11．汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》

【推荐版本】

［美］汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆1980版，本篇所引均为此版本。

【背景介绍】

亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamiltom，1757～1804），原为律师，后曾作华盛顿总司令的军事秘书和革命军团长；参加过安那波利斯会议，是制宪会议成员。新政府成立后任首任财政部长。此书半数论文由他写成，或者在他参与下写成。

约翰·杰伊（John Jay，1745～1826），律师兼外交家。主要从事外交活动，是1783年美国独立条约的签订人，也是1793年中立宣言的起草人；1794年曾同英国签订解决和约签订后争端的“杰伊条约”。新政府成立后任国务卿，后任第一任司法部长、纽约州长等职。

詹姆斯·麦迪逊（James Madison，1751～1836），独立运动的主要人物之一。曾参加第一届大陆会议；在费城制宪会议中作用卓著，并且保存了最完整的会议辩论记录，有“宪法制定人”之誉。新政府成立后任众议院议员；在第一届国会期间，他在拟订宪法第一次十项修正案（即人权法案）时，担任重要角色，后任国务卿和第四届总统。

本书三位作者都是美国建国初期起过不同作用的资产阶级历史人物。1787年4月召开的费城会议制定了一部代替邦联条例的新宪法。在批准新宪法的过程中出现了拥护和反对两种意见，从而演成了美国政治思想史上一场最为激烈的论战。拥护批准宪法者，称联邦主义者，以汉密尔顿、麦迪逊、杰伊为代表。他们坚持拥护在新宪法中得到体现的、以代议制为基础的联邦共和国制度。《联邦党人文集》就是这次论战的产物。

18世纪中期是欧洲启蒙思想风靡的年代，美国也受到了这股风潮的影响，人民主权说在各殖民地十分盛行。这一学说的基本观点是人民是政权的唯一来源，一切政府权力只能由人民委托，并且为人民执掌，政府只是人民的代理者或仆人。虽然英国的君主立宪制被认为是当时世界上最先进的政体，但美国并不需要一个君主的政府组成，为使国家更为民主，他们建立了邦联共和国，并认为，只有在这一政体下，人民的权力才能得到充分表达。因此，本书是全面为新宪法辩护的一部著作。它一方面反驳了反对派对新宪法的各种责难和抨击，另一方面也对新宪法和建立美利坚合众国政府所依据的基本原则作了分析和说明。它从不同方面说明了1781～1787年间邦联的缺点与存在的问题，强调建立联邦主义和国家主义相结合的这样一种联邦共和制的必要性和优越性，说明了联邦应有的权力、联邦机构的设置、联邦各部分之间，如国会、行政部门、司法部门之间的关系和权力划分的原则；以及联邦各机构首脑的职责及任免，等等。总之，本书的中心论点是统一，实现国内安定，促进经济繁荣，但也不过多地侵犯各州和个人的权利。这同邦联政府的权力不能集中的软弱情况相比，更能符合独立后的资产阶级当时的政治愿望。所以，本书对各州批准新宪法起了促进作用。一般认为，它是对一直沿用到今天的美利坚合众国宪法和联邦政府所依据的原则的精辟说明。在资产阶级的政治学史上，尤其在代议制政体的理论方面，都被认为是一部重要著作。它对后来不少资本主义国家的政治制度，尤其是美国的政治制度，有重要参考价值。

【内容精要】

在书中，汉密尔顿等人列举了美国邦联制的种种弊端：

第一，在邦联制下，无权在各州征收税款；无权征收关税；不能发行统一货币；不能调整各州之间商业；邦联无常设的行政机关、司法机关；各州有权保留自己的武装力量。

第二，邦联的法律无法约束个人。因为邦联的“立法原则是以各州或各州的共同的或集体的权能为单位，而不是以它们包含的各个人为单位的”（第73页）。

第三，邦联的法律缺乏强制性。邦联无法在邦联法律中规定制裁手段来强制人们服从邦联法律，无法制裁对邦联法律的违反者，也难以帮助各州实施自己的法律，所以邦联的“法律完全缺乏支持”。

第四，邦联缺乏司法权。司法权只能由各州自行行使，从而常常产生判决的混乱与不一致。汉密尔顿等人认为这是邦联制国家结构登峰造极的缺点。

为了促使新宪法的批准通过，汉密尔顿等人论述了联邦制的好处：

第一，联邦制可以造就一个强势政府，抵御外敌，保证美国的和平和安全。“在一个有效率的全国政府领导下，一个和谐的联邦能为他们提供可以想象的对付外来战争的最好保证。”（第12页）一个强有力的政府一旦成立，便会吸引国内各类人才为其服务，从而更具凝聚力。全国政府的管理、政治计划和司法决定会比各州来得更明智、更系统、更适当。

第二，强有力的联邦政府可以防止内乱。他们认为，一个大的联邦通常实行民主制，而不采用直接民主制，这样可以减少人民的参政机会，可以使不同阶级的力量彼此冲销，可以使人民的反抗和斗争难以组织和扩大，并可以集中力量镇压人民的反抗。同时，只有强有力的联邦政府才能协调州与州之间的关系，避免相互间的纷争。

第三，只有强有力的联邦政府才能保证有效的管理。他们认为，只有联邦政府才“能够集中和利用在联邦任何地方发现的最优秀任务的人才和经验，它能够按照全国一致的政策原则行事”，“它能把全国的资源和力量用于任何部分的防御”（第17页）。

第四，只有联邦才能减少军队而避免军事专制。他们认为，联邦国家可以减少甚至很少有内部冲突，因而联邦军队的数量要比各小国的军队数量的总和少得多，从而可以使社会的自然力量胜过军事力量，人民不会遭受军事专制的危险。

第五，联邦制政府比邦联制政府更能促进经济的发展。他们认为，只有联邦制才能促进种植园经营、工业、贸易、税收、航海和渔业等经济的发展。他们以贸易为例指出，美国得天独厚的自然资源和美国人民的冒险精神是美国对外贸易的有利条件。但是，发挥这两大有利条件就需要统一的联邦政府。

汉密尔顿等人详尽论证了联邦政府以及它与州之间的权力分配关系。通过论证，目的在于维护和加强联邦政府的权力。其中，“分权与制衡”理论是联邦党人法律思想中最有价值的部分。

一、政府各部门的权力分配及部门的分立应彼此符合宪法的监督程度　文集基于人类无数的历史经验和政治科学的基本原理确信，应该选择三权分立，因为“立法、行政和司法权置于同一人手中，不论一个人、少数人或许多人，不论是世袭的、自己任命的或选举的，均可公正地断定是虐政”（第246页）。联邦党人通过人民与政府分权原则和把分权制扩展到各级政府的各个部门的做法，发展了孟德斯鸠的理论。它并不排斥部门间必要的联系，只是主张部门间的职责应当明确，一个部门不应当执行另一个部门的全部权力。文集发现，立法部门是最有权力的部门，也是对自由和法律制度的最大威胁，“政府的力量软弱部门必须要有某种更恰当的防备来对付力量更强的部门，立法部门到处扩充其活动范围，把所有权力拖入它的猛烈的旋涡中。”（第252页）至于司法，它的责任是阐明法律和加强立法限制，但不能跨越立法界限或侵入其他部门或人民的宪法权利。所有权力的行使都应在法律规定的范围以内，立法、司法和行政应该分立，但是这三种权力应在彼此没有任何障碍的情况下行使，同时没有任何部门可以超越界限同时行使其中一个以上部门的权力。分权的运用有利于共和政府的品质。但是“仅只在书面上划分各部门的法定范围，不足以防止导致政府所有权力残暴地集中在同一些人手中的那种侵犯”（第256页）。

二、政府结构必须能使各部门之间有适当的控制和平衡

在这一篇中，汉密尔顿等人着重论述了三权之间的相互制约关系。为了防止各个部门发生互相僭越，必须合理设计政府内部结构。公共权力的来源只有一个：是每个享有权能和承担责任的个体让渡出来的部分权力。人民是所有权力的最终源泉，所以应由人民来任命行政、立法和司法的最高长官。因此，政府的权力是有限的。一个很明显的方法就是在经济上减少部门之间的相互依赖性。比如说，各部门成员在报酬方面应该尽可能少地依赖其他部门的成员。但是文集认为，防止权力逐渐集中于同一部门的最可靠的方法就是“给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动”。“野心必须用野心来对抗。人的利益必然要与当地的法定权利相联系。用这种种方法来控制政府的弊病，可能是对人性的一种耻辱。但是政府本身若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了”（第264页）。权力一旦走向专断，就能突破宪法与民主约束。联邦党人深信政治权力的存在是一种必要的恶，于是将政治权力划分为若干部分，以使任何决策都不能由任何一方单独作出，即便是处于多数的一派，也只能在有限的时间内控制政府的某个部分，而不可能同时控制全部权力。政府的权力横向分为立法、行政和司法三大部门，任何人只能在其中一个部门任职。三个部门的人员由独立而不同的方式在不同的时间和不同的范围内产生，具有不同的功能。

三、司法部门

文集对司法独立进行了充分的阐释。他们认为，司法独立在三权分立政治体制中具有重要的意义。因为，在一个分权政府中，行政部门掌握着荣誉、地位的分配权和社会的武力，立法机关则控制财权且制定公民权利义务的准则，而司法部门既无军权，又无财权，不能支配社会的力量和财富。这样比较而言，司法部门在三个部门中几乎可以称得上是出于弱势地位，因而，其具备的干扰与危害能力最小。为了防止立法和行政部门对司法部门侵犯、威胁与影响，司法必须保持独立。同时，宪法和人权的保护需要司法独立。因为“法官的独立是保卫社会不受偶发的不良倾向影响的重要因素。汉密尔顿等人认为，司法独立莫过于法官独立。法官没有独立的地位，那么法院就不可能独立审判。因此，法官的独立地位就需要有相应的措施来保障。（1）法官职务终身制。因为，一方面，短期任职法官的独立精神会受到拥有任命权的那一部门的影响；另一方面，法官需要具备广博的法律知识和较高的素养，并非常人能担任，如果不是长期，则合格的明智之士就会选择获利更高的职务。（2）法官工资固定制。“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。在任何置司法人员的财源于立法机关的不时施舍之下的制度中，司法权与立法权的分立将永远无从实现”（第396页）。

文集打破了传统的思维模式，尝试将平等的政治原则和分权制衡的理论体系包容于同一个共和政府中，它注重反对潜在的政府权力滥用，确保一个更强的联盟。在文集看来，邦联制度的主要缺点在于结构和程序的不合理，因此，在共和原则不受欢迎时及时回收了它，然后通过一定程度的界定使其重新与宪政相融合。在面临党派专政的危险时，它创建了两院制原则，使政府部门始终保持分权。可以说，它的最大贡献就在于创造了美国独一无二的政治思想特征。

文集在社会上引起了强烈反响，不仅纽约的民众争相阅读，其他各大城市也不断翻印和再版。华盛顿“视此书为珍宝”，在给汉密尔顿的信中对文集称赞不绝。他说，这些文章在他的图书馆里是最杰出的著作，赞扬汉密尔顿的文章具有最强的“说服力”。法国著名的政治思想家夏尔·阿列克西·德·托克维尔在另一部经典著作《论美国的民主》中对《联邦党人文集》评价甚高，他说：“《联邦党人文集》是一部好书，尽管它是专为美国而写的，但亦为全世界的国务活动家所必读”^〔1〕。

总之，《联邦党人文集》中提出的建立集权的联邦制国家的主张，及三权分立、制衡等原则，符合资产阶级国家机器运作的规律，在当时以及以后都起到了积极作用，具有进步的历史意义。正因为如此，《联邦党人文集》中的法律思想至今仍为各国资产阶级所重视。反观中国，当今社会讨论的热点问题如权力的分权与制衡、司法的独立性、法官的薪俸和任职期限等相关问题，很多司法改革和政府机构改革的热点几乎都可以在文集中找到踪影，其中提出的很多精辟的论点值得我们借鉴。前后相差二百多年，但是历史往往有很多的巧合，即使是不同的政体和国体，但却曾经面临过或正在面临着一些类似的问题。因此这本美国宪政名著值得重读。

【延伸阅读】

何宁生、支振峰：《〈联邦党人文集〉导读》，四川教育出版社2002年版。

仝宗锦：《普布利乌斯的不朽遗产》，载《中国法律人》2004年12月号“法律家”栏目。

司美丽：《简论汉密尔顿对美国宪法的贡献》，载《世界历史》2000年第5期。

褚乐平：《〈联邦党人文集〉思想探源》，载《江西社会科学》2003年第2期。

【精彩片段】

的确，没有任何政治上的真理比这个反对意见所依据的有更大的真正价值，或者更加明显地带有自由保卫者的权威色彩了。立法、行政和司法权置于同一人手中，不论是一个人、少数人或许多人，不论是世袭的、自己任命的或选举的，均可公正地断定是虐政。因此，如果联邦宪法真的被指责为积累权力，或混合权力，或具有这样一种积累的危险倾向，那就不需要再用其他论据来引起对这个制度的普遍反对了。然而我相信，每个人都会清楚，这种指责是得不到支持的，而它所依据的原则完全被误解和误用了。为了对这个重要问题形成正确的看法，不妨研究一下维护自由所需要的三大权力部门各自分立的意义。

……

孟德斯鸠说，“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机构之手”，或者说“司法权如果不同立法权和行政权分立，自由就不存在了”。他说这些话时，他的意思并不是说这些部门不应部分参与或支配彼此的行动。他的意思就像他所说的那样，尤其像用他心目中的事例作出更明确的说明那样，只能是在一个部门的全部权力由掌握另一部门的全部权力的同一些人行使的地方，自由宪法的基本原则就会遭到破坏。如果执掌全部行政权的国王，也握有全部立法权，或最高司法权；或者说如果整个立法机关拥有最高司法权或最高行政权，则他所研究的宪法就是这种情形。这无论如何不是那种宪法的弊病。掌有全部行政权的长官，虽然他能否决每一条法律，但是自己不能制定法律；也不能亲自管理司法，虽然他能任命司法管理人。法官不能行使行政权，虽然他们是行政系统的分支；也不能执行任何立法职务，虽然立法会议可以同他们进行商量。整个立法机关不能执行司法法令，虽然通过两院的联合法案，可以将法官撤职，虽然某一院作为最后一着拥有司法权。此外，整个立法机关不能行使行政权，虽然某一院能任命最高行政长官，另一院在弹劾第三者时能审判行政部门的一切部属，并给他们定罪。

孟德斯鸠的原理所依据的理论，进一步说明了他的意思。他说：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机构之手时，自由便不复存在了，因为人们会害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并以暴虐的方式对他们行使这些法律。”此外，“如果司法权同立法权合而为一，公民的生命和自由将会遭到专断的统治，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官会像压迫者那样横行霸道。”这些理论中的某些部分在其他章节中已有比较充分的阐述，但这里的说明虽然简单，却充分证实了我们对这大名鼎鼎作者的有名原则所陈述的意义。

（第246～248页）

在多而广泛的特权由世袭君主执掌的政府里，行政部门非常恰当地被认为是危险的根源，并且受到对自由的热心所应该引起的密切防备。在民主政体下，人民群众亲自行使立法职能，由于不能定期商量，取得一致措施，他们不断面临自己行政长官的野心阴谋，所以在某个有利的非常时刻，在同一个地方有突然出现虐政之虑。但是在代议制的共和政体下，行政长官的权力范围和任期都有明确的限制；立法权是由议会行使，它坚信本身的力量，因为被认为对人民有影响而得到鼓舞；它人数多得足以感到能激起多数人的一切情感，然而并不至多得不能用理智规定的方法去追求其情感的目标；人民应该沉溺提防和竭力戒备的，正是这个部门的冒险野心。

立法部门由于其他情况而在我们政府中获得优越地位。其法定权力比较广泛，同时又不易受到明确的限制，因此立法部门更容易用复杂而间接的措施掩盖它对同等部门的侵犯。在立法机关中一个并非罕见的实在微妙的问题是：某一个措施的作用是否会扩展到立法范围以外。另一方面，由于行政权限于比较狭小的范围内，在性质上比较简单，而司法权的界线又更其明确，所以这些部门中的任何一个的篡夺计划，都会立刻暴露和招致失败。这还不算，因为立法部门单独有机会接近人民的钱袋，在某些宪法中，对于在其他部门任职者的金钱酬报有全部决定权，这在所有宪法中有极大影响，于是在其他部门造成一种依赖性，这就为立法部门对它们的侵犯提供更大的便利。

弗吉尼亚州在自己的宪法中明确宣称三大部门不得互相混淆。拥护这个规定的权威是杰弗逊先生，他除了留意政府活动的其他优越条件以外，本人就是州长。为了充分说明他的经验了解他对此问题所产生的思想，必须从他的非常有趣的“弗吉尼亚州备忘录第195页”里引证较长的一段话。“政府的一切权力——立法、行政和司法，均归于立法机关。把这些权力集中在同一些人的手中，正是专制政体的定义。这些权力将由许多人行使，而不是由一个人行使，情况也不会有所缓和。173个专制君主一定会像一个君主一样暴虐无道。凡是对此有所怀疑的人，不妨看看威尼斯共和国的情况！即使他们是由我们选举，也不会有什么益处。一个选举的专制政体并不是我们争取的政府；我们所争取的政府不仅以自由的原则为基础，而且其权力也要在地方行政长官的几个机构中这样划分并保持平衡，以致没有一种权力能超出其合法限度而不被其他权力有效地加以制止和限制。因此，通过政府法令的会议是以这样的根本原则为基础的：立法、行政和司法部门应该分立，以致没有一个人能同时行使其中一个以上部门的权力。但是在这几种权力之间并未设有任何障壁。司法和行政成员的职务以及其中某些成员的继续任职，均取决于立法机关。因此，如果立法机关执掌行政和司法权，似乎不致有反对意见；即使有，也不可能生效，因为在这种情况下他们可以使自己的行径变成议会的法令形式，使其他各部门有义务服从。因此，他们在许多情况下具有应该留给司法部门讨论的明确权利，在他们开会期间对行政部门的指挥，也成为司空见惯的了。”

会议在履行这个责任时，必须把立法和行政的作为与这两个部门的法定权力进行比较；从列举的事实以及双方在会议上表示赞同的许多事实看来，在各种重要的事例中，宪法受到立法机关的明目张胆的违犯。

许多法律通过了，毫无必要地违犯了要求所有公共性质的议案应预先印发人民研究的规定，尽管这是宪法主要借以预防立法部门的不适当法令的一种办法。

立法机关违犯了宪法上规定的陪审官审讯制，并且执掌了宪法未曾授予的权力。

行政权力被篡夺。

宪法明确规定法官薪金必须固定，可是时常改变；属于司法部门的案件，却经常由立法部门审理和判决。

凡是想了解这几个题目的若干细节的人，可参看已经出版的议事录。可以发现，其中一些可归咎于与战争有关的特殊情况，但是其中大部分可认为是组织不善的政府的自然产物。

还可以看到，行政部门经常违宪也并非无辜。然而，在这个问题上应该提到三种情况：第一，这些事例中大部分不是由于战争需要而直接产生，就是由于国会或总司令的建议。第二，在大多数其他事例中，它们不是迎合立法部门的已经表明的意见，就是迎合立法部门的已经周知的意见。第三，宾夕法尼亚的行政部门以其组成人数而不同于其他各州。在这方面，该州行政部门同立法会议的密切关系和行政会议的密切关系几乎相等。由于不受个人对该部法令负责的约束，同时又从互为范例和共同影响中得到信任，未经公认的措施当然要比在由一个人或少数人管理的行政部门里更能自由地冒险试行。

我从这些情况保证得出的结论是：仅只在书面上划分各部门的法定范围，不足以防止导致政府所有权力残暴地集中在同一些人手中的那种侵犯。

（第246～248、252～256页）

【名言佳句】

防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。在这方面，如同其他各方面一样，防御规定必须与攻击的危险相称。野心必须用野心来对抗。人的利益必然是与当地的法定权利相联系的。用这种种方法来控制政府的弊病，可能是对人性的一种耻辱。但是政府本身若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。

（第264页）

人在很大程度上是一种习惯的动物。

（第134页）

一条法律顾名思义包括最高权力。

（第160页）

正义是政府的目的。

（第266页）

一年一度的选举告终之时，就是暴政开始之日。

（第272页）

用选举方式获得统治者，是共和政体独有的政策。

（第290页）

（朱　怡）

注　释

〔1〕［法］托克维尔著：《论美国的民主》上卷，董果良译，商务印书馆1997年版，第128页注8。