使用、收益、处分各项权能之间的界定或对财产所有权实现过程中各产权主体之间责、权、利关系的界定，目的是为了调整财产所有权实现过程中的各种经济关系，以维护所有者利益。

企业国有资产产权界定应当遵循"谁投资、谁拥有产权"的原则。在界定过程中，既要维护国有资产所有者及经营者的合法权益，又不得侵犯其他财产所有者的合法权益。

企业国有资产产权界定的主要法律依据是：《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》（国资法规发[1993]68号）；《集体企业国有资产产权界定暂行办法》（1994年11月25日国家国有资产管理局令第2号）。

2．全民所有制企业的国有资产产权界定

根据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》的规定，全民所有制企业中的产权界定依下列办法处理：

（1）有权代表国家投资的部门和机构以货币、实物和所有权属于国家的土地使用权、知识产权等向企业投资，形成的国家资本金，界定为国有资产；

（2）全民所有制企业运用国家资本金及在经营中借入的资金等所形成的税后利润经国家批准留给企业作为增加投资的部分以及从税后利润中提取的盈余公积金和未分配利润等，界定为国有资产；

（3）以全民所有制企业和行政事业单位（以下统称全民单位）担保，完全用国内外借入资金投资创办的或完全由其他单位借款创办的全民所有制企业，其收益积累的净资产，界定为国有资产；

（4）全民所有制企业接受馈赠形成的资产，界定为国有资产；

（5）在实行《企业财务通则》、《企业会计准则》以前，全民所有制企业从留利中提取的职工福利基金、职工奖励基金和"两则"实行后用公益金购建的集体福利设施而相应增加的所有者权益，界定为国有资产；

（6）全民所有制企业中党、团、工会组织等占用企业的财产，不包括以个人缴纳党费、团费、会费以及按国家规定由企业拨付的活动经费等结余购建的资产，界定为国有资产。

3．集体企业的国有资产产权界定

按照《集体企业国有资产产权界定暂行办法》规定，集体企业国有资产产权界定是指国家依法划分和认定存在于集体所有制企业中国有资产的所有权归属，并明确国家作为所有者对这部分国有资产行使权利的财产范围和管理权限的一种法律行为。

全民所有制企业、事业单位、国家机关等（以下简称全民单位）投资或创办的集体企业，以及虽不隶属于全民单位，但全民单位实际以货币、实物、无形资产等给予扶持和资助的集体企业国有资产所有权界定，依下列办法处理：

（1）全民单位以货币、实物和所有权属于国家的土地使用权、知识产权等独资创办的以集体所有制名义注册登记的企业单位，其资产所有权界定按对国有企业产权界定规定办理。但依国家有关国有资产管理法律、法规规定或协议约定并经国有资产管理部门认定的属于无偿资助的除外。

（2）新建的企业，开办资金完全由全民单位以银行贷款及借款形式筹措，生产经营以集体性质注册的，其资产产权界定比照上述规定。

（3）全民单位用国有资产在集体企业中的投资及按照投资份额（或协议约定）应取得的资产收益界定为国有资产。

（4）全民单位以资助、扶持等多种形式向集体企业投入资金或设备，凡投入时没有约定是投资或债权关系的，一般应视同投资性质。但下列情况不作为投资关系：凡属于1979年以前投入的，可视同垫支借用性质；凡集体企业已按期支付折旧等费用，可视同租用关系处理。

（5）集体企业在发展过程中，使用银行贷款、国家借款等借贷资金形成的资产，全民单位只提供担保的，不界定为国有资产。但履行了连带责任的，全民单位应予追索清偿。集体企业确实无力按期归还的，经双方协商可转为投资。转为投资的部分界定为国有资产。

（6）集体企业依据国家统一的法律、法规和政策享受减免税优惠而形成的资产，不界定为国有资产。

（7）集体企业在开办初期或发展过程中，享受国家特殊减免税优惠政策，凡在执行政策时与国家约定其减免税部分为国家扶持基金并实行专项管理的，界定为扶持性国有资产，单独列账反映。

（8）集体企业享受国家税前还贷和以税还贷等特殊优惠政策而形成的资产，其中国家税收应收未收部分，界定为扶持性国有资产，单独列账反映。

（9）集体企业无偿占用城镇土地的，其土地所有权属于国有，企业可以有偿使用，经界定后单列入账。

除上述规定外，集体企业中的下列资产，不界定为国有资产：

（1）国家以抚恤性质拨给残疾人福利企业的实物和资金等形成的资产；

（2）全民单位在劳动就业服务企业开办时拨给的闲置设备等实物资产；

（3）全民单位所属人员将属于自己所有的专利、发明等带给集体企业所形成的资产；

（4）明确约定为借款或租赁性质支持集体企业发展而形成的资产；

（5）其他经认定不属国有的资产。

（三）企业国有资产产权登记

1．企业国有资产产权登记的概念

企业国有资产产权登记，是指购有资产管理部门代表政府对占有国有资产的各类企业的资产、负责、所有者权益等产权状况进行登记，依法确认产权归属关系的行为。

企业国有资产产权登记的主要法律依据是：《企业国有资产产权登记管理办法实施细则》（财政部财管字[2000] 116号），自2000年4月6日起施行。

2．企业国有资产产权登记的范围和内容

下列已取得或申请取得法人资格的企业或国家授权投资的机构（以下统称企业），应当按规定申办企业国有资产产权登记；国有企业；国有独资公司；国家授权投资的机构；设置国有股权的有限责任公司和股份有限公司；国有企业、国有独资公司或国家授权投资机构投资设立的企业；其他形式占有、使用国有资产的企业。

企业国有资产产权登记分为占有产权登记、变动产权登记和注销产权登记。

（1）占有产权登记。已取得法人资格的企业应当向产权登记机关申办占有产权登记；申请取得法人资格的企业应当于申请办理工商注册登记前30日内，向财政部门办理产权登记；事业单位和社会团体法人设立企业或对企业追加投资的，应当提交《中华人民共和国国有资产产权登记证（行政事业单位）》及上级单位批准的非经营性资产转经营性资产的可行性研究报告，产权登记机关审查后直接办理占有或变动产权登记手续。

占有产权登记的主要内容如下：①出资人名称、住所、出资金额及法定代表人；②企业名称、住所及法定代表人；③企业的资产、负债及所有者权益；④企业实收资本、国有资本；⑤企业投资情况；⑥国务院国有资产管理部门规定的其他事项。

（2）变动产权登记。企业发生下列情形之一的，应当申办变动产权登记：①企业名称、住所或法定代表人改变的；②企业组织形式发生变动的；③企业国有资本额发生增减变动的；④企业国有资本出资人发生变动的；⑤产权登记机关规定的其他变动情形。

企业发生上述第①种情形的，应当于工商行政管理部门核准变动登记后30曰内向原产权登记机关申办变动产权登记。企业发生上述第②至第⑤种情形的，应当自政府有关部门或企业出资人批准、企业股东大会或董事会作出决定之日起30日内，向工商行政管理部门申请变更登记前，向原产权登记机关办理变动产权登记。

（3）注销产权登记。企业发生下列情形之一的，应当向原产权登记机关申办注销产权登记：①企业解散、被依法撤销或被依法宣告破产；②企业转让全部国有产权或改制后不再设置国有股权的；③产权登记机关规定的其他情形。

企业解散的，应当自出资人的母公司或上级单位批准之日起30日内，向原产权登记机关申办注销产权登记。企业被依法撤销的，应当自政府有关部门决定之日起30日内向原产权登记机关申办注销产权登记。企业被依法宣告破产的，应当自法院裁定之日起60日内由企业破产清算机构向原产权登记机关申办注销产权登记。企业转让全部国有产权（股权）或改制后不再设置国有股权的，应当自出资人的母公司或上级单位批准后30日内向原产权登记机关申办注销产权登记。

【例9-7】下列各项中，属于已取得法人资格的企业应当向产权登记机关申办注销产权登记的情形有（www.TopSage.com）。

A．企业组织形式发生变动

B．企业被依法宣告破产

C．企业国有资本额发生增减变动

D．企业转让全部国有产权或改制后不再设置国有股权

【解析】正确答案为BD。根据《企业国有资产产权登记管理办法实施细则》第26条规定，企业发生下列情形之一的，应当向原产权登记机关申办注销产权登记：（1）企业解散、被依法撤销或被依法宣告破产；（2）企业转让全部国有产权或改制后不再设置国有股权的；（3）产权登记机关规定的其他情形。

3．企业国有资产产权登记的法律责任

企业违反有关规定的，产权登记机关可视情节轻重，作出如下处罚：

（1）企业不在规定的期限内办理产权登记及其年度检查的，产权登记机关责令其限期办理，并视情节轻重，处以1000元以上3万元以下罚款，逾期仍不办理的，产权登记机关视情节轻重，处以3万元以上6万元以下罚款，并提请政府有关部门对企业领导人员和直接责任人员给予相应的纪律处分；

（2）企业提供虚假财务报告或证明文件，隐瞒真实情况，骗取产权登记及其年度检查的；伪造、涂改、出借、出租、出卖产权登记表和产权登记证等其他行为的，产权登记机关责令其限期改正，并予以通报批评，视情节轻重处以6万元以上10万元以下罚款，并提请政府有关部门对企业领导人员和直接责任人员给予相应的纪律处分；

（3）会计、评估、法律咨询事务所（公司）等中介机构故意为企业出具虚假的审计、验资报告或有关证明文件的，将不得再从事与产权登记有关的审计、验资、评估等事务，产权登记机关将向注册会计师协会等管理机构通报情况，并予以公告；造成国有资产流失并构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

企业违反规定不办理产权登记及其年度检查，造成国有资产流失并构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

产权登记机关工作人员违反规定，利用职权刁难企业的，或牟取私利，玩忽职守，造成国有资产流失的，视情节轻重给予行政处分。构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

（四）企业国有资产评估

1．企业国有资产评估的概念

企业国有资产评估是指对企业国有资产某一时点的价值进行评定估算。

企业国有资产评估的主要法律依据是：《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号），自1991年11月16日起施行；《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会第12号令），自2005年9月1日起施行。

2．企业国有资产评估的内容

根据规定，各级国有资产监督管理机构负责其所出资企业的国有资产评估监管工作。国务院国有资产监督管理机构负责对全国企业国有资产评估监管工作进行指导和监督。

企业国有资产评估项目实行核准制和备案制。经各级人民政府批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，分别由其国有资产监督管理机构负责核准。经国务院国有资产监督管理机构批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，由国务院国有资产监督管理机构负责备案；经国务院国有资产监督管理机构所出资企业（以下简称中央企业）及其各级子企业批准经济行为的事项涉及的资产评估项口，由中央企业负责备案。

企业有下列行为之一的，应当对相关资产进行评估：（1）整体或者部分改建为有限责任公司或者股份有限公司；（2）以非货币资产对外投资；（3）合并、分立、破产、解散；（4）非上市公司国有股东股权比例变动；（5）产权转让；（6）资产转让、置换；（7）整体资产或者部分资产租赁给非国有单位；（8）以非货币资产偿还债务；（9）资产涉讼；（10）收购非国有单位的资产；（11）接受非国有单位以非货币资产出资；（12）接受非国有单位以非货币资产抵债；（13）法律、行政法规规定的其他需要进行资产评估的事项。

企业资产评估，应当由其产权持有单位委托具有相应资质的资产评估机构进行。

3．企业国有资产评估的法律责任

企业国有资产评估法律责任涉及以下几种情形：

（1）企业违反规定，有下列情形之一的，由国有资产监督管理机构通报批评并责令改正，必要时可依法向人民法院提起诉讼，确认其相应的经济行为无效：①应当进行资产评估而未进行评估；②聘请不符合相应资质条件的资产评估机构从事国有资产评估活动；③向资产评估机构提供虚假情况和资料，或者与资产评估机构串通作弊导致评估结果失实的；④应当办理核准、备案而未办理。

（2）企业在国有资产评估中发生违法违规行为或者不正当使用评估报告的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

（3）受托资产评估机构在资产评估过程中违规执业的，由国有资产监督管理机构将有关情况通报其行业主管部门，建议给予相应处罚；情节严重的，可要求企业不得再委托该中介机构及其当事人进行国有资产评估业务；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

（4）有关资产评估机构对资产评估项目抽查工作不予配合的，国有资产监督管理机构可以要求企业不得再委托该资产评估机构及其当事人进行国有资产评估业务。

（5）各级国有资产监督管理机构工作人员违反规定，造成国有资产流失的，依法给予处分；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

（五）企业国有产权转让

1．企业国有产权转让的概念

企业国有产权，是指国家对企业以各种形式投入形成的权益、国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。

企业国有产权转让，是指国有资产监督管理机构、持有国有资本的企业（以下统称转让方）将所持有的企业国有产权有偿转让给境内外法人、自然人或者其他组织（以下统称受让方）的活动。

企业国有产权转让可以采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，不受地区、行业、出资或者隶属关系的限制。国家法律、行政法规另有规定的，从其规定。

国有资产监督管理机构负责企业国有产权转让的监督管理工作。

企业国有产权转让的主要法律依据是，《企业国有产权转让管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会财政部令第3号），自2004年2月1日起施行。

2．企业国有产权转让的程序

首先应经有权机构审议批准。国有独资企业的产权转让，应当由总经理办公会议审议；国有独资公司的产权转让，应当由董事会审议，没有设立董事会的，由总经理办公会议审议；涉及职工合法权益的，应当听取转让标的企业职工代表大会的意见，对职工安置等事项应当经职工代表大会讨论通过。

企业国有产权转让事项经批准或者决定后，转让方应当组织转让标的企业按照有关规定开展清产核资，根据清产核资结果编制资产负债表和资产移交清册，并委托会计师事务所实施全面审计（包括按照国家有关规定对转让标的企业法定代表人的离任审计）。资产损失的认定与核销，应当按照国家有关规定办理。

转让方应当将产权转让公告委托产权交易机构刊登在省级以上公开发行的经济或者金融类报刊和产权交易机构的网站上，公开披露有关企业国有产权转让信息，广泛征集受让方。产权转让公告期为20个工作日。

企业国有产权转让成交后，转让方与受让方应当签订产权转让合同，并应当取得产权交易机构出具的产权交易凭证。企业国有产权转让成交后，转让和受让双方应当凭产权交易机构出具的产权交易凭证，按照国家有关规定及时办理相关产权登记手续。

采取拍卖方式转让企业国有产权的，应当按照《拍卖法》及有关规定组织实施。采取招投标方式转让企业国有产权的，应当按照国家有关规定组织实施。

3．企业国有产权转让的法律责任

（1）在企业国有产权转让过程中，转让方、转让标的企业和受让方有下列行为之一的，国有资产监督管理机构或者企业国有产权转让相关批准机构应当要求转让方终止产权转让活动，必要时应当依法向人民法院提起诉讼，确认转让行为无效：①未按规定在产权交易机构中进行交易的；②转让方、转让标的企业不履行相应的内部决策程序、批准程序或者超越权限、擅自转让企业国有产权的；③转让方、转让标的企业故意隐匿应当纳入评估范围的资产，或者向中介机构提供虚假会计资料，导致审计、评估结果失真，以及未经审计、评估，造成国有资产流失的；④转让方与受让方串通，低价转让国有产权，造成国有资产流失的；⑤转让方、转让标的企业未按规定妥善安置职工、接续社会保险关系、处理拖欠职工各项债务以及未补缴欠缴的各项社会保险费，侵害职工合法权益的；⑥转让方未按规定落实转让标的企业的债权债务，非法转移债权或者逃避债务清偿责任的；⑦以企业国有产权作为担保的，转让该国有产权时，未经担保权人同意的；⑧受让方采取欺诈、隐瞒等手段影响转让方的选择以及产权转让合同签订的；⑨受让方在产权转让竞价、拍卖中，恶意串通压低价格，造成国有资产流失的。对以上行为中转让方、转让标的企业负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由国有资产监督管理机构或者相关企业按照人事管理权限给予警告，情节严重的，给予纪律处分，造成国有资产损失的，应当负赔偿责任；由于受让方的责任造成国有资产流失的，受让方应当依法赔偿转让方的经济损失；构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。

（2）社会中介机构在企业国有产权转让的审计、评估和法律服务中违规执业的，由国有资产监督管理机构将有关情况通报其行业主管机关，建议给予相应处罚；情节严重的，可要求企业不得再委托其进行企业国有产权转让的相关业务。

（3）产权交易机构在企业国有产权交易中弄虚作假或者玩忽职守，损害国家利益或者交易双方合法权益的，依法追究直接责任人员的责任，国有资产监督管理机构将不再选择其从事企业国有产权交易的相关业务。

（4）企业国有产权转让批准机构及其有关人员违反规定，擅自批准或者在批准中以权谋私，造成国有资产流失的，由有关部门按照干部管理权限，给予纪律处分；构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。

第三节 财政违法行为处罚处分法律制度

一、财政违法行为概述

财政违法行为是指国家机关及其工作人员、企事业单位、社会团体、其他社会组织以及个人违反国家有关财政管理的法律、法规和规章的行为。

2004年11月30日，国务院发布了《财政违法行为处罚处分条例》（以下简称《条例》），自2005年2月1日起施行。该《条例》是执法机关对财政违法行为处罚处分的主要法律依据，它进一步健全和完善了财政监督方面的法律制度，规范了财政行政执法手段，为加强和改善财政行政执法，真正做到执法必严，违法必究创造了良好条件，有利于提高财政资金分配使用的安全性、规范性和有效性，对建设法治财政，维护财政经济秩序有着十分重要的作用。

二、财政违法行为的行为主体

财政违法行为的行为主体包括执法主体和违法主体两部分。

（一）执法主体

1．执法主体的概念

执法主体，是指依法拥有财政执法权，能够以自己的名义作出执法决定并能够独立承担相应责任，实施财政执法行为的行政机关和被授权的组织。

执法主体是一定形式的组织，不是自然人。工作人员在执法过程中不是执法主体，而是执法主体的执行人员；执法主体必须拥有相应的权利，这是作出决定的合法依据，需要指出的是，拥有行政管理权的机关并不必然有执法权；执法主体具有独立的法律主体资格和地位，必须能以自己的名义作出执法决定，能独立承担相应的法律责任。

2．执法主体的种类

《条例》规定，县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。省级以上人民政府财政部门的派出机构，应当在规定职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定；审计机关的派出机构，应当根据审计机关的授权，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。根据需要，国务院可以依法调整财政部门及其派出机构（以下统称财政部门）、审计机关及其派出机构（以下统称审计机关）的职权范围。有财政违法行为的单位，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，以及有财政违法行为的个人，属于国家公务员的，由监察机关及其派出机构（以下统称监察机关）或者任免机关依照人事管理权限，依法给予行政处分。

根据《条例》的规定，执法主体包括三类：一是县级以上人民政府财政部门及审计机关；二是省级以上人民政府财政部门的派出机构，审计机关的派出机构；三是监察机关及其派出机构。

3．执法主体的地位及权限依据

（1）财政部门、审计机关的执法地位及权限依据。财政部门的执法地位及权限规定，主要体现在《预算法》及其实施条例、《税收征收管理法》、《会计法》、《政府采购法》、财政部"三定方案"等法律、法规和规定中。审计机关的执法地位及权限规定，主要体现在《宪法》、《审计法》及其实施条例、《税收征收管理法》、审计署"三定方案"等法律、法规和规定中。

（2）财政部门、审计机关的派出机构的执法地位及权限依据。1998年，国务院和中编办分别发出了《国务院办公厅关于印发财政部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[1998]101号）、《中央机构编制委员会办公室关于印发财政部驻各省财政监察专员办事处职能配制、机构设置和人员编制规定的通知》（中编办发[1998]7号），其中对财政部门派出机构的执法地位及权限作出了规定。《审计法》及其实施条例、审计机关"三定方案"中规定了审计机关的派出机构的执法地位及权限。

（3）监察机关及其派出机构的执法地位及权限依据。1997年公布的《行政监察法》和2004年公布的《行政监察法实施条例》确定了监察机关及其派出机构的执法地位及权限。

4．执法主体间的相互配合

（1）为避免执法主体的重复执法行为，《条例》规定，执法机关不得重复检查和调查。财政部门等执法机关对有关单位或个人依法进行调查、检查后，应当出具调查、检查结论。有关监督检查机关已经作出的调查、检查结论能够满足其他监督检查机关履行本机关职责需要的，其他监督检查机关应当加以利用。

（2）财政部门等执法机关应当加强配合，对于不属于其职权范围的事项，应当依法移送。受移送机关应当及时处理，并将结果书面告知移送机关。

案件的移送不仅包括部门或机关内部上下级或同级单位之间的移送，而且包括财政部门、审计机关、检察机关以及其他有关机关之间的移送。

财政部门在查处财政违法违纪案件中，认为依法应当由监察机关追究行政纪律责任的，应当将案件有关材料移送监察机关，任何单位和个人不得隐瞒和阻挠，监察机关应当依法及时查处，并将处理结果书面通知财政部门；监察机关在查处财政违法违纪案件中，认为依法应当由财政部门给予处理处罚的，应当依照行政监察法等法律法规的有关规定提出监察建议，并将案件有关材料移送财政部门，任何单位和个人不得隐瞒和阻挠，财政部门应当依法及时查处，并将处理结果书面通知监察机关。

（3）对于财政部门和监察机关共同立案查处的财政违法违纪案件，应当由两个单位组成联合调查组，按照各自的职权开展调查。

涉及对财政违法行为进行处理、处罚的，由财政部门负责；涉及对财政违法行为责任人进行处分或者追究其他行政纪律责任，可以商请予以协助，对方应当予以协助配合。在查处财政违法违纪案件中，认为依法应当由对方处理的，应将案件有关材料移送对方。同时，财政部门和监察机关应当建立财政违法违纪案件移送制度，并且在移送案件时做到事实清楚，材料齐全，程序合法，手续完备。

5．执法主体的法律责任

《条例》规定，财政部门、审计机关、监察机关的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（二）违法主体

1．违法主体的概念

违法主体，是指违反财政法律法规的单位和个人，包括自然人、法人和其他组织，一个违法主体可能会发生多种财政违法行为；一种财政违法行为，也可能由多种违法主体实施。

2．违法主体的种类

按照性质的不同，财政违法行为的违法主体可以分为以下几类：

（1）国家机关。包括国家权力机关、行政机关、司法机关等。具体包括：①财政收人执收单位，即负责收取税收收入和各种非税收入的单位，如：各级财政部门；各级税务机关，包括国家税务机关和地方税务机关；承担关税和进出口商品增值税、消费税征收工作的海关机关；承担行政性收费收取管理工作的行政事业单位；承担专项收入以及其他财政收入征收管理工作的其他单位。②国库机构，即承担国家财政资金收支出纳任务的机关，如：人民银行等。③财政预决算的编制部门和预算执行部门，如：各级人民政府；各级人民政府所属财政部门以及其他部门和单位。

（2）企业。包括所有以营利为目的，从事生产经营活动的法人。

（3）事业单位、社会团体和其他社会组织。事业单位，是指国家为了社会公益目的而设立的非行政和非营利性机构，分为自收自支、差额拨款和全额拨款三种类型。社会团体是指我国公民行使结社权利自愿组成的，为实现会员的共同意愿，按照章程开展活动的非营利性社会组织。主要指各民主党派、财政供给经费的社会协会、联合会和基金会等。

（4）个人。包括企业及其他单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，以及有财政违法行为的个人。

三、财政违法行为种类与制裁措施

《条例》共规定了16类财政违法行为，涉及到不同的违法主体，并规定了相应的制裁措施，包括处罚、处分和处理措施。

处罚措施有警告、通报批评、罚款、没收违法所得等，处罚对象包括所有实施相应财政违法行为的单位和个人。

处分措施有行政处分和其他类型的处分（纪律处分）。行政处分的实施对象是有相应财政违法行为的国家公务员；其他类型处分的实施对象是有相应财政违法行为的国家行政机关任命的其他人员。

处理措施有责令改正、责令调整有关会计账目、收缴应当上缴的财政收入、限期退还违法所得、追回有关财政资金、暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款项等。

（一）违反国家有关财政收入管理规定的行为及制裁措施

1．违反国家有关财政收入管理规定的行为

是指财政收入执收单位及其工作人员在财政收入的征收、管理中，违反国家有关法律、法规、规章规定的行为。具体包括六种情形：

（1）违反规定设立财政收入项目。指财政收入执收单位及其工作人员，违反预算、税收征管、国务院关于加强预算外资金管理等方面的法律、法规、规定，或者未按规定报经国家有权机关批准同意，擅自制定、出台文件、措施，设立财政收入项目，以及虽未制定出台文件、措施，但收取国家规定项目外的财政收入资金的行为。包括两个方面的行为：一是违反法律、行政法规和国务院的规定，或者未按规定报经有权机关批准，自行制定出台文件措施，设立财政收入项目。对于这种行为，不论是否已实际收取了资金，均为财政违法行为。二是违反法律、行政法规和国务院的规定，或者未按规定报经有权机关批准，向单位、个人收取国家规定项目外的资金，视同违反规定设立财政收入项目的行为。

（2）违反规定擅自改变财政收入项目的范围、标准、对象和期限。指财政收入执收单位及其工作人员，不按国家规定的财政收入项目的收取范围、标准、对象和期限，向单位或者个人收取财政收入的行为。主要包括以下三个方面：一是违反国家法律、法规和规章的规定，擅自扩大财政收入项目的收取范围，向不属于收取范围之内的单位、个人或者经济事项收取财政收入，对按规定应属于收取范围、对象的财政收入应收不收。二是违反国家法律、法规和规章规定的税率、费率、标准，擅自提高或者降低税率、费率、标准，收取财政收入。三是对国家规定有征收期限的财政收入项目，在应收期限内应收不收，或在应收期限到期后仍然收取财政收入的行为。

（3）对已明令取消、暂停执行或者降低标准的财政收入项目，仍然依照原定项目、标准征收或者变换名称收取。国家会根据经济发展的实际需要，调整财政收入项目，或取消原先设立的财政收入项目，或作出暂停执行处理，有些是降低税率或费率标准继续执行，这就需要财政收入执收单位及其工作人员，要根据国家对财政收入项目调整变更的规定，准确无误地贯彻执行。

（4）缓收、不收财政收入的行为。指财政收入执收单位及其工作人员，违反国家法律、法规的规定，对应在当期征收的财政收入不及时征收而作暂缓征收处理，以及对应收的财政收入不予收取的行为。

（5）擅自将预算收入转为预算外收入的行为。主要表现为以下三种形式：①税收征收部门及其工作人员，违反税收征收管理法的规定，将已征收的税款存入过渡账户或其他存款户，超过国家规定的时间不缴入国库，或者对已征收的税款挤占挪用，构成将预算收入转为预算外收入的违法行为。②非税收入执收单位及其工作人员，对应纳入预算管理的非税收入，不按国家规定缴入国库或财政专户，而通过设立过渡账户或其他银行存款账户的方式，截留收入款项，用于单位开支或作为其他开支，形成将预算收入转为预算外收入的违法行为。③财政、国库等部门，为了控制、调剂预算收入完成进度或出于其他目的，在清理核实预算收入、进行收支对账的过程中，通过调整预算收支科目、调整国库收支账表等方式，把预算内收入调转为预算外收入。

（6）其他违反国家财政收入管理规定的行为。

2．制裁措施

财政收入执收单位及其工作人员有上述违反国家财政收入管理规定行为之一的，责令改正，补收应当收取的财政收入，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。《税收征收管理法》等法律、行政法规另有规定的，依照其规定给予行政处分。

【例9-8】2006年9月8日，审计署发布审计公告，其中宣告查出：截至2005年底，有6家单位的9项行政事业性收费896．26万元，未按规定及时足额上缴财政专户，其中2005年应缴未缴金额为512．42万元。审计署要求被审计单位对上述收入及时足额上缴财政专户。上述单位的违法行为属于何种性质的违法行为?

【解析】违法单位的行为属于对应纳入预算管理的非税收入，不按国家规定缴入国库或财政专户，而通过设立过渡账户或其他银行存款账户的方式，截留收入款项，用于单位开支或作为其他开支，形成将预算收入转为预算外收入的违法行为。

（二）违反国家有关财政收入上缴规定的行为及制裁措施

1．违反国家有关财政收入上缴规定的行为

是指财政收入执收单位及其工作人员在财政收入管理中，违反国家收入上缴有关法律、法规规定的行为。具体包括六种情形：

（1）隐瞒应当上缴的财政收入的行为。指财政收入执收单位及其工作人员，对依照国家法律、法规收取的财政收入款项，隐瞒不报，不缴入国库和财政专户的行为。主要有以下三种情形：①对已征收的财政收入款项（如税款）不按规定开具缴款书（如税票），对应缴财政收入款项隐瞒不缴；②对依照规定收取的财政收入，通过设立过渡账户、其他银行存款账户或现金存放的方式，隐瞒不报，不缴入国库或财政专户；③对依照规定收取的财政收入，不纳入财政收入账簿核算或登记，不纳入财政收入报表反映。

（2）滞留、截留、挪用应当上缴的财政收入的行为。指财政收入执收单位及其工作人员，对收取的财政收入款项，不按国家规定的时间和期限缴入国库或者财政专户，或者不按规定期限集中上缴、上划规定部门的行为。

（3）坐支应当上缴的财政收入的行为。指财政收入执收单位及其工作人员，对按规定已收取的财政收入款项，不按规定及时缴入国库或财政专户，而直接用于列支单位工作经费及其他费用支出的行为。坐支实际上是一种直接的"以收抵支"行为，违反了"收支两条线"管理的规定。

（4）不依照规定的财政收入预算级次、预算科目入库的行为。指财政收入执收单位及其工作人员，在财政收入执收管理中，对应当上缴的财政收入，不按国家规定的预算级次、预算科目缴入国库，造成财政收入在中央和地方之间、地方各级次之间混淆，以及收入科目之间混淆的行为。

（5）违反规定退付国库款或者财政专户资金的行为。指财政收入执收单位及其工作人员，违反法律、法规和规章中有关国库库款或者财政专户资金的退付审批权限、退付程序、退付范围等规定，退付国库库款和财政专户资金的行为。主要包括以下五种情形：①执收单位及其工作人员，违反财政收入退库和退付权限规定，越权审批退付国库库款和财政专户资金；②执收单位及其工作人员，不按国家规定的审批程序履行审批手续，退付国库库款和财政专户资金；③执收单位及其工作人员，违反财政收入退付规定，对不属于国家法律、法规和规章规定应退付范围的财政收入款项，违规审批退付给单位和个人；④执收单位及其工作人员，为了达到一定目的，虚假编制财政收入退付审批事项，退付国库库款或财政专户资金；⑤执收单位及其工作人员，违反国家规定，以误征、多征财政收入等为名，将不属于规定退付范围的财政收入款项退付给单位或个人。

（6）其他违反国家财政收入上缴规定的行为。

2．制裁措施

财政收入执收单位及其工作人员有上述违反国家财政收入上缴规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，收缴应当上缴的财政收入，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

《税收征收管理法》、《预算法》等法律、行政法规另有规定的，依照其规定给予行政处分。

（三）违反国家有关上解、下拨财政资金规定的行为及制裁措施

1．违反国家有关上解、下拨财政资金规定的行为

是指财政部门、国库机构及其工作人员，在办理财政收入资金上解和下拨事项中，违反国家法律法规和政策有关财政资金上解和下拨管理的时间、程序、内容等的规定的行为。具体包括六种情形：

（1）延解、占压应当上解的财政收入的行力。指财政部门、国库机构及其工作人员，在财政收入管理中，不按国家法律、法规规定的缴款时间或者期限，上解、划转应当上解的财政收入，造成财政收入在时间上的延期上解，在资金上的不合理占用的行为。

（2）不依照预算或者用款计划核拨财政资金的行为。指财政部门、国库机构及其工作人员，在财政资金管理过程中，不依照经批准的预算和用款计划规定的时间、金额、渠道、科目等，审核拨付财政资金，造成财政资金的滞拨、多拨、少拨或错拨等问题。

（3）违反规定收纳、划分、留解、退付国库库款或者财政专户资金。指国库机构及其工作人员，在办理财政收入款项的收纳、划分、留解、退付工作中，违反国家法律、法规、规章的规定和要求的行为。

（4）将应当纳入国库核算的财政收入放在财政专户核算的行为。指财政部门、国库机构及其工作人员，违反财政资金管理规定，对按规定应当纳人国库核算反映的财政收入，放在财政专户核算反映。

（5）擅自动用国库库款或者财政专户资金的行为。指财政部门、国库机构及其工作人员，违反法律、法规的规定，擅自动用国库库款和财政专户资金的行为。

（6）其他违反国家有关上解、下拨财政资金规定的行为。

2．制裁措施

财政部门、国库机构及其工作人员有上述违反国家有关上解、下拨财政资金规定的行为之一的，责令改正，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

【例9-9】审计署经审计查出：2000年2月，某单位将2787．4万元彩票公益金用于股票投资，截至2006年底尚未收回。对该种违法行为应如何处理?

【解析】对这种行为应责令改正，限期退还违法所得。对违规开设的账户，要求撤销，资金并入合法账户。对单位或直接责任人员，还应给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

（四）违反国家有关规定使用、骗取财政资金的行为及制裁措施

1．违反国家有关规定使用、骗取财政资金的行为

是指国家机关及其工作人员违反预算管理制度、国库集中收付制度、政府采购制度的有关规定的行为。具体包括五种情形：

（1）以虚报、冒领等手段骗取财政资金的行为。指采用虚构事实或者歪曲事实等手段，非法谋取不应当得到的财政资金。具体表现形式有以下六个方面：①虚增财政支出数，多领财政资金。②虚报人员数日，多得财政人员经费。③多报预算所属单位数目，骗取财政资金。④虚报专门事项，冒领或多领财政专项资金。⑤虚报政策性事项，多领财政补贴资金。⑥编造特定事项或者伪造资料，骗取财政贴息资金。

（2）截留、挪用财政资金的行为。截留、挪用财政资金行为的本质是擅自改变财政资金的用途。具体表现为以下七个方面：①截留应拨财政资金，挪作他用。②挪用事业经费，补充行政经费不足。③挪用行政或事业费，支付基建工程款。④挪用财政资金，用于职工福利。⑤挪用财政专项经费，弥补其他经费不足或用于其他活动。⑥挪用财政资金，将财政资金用于贷款或转作储蓄存款。⑦以预算调整为名，挪用财政资金。

（3）滞留应当下拨的财政资金的行为。指国家机关对所属单位的财政拨款应按照预算和具体拨款计划及时下拨，国家机关及其工作人员违反规定未在规定限期内将资金拨出，超过规定限期的，就属于滞留应当下拨的财政资金的行为。具体表现形式有以下三个方面：①批复预算不及时，滞留下拨财政资金。②向具体用款单位拨款不及时，滞留财政资金。③滞留专项财政资金，影响特定事项开展。

（4）违反规定扩大开支范围，提高开支标准的行为。违反规定扩大开支范围，提高开支标准的行为具体表现为以下三个方面：①向非预算单位拨付财政资金，扩大财政资金支出范围。②扩大财政支出核算内容。③擅自增加补贴，提高财政资金支出标准。

（5）其他违反规定使用、骗取财政资金的行为。

2．制裁措施

国家机关及其工作人员有上述违反规定使用、骗取财政资金的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

【例9-10】审计署2006年审计结果报告披露：某单位主要负责本系统的物资采购供应工作，采购资金主要来源于财政预算资金。审计署抽查了该单位2004年、2005年的8个出国团组项目。这8个团组的出国人员来自其系统内部所属的11个单位，出国经费共计132．02万元，由供应商在收到该单位交付的物资采购合同款后，将资金汇入旅行社。该种行为属于何种性质的违法行为?应如何处理?

【解析】这种行为属于截留、挪用财政资金的行为。对单位应给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

（五）违反国家有关预算管理规定的行为及制裁措施

1．违反国家有关预算管理规定的行为

是指财政预决算的编制部门和预算执行部门及其工作人员，在预决算编制过程和预算执行过程中，违反国家法律、法规和规章中有关预算管理规定的行为。具体包括七种情形：

（1）虚增、虚减财政收入或财政支出的行为。指预算执行部门、编制预决算的财政部门、国库机构及其工作人员，违反预算收支真实性原则，在预算执行和编制上报预算执行情况（决算草案）的过程中，人为采取虚假增减手法，调增或调减财政收入和财政支出的行为。

（2）违反规定编制、批复预算或者决算的行为。《预算法》及其实施条例对预决算的编制、批复都有具体的规定，如违反这些规定，则属于违法行为。

（3）违反规定调整预算的行为。主要包括：①未经本级人民代表大会常务委员会审查批准调整预算，各级政府作出任何使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定，都是违法行为。②未经本级政府财政部门同意，在不同预算科目间调剂使用预算资金。③各级政府、各部门决算草案按规定报经批准后，不得调整，擅自调整即为违法行为。

（4）违反规定调整预算级次或者预算收支种类的行为。指财政预决算编制部门和预算执行部门及其工作人员，在预决算编制和预算执行中，违反国家规定，擅自调整预算收入、预算支出的预算级次和预算收支科目、项目。主要有以下三种形式：①财政收入执收单位及其工作人员，对按规定收取的财政收入，不按国家法律、行政法规和规章确定的预算级次和预算科目列收入库和缴入财政专户，而擅自调整变换预算级次和预算科目。②国库机构和经理国库的单位及其工作人员，在收纳、划分财政收入过程中，为了达到一定目的（比如应政府、部门的要求等），对已入库、已入财政专户、或者汇总缴库上解的财政收入项目，调整变更预算级次和预算科目。③财政部门及其工作人员，在审查部门决算草案和汇编本级决算草案中，为了达到一定目的，通过直接调整收入报表、账目，指使国库机构调库，擅自调整变更财政收支的预算级次和预算科目。

（5）违反规定动用预算预备费或者挪用预算周转金的行为。主要有两种形式：①未经本级政府批准动用本级预备费。②将只能用于预算执行中的资金周转的预算周转金挪作他用。

（6）违反国家关于转移支付管理规定的行为。指财政转移支付资金管理使用单位及其工作人员，在转移支付计划下达、项目申报、资金的拨付、管理和使用中，违反国家法律、法规和政策的规定的行为。主要表现为以下8个方面：①虚报转移支付补助资金项目、夸大转移支付项目资金缺口，虚减、压低申报财政收入实际水平，套取转移支付资金。②转移支付资金申请单位、财政主管部门及其工作人员，多头申请或重复申请，套取转移支付项目资金和其他财政资金。③财政主管部门及其工作人员，违反国家规定的分配要求、范围，对规定不予补助的地区、单位纳入补助范围，分配拨付转移支付资金。④财政主管部门不按国家规定的统一标准、计算公式确定计算、安排转移支付补助资金。⑤不按规定的要求下达、拨付转移支付资金，滞留、滞拨、克扣转移支付资金，应配套而不安排拨付配套资金，或者通过空转、抽回等方式搞虚假配套。⑥在转移支付资金的管理使用中，违反规定，截留、挤占、挪用转移支付资金。⑦财政主管部门、资金使用单位的主管部门及其工作人员，对转移支付资金的管理使用监督不力，发现存在问题不按规定予以纠正。⑧其他违反国家关于转移支付至今管理规定的行为。

（7）其他违反国家有关预算管理规定的行为。

2．制裁措施

财政预决算的编制部门和预算执行部门及其工作人员有上述违反国家有关预算管理规定的行为之一的，责令改正，追回有关款项，限期调整有关预算科目和预算级次。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级处分；情节严重的，给予撤职处分。

（六）违反国家有关国有资产管理规定的行为

国家机关及其工作人员违反国有资产管理的规定，擅自占有、使用、处置国有资产的违法行为表现形式主要有：（1）对取得的国有资产不登记或不及时登记，擅自占有、使用。（2）将应界定为国有资产的物资，擅自占有、使用。（3）利用虚假资料，虚增或虚减国有资产价值，达到非法占有使用的目的。（4）基建工程完成后，不进行竣工决算或不纳入单位的固定资产账目核算，擅自使用。（5）国家机关对于应纳入单位同意账目核算的国有资产不入账，或将账内国有资产违规转出，私立账目或不设账目。（6）违反规定将非经营性资产转为经营性资产。（7）违反规定出售、调拨、报损、报废国有资产，使国有资产受到损失。（8）违反规定随意核销债权，使国有资产受到损失。

2．制裁措施

国家机关及其工作人员违反国有资产管理的规定，擅自占有、使用、处置国有资产的，责令改正，调整有关会计账目，限期退还违法所得和被侵占的国有资产。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

（七）违反国家有关投资建设项目规定的行为及制裁措施

1．违反国家有关投资建设项目规定的行为

该行为共有五种具体情形：

（1）截留、挪用国家建设资金的行为。国家建设项目立项后，对建设项目资金的支出范围都有明确的规定，要做到专款专用，不允许将国家资金超范围支出。如：不允许将国有建设项目资金用于日常开支；用于其他建设项目；用于国家限制或禁止投资的产业；搞储蓄存款为本单位谋取利益等。

（2）以虚报、冒领、关联交易等手段骗取国家建设资金的行为。骗取国家建设资金，就是采取虚构事实或隐瞒真相等各种手段获取国家建设资金，据为单位、部门所有，用作其他开支。其具体表现形式有：①谎报建设项目，编造立项申请报告，骗取国家建设资金。②以国家建设项目的名义骗取资金，转作他用。③将属于自筹资金的建设项目违规改变为国家重点的建设项目，以骗取国家建设资金。

（3）违反规定超概算投资的行为。国家建设项目要严格按照工程概算进行，遇有特殊情况需要调整概算的，要按照规定的程序进行，不得擅自改变概算或故意超概算进行项目建设。该行为的具体表现为：①擅自提高各项费用定额，超概算投资。②擅自扩大建设项目规模，超概算投资。③擅自提高建设项目质量标准，超概算投资。

（4）虚列投资完成额的行为。建设项目投资完成额的确认应以相关会计制度为依据，以正确核算各项成本为基础来进行，防止虚列投资完成额，使国家资金受到损失。虚列投资完成额的具体表现为：①虚列材料采购成本。②虚列建筑工程和安装工程成本。③虚列设备投资成本。④隐匿建设项目资金结余。

（5）其他违反国家投资建设项目有关规定的行为。

2．制裁措施

单位和个人有上述违反国家有关投资建设项目规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建设资金，没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报批评，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

（八）违反国家有关提供担保规定的行为及制裁措施

1．违反国家有关提供担保规定的行为

对于国家机关是否可以向外提供担保的问题，国家的相关规定非常明确。《担保法》规定，"国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外"。即国家机关原则上一律不得向外提供担保。所以任何国家机关凡是未经批准许可，对规定事项之外的活动提供担保都是违法行为。

国家机关违规担保具体有以下几种表现形式：（1）国家机关以自已使用或占有的土地对外提供担保；（2）国家机关以其固定资产对外提供担保；（3）国家机关以其行政性收费项目对外提供担保；（4）地方政府以财政收入对外提供担保。

2．制裁措施

国家机关及其工作人员违反《担保法》及国家有关规定，擅自提供担保的，责令改正，没收违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；造成损失的，给予降级或者撤职处分；造成重大损失的，给予开除处分。

（九）违反国家有关账户管理规定的行为及制裁措施

1．违反国家有关账户管理规定的行为

国家机关账户管理包括开设账户和使用账户两方面的内容。强化对账户的管理，目的在于通过对账户的管理，对国家机关财政财务收支活动的真实性、完整性、合法性进行有效监督，促使国家机关规范财政财务活动、防止违法行为发生。

国家机关违反账户管理规定的行为，具体表现形式有：（1）单位内部机构擅自开立账户；（2）账户所在金融机构不符合规定；（3）将预算资金收入汇缴专用账户的资金用于单位一般支出；（4）将实行政府基金预算管理资金的账户用于单位一般支出；（5）将预算外资金收入账户用于单位一般开支；（6）违规设立、使用支出账户；（7）将收入专用存款账户和支出专用存款账户违规合并；（8）将本单位的账户出租出借，为本单位牟取非法利益；（9）在证券公司开设证券账户进行证券买卖；（10）违规设立收入过渡户。

2．制裁措施

国家机关及其工作人员违反国家有关账户管理规定，擅自在金融机构开立、使用账户的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，没收违法所得，依法撤销擅自开立的账户。对单位给予警告或者通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予降级处分；情节严重的，给予撤职或者开除处分。

（十）违反国家有关政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款管理规定的行为及制裁措施

1．违反国家有关政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款管理规定的行为

共有四种具体情形：（1）以虚报、冒领等手段骗取政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款的行为：（2）滞留政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款的行为；（3）截留、挪用政府承贷或者担保的外国政府贷款国际金融组织贷款的行为；（4）其他违反规定使用、骗取政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款的行为。

2．制裁措施

国家机关及其工作人员有上述行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被挪用、骗取的有关资金，没收违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予降级处分；情节较重的，给予撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

（十一）违反财政收入票据管理规定的行为及制裁措施

1．违反财政收入票据管理规定的行为

财政收入票据包括收费票据（或非税收入一般缴款书）和发票（包括增值税专用发票）。

违反财政收入票据管理规定的行为，有五种具体表现形式：

（1）违反规定印制财政收入票据。指单位和个人违反国家法律、行政法规的规定，未经有权机关批准，擅自或不按规定的式样、数量、要求，印制收费票据、发票和发票防伪专用品的行为。

（2）转借、串用、代开财政收入票据。"转借"指按规定领购发票、收费票据的单位和个人，违规向其他单位和个人出借发票和收费票据，供其使用的行为。"串用"指单位和个人在经济活动中，不按国家规定使用相应类型的票据，而在财政收入项目、种类上擅自、随意串换使用票据的行为。"代开"指按规定取得了发票、收费票据的单位和个人，应他人要求，以本单位或本人的发票、收费票据，为其他单位和个人开具发票、收费票据的行为。

（3）伪造、变造、买卖、擅自销毁财政收入票据。"伪造"指无权印制财政收入票据的单位和个人，非法、私自印制财政收入票据的行为。"变造"指使用涂改、擦抹、拼接的方法对真实的财政收入票据进行加工和改造的行为。"买卖"指单位和个人不依照财政收入票据领购的规定和程序申请领购，而是私自向其他单位和个人购买，以及已按规定申请领购并拥有财政收入票据的单位和个人，私自向其他单位和个人转让、出卖的行为。"擅自销毁"指违反财政收入票据管理的规定，擅自损毁财政收入票据、票据存根联和票据登记簿的行为。

（4）伪造、使用伪造的财政收入票据监（印）制章。"伪造"指无权制作财政收入票据监（印）制章的单位和个人，非法刻制财政收入票据监（印）制章的行为。"使用伪造"指单位和个人使用非法刻制的财政收入票据监（印）制章的行为。

（5）其他违反财政收入票据管理规定的行为。

2．制裁措施

单位和个人有上述违反财政收入票据管理规定的行为之一的，销毁非法印制的票据，没收违法所得和作案工具。对单位处5000元以上10万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款。属于国家公务人员的，还应当给予降级或者撤职的处分；情节严重的给予开除处分。

（十二）违反财务管理规定私存私放财政资金或者其他公款的行为及制裁措施

1．违反财务管理规定私存私放财政资金或者其他公款的行为

是指未将资金收入、支出等财务活动，在法定账目按照会计制度进行会计记录，未按规定存放资金的行为。其具体表现是：

（1）截留各项收入，私存私放。将单位获得的各项收入全部或部分截留在法定账目外，在擅自设立的账目中反映，将资金私存私放。

（2）虚列支出将财政资金等公款违规转出，私存私放。以重复列支等手段虚列支出，将财政资金等公款转出法定账目之外，私存私放。

（3）将违规收取的各项收入不入账，私存私放。通过乱收费、乱罚款等行为，将违规收取的各项收入不纳人单位统一会计核算转入擅自设置的账目进行会计记录，私存私放。

（4）骗取财政资金等公款转入擅自设置的账目，私存私放。利用假发票或到有关单位购买发票等欺骗手段，套取资金，将现金转人私设账目中，私存私放。

（5）利用有关单位套取资金转放擅自设置的账目，私存私放。上级部门与下属二级单位或下属经济实体相互勾结弄虚作假套取现金，将现金转入私设的账目中，私存私放。

（6）通过篡改会计账目违规转出资金，私存私放。通过伪造会计凭证、撤换并重新编制会计账簿、篡改财务报告等手段，隐瞒收入或扩大支出，将资金转出法定账目，私存私放。

2．制裁措施

单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。对单位处3000元以上5万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职的处分。

（十三）违反国家有关规定不缴或者少缴财政收入的行为及制裁措施

1．违反国家有关规定不缴或者少缴财政收入的行为

该种类违法行为主要是指企业和个人的违法行为。该行为有三种具体表现形式：

（1）隐瞒应当上缴的财政收入。指企业和个人通过各种减少收入、增加支出等非法手段，不缴或者少缴财政收入的行为。

（2）截留代收的财政收入。指有代收财政收入权限的企业和个人在代收财政收入的过程中，不上缴或者不完全上缴财政收入的行为。

（3）其他不缴或者少缴财政收入的行为。

2．制裁措施

企业和个人有上述不缴或者少缴财政收入行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，收缴应当上缴的财政收入，给予警告，没收违法所得，并处不缴或者少缴财政收入10％以上30％以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款。

（十四）违反国家有关规定使用、骗取财政资金，以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款的行为及制裁措施

1．违反国家有关规定使用、骗取财政资金，以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款的行为

有四种具体表现形式：

（1）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款的行为。

（2）挪用财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款的行为。

（3）从无偿使用的财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款中非法获益的行为。

（4）其他违反规定使用、骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款的行为。

2．制裁措施

企业和个人有上述行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10％以上50％以下的罚款或者被违规使用有关资金10％以上30％以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款。

属于政府采购方面的违法行为，依照《政府采购法》及有关法律、行政法规的规定处理、处罚。

（十五）违反会计管理规定的行为及制裁措施

对于违反会计管理规定的行为，依照会计方面的法律、行政法规的规定处理、处罚。对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，属于国家公务员的，还应当给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

（十六）违反行政性收费管理规定的行为及制裁措施

对于违反行政性收费管理规定的行为，《行政许可法》、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》等法律、子女工作法规及国务院另有规定的，有关部门依照其规定处理、处罚、处分。

另外，根据《条例》的规定，事业单位、社会团体、其他社会组织及其工作人员有财政违反行为的，依照《条例》有关国家机关的规定执行；但其在经营活动中的财政违法行为，依照《条例》有关企业和个人的规定执行。

四、财政执法主体的权限和手段

（一）要求被调查、检查单位或者个人予以配合的权利

财政部门、审计机关、监察机关依法进行调查或者检查时，被调查、检查的单位和个人应当予以配合，如实反映情况，不得拒绝、阻挠、拖延。同时被调查、检查的单位和个人还应提供必要的工作条件，以保证工作的顺利进行。

（二）查询被调查、检查单位银行存款的权利

财政部门、审计机关、监察机关依法进行调查或者检查时，经县级以上人民政府财政部门、审计机关、监察机关的负责人批准，可以向与被调查、检查单位有经济业务往来的单位查询有关情况，可以向金融机构查询百调查、检查单位的存款，有关单位和金融机关应当配合。

2006年1月19日，财政部、中国人民银行联合发布了《财政部中国人民银行关于财政部门查询被调查检查单位存款有关事项的通知》（财监[2006]2号），进一步细化了《条例》对于财政部门等执法主体查询银行存款的执法手段所作的规定，主要内容包括：财政部门依法进行调查或者检查时，认为需要向金融机构查询被调查、检查单位存款的，必须经财政部门的负责人批准；财政部门查询存款时，检查人员不得少于2人，并应当出示证件和《财政查询存款通知书》；财政部门查询被调查、检查单位存款时，应当提供被调查、检查单位的开户银行名称、账户名称及账号等；财政部门检查人员查询存款后，应填制《财政查询存款工作底稿》，详细记录被调查、检查单位在金融机构存款情况，并经金融机构负责人签字后加盖公章；财政部门在查询存款时，不得将资料原件借走，需要的资料可以抄录、复印、复制或者照相，并经金融机构盖章，对金融机构提供的有关资料，财政部门负有保密义务；财政部门依法向金融机构查询被调查、检查单位存款时，金融机构应当配合、如实反映情况、及时提供有关资料，不得拒绝、阻挠、拖延。

（三）先行登记保存证据的权利

财政部门、审计机关、监察机关依法进行调查或者检查时，在有关证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经县级以上人民政府财政部门、审计机关、监察机关的负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7日内及时作出处理决定。在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。

2005年11月4日，财政部发布了《财政部门证据先行登记保存办法》（财监[2005]103号），对《条例》规定的证据先行登记保存权进行了细化。

1．证据先行登记保存的概念

证据先行登记保存，是指财政部门依法在调查或者检查过程中，为了查明情况，保护证据安全，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，对有关证据采取清点、登记并封存的措施。其中的证据包括：会计凭证、会计账簿、财务会计报告等会计资料；合同、协议、会议记录等文书资料；录音、录像、电子存储数据等电子资料；现金、有价证券、存货、固定资产等资产；财政部门认为应当先行登记保存的其他证据。

2．证据先行登记保存的前提条件

证据先行登记保存措施使用的前提条件是，财政部门认定证据可能灭失或者以后难以取得，具体包括：（1）被调查、检查单位或者个人（以下简称被检查人）可能隐匿、转移、毁损、篡改或者变卖证据的；（2）受保存条件或其自然属性的限制，证据可能自然毁损或灭失的；（3）证据可能灭失或者以后难以取得的其他情形。

3．证据先行登记保存的程序和要求

财政部门在采取证据先行登记保存措施前，应当经本单位负责人批准，制作《证据先行登记保存通知书》，并送达被检查人；应当会同被检查人对证据进行清点、登记，开具《先行登记保存证据清单》，对录音、录像、电子存储数据等电子资料证据先行登记保存时，应注明电子资料的内容、录制和复制的时间、地点、在场人员等。《先行登记保存证据清单》由财政部门两名检查人员和被检查人核对后签字或盖章。被检查人拒绝签字或盖章的，由两名以上检查人员在《先行登记保存证据清单》上签字并注明情况。《先行登记保存证据清单》一式两份，由财政部门和被检查人各执1份。

在登记保存的方式上，登记保存的证据应当加封财政部门证据先行登记保存封条，由被检查人就地保存。

财政部门认为先行登记保存的证据确需移到他处保存的，可以决定异地保存，并指定专门机构或专人予以保管，发生的保管费用由财政部门负担。

对采取先行登记保存措施的证据，财政部门应当根据工作需要，自《证据先行登记保存通知书》送达之日起7个工作日内，采取以下措施：（1）采取核实、记录、复印、复制、摄影、摄像等措施，制作财政检查工作底稿，并经被检查人签字或盖章；（2）需要进行专业鉴定的，送交有关专业机构进行鉴定；（3）需要其他部门配合调查的，送交有关部门进行协助调查；（4）其他有关处理措施。

财政部门应当在7个工作日内将证据退还被检查人，并办理证据退还手续，被检查人应当在《先行登记保存证据退还确认单》上签字或盖章。

财政部门逾期未退还证据的，视为解除证据先行登记保存，被检查人可以依法处理有关先行登记保存的证据。证据先行登记保存期间，被检查人需要使用证据的，应当征得财政部门同意，在检查人员监督下使用。同时，财政部门、被检查人及其他有关人员应当妥善保管证据，不得销毁或者转移。销毁或者转移证据的，依法承担法律责任。

财政部门及其工作人员因违反证据先行登记保存的有关规定给被检查人造成损失的，应当依法承担赔偿责任。

（四）责令停止财政违法行为、暂停拨付财政拨款的权利

对被调查、检查单位或者个人正在进行的财政违法行为，财政部门、审计机关应当责令停止。拒不执行的，财政部门可以暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款项，已经拨付的，责令其暂停使用；审计机关可以通知财政部门或者其他有关主管部门暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款项，已经拨付的，责令其暂停使用，财政部门和其他有关主管部门应当将结果书面告知审计机关。

（五）公告财政违法行为处理、处罚、处分决定的权利

财政部门、审计机关、监察机关可以公告单位和个人的财政违法行为及处理、处罚、处分决定。

（六）撤销荣誉称号的权利

对存在财政违法行为的单位和个人，弄虚作假骗取荣誉称号及其他有关奖励的，应当撤销其荣誉称号并收回有关奖励。

五、财政执法程序

（一）财政执法程序的概念

财政执法程序即是财政检查程序，是指财政执法主体进行执法和检查过程中，依法应当遵照的特定过程、步骤、顺序和方式等，也是用以指导执法机关及其检查人员有序地组织和开展检查工作的行为规范。

2006年1月26日，财政部发布了《财政检查工作办法》（财政部令第32号），对财政检查的步骤、方法等程序作出了规定。

财政检查应当遵循合法、客观、公正、公开的原则，按照法律、法规、规章等的规定，在法定的职权范围内，实施财政检查，依法作出检查结论或处理、处罚决定。如对财政检查工作管辖发生争议的，报请共同的上一级财政部门指定管辖。

（二）财政检查程序

财政检查程序分为财政检查准备、财政检查实施、财政处罚处理、财政检查救济等程序。

1．财政检查准备程序

（1）制订财政检查计划和方案。财政部门应当按计划和日常财政管理需要，制定年度财政检查计划，并且按照年度财政检查计划组织开展财政检查。

（2）组成检查组。财政部门组织开展财政检查应当组成检查组，并指定检查组组长，实行组长负责制。检查人员由财政部门工作人员组成，并具备一定业务素质。根据需要，财政部门可以聘请专门机构或者具有专门知识的人员协助检查人员开展检查工作。

检查人员应当遵守有关回避的规定，检查人员与被检查人有直接利害关系的，应当回避。被检查人认为检查人员与自己有利害关系的，可以要求检查人员回避。检查人员的回避，由财政部门负责人决定。检查人员应当遵守国家有关保密的规定，不得泄露检查中知悉的国家秘密和商业秘密，不得将检查中取得的材料用于与检查工作无关的事项。

检查组在实施财政检查前，应当熟悉与检查事项有关的法律、法规、规章和政策，了解被检查人的基本情况，编制财政检查工作方案。

（3）送达财政检查通知书。财政部门实施财政检查前，一般应于3个工作日前向被检查人送达财政检查通知书。财政部门认为实施财政检查的3个工作日前向被检查人送达检查通知书对检查工作有不利影响时，经财政部门负责人批准，检查通知书可在实施财政检查前适当时间下达。财政检查通知书的内容包括：被检查人的名称；检查的依据、范围、内容、方式和时间；对被检查人配合检查工作的具体要求；检查组组长及检查人员名单、联系方式；财政部门公章及签发日期。

2．财政检查实施程序

（1）财政检查方法。实施财政检查时，检查人员不得少于两人，并应当向被检查人出示证件；检查人员可以向被检查人询问有关情况，被检查人应当予以配合，如实回答询问、反映情况。询问应当制作笔录，并由被检查人签字或盖章。检查人员可以要求被检查人提供有关资料，并可以对有关资料进行复制。提供的资料是外国文字或少数民族文字记录的，被检查人应当将资料译成中文。检查人员可以运用查账、盘点、查询及函证、计算、分析性复核等方法。

实施财政检查时，经财政部门负责人批准，检查人员可以向与被检查人有经济业务往来的单位查询有关情况，检查人员也可以按照《财政部、中国人民银行关于财政部门查询被调查检查单位存款有关事项的通知》（财监[2006]2号）等有关规定，向金融机构查询被检查单位的存款。

实施财政检查时，检查人员在有关证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，可以依据《财政部门证据先行登记保存办法》（财监[2005]103号）等有关规定，进行证据先行登记保存。检查人员在检查中取得的证明材料，应当有提供者的签名或者盖章，未取得提供者签名或盖章的材料，检查人员应当注明原因。检查人员应当将检查内容与事项予以记录和摘录，编制财政检查工作底稿，并由被检查人签字或者盖章。

检查组组长应当对本组其他检查人员的工作质量进行监督，并对有关事项进行必要的审查和复核。在实施检查中遇到重大问题，检查组应当及时向财政部门请示汇报。

（2）财政检查报告。检查工作结束前，检查组应当就检查工作的基本情况、被检查人存在的问题等事项书面征求被检查人的意见。被检查人自收到书面征求意见函之日起5个工作日内，提出书面意见或说明；在规定期限内没有提出书面意见或说明的，视为无异议。

检查组应于检查结束10个工作日内，向财政部门提交书面财政检查报告；特殊情况下，经批准提交财政检查报告的时间可以延长，但最长不得超过30日。检查组在提交财政检查报告时，还应当一并提交行政处理、处罚建议或者移送处理建议以及财政检查工作底稿等材料。

财政检查报告应当包括下列内容：①被检查人的基本情况；②检查范围、内容、方式和时间；③被检查人执行财税法规情况以及财政、财务、会计等管理事项的基本情况；④被检查人存在财政违法行为的基本事实以及认定依据、证据；⑤被检查人的意见或说明；⑥应当向财政部门报告的其他事项；⑦检查组组长签名及财政检查报告日期。

（3）财政检查复核。财政部门应当建立健全财政检查的复核制度，指定内部有关职能机构或者专门人员，对检查组提交的财政检查报告以及其他有关材料予以复核。复核人员与被检查人或者检查人员有直接利害关系的，应当回避。

负责复核的有关职能机构或者专门人员，应当从以下几个方面对财政检查报告以及其他有关材料进行复核：①检查事项认定的事实是否清楚；②取得的证据是否真实、充分；③检查程序是否合法；④认定财政违法行为的法律依据是否适当；⑤提出的行政处理、处罚建议或者移送处理建议是否适当；⑥其他需要复核的事项。有关职能机构或者专门人员对财政检查报告复核后，应当提出复核意见。

3．财政处理处罚程序

（1）提出处理处罚意见。财政部门对检查组提交的财政检查报告和复核意见进行审定后，应当根据不同情况作出如下处理：①对未发现有财政违法行为的被检查人作出检查结论；②对有财政违法行为的被检查人依法作出行政处理、处罚决定；③对不属于部门职权范围的事项依法移送。

财政检查报告与复核意见存在重大分歧的，财政部门应当责成检查组并一步核实、补正有关情况或者材料；必要时，应当另行派出检查组，重新实施财政检查。

财政部门在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。财政部门必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由证据，应当进行检查；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，财政部门应当采纳。．

财政部门作出应当告知听证权利的行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，财政部门应当依照《财政机关行政处罚听证实施办法》（财政部令第23号）的规定办理。

（2）制作处理处罚决定书。财政部门作出行政处理、处罚决定的，应当制作行政处理、处罚决定书。行政处理、处罚决定书应当载明以下事项：①当事人的姓名或者名称、地址；②违反法律、法规或者规章的事实和证据；③行政处理、处罚的种类和依据；④行政处理、处罚履行的方式和期限；⑤不服行政处理、处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；⑥作出行政处理、处罚决定的财政部门名称和日期。行政处理、处罚决定必须盖有作出行政处理、处罚决定的财政部门印章。

财政部门依法作出行政处理、处罚决定后，应当将行政处理、处罚决定书送达当事人。行政处理、处罚决定书自送达之日起生效。财政部门应当依法对财政行政处理、处罚决定执行情况进行监督检查。

（3）公告及立卷归档。被检查人有财政违法行为时，财政部门可以公告其财政违法行为及行政处理、处罚、处分决定。

财政检查工作结束后，财政部门应当做好财政检查工作相关材料的立卷归档工作。

对财政检查工作中发现的影响财税政策、预算执行等方面的重要问题，应当及时向本级人民政府和上一级财政部门报告。

4．财政检查救济程序

当事人对行政处理、处罚不服的，依照《行政复议法》、《行政诉讼法》规定申请行政复议或者提起行政诉讼。

本章思考题

1．政府采购的采购人、供应商、采购代理机构的权利义务比较。

2．各种不同的政府采购方式比较。

3．政府采购监督管理包括哪几个方面?这几方面监督的内容和角度有何异同?

4．行政单位国有资产、事业单位国有资产、企业国有资产在使用、处置、评估方面的主要内容包括哪些?有何区别?

5．财政违法行为种类与制裁措施的主要内容包括哪些?

6．财政执法主体的执法手段和权限有哪些?

本章主要参考法规索引

1．中华人民共和国政府采购法（2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第28次会议通过）

2．政府采购供应商投诉处理办法（2004年8月11日财政部令第20号发布）

3．政府采购信息公告管理办法（2004年8月11日财政部令第19号发布）

4．政府采购货物和服务招标投标管理办法（2004年8月11日财政部令第18号发布）

5．政府采购代理机构资格认定办法（2005年12月28日财政部令第31号发布）

6．行政单位国有资产管理暂行办法（2006年5月30日财政部令第35号发布）

7．事业单位国有资产管理暂行办法（2006年5月30日财政部令第36号发布）

8．国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法（1993年11月21目国家国有资产管理局国资法规发（1993）68号发布）

9．集体企业国有资产产权界定暂行办法（1994年11月25日国家国有资产管理局令第2号发布）

10．企业国有资产产权登记管理办法（1996年1月25日国务院令第192号发布）

11．国有资产评估管理办法（1991年11月16日国务院令第91号发布）

12．企业国有资产评估管理暂行办法（2005年8月25日国有资产监督管理委员会令第12号发布）

13．企业国有产权转让管理暂行办法（2003年12月31日国有资产监督管理委员会、财政部令第3号发布）

14．财政违法行为处罚处分条例（2004年11月5日国务院第69次常务会议通过，国务院令第427号发布）

15．中华人民共和国预算法（1994年3月22日中华人民共和国第八届全国人民代表大会第2次会议通过）

16．中华人民共和国预算法实施条例（1995年11月2日国务院第37次常务会议通过，国务院令第186号发布）

17．中华人民共和国税收征收管理法（2001年4月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第21次会议修订）

18．中华人民共和国会计法（1999年10月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第12次会议修订）

19．中华人民共和国审计法（1994年8月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第9次会议通过）

20．中华人民共和国审计法实施条例（1997年10月21日国务院令第231号发布）

21．中华人民共和国行政监察法（1997年5月9日第八届全国人民代表大会常务委员会第25次会议通过）

22．中华人民共和国行政监察法实施条例（2004年9月6日国务院第63次常务会议通过，国务院令第419号发布）

23．财政部中国人民银行关于财政部门查询被调查检查单位存款有关事项的通知 2006年1月19日财监[2006]2号发布）

24．财政检查工作办法（2006年1月26日财政部令第32号发布）

25．财政部门证据先行登记保存办法（2005年11月4日财政部财监[2005]103号发布）

26．财政机关行政处罚听证实施办法（2005年1月4日财政部令第23号发布）