以契为基础的交易，在改革后的中国有了惊人的发展。考虑到曾经把契约看作剥削标志的历史环境，“契约文明”在中国的重新萌芽，是将来的经济史学家不会放过的题材吧。

不是吗，目前我国的证券市场、房地产市场以及人才市场，交易活动要以契书为准，已经成为正式的、合法的经济制度的一部分。各类证券凭证（包括电子文本）、房地产证以及文凭（人力资产的文契），清楚地表达着私人产权在中国的成长。与理论推测相一致，正是在这三大市场上，“资产自用”的限制被普遍打破，而按契约转让资产变得越来越有看头。与理论推测相一致的还包括，资产因为可以按照契约为他人所用、可以提供独立的收入流而成为资本。

不用讳言，我国的证券市场、房地产市场和人才市场，都还存在着一些根本性的缺陷。有机会的话，我们还要冲着这些制度缺陷，提供“刀刀见血”的分析。但是本文的观点是，凭借文契来交易资产的形式本身，有独立的价值。看不到这一点，是短见。

比较值得思考的是，占人口多数、在改革中最早得到土地承包权的农民，还基本隔绝在三大市场之外。是的，资产变资本的中心，无一例外都在大都市，但这并不等于说，数额巨大的农村地产、房产和其他资产，就没有汇入市场交易的可能和需要。是的，为农民财产建契立约，需要一系列社会、文化条件的支持。当今农村高中生占总人口的比例，远高于历史上任何一个时代乡下读书人的比例。传统上，识文断字之辈在乡村本地市场的用途之一，就是为建契立约提供服务。根据历史记载，即便在“政府机构不下县”的条件下，每一块农村土地都带有加封政府印章的地契，而和平年代里大部分的财产转让，也登记在册。

我认为现在最主要的障碍，是经济思想的落后。许多人认定，市场经济不一定非要清楚界定产权，而界定产权也不一定非要以契约为本。经验已经在批判这种落后的思想：改革后农民积累的资产总量在增加，但是他们的资产缺乏转化为资本的途径。有趣的是，人们宁愿把时间用来念叨资本短缺、劳动力过剩，还有什么人地关系紧张，也不愿意哪怕想一想下面这件简单工作的意义。这件工作是，为已经落到农民手里的财产权利，立一纸文契。

产权可能也是副产品

在科学上，凡起源问题，都不容易。生命的起源、物种的起源、天体的起源……皆大问题无疑。从制度方面来看，凡事要问起源，就不容易回答。哈耶克晚年引用考古学、人类学等最新成果，言明市场——人们积聚在一起有买有卖——甚至比农业出现得还早，并且远比国家还要古老。要是哈氏之论对头，市场究竟是怎么起源的呢？看那成百上千的“正常人”，不畏车马劳顿，非要熙熙攘攘地挤到一起成“市”，究竟是怎样一回事？当今的那些超级大市场，例如义乌小商品、亳州中草药、虎门服装等，偏偏就在那个地方成气，莫非真有“风水”不成？

如此有趣的起源问题，随处可遇。英国人的拍卖，从低价位向上开叫，但是荷兰式拍卖却反其道而行之——从高价向低叫，它们各有什么来历？中国历来多有名酒，而古代并没有现时这套烦不胜烦的评审制度，那么“名”又是怎样形成的？美国人讲民主，上至总统、下至数十户人家的小镇镇长，都要竞选、换届、限制连任，但是他们的大法官——司法体系的最高仲裁者和法律解释人——却是终身制，这样奇怪的“制度组合”，到底源自何时，又源出何处？

对我来说，最富有挑战性的问题莫过于：在普遍的公有制经济里，私有产权是怎样起源的？我在别处提过，私产条件下出现局部的公产，不但不是什么难题，而且还很正常。李嘉诚向北京大学捐了一座图书楼，私产不就立刻转为公产了吗？就是不捐赠，数个人愿意将各自的私产合并到一起，要“共产”一下过过瘾，也是可以的。无论他们要搞“公社制”、要吃大锅饭，甚至要评工记分——只要不强制别人一定加入，没有什么不妥当。

在自愿的条件下，“私产变公产”原本与私产原则毫不冲突。但是反过来，在一个曾经严丝合缝的公有制经济里——在那里人们没有选择产权与合约形式的自由——要“长出”局部的私产来，就不那么顺理成章了。

对上述“私产如何在公产制里起源”感兴趣的人，要是有幸能够观察中国的改革开放，实在生逢其时。我们想不起来，还有谁有这样的机会，可以在不到一代人的时间内亲眼目睹如下历史的发生：个体户和私人经济从躲在“法外世界”里勉强图存，到合法地成为“补充”，再到成为重要组成部分，一直到通过宪法登堂入室！

是的，经验里面大有名堂。大约1993~1994年之际，为了完成在加州大学洛杉矶分校的学位论文，我在华北几个村子里“蹲”过半年左右收集资料，又到其他一些地方的农村走马观花。触景生情，不由自主地勾起了对20世纪80年代在杜老帐下从事农村调查的回忆。回到洛杉矶，我试了几次也不能把心思集中在学位论文上，知道不可再勉强自己。干脆把“正事”撂下，一头扎进农村产权改革的题目，写个不停。

半个月后，终得“大作”一篇——印出来有4万多字，实在过长了。文章有没有意思，要由他人评说。我自己比较满意的，是那篇文章提出的问题。从有效的产权离不开国家保护这一点出发，文章发问：国家可以保护产权，也可以侵犯产权，那么，究竟是什么力量驱使一个曾经深深地侵入农民私产的国家，转向默许、承认农民私产，并进而提供合法保护呢？

这可是一大难题。老话所讲“成也萧何，败也萧何”，也是一个难题。但是这里遇到的，远不是一位普通的先生，而是诺斯说过的“唯一可以合法使用暴力的组织”——国家！看看几十年来的农民产权史吧。发动土改的，是国家；土改之后，把农民私产三下五除二“合并”成初级社、高级社、人民公社的，也是国家；20世纪80年代之后，同意把“公田”——人民公社之田——长期承包给农民私人耕作的，还是同一个国家。各位读者，国家对待产权的态度如此截然不同，值得好奇吧？

我的探察从20世纪60年代的大饥荒开始。那是一场国家侵入农民私产达到顶点造成的——刘少奇当年说得对——“人祸”，非正常死亡的人口数目应该是人类历史上的一项纪录。从来说“民以食为天”，那真正的意思是一旦民不得食，“天”——秩序和稳定——就要塌下来！我以为，大饥荒遏制了国家政权继续入侵农民产权，转而在“一大二公”的体制里出现了农民的自留地和自留经济。那是一个不容小视的“创新”：一小部分公地的使用权清楚地界定到农户手中。

出乎意料的是，公地经济在自留地出现后反而更加“拢不住”农民了。为什么？因为从此农民可以从激励不足的公地里“节约”他们的努力，而用于自留经济。这就是说，在公地里开了一小块自留地，农民的努力就有了“出口”。结果，农民改革人民公社产权制度的谈判筹码增加了，因为他们可以依托自留地自由配置劳动和努力。

当然，其他条件也都是重要的。局部的、屡禁屡起的包产到户，即便仅仅存在于“法外世界”，也还是为产权变革准备了“经验条件”；恶劣的天气包含着可置信的饥荒威胁，很容易暴露“只论方向，不讲产量”的荒唐；若干地方政府率先宣布保护改革，帮助包产到户迈上“地方合法化”的台阶；最后，党和中央政府的经济指导思想，从“凡是”转向“实事求是”，扫清了农民重建私产的思想障碍。总之，在这些条件的配合下，农民私人的土地使用权就在公社经济里完成了“起源”——产权不过是农民、社区、地方政府和中央政府之间互相作用过程的“副产品”。

根据上述经验，我当时的推测很乐观：同样的经济逻辑将推动农民的产权改革继续向前。是的，那些推动土地使用权“到户”的力量，为什么不同样可以推动土地的收益权和处置权“到户”呢？

我当时看漏了一点。由于私人的土地使用权普遍得到承认和保护，当年始终伴随人民公社体制的饥荒和农产品不足的威胁，从整体上消失了——那其实是推动产权改革的原发性力量。所以也难怪，从此土地产权改革就止步不前，“冬眠”一场至少10年。

不可操作的产权？

国内大市场的底部空虚，占人口七成的农民几年以来收入无甚增加，把整个国民经济憋得很难受。这情形，如同当年发生包产到户一样，是可能“逼”出一个新局面来的：产权界定长一寸，农民收入增数成，市场容量扩一圈。如是，总可以对刺激内需作点贡献吧？

如此“前途”，人们居然视同无物。原因是什么呢？本文以为在客观形势早就成熟的条件下，主观因素——观念、理念和思维方法——要负主要责任。在影响农民收入的一系列事件当中，这是一个思想方面的事件。

仁者见仁，智者见智。我耳朵里听到的关于农民收入状况的解释，似是而非的可是不少。容我举几例来论证一番吧。

一种意见说，农业产出难有大的增长，因此农民收入要较快地增加，是不切实际的。这个意见有三个地方是错的。其一，“农民”在中国，不是一种职业——“从事农业活动”，而是一种社会身份。即便已经常年从事非农业经济活动的，只要户口在农村，就还是农民。因此，即便农业产出真的难有大增长，也不应该是农民收入难以增加的理由。

其二，虽然农业占国民生产总值的比例一般会随着人均收入的提高而降低，但是农业的绝对产出，还是可能大大增加；而食物在开支结构里的下降——我已经在前面的专栏文章里说过了——并不遵循线性的规律。我自己的估计，依赖土地较多的粮食作物可能减少，但是菜、瓜果、花和养殖产品——更多依赖于劳动力和技术的——是可能增加的，甚至出口还可能有大的增加。两项合并，来自农业的收入，是能够增加的。条件是：政府要把强制种植粮食的政策从根本上取消。在浙江，粮食购销体制又一次放开了。我们可以看看，这样一来，农业收入是否也可以增加。

其三，讲农民收入就是“劳动收入”，不全面。是的，农民是劳动人民，但是在市场制度下，劳动人民也可以获取“非劳动收入”。例如，放弃资源——无论劳动力、知识、土地、房屋还是钱币——的自用而让渡为“他用”，就可以有“权利所得”。要补充一句，“产权所得”是可能“滚动发展”的。放弃土地自用而获取的地租，可以成为进城打工的盘缠，也可以作为小买卖的本钱——那是另外一笔“产权所得”发生的条件。

另一种意见说，反正“功夫在农外”——靠城市化带动农民转业来增加收入——因此，农村产权再界定清楚也无大用。这个意见，前半部分“是”，后半部分“非”。世界上的城市化，需要的大量资本，一部分来自农村。日本明治维新后土地买卖推进城市化，是一例。老上海的故事里，董竹君借用绍兴200亩沙田地契抵押借款，得以对付商业危机，对创办锦江饭店大有帮助，又是一例。只有农村劳动力集中到城镇，没有农村资本向城镇的集中，城市化是“化”不了多少的。

还有人士听到“土地流转”就紧张，以为“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”将卷土重来。他们忘了当代的一项基本现实：没有立锥之地的城市工商业从业人员，更多的是富者，而不是贫者。何况，出让土地使用权的时候获得一笔“让渡产权的收益”，对另谋高就的农民也不无小补。

“土地是农民的社会保障”，这是新的流行曲。但是，土地的自然属性从来不曾提供过任何保障。土地对农民的价值，是由土地的产权界定——包括使用权、收益权和转让权——状况决定的。清楚界定到农户的土地权利，才是保障；即便农民变卖了土地，保障还在。

有人诘问：要是农民为了一时之急需卖了土地，他不就完了吗？这个问题的意思是，其他人会比农民本人更加关心他们自己的长远利益。还有一层意思，那就是允许农户拥有土地的转让权，会比现在的体制——有人以“集体”的名义贱卖土地，然后将贱卖所得的很小一部分给农户——还要缺乏保障。不知道读者怎样想，我以为这两点都错。

最惊人的言论是——据说是台湾一位要人对内地的告诫——“一定要在土地私有化之前把工业和城市的基本建设都搞完”！如果这是对的，那么人民公社大刮“共产风”的时期一定是建设的大好年代了。有谁可以告诉我们，那个年代的“建设”到底留下了什么呢？资源的无主状态只能刺激胡来、蛮干、滥用、“虐待”和破坏，是不是更符合实际呢？

还有人先验地以为，产权呀产权的，未免不着边际，还是挑一些“可操作”的办法来解决问题吧。一项可操作的政策，就是“减轻农民负担”。我赞成减轻农民负担。就是治标，也赞成，因为毕竟聊胜于无。我只是认为，减轻农民负担不但不能替代“进一步清楚界定农民产权”，而且要以产权界定为基础。

人们应该问一问，那离了谱的农民负担，究竟是怎样发生的？我的观察，最基础的环节就是“粮食统购”。本来，中国农民对“皇粮国税”以外的“苛捐杂税”，不一定非交不可。但是在粮食统购——粮食只准卖给政府粮站——体制下，基层的种种附加负担都可以委托粮站“代扣”。粮站离开了基层组织的“协助”，要完成粮食统购难上加难。于是诞生了天衣无缝的“共谋”：粮站独家收购农民要出售的商品粮，然后“代扣”并与基层组织“分账”。在许多地方，农民“卖”给粮站粮食，分文也得不到。

很清楚，粮食统购制对农民产品买卖权的“入侵”，使得超重的农民负担得以发生。也很清楚，只有进一步清楚地界定了农民自主出售粮食的权利，才能从根本上减轻农民负担。至于“集体”控制着农户的农地调整、宅基地审批，特别是“农转非”土地的转让权，构成一些地方干部恣意妄为的“权力基础”，也是清楚的。

另外一项更加宏伟的办法，那就是大办国家工程。是的，只要国库大把撒银子——哪怕是举债得来的银子——大办国家工程，雇用千千万万农民工，对于提高农民收入是会有帮助的。撇开“挤出效应”不谈，从历史上看我们的那些“大办”，为什么总是乏善可陈？而现今如此之多的“豆腐渣工程”和“工程腐败症”，还不能让“大办”的伟论打点折扣吗？愚见以为，离开对产权的清楚界定，在当前政纪政风的条件下，少办国家工程才是上策，大办是舍安求危。

城市化、土地制度与宏观调控^[107]

20世纪90年代以来，我国城市化加速，农业劳动力和农村居民人数大量减少，物质资本和人力资本向城市聚积和集中，释放出经济要素流动和重组的巨大力量。由于经济资源大量转入附加价值更高的生产领域，也由于城市的兴起显著节约市场交易费用，城市化加速势必带动经济高速增长。

城市化的一个含义是重新配置空间资源。大量选择性决策需要反映土地相对稀缺性的准确信息，才能以较低的成本提升资源积聚的密度。因此，一个管理良好的土地市场是必要的。但是，形成于计划经济时代的我国土地制度，基调是用行政手段来配置土地。不难理解，为什么我国的国家工业化会出现罕见的“工业化超前，城市化滞后”现象。这已经严重影响国民经济和社会的整体发展。

改革开放已经部分改变了我国土地制度。最重要的变化，一是集体土地普遍地由农户长期承包经营，农业用途范围内的土地使用权、收益权和转让权，合法地界定为农户权利，二是政府通过土地批租制度将国有土地的使用权长期出售给公司和私人，大体形成了一个批租使用权的土地市场。但是，迄今为止，土地由农业用途转为非农业用途，仍然由政府用行政审批手段控制，仍然要通过征地途径，把农民的集体所有制强制改为国有制。近年围绕征地的社会矛盾与冲突的普遍加剧，表明征地制度严重不适应市场经济和城市化加速的要求。

正当征地制度酝酿重大改革的关口，国民经济在宏观层面上出现了一些新的情况。主要是，货币过多，固定投资增长过猛，部分投资品的价格指数上升过快，以及在部分行业发生了所谓低水平重复建设。与此相关联，转为非农建设用途的农地面积巨大、增长迅猛，违背现行土地法规、越权审批土地转用的现象普遍发生。为了理解土地制度、城市化与宏观经济稳定的关系，受有关方面的委托，北京大学中国经济研究中心组成专门课题组对上述问题进行专题调查研究，并在解释经济现象的基础上，就当前和长期土地制度的改革提出政策建议。

“供地融资”的经济含义

调查发现，在现行土地制度下，建设用地的供给是社会总投资形成的重要条件。一般而言，建设用地的增加，直接增加了机构和个人的自有资本金，从而增加了投资的本金。然后，经过土地的评估和抵押，又扩大了这些机构和个人的信用，把更多的银行信贷动员为社会总投资。反过来，建设用地供给的减少同样对信用规模产生紧缩性影响。我们把这个经济流程称为“供地融资”。为了理解其中包含的经济逻辑，我们有必要沿着“农地——建设用地征用——政府向机构和私人转让土地使用权——土地评估——抵押和信贷——投资形成”的流程，作一番简略的考查。

按照现行土地管理法，农地在我国转变为非农建设用地必经的制度环节是“行政审批”。虽然政府行使该项审批权的主要根据应该是土地规划，但在城市化长期滞后又突然加速的背景下，要制定一个有预见力的土地规划并不是一件易事。何况负责制定土地规划的各级政府，本身就有经济动机突破既有规划。因此，“按规划批地”并不意味实际供地规模由土地规划来调节和控制。实际上，土地规划本身常常是被调节的对象。包括政府在内的用地机构和个人，通常按照各自的预期来影响规划用地的规模。

“征地”成为供地融资中的关键一环。现行法律规定，政府按被征农地原用途的收益来决定补偿，加上实施征地的执行成本，就构成了征地总成本。政府预期的征地收益则包括：（1）划拨和出让国有土地使用权的直接收益；（2）招商引资带来的税收和就业增长。另外，政府官员从征地、出让和招商引资中可能得到的利益，也对“政府行为”发生某种影响。依照经济规律，只要预期的征地总收益大于征地总成本，政府总有扩大征地规模的动因，并不断转化为扩大征地规模的行动。

政府征得的土地，通过划拨、协议和出让等途径向用地的机构和个人供地。一般而言，划拨和协议提供的只是国有土地的使用权；用地机构和个人必须依法办理国有土地出让的法律手续，交纳有关规费，取得国有土地使用权证才能得到可以使用并在市场上再转让的权利。问题是，在政府及其关联公司本身就是用地户的情况下，法律的执行可以变通，例如先交纳小部分规费先办土地使用权证，待土地投入市场运作获得经营性收益之后，再补办全部手续。这种被称为“空转”的土地开发模式，成功启动了许多基础设施项目。如果预期的需求根本子无虚有，“空转”则带来大量农地征而不用的浪费和闲置。

合法的国有土地使用权是一项重要的资产。如同其他资产一样，土地使用权的当前市场价值由该项权利未来收益流的贴现决定。一般而言，城市化加速通常导致形成土地升值的预期，因此土地权利通常就构成正的自有资本。最重要的是，国有土地权利能够通过评估，作为获得银行信贷的抵押。

从有限调查询问得到的回应，经评估的土地价值至少高于其实际得地成本的30%~50%。对于银行和金融机构而言，可接受的抵押大体是土地评估值的70%。这就是说，得到土地的主体可按得地成本的数量获得抵押贷款。至于“空转”项目，抵押贷款还具有很强信用杠杆。“空转”的程度越高，金融杠杆的程度也越高。这当然并不意味银行信贷的唯一根据就是土地抵押，我们仅可以说，土地评估抵押在动员银行信用方面发挥着重要的作用。

根据目前得到的数据，“供地融资”在地区之间以及同一地区的不同年度之间的变化都很大。例如，长沙市1999年国有土地出让比上年下跌78%，而2001年又比上年增加455%！更重要的是，当供地数量大起大落的时候，它很有规则地影响企业资本金的变动，进而影响银行贷款量的变动。仍以长沙为例，当年土地出让增长率的急速下降，往往会引起次年贷款增长率的急速下降；反过来，在土地出让增长率迅猛增加的次年，贷款余额的增长率也猛增。这表明，“供地融资”对宏观经济的影响非常值得关注。

集中审批权，还是培育转让权？

在一个管理良好的土地市场里，任何机构和私人欲购买土地，都不得不花费受到市场供求形势决定的代价。因此，土地成交的数量受到各类主体收入的约束，并受其他投资和消费需求量的平衡。在征地按市价补偿的情况下，政府也必须在财力和信用的限度内决定征地的数量。简言之，土地供求受制于市场条件，谁也没有办法“自由地创造”可供土地。

但在中国现行土地制度下，政府供地却类似货币发行。第一，相对于可出售建设用地的巨大市值，政府征地的直接成本很小，与发行“低成本、高面值”货币的原理非常相仿。第二，“土币”本身具有财富储存功能，在高通货膨胀预期下，“土币”的财富存储功能甚至还优于法定货币。第三，“土币”可抵押借贷，从而把银行存款动员为投资。只是，“土币”作为交易媒介十分笨拙，除非迫不得已，人们一般不接受交易费用如此高昂的媒介工具。

我们可以说，在我国并行于货币发行权的，还有独具特色的政府供地权。虽然人们还不习惯将政府供地与发行货币并列考察，但是在实际经验方面，城市化加速推动的经济增长早就显示出“土币”的威力。我们观察到的基本格局如下：经济扩张时期，中央政府在实施积极的财政政策与松动银根的同时，实际上还大幅度松动了“土根”——也就是显著扩大征地规模，并对地方政府在竞争压力下增发“土币”的倾向眼开眼闭；经济紧缩时期，中央政府在收紧银根的同时，还运用“冻结批地”、“集中土地审批权”等办法，实际紧缩全国供地总规模。在这一点上，本轮宏观经济调控也不例外。中央政府明令全面清理土地项目，并宣布全国暂时冻结批地半年。国土部领导提出“土地供应政策要像金融货币政策那样，成为国家最重要的宏观调控手段”^[108]

在现存制度下，城市化加速对于土地的需求，只能靠政府供地来解决。因此，政府对供地规模的控制，不能不极大地影响经济变动。以上一轮的经验为例，当真实利率在1997年开始急速上升、通货紧缩的征兆开始变得显著的时候，国务院宣布自1997年开始在全国范围冻结供地一年。研究表明，真实利率的变化对企业资本金发生反向的影响（宋国青，2003）。由此，供地冻结使饱受真实利率上升打击的企业雪上加霜。这就是说，银根与“土根”的双紧，对1998~2000年间通货紧缩的加剧做出了贡献。有意思的是，像许多行政禁令在不了了之中收场一样，1997年的供地冻结令也是在没有明确宣布的情况下悄然解冻。1999年1月，我国新土地管理法开始实施，也就构成了政府恢复供地的“拐点”。从那时开始5年之间，全国累计供地78万公顷，并使2002年底全国建设用地的存量比1998年底增加了15%。考虑到期间违规供地大量发生，实际的土地转用规模应当还要巨大。按照“供地融资”的逻辑，政府供地的增加势必带动“企业资本金增加——银行信贷增加——投资总规模增加”的连锁反应。2001~2004年间，中国经济突然从紧缩转为所谓“过热”，主导因素是货币供给，辅助因素就是政府供地。

这说明，政府供地对宏观经济有着显著的影响。因此，人们自然容易设想，政府可不可以通过供地总量的控制来主动调控宏观经济波动。但是在经验上，以行政审批权为核心的土地控制是一件笨拙的调控工具，难以担当平稳经济运行的重任。这主要是因为：第一，土地作为实物资产，质量分布高度不均匀，而控制货币供应数量要以均匀的质量为前提。第二，全世界没有调控供地数量反经济周期的实际经验，究竟根据什么指标来先导性地决定供地数量，既没有可借鉴的操作经验，也没有学理逻辑可以担任向导。第三，供地审批需要消化巨量的决策信息。审批权越集中，信息负担就越沉重。第四，监管供地审批的成本，远比监管发钞活动来得高昂。概括起来，供地控制不可能是一个合适的宏观调控变量。由于信息不足、决策滞后和行为歪曲，行政控制供地很可能给宏观经济添乱。

从长期看，土地制度的改革和建设更不应该把短期调控作为目标。土地制度要解决的问题，是为推进城市化奠定有效配置空间资源的可靠基础，同时解决好人民之间、人民与政府之间以及政府之间围绕土地资源配置和再配置的利益分配和平衡。为此，必须在清楚界定土地转让权的基础上培育完善的土地市场。我们必须明确，计划时代形成的土地制度早已经不适应我国国民经济增长的需要。我国征地制度必须加以全盘改革，我们认为“货币归货币，土地归商品”才是正确的方向。

土地制度的根本性改革不一定意味着大动干戈。改革可以在已有的体制变化的基础上逐步进行。事实上，我国农村土地承包制改革和城市土地出让制改革，已经奠定了土地转让权的基础。目前还没有解决的，发生在上述两个转让之间，即农用土地转为城市建设用地这一关键环节。问题的症结，正在于现存体制仍然把政府强制征地视为农地转用的唯一合法途径。所谓土地制度方面的根本改革，其实就集中在改革征地制度、确立“农地转用”的市场转让权（周其仁，2004）。形势很清楚，集中完成这一点的变革，我国土地资源的转让权就得以确立，并为发育完善的土地市场奠定了基础。

可取的地方经验

中国改革的一条重要经验，就是要通过总结地方性的自发改革，加以适当的提炼和总结，作为制定全国性的政策和制度的重要根据。作为一个大国，各级地方政府处在经济发展、制度运行和政策执行的第一线，直接面对千变万化的发展机会和现实约束。由于经济社会条件的高度不平衡，也由于各地经历过的改革发展路径的不一致，地方经验向来具有高度多样化的特征。例如包产到户改革就是率先从局部地区“暗中”发生，逐步形成全国性的农户土地承包经营体制，使农民取得了土地的长期使用权、收益权和农业用途内的转让权。城市国有土地的市场转让，也率先发生于深圳和上海，然后再推行到全国。现在我们考虑进一步改革土地制度，也离不开对地方的改革经验的观察、学习和总结。忽视地方的探索性实验，在认识论上是错误的。

由政府垄断建设用地的一级市场，就是唯有征地才是农地转为非农用地的合法途径。但是，征地引发的多重矛盾和冲突，也迫使一些地方率先进行了一些变革。例如，一些地方的农民集体土地所有权早已通过各种形式直接进入建设用地的一级市场。这种打破现行征地体制、使农民的土地转让权从农地扩大到非农用地领域的做法，在有些地方已发展到一定规模，形成比较完整的套路。

例如，广东南海市较早探索集体建设用地的流转，并形成了“南海模式”。1992年，南海市开始试行土地股份制，即以行政村或村民小组为单位，将集体财产及集体土地折成股份集中起来组建股份合作组织，然后由股份合作组织直接出租土地或修建厂房再出租，由本村农民分享土地非农化的增值收益。这样，集体土地不经过征地就直接转为建设用地。相对于国有土地，外来企业租用集体土地的手续简捷，且集体建设用地出租年期有长有短，适应不同的用地需求。到2002年，南海全市工业用地共15万亩, 其中保持集体所有的达7.3万亩。这种手续简捷、价格低廉且租期较有弹性的供地方式引来了大量企业在南海落户生根，促进了南海的工业化和城市化。

江苏昆山的做法略有不同。那里的村集体先通过复垦方式获得一些非农建设用地的“额度”，然后向本村农户“招标”，由农户或由农民成立的合作经济组织（“投资合作社”或“富民合作社”）联合投资修建标准厂房、商铺或打工宿舍楼，向外来工商公司出租。据当地统计，1998~2003年间，昆山新增建设用地8.25万亩，其中新增集体建设用地约2万亩。一般做法，是村里以50年为期将土地有偿出让给农户，并允许农民进行非农建设和转让。与南海模式一样，这种做法也增加了企业用地的选择性，从而适应工业化、城市化过程中多种多样的市场要求。在某些情况下，用地企业的投资成本可以下降，而更重要的是减少了市场性合约的交易费用，使合约易于执行。不同之处在于，昆山模式下的非农用途的土地转让权不再完全归集体，而主要是通过集体与农户的合约直接界定给农户或农民的合作组织。

在我们调查的位于昆山市开发区的群益村，同时存在着农民的民营公司与农民股份合作社租用集体土地进行非农建设这两种方式，农民既可以选择加入合作社按股权分红，也可以选择自己租地修建厂房然后出租。我们了解到，群益村的农民合作社85%的收益都分配给农民，这在南海似乎极为少见。昆山的做法使得农户可以得到较多的土地增值收益，同时更充分地利用了农民中的企业家资源。

在外来投资不足的中部地区，农民集体和农户的建设用地转让权也还是找得到合适的通道。以长沙市的咸嘉新村为例，咸嘉新村原有土地3 100亩，近年来随着城市扩建，已逐渐由市郊变为城区街道，全村被征用土地2 920亩。为解决征地拆迁中的种种矛盾，区政府创造了“留地开发安置”模式，就是政府在征地的同时，留给村里安置用地670亩，其中200亩集体土地用来建楼房安置失地农民，失地农民可用低价来买这些住房，实际上有许多农民再以市价将这些住房出租或出让出去。其余470亩安置用地则转成国有土地，由村集体进行房地产开发与流转，集体再将开发所得以红利形式分给农民。此外，村里沿街建了许多商铺，农民可以去租用，农民的租价约为市场租价的三分之一。这样，通过安置用地的办法，村集体拥有了部分原农地在非农用途上的转让权，农民通过低价买房市价出租、低价租商铺及集体分红等方式，分享到了农地转非带来的增值收益。

事实上，在上海市郊、浙江宁波以及安徽的集体建设用地流转试点镇，我们都看到相类似的经验。各地“只做不说”的事情，远远超过公开报告的规模，这说明“集体和农户非农建设用地流转权”是一项广受欢迎的产权制度安排。各地集体建设用地流转方式的共同性在于，破除政府对土地一级市场的垄断，大大降低建设用地市场利用的交易费用、增加了集体和农民合理分享工业化、城市化带来的土地增值机会，同时改善了资源配置与收入分配。这类实践也减轻了政府以强制征地来满足工业化、城市化的负荷，使政府有可能把工作重心转向城市规划和市场秩序的维持，并减少官员个人的寻租空间。从经济效率的角度看，分权供地模式比集中供地模式能够更灵敏地吸收各类相关信息，因此分权供地模式下形成的地价，更准确地反映土地的相对稀缺程度，为有效配置经济资源提供基础。

发展土地的市场转让权，还遇到的另一个问题，就是地区之间不同土地用途的收益率的高度不平衡。按照经济原则，如果在城市建设用地边际生产率较高的地方，扩大土地供应，就可以增加资源配置的总效率。但在目前我国的土地用途管制条件下，各地的建设用地指标、耕地占补指标以及耕地保有率的确定，却从来不服从经济原则。行政等级的高低、政治平衡考虑、地方相对的谈判力和影响力等非经济因素，对各类土地指标的分配发生重要影响。因此，在土地资源利用的经济原则与非经济原则之间存在一个制度性矛盾。

调查发现，各地在实践中发展起来的“指标交易”，为缓解这个矛盾提供了地方性解决方案。例如，苏南工业用地的边际生产率大大高于苏北地区，因此苏南就出一个价来购买苏北地区补占耕地的指标。类似的，浙东与浙西的土地指标交易，长沙市与郊县及省内“发展中地区”的交易。浙江义乌市只是一个县级市，却又是一个小商品交易的“国际大都会”，商用土地的边际生产率高得惊人，而商用土地供给不足已经构成严重的制约。形势逼迫之下，义乌市最近提出能不能向甘肃或宁夏购买建设用地指标，并表示在付出有吸引力价格之外，还考虑增加“定点就业机会”。在经济逻辑上，土地指标交易总可以在收益率不同的地区之间发现一个对双方都有利，从而增加社会总经济效率的成交价位。在经验上，计划指标交易——例如外汇额度交易——曾经是我国市场经济形成的一个重要途径。可惜现行土地制度没有给这类指标交易提供合法性，对“违规”的恐惧抑制了土地指标交易的潜在规模，也妨碍发展出更成熟的交易形式。

本次调查中，恰逢“银根”、“土根”双紧的特殊时期。所到之处，不断听到“投资项目等地”的呼声，让我们领略在城市化推动的经济高速增长背景下，实行紧缩政策不得不付出的高昂代价。我们也观察到，既有城市和工业用地存量没有得到充分有效利用，闲置半闲置的状况在许多地方多有所在。这涉及我国经济运行多年来的一个顽固病症，那就是所谓“重增量、轻存量”。其实在一个转让权没有得到清楚界定的体制里，正因为存量资源转用的交易费用高得怕人，才迫使经济活动主体不得不更热衷于做增量文章。因此市场需求一旦形成，我国投资的增加总是来势凶猛。问题是，有什么招数可以显著降低利用存量资源的代价，从而刺激存量利用的水平和规模呢？

长沙的经验部分地回答了这个重大问题。据了解，长沙市属国有企业共91户，到2003年底已完成改制的60户。这60户企业仅占用的土地就有1.5万亩。但是在市场上，这些账面值平均仅为每亩7万元的土地却可以按每亩80万元的价格出让。这就是说，仅土地盘活就可以使企业资产升值10倍不止，利用市场力量重组存量资源似乎轻而易举。问题是传统国有企业的土地上附着了大量职工，而国家对他们负有没有明文合约可查的“隐形债务”。安置好这些职工，国有企业的存量资产才可能投入市场重组。最大的难题，是怎样筹措安置工人的“改革成本”。长沙在这方面做了可贵的探索，其中最重要的经验，是市政府用工业发展资金来为企业改制筹资。以闻名三湘的浦沅集团重组为例，改制前该公司的总资产等于总债务，在财务上已经接近于破产。经过改制重组，特别是引入了外部投资人之后，浦沅集团不但显著改善了财务状况，且迅速形成有市场竞争力的工业生产能力，公司赢利能力大大增加。现场调查估算的结果是：外来投资方在长沙政府全力支持下全部的重组投资共4.3亿，但是如果要经过新上项目的途径形成同样的生产和赢利能力，至少要投资30亿。

事实上，闲置半闲置的土地存量资源何止于个别城市的地方国有工业企业？从农村大量占地的“空心村”、农户超标准占用的宅基地、曾经辉煌的乡村企业和各类乡村建设用地，直到大中小城市和市镇，我们到处可以看到土地资源的浪费和非经济占用。这并不难理解。在经济制度偏离以转让权为中心、经济政策偏离了以降低交易费用为基准的地方，占用土地资源的机会成本如此之低，势必刺激很高的占地需求。仅仅靠愿望和口号并不能改变这种局面。我们必须在地方的实践经验中寻找可能解决这个问题的政策思路的源泉。

政策建议

首先，我们认为有必要提请决策部门注意，在“供地融资”中可能包含着加剧经济波动的力量。由于金融加速器的作用，供地对经济的影响可能在相反的方向上对称地放大。因此，下达行政禁令停止供地的做法，可能妨碍政府根据宏观经济条件的变化灵活决定需要采取的政策措施。另一方面，下达禁令因情况变化又不了了之的做法，又可能导致下一步各方博弈行为异常。

从长期政策的角度考虑，我们认为全盘改革现行征地制度和建设用地管制制度的时机已经成熟。改革的基本方向是从根本上消除我国土地“半货币、半商品”特性，回归其可由市场交易的商品本性。我们认为“货币归货币、土地归商品”，不但利于宏观经济调控，而且可以在城市化进程中提高资源效率、改善收入分配。土地制度要从城市化驱动经济增长的大局来考虑，改革的目标模式应该是在清楚界定转让权的基础上，建立一个管理良好的土地市场。根据地方性的制度创新探索，我们建议推出配套的土地改革政策，主要是：国家严格限制并逐步缩小征地的范围和规模；政府按照市价原则补偿征地；修订“城市土地为国家所有”的宪法条款；开放城乡建设用地一级市场，允许农民的集体土地所有权、农户承包权以及宅基地永久使用权入市交易；进入市场流转的农民集体土地所有权和农户承包经营权，可以依法抵押；改善土地规划和用途管制制度，试行各类土地指标的跨地区交易；改革现行税制，为全盘实施土地资源税准备条件。

缩小国家征地范围。严格界定政府的征地权，政府仅在法律严格规定的公益用地范围内，拥有征地权。即便是公益征地，也可以由用地方与供地方先行谈判，凡可达成协议的就不动用征地权，只在达不成协议的情况下才经过一定程序动用政府的最终征地权。这可以增加公益项目决策的科学性，增加市场机制在公益项目建设中的作用，为公益项目的民营操作提供制度空间，减少政府征地的执行成本。

确立征地按市价补偿的原则。改革现行按“土地原用途收益”为补偿原则，实行参照市价补偿的新原则。道理有三点：第一，为公益，也不能要求一部分国民付出更大牺牲。第二，从执行成本来看，按市价补可以限制政府使用这个征地权，政府征地会要受到其可用财力的约束。第三，各地经济发展水平不同，土地供求不同，按市价补的原则可以适应各地情况，又容易识别。政府征用农地的补偿必须发给土地承包权人——农户。农村集体作为承包经营土地的发包方，可以接受政府的委托，协助办理征地和征地补偿发放的工作，降低交易费用，但不能截留、挪用征地补偿款。

在严格限制国家征地范围的同时，开辟其他合法通道以满足经济增长对农地转用的需要。考虑修改宪法和土地法有关条款，开放集体建设用地的流转市场，允许农民集体和承包农户以多种方式转让各类集体建设用地，结束国家对土地一级市场的垄断。在符合土地利用规划和土地用途管制的前提下，集体和承包农户都可以选择多种合约形式实现土地的转让和转用。对于千家万户农民进入非农土地市场可能引起交易费用过高的问题，可以通过自愿基础的合约和组织的选择来解决。农村集体可以接受农户的委托，集中开发非农建设土地或设施，但不能违背自愿原则、侵犯农户的转让权。

为保障农户权益，使农户的土地承包权真正成为土地流转的基础，防止少数人以集体的名义侵犯农民产权，需要考虑配套改革：第一，进一步延长土地承包经营的期限，或规定承包到期承包农户拥有续约的优先权利，使土地承包年限不低于土地出让年限（50年及以上）；第二，农户的经营土地转让权可以在合乎规划的前提下，依法扩大为非农用途的转让；第三，建立统一的土地产权登记制度，消除国有土地与集体土地的制度差别，农户的土地承包权和建设用地可以抵押。

允许跨省区的土地指标交易，以市场手段来部分校正各类土地指标分配中难以避免的非经济因素，考虑更大限度发挥市场力量在调节土地使用方面的作用，建立全国性的土地指标交易中心。

进一步改革关于土地的税制。在完善地籍管理，完成与土地相关的产权登记、发证的基础上，研究实施土地财产税，从根本上改变现行税制仍然具有的“鼓励占用、打击生产和交易”的不合理性，并改变地方政府的财税基础。

为实现上述政策组合，不但需要全面修改《土地管理法》，而且需要修改关于“城市土地属于国家”的宪法准则。考虑到围绕征地改革的利益格局的大调整，以及人们的观念和认识不可避免地存在较大分歧，我们认为不应急急忙忙启动法律重修，而建议考虑吸收我国城市土地使用权市场化的历史经验，逐步、渐进地完成土地制度更根本的变迁。具体来说就是考虑以下程序：

——先由全国人大常委会宣布《土地管理法》列入修订程序，并授权国务院在《土地管理法》没有完成修订之前，在授权地区试行一些与现行土地法律不相一致的办法，包括提高征地补偿水平、开放城市一级土地市场，允许集体土地或农户承包地进入土地市场，土地市场建设和管理等等；

——动员社会各界关心征地制度改革和土地法的修改，广泛研究国际经验和我国自己的经验，在局部实验和全面研究的基础上完成法律修订。

——在完成对现有土地管理法修订之前，要考虑是否对近年征地补偿过低的农民，做某种形式的补充补偿；这些补偿可以包括：在普遍的大检查的基础上制定补充补偿政策，选择严重的个案重点解决，从中央和地方政府的卖地所得中取出一个数额（或比例）用于农村教育、卫生的开支；为了保证这些补偿的使用效率，可以考虑以教育券或医疗券的形式向农户发放。

最后，我们再一次强调整体政策选择的全局意识。20世纪90年代以来，我国城市化加速，推动了全国规模的农地转为非农业用地的浪潮。但是，在现行土地制度下，相关利益主体的行为不可避免地扭曲。因此伴随城市化的加速，城乡协调发展受到很大冲击，农地转用的资源配置效益十分低下，农民土地权益遭严重剥夺。同时，围绕土地的社会冲突呈上升趋势，特别是政府机构和官员个人违法、违规屡禁不止，土地腐败严重。但是，我们又必须看到，城市化加速不但合乎国民经济发展的要求，而且也是包括农民在内的多方面经济利益实现的基本途径。因此必须肯定，问题的根源不是城市化，也不是市场关系的深化刺激的城市化加速，而是约束我国城市化的土地制度的历史性滞后。根本问题是，现行法律在允许政府按市场原则转让土地的同时，却仍然维持政府独家征用农地的垄断，禁止和限制农村集体和承包农户对非农建设用地的转让权。

正是对土地转让权的不当管制，使市场价格机制不能在土地资源配置中发挥正常作用。要从根本上解决问题，必须全盘改革现行土地产权制度。仅靠清理整顿土地市场、紧缩农地供给，不但不能从根本上解决问题，而且可能加剧国民经济的波动。

试办“土地交易所”的构想^[109]

——对成都、重庆城乡综合配套改革试验区的一个建议

重庆、成都宣布成为城乡综合改革试验区的时候，笔者正在成都开会。那次讨论会的主题是城乡统筹。我在会上讲了一点土地转让权的浅见，引起成都方面参会者的兴趣。后来市政府主管部门还专门发来很有分量的问题单子，要求进一步地阐释。重庆的报道说，这个中国最年轻直辖市的书记汪洋和市长王鸿举，向全球网友发信，征询办试验区的建议。我想，这两个地方的为政之风，无论如何要响应一下。至于建议是不是被采纳，倒没有那么重要了。

我的建议是，请两个地方审时度势，在试验区的框架里试办土地交易所。以下分三部分对这个建议作简要说明。

土地交易所怎样来办

试办阶段，建议从农村集体建设用地使用权的交易入手，其中包括村镇公用建设用地、乡镇企业用地以及农户宅基地的使用权。试办成功，再把土地交易所的范围，扩大到其他类别的土地使用权。

土地交易所是转让土地使用权利的专业市场。我国是一个实行土地用途管制的国家，每一块土地的使用，都必须经由审批程序获得合法授权。这种合法使用土地的权利，通常由权利人（机构）自用，但是在社会主义市场经济的架构里，也可以在自愿互利的前提下，有偿转让给别人（机构）他用。土地使用权之所以可以交易，是因为在土地的自用与他用之间，存在着利用效率和实现价值的差异。经由土地使用权的转让，可使参与交易的各方，共同获得更大的利益。举例说明，甲利用一块土地可创造价值500元，乙利用同一块土地创造价值1 000元；如果甲将利用这块土地的权利，以700元的代价转让给乙，那么甲的收益就比自用增加了200元，乙的收益则比没有此种转让增加了300元——社会总收益增加了500元。很显然，各方利用效率的差异越大，土地交易的社会收益就越高。

试办阶段，建议从农村集体建设用地使用权的交易入手，其中包括村镇公用建设用地、乡镇企业（含与他人合作办企业）用地以及农户宅基地的使用权。试办成功，再把土地交易所的范围，扩大到其他类别的土地使用权。

在试验区内，凡符合规定的进场条件、接受交易所资格审查和交易行为监管的集体和农户，都可以成为土地交易所的权利出让方（卖方）。出让方的资格，要同时满足以下三点：（1）合法拥有拟出让土地的所有权或使用权。（2）拟出让土地原本是农村建设用地，而不是耕地或其他农地。（3）拟出让土地必须是经由村庄建设、节约出来的建设用地。譬如，一个村庄有公用建设用地、乡镇企业用地和宅基地共1 000亩，经过规划的村庄建设，减少占用建设用地400亩，该村庄就可以带着400亩建设用地的使用权进场交易。

试验区内城市建设用地的使用者，具备交易所章程规定的资质条件，愿意接受交易所资格审查和交易行为监管的，可以成为土地交易所的买方。合格的买家在交易所内竞价获取上述土地使用权，胜出者有权直接使用该建设用地（如果该指标所代表的土地，在城市开发规划内），或者拿买到的土地指标，满足使用城市建设用地的占补平衡要求（如果该指标代表的土地远离城市，或在城市开发规划之外）。在后一种情况下，村庄里节约下来的建设用地，要垦复为农业用地，验收合格并保持农业用途不变。显然，买家对不同类别的土地会有不同的出价，在竞价中实现土地的级差地租。

土地交易所的基本功能，是集合农村建设用地转让的买方卖方，通过公开竞价发现价格，完成土地转让，配置建设用地资源。土地交易所由政府负责筹办，主要是审查交易所可行方案，准备交易所章程，确立监管机构的权限和责任，建立交易所的治理结构，纳入试验区改革试验方案。交易所的法律地位，可以是非营利事业法人，也可以是企业法人；其组织形态，可以类似于证券交易所或其他金融交易所，也可以类似于早期的外汇额度调剂市场。

为什么需要土地交易所

试办土地交易所的根本目标，是实现我国所有土地同制、同权、同价。

当前经济生活中存在着一些难以解决的矛盾：（1）城市地价、房价上涨过快，影响民生。（2）城市化方兴未艾，城市建设用地的需求远超过供给，而耕地面积减少过快，引发对我国粮食和农业安全的忧虑和担心。（3）由于人民公社时代的福利式分配建设用地，加上近年农民大规模向城镇移民，农村有大量未经良好利用的建设用地，但又缺乏建设资本，无从充分释放节约土地的潜力。试办土地交易所，一方面利用高涨的城市化需求为新农村建设筹措资本，另一方面经由农村建设用地的节约，在严格保护耕地的前提下，增加城市化供地规模。这是一石二鸟的改革试验，值得一试。

实践中也出现自发性的制度变革尝试。例如，一些市县以政府财力投资一些村庄的新农村建设，把节约出来的农村建设用地垦复为农业用地，再置换为城镇建设用地。再如，一些大都市郊区的村镇对房价地价的机会做出反应，加快新农村建设的力度，并在节约出来的农村建设用地上，开发商业楼盘供应市场（即“小产权”或“乡产权”房现象）。这些自发的制度变革活动，既包含合理的因素，也潜藏某些法律、市场和技术的风险。试办土地交易所，是要探索更规范、更大规模地利用市场机制来配置城乡建设用地的制度安排。

《国务院关于深化严格土地管理的决定》（2004年国发28号文件）指出，“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地的增加要与农村建设用地减少相挂钩”，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。土地交易所，是实现执行上述政策的一个具体手段。还要考虑到，城市国有土地使用权的市场化转让早已经走上轨道，而农民集体土地的依法转让还远没有起步，这种不平衡状态，既影响我国土地资源配置的效率，也是导致城乡收入分配不公的一个重要根源。试办土地交易所的根本目标，是实现我国所有土地同制、同权、同价。这不但是解决当前紧迫经济问题的一种尝试，也是扩大社会公正和推进法治的一种探索。

重庆、成都是我国西部的中心城市，在实现国家西部大开发战略中具有重要地位。率先在成渝两地试办土地交易所，可以为加快西部新农村建设筹措更多资本，也有利于增强西部中心城市的带动和辐射作用。在起步阶段，两地可以各办一个土地交易所；如果成功，还可办成成渝联合土地交易所，成为两市、西部、中西部乃至全国的土地交易中心。

试办的难题与风险

农民自用的建设用地权一旦经由市场竞价，可能表现为惊人数目的货币财富。如何确保进入转让过程的农民土地物权不被攫取和侵占，确保土地指标交易的公开和公正，是办土交所的第一难点。应明确，这不但是经济体制改革的试验，也是政治体制和行政体制改革的试验。

土地交易所交易的是关于土地的财产权利。但是由于历史原因，农村建设用地的权利划分留有诸多不清楚之处，特别是土地所有权曾在人民公社三级主体之间有过很不稳定的分割，而土地所有权与实际的占用和使用权，也常常分属不同的主体。在这种情况下，一旦启动土地使用权交易，转让所得在农户、乡镇企业和村集体之间究竟如何合理分配，需要探索可行的解决办法。还要清醒地估计到，农民自用的建设用地权一旦经由市场竞价，可能表现为惊人数目的货币财富。如何确保进入转让过程的农民土地物权不被攫取和侵占，确保土地指标交易的公开和公正，是试办土交所的第一难点。应明确，这不但是经济体制改革的试验，也是政治体制和行政体制改革的试验。

试办期内，不可能废除现行征地制度。因此，可纳入土地交易所交易的，是每年征地数量以外的农村建设用地的增量。这就是说，土地的征地制和交易制将两轨并存，并带来相应的利益、机制和观念方面的矛盾和摩擦。从长远计，两制如何并轨，在方案设计时就应有通盘考虑。

试办土地交易所涉及多个上下级政府部门之间的工作、管理权限和利益，因此，没有强有力的和持续的部门协调行政能力，断然办不成这场改革。

试办土地交易所，可能成功，也可能失败。考虑到农村建设用地从投资整理、村庄重建、复垦、验收、法律手续办理到入场交易，需要经历一个完整的流程，而土地交易所的兴办、运营以及交易规则为各方熟悉，也需要一段时间，因此，有必要承诺一个最起码的试验期（譬如5年），以稳定各方预期，更好地动员各方积极参与此项试验，确保改革成功。

变革土地制度的时机已经成熟^[110]

2007年以来，各地的小产权房纷纷浮出水面，在北京、成都、济南等地都出现了大面积连片建设的小产权房。

小产权房大量出现的深层原因是什么？小产权房背后，又蕴藏着怎样的变革现行土地制度的大机会？

7月7日和9月10日，《南方周末》记者在北京和上海分两次采访了北京大学中国经济研究中心教授周其仁。

小产权应合法化

房能交易，地不能交易，而房又是盖在地上的，这种令人尴尬的制度碰到房价高企的现实，就逼出一个小产权房来。

《南方周末》：2007年，飞涨的房价中，价格低廉的小产权房大量出现，成为一个引人关注的现象，以北京的房地产市场为例，小产权房就占了20%以上。为什么会出现这种情况？

周其仁：这是经济规律使然，当物品的相对价格发生重要变化时，权利人必然会做出反应，从而引出权利关系的变化。

所谓小产权房，大都是建在农民的宅基地上面。农民住在宅基地上的自用房里时，他的效用可能并没有变化，也许就是500元/平方米。但是，当周围的商品房价高达7 000~10 000元/平方米时，相对价格发生了巨大的变化，农民住在同样的房子里，机会成本就变高了。

小的反应和变化早就开始了。两亿多农民随着城市化进程涌进城市，他们住在哪里了？大多数就是租住在城郊结合部农民的房子里。这些靠近城市的农民比较幸运，他们的宅基地因为涌来的巨大需求而导致租金上涨。这些农民有权出租他们的房子吗？有的。早在1962年中共八届十中全会通过的“农村人民公社60条”，就规定农民自己的房产可以出租，也可以买卖。

最近的情况是，因为相对价格变化太大，所以更多近郊的农民干脆拆掉平房，统一盖成楼房，除了自己住的，剩下就卖给城里人。

当然这种反应，也满足了很多人的需求。我去问过买小产权房的人，很多老人和刚工作的年轻人，他们买不起城里的商品房。

《南方周末》：这种更大的改变是否就不合乎法律规定了？

周其仁：这一点是模糊的，这正是小产权房现象大规模出现的一个空间。“农村人民公社60条”承认农民房产的交易权利，但又禁止宅基地的交易。问题是，房与地密不可分，不准出租、买卖宅基地，却可以出租、买卖盖在宅基地上的农民房，那老乡们交易了房产就等于交易了宅基地，不过大家都不提这个事情罢了。再说，租和卖之间，本没有明确的界限。人家把农民房“出租”70年，不就等于城里的大产权商品房吗？

话说回来，地和房不一致，说明现行制度是个令人尴尬的制度。这种制度碰到房价高企的现实，就逼出一个小产权房来。

除了相对价格的推动和模糊的法律空间，商品房的建设经验也是一个条件，农村集体看到国家征地、卖地、搞房地产大发利市，他们也可以学的。

《南方周末》：所以虽然先有建设部的风险提示，接着有济南市政府的强行拆除，到最近北京再次强调土地督察中加强对此类违规土地的审查，但终究没有一个明确的说法。

周其仁：是的，还没有明确说法。国土资源部的一位官员说，集体建设用地流转情况很复杂，正在调查研究。我认为这一说法符合实际，也是聪明的说法，就是没把这条路完全堵死。实际上，小产权房价格比商品房低一半以上，由于银行不给按揭，要一次性付款，所以基本都是中小户型，这不正好跟政府宏观调控房价的目标一致吗？

从常识看，小产权房增加了供给，满足了部分住房需求，肯定是平抑房价的因素。要是这部分住房需求没被满足，那么市场的住宅需求一定更大，房价的压力就会更大。目前它的平抑作用没有从数据上体现出来，因为现在计入各地房价指数的，仅仅只是国有土地上大产权的房价。

政府不必非做唯一“地主”

为什么农民和农村集体不能直接参与土地的转让？为什么政府非要当唯一的“地主”？为什么农民无权分享城市化带来的地租收益？

《南方周末》：那么，应该允许小产权房合法化吗？

周其仁：这至少不失为一种选择。近来地价房价屡创新高，政府面临很大压力。小产权房怎么看也是帮你解决问题的，顺势给予合法通道，在承认的基础上规范、完善，是值得考虑的。

《南方周末》：这就要触及到土地制度了，您曾提出，“小产权房是对现有土地制度的一次挑战”。

周其仁：我也认为其中包含一个很大的机会。小产权房对现有国家征地、批租制度形成了挑战，它实际上在现有的商品房体系之外，又开辟了另外一个体系。不管我们承认不承认，被这几年的地价房价逼的，小产权房在规模上也突破了临界点，不再是农民个别的零星行为，而是村集体和镇政府的成片开发。买房和盖房的人都看到了一个新选择、新机会。这是一个拐点，表明改革城乡两元土地流转制度的时机已经成熟。

我国现行土地制度将土地按所有权分为国有和集体两类，1987年修改《土地管理法》之后，国有土地已经可以通过“招拍挂”直接转让使用权和收益权，但农民的集体土地进入市场的合法通道至今悬而未决。从整个土地制度看，农地有了2002年的承包法，已经明确了使用权、收益权和转让权都归承包农户。农村建设用地的使用权，多少年来，实际上就是农民、村庄集体和乡镇企业占着，问题是转让权不明确。现有农地转为非农用的建设用地，农村自用的建设用地要转让他用，只有国家征地一条路。

为什么农民和他们的集体就不能决定土地的转让，就不能参加土地使用权的市场交易？更进一步问，为什么政府非要当唯一的、垄断性的“地主”？

从世界范围的工业化和城市化进程来看，农民的收入增长要靠三个来源：出售农产品的收入、打工的收入以及分享地租上涨的收入。中国经过这么多年的改革，农民得到了农产品买卖和打工的权利，但绝大多数农民还是很少分享城市化带来的地租收益。

现行土地制度不适应经济发展

有一句话说得好，“城里的房子买不起，乡下的房子卖不掉”。这个困境是城乡土地转让制度没有打通造成的。

《南方周末》：类似的对土地制度的挑战是第一次吗？为什么会出现挑战？

周其仁：挑战的出现根源于现行土地制度不适应经济、社会发展的要求。一方面，是房价高涨，很多城市人买不起房；另一方面，是两三亿人离开出生地常住城市，他们原来居住的房子和农村建设用地大量闲置。你们的一位记者访问广州的农民工，有一句话说得好，“城里的房子买不起，乡下的房子卖不掉”。这个困境是城乡土地转让制度没有打通造成的。

问题不断在发生。早期改革开放，村集体有地没资本，外来企业有资本却不能使用集体建设用地。后来村集体就与外来投资方“合作办”企业，实际是出租标准厂房，等于部分集体建设用地进入了市场。这种情况在南海、昆山都出现了，其他地方也不少，例如最近重庆的“农地入股”。

不过，对土地制度的这些挑战，仍然限定在工业生产领域、招商引资的范围，社会影响不那么大。到了小产权房，挑战就涉及城乡的千家万户。所以这个挑战更大，涉及人口更多，也许能得到更多公众的理解和支持，为全面改革准备条件。所以说，小产权里可能有大机会。

变革可从两方面突破

复垦可以给当地农民带来工作机会；买卖土地指标可以给当地政府和农民带来收益，用来建设新农村、改善农民生活；更多的土地供应则可以降低城市的房价，这是一石三鸟之策。

《南方周末》：怎么把握这个大机会？一下子完全放开集体土地流转权，肯定会带来市场动荡和权力寻租等一系列问题，如果渐进地改革现行土地制度，又该从哪里突破？

周其仁：可以两条路并进。一条路，小产权房规范和合法化。另外一条路，开放农村建设用地的指标流转，在试点区域建立农村集体建设用地的交易市场。

要看到，只有非常小部分靠近大都市的农村，才搞得成小产权房。但是农村建设用地流转的文章，比小产权房要大得多。这就是允许、组织集体建设用地的指标转让。

我国是一个实行土地用途管制的国家，为了保护有限的耕地，法律要求城镇搞建设占农地的，一定要占多少、补多少，也就是土地管理的占补平衡原则。补农地的办法，一种是到人口密度不高的农村去造田造地，还有就是重新整理、建设现有农村，把大量未经有效利用的农村建设用地腾出来，再复垦为农地。

用后一种办法，这块复垦为农地的土地，所有权还是农民集体的，还可以由农户承包耕作，但从中也“分解”出一个建设用地的“指标”来。农村地价不值钱，此指标就无人问津。但是，城市地价大涨，旺盛的需求就推动买方争夺这高度稀缺的指标。

对农民来说，转让这份指标可能获得的收益，恰恰是他们重新整理村庄、节约农村建设用地的动力。多腾土地，多卖指标，就可以筹措更多资本，来推进农村建设和帮助农民进城。

举一个实例，9月我到云南开会，顺便在大理市喜洲镇的文阁村看了一户农民，他家宅基地面积共400平方米，户籍人口5人，但常住的只有爷爷奶奶加一个7岁的孙子。儿子儿媳在大理打工，是常住城里9年的“农民”。大理最贵的地价多少呢？345万元一亩！我想不要多，你们只需付2万元的代价来买200平方米的指标，这家农民就一定高兴地去旧布新，再把腾出的200平方米土地复垦为达标的农地。

不要以为是我凭空想象。2005年在浙江长兴，2007年7月在成都市的邛崃，我实地看过在城乡通开条件下，合理配置土地资源的尝试。基本办法就是市县财政垫资，改造旧村建新村，腾出农村建设用地，垦复后再把稀缺的建设用地指标置换到中心城镇。特别是邛崃做得实在好，很值得你们向更多读者详细报道。唯一让人着急的是地方财力有限，而农村又那样广袤，要更大规模推进，非考虑引入市场机制、动员更多社会资本参与不可。

要紧的是，这个方向的试验，可以在不减少耕地总量的前提下，增加城市建设用地的供给规模；可以从旺盛的城市房地产需求中，为建设新农村、改善农民生活、帮助农民转移筹措更多的资本；也可以通过增加城市土地的供给，缓解地价房价的过快上涨。实话实说，如此一举数得的好事，近年还没有遇到过。

所以我一贯的观点，是我们国家真正缺的并不是土地本身，而是有效利用土地资源的制度。农村建设用地转让的制度化试验，是推出的时候了。难题和风险不会少，但权衡利弊，不敢试一试，就什么也谈不到。

要明确，城市化总的说来是可以大大节约土地的。现在看不出这等效果，主要就是大批农民进城后，原来乡下占的建设用地还占着。为什么不放弃？留条后路可能是一个理由，但我认为，更大的阻力是农村建设用地没有退出机制，没有补偿措施。不占白不占，大家就占着。启动土地指标交易给予补偿和奖励，数目惊人的闲散土地会流转出来的。

最后，通过土地指标交易传递的市场信号，还可以优化城市建设规划，不再完全按照行政级别规划。行政主导的工业化城市化，有可能带来第二层意义上的土地资源浪费，比如规划和指令失误，划定的“城市”没有人去；看不起眼的地方却人气很旺。比如义乌只不过是个县级市，可是万商云集，那里的地价就高得离谱。如果竞价取地，义乌胜出的机会大，与经济的实际要求容易相符。一位在那里搞投资的朋友说，义乌商业用地奇缺的状况，甚至把前些年异地交换土地指标的“老办法”也重新激活了。不知详情，有机会要去看一看。反正该发生的总会发生，主动去做、去试，发生的成本低一点，于国于民、于城于乡，都是有利的。

土地指标交易具备可操作性

当时我确实感觉无路可走，成为一个两难的问题。如果放开土地流转，即使只是指标流转，也会伤害农民；如果要保护农民，仍然是一潭死水。意想不到的是，小产权房的出现捅开了另一个口子。

《南方周末》：中国很多改革措施都是自下而上做起来的，土地指标交易是否也在实际生活中存在，您的这个设想来源于哪里？

周其仁：受实践的启发。因为农村集体土地的流转，一直都小规模地存在着，过去苏南和苏北就曾经用土地指标交易的方式来配置建设用地。但2004年宏观调控、关紧土地闸门、严查指标交易之后，类似的做法几乎消失了。

今天看，不是土地指标交易本身不对，而是当时指标的来源有问题——在征地制度下强制占用农民的土地，补偿很少甚至完全不给补偿，严重损害了农民的利益。那种局面，不叫停不得了。但是停了，往市场化方向走的一条试验之路也封死了。

真的是两难的问题，一时无路可走，只好靠强化行政管制。但意想不到的是，小产权房的出现捅开了一个口子，提出一个新问题：在不动耕地的前提下，能不能把农村建设用地的文章做起来，在监管和法律规范下能不能尝试走出一条新路来？

《南方周末》：但是这样就能解决现在土地市场和房地产市场出现的所有问题了吗？建立土地指标交易市场是不是也会带来利益分配不均的问题？政府如何能做好监管？

周其仁：集体和农民之间的收益如何分配的确是个大问题。所以政府首先要做好法律法规建设，明确利益分配等关键问题，保障农民权益；其次建立一个统一的指标市场，这个市场负责验收复垦后的农地，负责监管指标交易；最后做好监管，这种监管成本远低于现在的事后土地监督，因为权利主体为了上市获益，必须照章办事，并接受事前审查。就像证券交易所和上市公司的关系一样。

任何市场都会出现违规、侵权的行为，所以法律和公众监督非常重要。我们要比较的是土地交易市场的设立，是不是可能因为土地的集中交易，反而降低了发现问题和执法的成本？我认为存在这个现实的可能性。不准交易，违规数量也不少，而且因为土地案子都是分散的，查办的难度很大。国土部的新闻发布会介绍说，2007年全国要查处的土地违规案件，多达1万多件，国土部差不多变成办案部，长此以往，也不是个办法。

能够抓住这个机会吗？

小产权的登堂入室和土地指标交易的激活，表明我国土地制度改革的机会正在来临，但能否抓住这个机会，不十分令人乐观。这里面的阻力，一是观念上对土地流转有根深蒂固的恐惧，二是既得利益太大了。

《南方周末》：建国以来，土地制度一直在进行或大或小的改革，一个基本的演进逻辑是逐渐放开使用权、收益权和流转权，但显然流转权的合法化难度最大。这一次又会碰到什么样的阻力和困难？如果能够突破，动力在哪里？

周其仁：土地改革的推进确实非常困难、缓慢。20世纪50年代末，就曾经出现过将农地承包给农民的制度，但农地的使用、收益、流转权，经过80年代全国包产到户的浪潮，中央发过五个“1号文件”，直到2002年国家才真正有一部农地承包法。前后加起来，46年时间过去了。

现在是建设用地转让权的改革，难度更大。能否抓住这个大机会，我没有那么乐观。

这里面的阻力，一是观念上对土地流转有根深蒂固的恐惧，二是既得利益太大。如果改不动，就是一个进退两难的僵局。

当然，也有巨大的动力。除了市场推动之外，维护现行征地制度、政府当独家“地主”的成本也越来越高了。比如政府主导的拆迁，成本越来越高，逼着要考虑其他的招数。

最大的希望，还在于第一线的改革实践。

成都试验的新进展^[111]

机缘巧合，2007年应邀参加中国经济50人论坛在成都举办的城乡统筹研讨会，让我第一次知晓，这座闻名遐迩的四川省会城市自2003年就开始了以城乡统筹为取向的改革，并于2007年6月7日得到国家批准，与直辖市重庆一道，成为全国“统筹城乡综合配套改革试验区”。转眼间，5年过去了，成都改革试验硕果累累，让人们抱有浓厚的兴趣，要看看这里究竟取得了怎样的进展。

系统的概括和总结，在成都市委统筹城乡工作委员会的报告^[112]中可以看到。我们建议公开发表这份报告，或把它放在成都统筹委的官方网站上，便于更多关心成都改革进展的读者查阅。至于自己的直观感受，我想还是从最近访问过的一个村庄谈起。

它叫“指路村”，是成都市郫县古城镇的一个行政村。在地理位置上，指路村位于郫县北大门，距成都市中心三环路的直线距离超过30公里。我们是2012年5月在郫县调查“城乡要素全面流转和用地制度改革”的情况时听说这个村庄的故事的，可惜当时行程匆忙，仅仅赶到村头与村支书孙从发交谈过几句。回北京之后，越想这个村子的故事越觉得有意思，于是利用本次来蓉参加座谈会之机，我和几位老师同学先到几日，来了一次直达村庄的自驾游。

指路村的故事很简单。全村10个村民小组，528户1 819人，有农用地1 972亩，集体建设用地606亩。别看地处成都市二、三圈层之间，这里可是“川派竹编鸟笼”手艺的发源地之一，据统计全村有170户300余匠人从事鸟笼编造。在农业种植方面，这里可圈可点的产品是青韭菜，已形成300亩规模的基地，每亩每年的收入在1万元以上。加到一起，指路村的人均收入水平在全成都应该也属上乘。

但是，村庄建设却与农户的收入水平脱了节。村委会在一座很老旧的房子里，还算得上干净，墙上各项制度包括财务公开，也够得上我们看过的示范村的水准。然而，像多数传统的川西村庄一样，指路村的村民散居，不仅缺乏公共交往的空间，更没有发展本地产业必要的基础设施。村支书孙从发领我们去看竹编鸟笼，走近农户家的最后几百米，多是泥泞小道，要跳着选路下脚。不要误以为我们在“访贫问苦”——那位据说是川派鸟笼祖师爷级的手艺人，随手从屋里拿出一只编造精致的鸟笼告诉我们，广东养鸟大户上门求购之价为人民币2万元！问老汉成本几何，算下来主要就是在他的指导下，儿子约一个月的工时，外加一点竹子原料、电费以及简易设备的折旧。当然不是每只鸟笼的市价都可以论万的，数千数百的还是占据了大部分。不过据当地人估算，每位鸟笼手艺人平均年入10万元，还是比较靠谱的。

故事的基线就是富裕起来的农户如何改善村庄建设，以进一步提升生活品质、强化产业发展基础。这是很困难的任务。从包产到户到免除农业税，国家政策的基本走向是消除建国以来城乡分割、以农民贫困支持国家工业化的消极后果。上述变革无疑深具历史意义，否则全面的现代化根本无从谈起。但一路伴行过来的新问题是，重建农户层面的财产权利、经济自由和城乡平等的公民权利，本身也都离不开公共服务，特别是离不开村庄一级最基础的公共服务。因为确立和行使农民的权利——从财产权到公民权，从来就不纯粹是农民自己的私人事务。农民私人之间的权利边界，特别是当私人行使各自权利时动态的行为边界，其实从来都是公共事务，需要在公共空间里按公共决策的程序来完成。简单地说，没有公权提供的必要服务，私权难以站立得住；即便一时看来站住了，也不可能走得长远。

回到指路村的现实。村民的平均收入不算低，不少富裕农户完全具备再来一轮盖新房的经济实力。可是，要论建设一个风貌宜人、环境宜居、能让产业更好发展的村庄，让更多村民共享现代文明可以支撑的、最必要的公共基础设施，进而让农村的产出与外边的大市场有更为便利的连接，靠单个农户分散的雄心、努力和梦想，明显不足以支持。更何况成都城乡统筹最现实的经济支持，是利用稀缺的建设用地在城市化进程中的大幅度升值。为此，必须打通城乡之间的制度、政策壁垒，允许建设用地资源在更大范围内流转、重组和再配置——这更是分散的农户想应付也应付不来的“公务”。

经多次外出考察与内部讨论，指路村的村委会、议事会、各村民小组长和村民代表，终于找到了村庄与农户合作建新村的现实路径。这就是村集体运用公共财力组织大家参观、考察，委托专业机构作规划、订方案，并承担新村的公共设施建设；农户则在自愿的基础上以自家建设用地来筹措建设资本，并以业主身份管理拆旧建新的全过程。与他们先前考察、学习过的那些示范村都有所不同，指路村最后选择了“五自模式”，即“自我融资、自我整理、自我建设、自我开发、自我收益”，下决心靠本地农民自己的力量来建设一个新的指路村。

这里要点评一下。成都的经验显示，在城市化进程中释放农村建设用地的经济潜力，第一步是按适度集约的原则重建农宅和村庄，节余部分建设用地；第二步是完成复垦、新增农地；第三步则是按经济规律在规划的许可位置（本地或远程），利用节余建设用地发展工商服务业，在耕地总量不减少、质量不降低的条件下，实现对建设用地更有效的利用，支持工业化与城市化，大幅增加土地资源的价值。这样的三步跳，既要有资本投入拆旧、建新与复垦，还要实现农村建设用地的合理位移。全部过程下来，一个项目总要2~3年时间，而涉及农户越多，筹资规模就越大；项目的执行期越长，发生各类变故的风险就越高。

这就是为什么起步期的城乡统筹总也离不开政府主导的原因。在现行体制下，唯有政府的土地机构如土地收储中心，才能在城市一级土地市场上合法供地。因此，建设用地唯有卖给政府才可以再售，也才可能完成土地的资本化。与此相辅相成，政府的土地机构就因此拥有强大的融资能力，可以筹措足额资本收储土地在先、向市场出让在后。至于农村建设用地入市这样的制度创新之举，除了一般的市场风险，还要外加转型中的政策与体制方面的特别风险，更是非政府主导莫属的事项了。

但是，成都的改革经验也证明，一旦集体建设用地入市的通道在改革实践中被“开”，大量非政府机构和自然人也可能被制度变迁的巨大净收益所吸引，投入到集体建设用地入市的新潮流中来。我们看到，随着成都城乡统筹改革的举措深入人心，特别是成都市于2008年10月设立了全国第一家农村产权交易所，经由土地综合整治节余出来的农村建设用地（包括实物地产和建设用地指标），就有了一个发现价格的交易平台，从而为社会各方参与农村的建设和投资提供了一个新的“出口”。这势必将吸引更多的社会资本以多种方式尝试进入。

于是我们观察到，非政府机构，首先是一些地方和中央的国企开始参与城乡建设用地增减挂钩的项目。“汶川地震”后，成都市委市政府及时出台的“联建”政策——鼓励城市的公司与自然人出资参与灾后重建，更开启了民间中小资本进入农村土地综合整治的先河，显著拓宽了释放农村建设用地经济潜能的制度通道。

在“还权赋能”的改革取向下，成都的地方金融机构开始探索提供以农村产权为基础的抵押融资服务。于2008年中先后挂牌的成都银行与成都农商银行，就开办了农户和农民合作社的产权抵押融资业务。为了确保风险可控，成都市和区县两级政府在地方财政预算内设立了专项基金，为农村房屋、建设用地与农地经营权的抵押融资提供担保。包括灾后重建项目在内，上述两家银行已受理农村产权抵押贷款数千笔，总额超过了20亿元人民币。

2010年12月，崇州隆兴镇黎坝村杨柳土地承包股份合作社得到成都农商行发放的首笔农地抵押贷款；2012年1月，崇州杞泉镇群安村“荷风水村”项目的农民建设用地合作社，以产权抵押、社会资本收购节余建设用地承诺，外加县政府担保机构提供担保，获得成都银行的3 600万贷款；截至2012年5月10日，成都农商行郫县支行为14个村级资产管理公司项目总计授信融资2.7亿元，其中包括对花牌资产管理有限公司为期3年的8 100万元贷款。

在以上一波接一波的变革所提供的新机会面前，指路村其实是一位后来者。直到2012年开春，这个村庄才被周遭日益增加的示范村所“激活”。村民们开始思考、讨论要不要抓住城乡统筹的机遇把自己的家乡建设得更上一层楼。当然，后来者也有后来者的优势，因为他们可以更从容地比较那些先行先试经验的利弊得失。他们也很快就看出了名堂：土地综合整治不但可以建造出一个新农村社区，而且还可能通过节余建设用地的未来升值，筹措进一步发展的资本。这里的关键无非就是“谁筹资、谁收益”。既然本村有表现不俗的经济基础，那就不必靠政府平台和社会资本了——村民们顺理成章地选择了“五自”模式。2012年春节期间，指路村80％的农户共同缔约，以参建各户每人预交1万元作为定金，开始村庄重建。村支书陪我们走访农户的路上，讲到当时的情景依然感慨不已：“总共1 250万元，从早到晚在村委会排着队交！”“我这个当支书的，哪里值那么多钱，还不是大家相信这个事可以干得成！”

今天的指路村还没有什么参观价值。比起遍布全成都市已建成的1 613个农村新社区，特别是比起沿11条“世界现代田园城市示范线”展开、覆盖125个乡镇的100个堪称美轮美奂的统筹城乡发展综合示范点，指路村除了刚刚按约定方案拆出来的一片新建地基，还没有可看之处。不过，从抽象的制度安排着眼，我们在这里明明白白看到了成都试验区5年来的全部成果：“三个集中”空间配置方略的执行；“全域规划”与“规划师下乡”；城乡建设用地增减挂钩；走向城乡均等化的公共财政；村级公共服务的加强与治理结构的更新；覆盖全部村庄和农民土地房屋的“确实权、颁铁证”；抵押融资范围的渐进扩大；参与土地综合整治的主体与可操作方案的多样性；以及积极的农村社会管理与文化建设。离开所有这一切，指路村的村民断然算不过来账，也绝不可能形成从自我筹资起步，最后要覆盖476户人家、节余392亩建设用地的可行的村庄建设方案。

指路村最耀眼的特征是“农户自主”。在我们研究小组内部的分类中，指路村被列为成都城乡统筹改革试验的“最新一代产品”，代表着迄今为止农民自主参与城乡统筹的最高水平。类似的案例还有我们实地详细调查过的崇州桤泉镇群安村5~6组、都江堰天马镇金陵二组、郫县古城镇花牌村以及都江堰、大邑等地数百例农户层面的灾后联建。他们的共同点是农民对如何把稀缺的建设用地投入城乡统筹的进程，在选定交易对象、交易形式、成交场所、价格决定和合约执行等方面，都发挥了越来越全面的产权主体的积极作用。

比照5年前我们看过的那批早期的土地整治项目，那时的农民自主，还仅表现为给定政府的补偿价格，农户就“是否愿意搬入示范新区、是否接受给定的补偿办法以及如何选择自己中意的新居户型”做出决定。这说明农户的自主权利是逐步发育起来的，这也显示出成都城乡统筹综合改革不断深化的轨迹。

在更为广阔的背景下，人们会如何评价成都经验的普遍意义？毫无疑问，作为天府之国的省会城市，成都市的农村和农民相对富裕和安逸。更为重要的是，由于占据了西部特大城市的特有区位优势，成都的农村和农民本身就有更多的发展机会。这样来衡量，成都城乡统筹种种成功的改革举措似乎更像是锦上添花，由此也引来成都经验是否具有全局意义的合理疑问。有一种观点甚至认为，与其让城乡统筹改革仅仅惠及成都本市那些已经过得不错的农民，还不如把这里的资源集中起来，在更大的范围内解决更迫切的三农问题。

不过，如果注意到城市化加速背景下农民流动进城所选择的实际路线，我们或许会得出不同的判断。事实上，城市化进城中的农民流动和聚集，容量最大的地方不是现有大城市的中心部位，也不是需求不足、市场厚度过于单薄的那些小集镇。观察表明，城市化进程中的农民流动，首先最大量地集结在大城市和特大城市的周围，特别是环绕中心城区十至数十公里的地带。这里才是农民进城的主要落脚点，也是农民融入城市、转化为市民的现实出发点。近年来我国特大城市被叫作“城乡结合部”的地方，无一例外地急速膨胀，反映的就是这个现实。

因此，在特大城市的二、三圈层率先把城乡统筹搞起来，恰恰具有全局的战略意义。据统计，包括成都在内，全国过1 000万人的特大城市已有10个，而数百万人口量级的大城市则有几十个。走城乡统筹之路，把环特大城市和大都市的那个圈圈里的农村和小集镇率先建设好，就为中国的城市化争得了一片片战略高地，就有希望使这个地带成为我国大都市圈、大城市群的一个包容进城农民的积极组成部分。这个地带，可以吸纳数亿新增城市人口。

反过来，听任现在的“城乡结合部”继续陷于投资不足、管理不善的境地，特大城市和大城市就可能在某种程度上变成“孤岛”，周遭被围上一道“深壕”，既限制特大城市自身的健康发展，更妨碍吸纳更多的农民真正融入城市。在这个历史的分岔点上，特大城市是否走成都这样城乡统筹的改革之路，率先把各自的环中心圈层建设成“两化（工业化、城市化）互动、城乡统筹”的发展高地，在我们看来是一个事关我国城市化继续健康推进的关键。

比以上贡献更为重要的，是成都的探索切实迈开了“改革征地制度”的步伐。关于国家征用农民土地，我国宪法设定了“为了公共利益”的前提，即只有为了公共利益才可以合法征地。可是，对城市化进程中大量的经营性用地，现存法律又没有给出除国家征用以外的合法转让通道。另外，宪法中还有“全部城市土地都是国有土地”的规定。这就带来了一个悖论：城市扩大要获得经营性用地，由于不符合“为了公共利益”的前提因而不能合法征用；可是原农村土地一旦被划入城市范围，如果不变性为国有土地，又违背了全部城市土地是国有土地的准则。

实际上，这些年所有划入城市建成区的土地，不论公益用途还是经营性用途，都经由国家征用。这为城市基础设施所必需的巨大投资提供了动员强度足够的筹资方式。可是随着时间的推移，“全征地”模式下的城市扩张，也带来资源配置和收入分配两方面日益显著的缺陷，特别在处理国家与城郊农民的关系方面，引起不小的矛盾和冲突。对此，2008年中共十七届三中全会的决定，提出了“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”的新任务，并要求“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。

可惜这项重大的改革政策，尚没有获得在全国实施的机会。为了应对全球金融危机的冲击，2009年以后中国启动大量国家投资项目拉动内需，结果全国征地规模不但没有缩小，反而大大增加。多年征地带来的观念和实务方面的巨大惯性，继续推着我国的城市化沿着“全盘征地、土地财政、土地金融”的路线疾奔。

在这个背景下，成都试验区却按照城乡统筹的逻辑，难能可贵地探索集体建设用地经由非国家征地模式合法流转的多种现实途径。上文提到的在成都的改革实践中逐渐发育起来的农民自主性，根基正是以政府运用公权力加以确立并给予保护的农民财产权利。这也为建立“城乡统一的建设用地市场”奠定了最重要的微观基础。在更一般的意义上，只有终结我国两种土地产权长期以来“同地不同权”的状态，才能完全实现城乡人民在法律面前的一律平等。这是我国现代化无可回避要完成的任务。成都改革率先深入到了这个层次，其意义就绝不限于有效利用了集体建设用地的存量资源，或适度合理地改善了城乡居民的收入分配。

我们愿意借此机会呼吁：在恰当总结经验的基础上，扩大成都城乡统筹综合改革的试验范围。建议国家有关部门考虑，把被成都经验证明实际可行的改革政策，相机扩大到整个成都经济区（即成都市加上与成都交界的各四川地市）、四川全省、川渝经济区、西部乃至全国所有的特大城市和省会城市。无疑，复杂的深层次改革还需要坚持被实践证明有效的“一切经由试验”的策略原则。但是，改革也不能永远的试验区化。凡在试验区先行先试做得通的，就看看能不能说得通。像成都城乡统筹这样既做得通也说得通的，就不妨让它不失时机地通行天下。

附表1 国家控制农村经济系统的收益和开支（1952~1982年）

注：①AG——以当年价格计算的农业总产值（ZTN，1983，13）；APG——以当年价格计算的农用生产资料销售额（ZTN，1993，611）；ATAX——农业税包括正税和附加部分（以征税的15%计，ZTN，1983: 446）；CMF——人民公社集体经济的管理费用，用其总费用纲中的非生产费用代表，一般而言，这部分是低估的（ NJZ，1983，510）；CR——人民公社社员从集体经营部分分得的纯收入（NJZ，1983，517）；DATAX——国家收购农副产品中包含的差价计算和说明见JJYJ，1993/9: 63； EXPORT——当年出口的农副产品以及农户加工产品（ZTN，1983，420）；GEA——财政支农资金（ZTN，1993，225）；GEM——国家的行政和军费开支（ZTN，1983，448）；PFR——农民从家庭副业部分获得的纯收入（NJZ，1983，523）；RL——农村贷款余额（NJZ，1983，321）；PS——农村储蓄存款（NJZ，1983，321）。

②以上各项，AG、ATAX、DTAX、EXPORT、CR和RS在性质上被看作国家从农村的得益，因为它们给国家带来直接或间接的利益；而APG，CMF、GEA、GEM、PFR和RL被计入国家开支，虽然其中部分是间接的，为了更合理地估计国家控制农村的收益和开支，以上诸项都计算成以1952年等于100%的指数，扣除市场价格的影响，加权综合成国家的收益和开支指数，见附表2。

附表2 国家控制农村经济系统的收益和开支指数（1952~1982年）

注：①FMP—一集市贸易市场消费品综合价格指数（ZJN，1992，81），从第4—16列其余各项均据附表1中有关各项计算成以1952年为100%的增长指数。

②国家收益综合指数是根据6个分指数加权而成，全部指数都消除了价格变化的影响（以FMP为代表），其计算公式是，国家收益指数= (ATAX0.4+DTAX0.4+EXPORT0.1+AG0.05+CR0.025十RS0.025)／FMR，各分项指数的权数根据其对国家利益的程度估计而威。

③国家开支指数根据6个分指数加权平均而成，并以同样的方法消除了价格影响，其计算公式是：国家开支指数= GEA0.65+GEM0.1+ CM0.03+APG0.15+PFR0．01+ RL0.01)/FMP，各中权数也系作者的估计值。

[9] 本文发表于《中国社会科学季刊》（香港），1995年第6期。本文及其更早的一个草稿曾分别在加州大学洛杉矶分校（UCLA）中国研究中心召开的“社会主义农业体制转型：苏联、东欧与中国”讨论会（上海，1993年8月）和中国农业部农村研究中心召开的“90年代中国农村改革和发展”讨论会（北京，1993年12月）上发表。作者感谢上述两个中心的邀请，感谢麦克阿瑟基金会和福特基金会对作者参加这两次会议的财务支持。会议的讨论使作者得益匪浅，特别要感谢杜润生、黄宗智、白凯（Kathryn Bernhardt）、陈锡文、杜鹰、林毅夫、刘守英和龚启圣的评论和建议。在写作和修改的过程中，与宋国青、崔之元和罗小朋的多次讨论，对作者最为重要。当然文中的论点仍由作者自己而不是由上述任何机构或个人负责。

[10] 这主要是指科斯（1937，1960），阿尔钦和德姆塞茨（1972），张五常（1969a，b）和诺斯（1973，1981，1990）等人的工作。这方面的主要文献近年已被盛洪、陈郁（1990），刘守英等（1991）和陈郁、罗华平等（1991）译成中文。杨小凯的文章（1993）介绍了产权经济学及其数学模型的最近进展和他本人在这方面的工作成果。新制度经济学中的另一个学派即“不完全信息学派”批评上述“交易费用学派”不足之处的文章，可看普拉纳布·巴丹（Pranab Bardhan，1990）。

[11] 科斯（1937，1960）提出的交易费用概念挑战了新古典经济学一些似乎不言自明的假设，中心是维持一个充分竞争市场的制度费用为零。结果，正如舒尔茨（1953）尖锐批评的：“经济学家的观点常常给人这样一种印象，好像只要有市场，企业和家庭就足以实现经济系统的运行。”

[12] E·菲吕博滕（E. Furubotn）和S·佩杰威齐（S. Pejovich，1972）指出，产权虽然是一种排他的权利，但不要因此指望它会成为不受限制的权利。由于大部分限制来自国家的强加，因此如果没有一个关于国家的理论，就不能说完成了产权理论。

[13] 科斯定理似乎强调私人调解权利纠纷的重要性，但这仅以交易费用为零作为前提。当费用不为零时，不仅产权安排十分重要，与其执行有关的制度和意识形态安排更重要。盛洪和陈郁（1990）把科斯定理分为第一定理和第二定理两部分，有助于我们理解这一点。

[14] 在产权起源的讨论中，总免不了要遇到国家问题。罗伯特·考特和托马斯·尤伦（1988）为此构造了一个模型来说明这个问题。

[15] 见科斯和尤伦（1988），这也是詹姆斯·布坎南和戈登·塔洛克的论点（1962）。但还有其他分析国家行为的方法，见林毅夫的引述（1989，23~24）。

[16] “国家的存在是经济增长的关键，但是，国家也是人为经济衰退的根源”（诺斯，1981，20）。诺斯的这一精彩概括给每个民族获得增长与衰退各一半的希望。

[17] 黄宗智（1993）对此评论说，当哈贝马斯作为历史学家时他注重于再现早期的西欧历史，但他作为一个道德哲学家时，又试图把他的中心概念一般化，据此评论当代现实，并规范世界。

[18] 例如，罗威廉（1984）在1889年以前的汉口，冉玫铄（1986）在19世纪后半期的浙江，以及戴维·斯特兰德（1987）在20世纪20年代的北京，分别发现由城市资产阶级、地方绅士和市民组成的公共领域。但魏斐德（1993）在他们的著作中找到反面的证据来说明这些“公共领域”不同于西欧早期的性质。

[19] 例如没有一个政府不期望收更多的税，但任何一个最强硬的专制权力都不曾实现像当代北欧国家那样高达50%的税收。

[20] 转引自薄一波，1993，下卷，746。

[21] 几乎整个人民公社史都可以说明这个论点。但最荒唐的行为还是集中发生在1958~1959年。见薄一波，1993，下卷，第26~27章。

[22] 宋国青（1982）首先提供了一个分析构架来理解这个问题，刊于中国农村发展问题研究组，1984，第1卷。

[23] 伊懋可认为传统中国陷于一个“高水平均衡陷阱”之中不能自拔。他图解这一概念时，指出人口压力耗去了必要消费以上部分的剩余（1973，313）。

[24] 见王耕今和张宣三（1992），高小蒙和向宁（1992），崔晓黎（1988），沃克（1984）。但是华南农村土改后有过30%的税收记录（Yang，1959，56~57，155~156），并见黄宗智（1990，170~171）。

[25] 明清时期的税率占土地产出的2%~4%（Wang，1973）。抗战前华北国民党政府的税率为农民收入的2%~5%（黄宗智，1985，290~292）。日伪时期农村税率上升，华北从1941年的6%~8%直线上升，而在江南有过50%的收税记录（黄宗智，1990，172）。同期国民党统治区实际税率约为20%，陕甘宁边区约为13%（马克·塞尔登，1971，181~183）。

[26] 薄一波，1993，上卷，第12章。

[27] 过去我们曾把国家低价强制统购称为一种“暗税”（发展研究所，1988），现在看来，称之为暗租似乎更为恰当。

[28] 因此，阿尔钦讲的产权不同的硬度，也许可以反映完全不同的产权与国家的关系。

[29] 1951年，中共山西省委提出动摇直至否定农民私有制，扩大农业互助组内的社会主义因素，将之发展为集体化农业组织的报告，刘少奇批评了这个报告，认为代表了一种危险的空想的农业社会主义思想，毛泽东则赞同山西省委的意见，批评刘少奇的观点，并发动农业合作化运动。这类最高决策层关于农村问题的争论，据薄一波回忆，在1950~1955年间共有3次（1993，上卷：184~203）。

[30] 周其仁，（1988：见李国都编，1990，711）。

[31] 陆学艺和王小强（1980），杜润生（1982~1985，116），中国农村发展问题研究组（1983）都从实地调查中发现并强调农业生产的不确定性和对劳动计量的困难，并以此说明为什么家庭组织可以做到很低的监督费用，或者即使在计量和监督不足的条件下也不影响效率，而集体生产组织却失败了。林毅夫（1988）提出了一个生产队模型，分析了在生产队体制下，管理者因为监督困难，而选择了一个较低的监督程度，劳动者因为计量不充分和报酬不合理，而选择了偷懒，因此生产队体制的失败可以用对劳动者努力的激励不足来解释。

[32] 除开个别的例外，如山西昔阳大寨大队的干部，成为“文化大革命”期间的国家领导人物。

[33] 这里是说，对体制的效率度量，可以用来评价政策和体制变迁的后果，但不能充分说明政策和制度变迁的动力机制和过程。

[34] 这是肯尼斯·阿罗的“不可能性定理”（Impossibility Theorem）表达的思想（阿罗，1963）。

[35] 国家控制农村经济的收益指数是农业税、农副产品收购（以及包含在国家征购中的差价租税）、农产品换汇、农民在国家银行的储蓄，还有农民对体制的认同和政治支持（以农业总产值的增长率和农民从集体经营部分获取的人均纯收入来间接度量）的加权平均值。费用指数则是国家财政支农基金、农用生产资料销售补贴、国家行政开支、集体经济的管理费用、国家银行对农村的贷款和控制农民离心倾向的意识形态投资（以农民从家庭副业部分获取的纯收入度量）的加权平均。数据和说明见附表1和附表2及其注解。

[36] 见附表2的第4列，并除第13列市场价格指数以消除价格影响。

[37] 数据见附表2第2、6、9列。

[38] 巴兹尔·阿什顿等（1984）及林毅夫（1990）。这次大饥荒丧失的生命多于20世纪中国其他自然灾害引起的死亡，非正常死亡率甚至超过20年代苏联集体化后的大饥荒（麦克法考尔和费尔班克，1987，第8章）。

[39] 中国人愿意讲“民以食为天”，其实这句话既不是说吃饭重要，也不是说农业重要，而是说当国家控制了民生之后，国家的合法性就以人民的生存为最后边界。

[40] 1961~1962年期间，安徽农村包产到户的社队达80%，甘肃临夏地区74%，浙江新昌和四川江北县70%，广西龙胜县42.3%，福建连城42%，贵州全省40%；估计在全国达到20%，此期间，中共高层发生要不要让包产到户制合法化的争论，最后毛泽东批判单干风（即包产到户）的主张占了上风。见薄一波，1993，下卷：1078~1090；并见杜润生，1985，14~15。

[41] 所谓“三级所有，队为基础”，试图在行政服从的前提下保护生产队的财产权。这从产权排他性的角度看来仍旧充满矛盾。但是在当时中国农村的政策环境中，政策文件的矛盾提法，常常为现实中的不同力量争夺生存的权利提供了合法依据。在这个例子中，公社和大队可以强调“三级所有”，生产队则可以强调“队为基础”。

[42] 黄宗智（1990）发现，即使在长江三角洲这一中国最富庶的农区，那里几十年的集体化还是不足以摆脱“增长而无发展”（growth without development）这一基本农业类型（指的是虽然农业总产和单产都有提高，但人均收入并没有增加）。他称此为“集体化的内卷”（collectivis tinvolution 1990：16~17）。

[43] 1958年，投入小型工业（主要是挖煤和炼钢）的农村劳动力，最多时达6 000万以上（薄一波，1993，下卷：708），严重妨碍当年秋收（同上，714）。

[44] 这个论点并不是说社员的劳动干劲在人民公社制下没有问题，而是强调劳动积极性与其他制度安排，特别是监管者激励以及退出权之间的关联。

[45] 看过农民自留地的人，都会同意这一点。自留地的产量估计为公田产量的5~7倍（见发展研究所综合课题组，1988，5）。

[46] 1957年农民从家庭副业生产得到的纯收入，占29.4%（NJZ，1983，523）。由于没有1958~1961年间的资料，附表1中的这一数列，缺项年份是用区间年平均增长率推算的，因此呈稳定上升趋势。更可靠的估计是，1958~1959年农民家庭副业收入下降，但1960年后较快地回升。

[47] 集体内的家庭经济，对集体经济总生产率可能发生复杂的影响。其一是家庭经营的较高效率可能推动总效率上升，其二是由于农民有了局部退出权而使农民可以提高从事集体劳动的消极程度，而引起总效率的下降。

[48] 数据见文贯中（1989）的估计，以及林毅夫（1990，37）利用文贯中（1989）的数据绘制的图形。

[49] 用这个概念也可以回答，为什么20世纪60年代后农民仍无退社权，却不再重演1959~1961年大灾荒的问题。林毅夫（1990）用农民的退社权被取消来解释1959~1961年大饥荒，他提出合作农业同样可以成功，但必须以合作组织成员能够达成一个自我约束的默契为条件。只有当合作社成员在其他成员不遵守协议时有权退出，这种自我实施的合约才能维持。林毅夫以此解释为什么1952~1957年间社员拥有退社权时，合作社的生产率是上升的，但当退社权被禁止时，合作社的效率突然下跌并长期停滞不前。并见《比较经济学杂志》（1993）讨论此文的专集上发表的龚启圣，本特利·麦克劳德和Dong & Dow等的数篇文章。

[50] 我相信这是1958~1959年大量违背常理的荒唐现象的一个主要根源。

[51] 大队干部有较大的可能升到公社或县一级当办事员，其中少数甚至能转为城市户口或国家干部身份。在中国，围绕农转非（农）身份的竞争在任何地方都是异常激烈的，这构成大队政治斗争的一个实质内容。

[52] 崔之元在他的一篇论文里强调了“剩余权”（residual claim）与“剩余控制权”（residual control）的区别（1993），他指出由于信息不充分和合约不完整，剩余权不可能事先清楚界定。因此重要的是对剩余生产过程的控制，而这通常是多方合作的结果。他用“联合的所有制”（joint ownership）来理解中国乡镇企业的组织特性。

[53] 例如1962年刘少奇对农村基层干部的腐败程度有极高的估计，他甚至主张向每个县派出上万人的国家干部工作队，接管农村基层政权（见薄一波，1993，下卷，1 118~1 136）。

[54] 四清运动中，毛泽东与刘少奇的一个严重分歧就是如何估价并处置农村四不清干部。刘少奇主张严加整肃，毛泽东则要求尽快解放那些贪污几百元钱的干部，以把运动的矛头指向上面走资本主义的当权派。毛泽东后来在同美国记者斯诺的谈话中称，刘少奇的这一“形左实右”的错误是他下决心清除刘少奇的起因之一（见薄一波，1993，下卷）。

[55] 关于社队企业的历史发展，有许多文献可以引证。较系统的研究，可见孙方明和白若冰（1982），罗小朋（1986），威廉·伯德和艾伦·盖尔布（1988），以及黄宗智（1990，特别是第12章）。此外，原国务院农村发展研究中心发展研究所和国家农村抽样调查总队合作，自1986年起对十省大型乡镇企业的连续追踪抽样调查，为这一研究领域提供了最系统的数据（DXGC系统）。有关这一调查的介绍和分析报告，见任其和杜鹰等（1987），周其仁和胡庄君（1987），邱继成（1987~1988）以及陈剑波（1988），均刊载在李国都编，1990，265~288，293~322，482~511，625~646，744~768，816~840。

[56] 人民公社社办企业的产值，见ZTN，1983，215；大队工业企业的产值，见GJTY，1985，43；农业总产值的统计，见GJTY，1985，43。

[57] 今天城里人赞美乡镇企业“异军突起”，但对农村社区的领导人来讲，则是“本军突起”。

[58] 把社队企业的发展说成国家政策的结果，不过是这一部门成气候之后的溢美之词。早期的社队企业创办人，几乎没有不受到所谓“破坏国家计划”的指责的。在资源利用方面社队企业长期受到制度和政策的歧视。

[59] 据DXGC系统资料，企业的创办投资来源于国家财政拨款和政府低息贷款的部分不足10%，主体部分为集体积累（23.6%），以及由集体担保的各种信用（61.13%），见任其（1987，刊李国都编，1990，265~288，下引同）。

[60] 据DXGC资料，乡村企业的早期创办人中，55%为社队干部，21%为农民中的能工巧匠（任其，1987）。

[61] 20世纪70年代，国家支农财政开支平均每年108.6亿元，比60年代增长82.02%，见附表1。

[62] 见附表2第5、11列，均未扣除价格影响。

[63] 如中国共产党党内务实派对于凡是派，或反过来凡是派对于务实派，彼此具有替代对方的潜能。

[64] 邓小平在1977年12月分析国际形势时预言，中国“有可能争取多一点时间不打仗”，因为美国在东南亚失败后采取保守的全球战略，而苏联还没有准备好（邓小平，1983，74）。很少有人讨论这个和缓的国际局势对中国在那以后采取的放权改革政策的影响。但是在制度演化的经济史上，这一点是十分重要的。例如，17世纪英国的征税权控制在由商人和中上层土地阶级组成的代议制议会手中，他们的兴趣在于通过限制国王的权力来结束各类限制性措施，并保护私有产权和竞争。但在西班牙和法国，却由皇室掌握着无约束的征税权，并以向行会转让垄断权来交换皇室的收入。造成这种差别的一个原因是，英格兰作为一个岛屿，外国入侵不像在欧洲大陆那样构成严重威胁，因此“皇室缺少理由对产权和征税权进行中央集权，也缺少理由建立一个庞大的中央政府”（诺斯，1981，155~156）。

[65] 杨小楷等人（1992）指出了人民公社期间国家侵犯产权的几种形式。农村和农民的贫困，依然令人触目惊心。

[66] 1972年农业总要素生产率指数仅为1952年的72.22%，比1961年低5.8%，见文贯中（1989）。

[67] 农民提出的包产到户三原则，表明他们同国家和集体做交易的想法。同时也说明，包产到户是涉及国家、集体和农户三者间的合约。

[68] 见陈一谘和孙方明执笔撰写的中国农村发展问题组的实地调查报告（1981），刊周其仁选编，1993a。

[69] 包产到户的生产队，保留统一计划和统一分配，农户按照产量承包合约生产，年末超过承包产量的部分，由集体予以分成奖励。包干到户节约了集体对承包产量和超额产量的计量和监督费用，由农户承包集体土地，条件则是完成按土地常年产量应当负担的向国家的上缴和集体的提留。

[70] 见中国农村发展问题研究组编（1981）。

[71] 例如安徽第一个包产到户的小岗生产队，就是在阎姓生产队长的领导下完成的，见陈锡文和马苏元的实地调查报告（刊载在中国农村发展问题研究组，1984，第1卷）。

[72] “土地就在那里，你可以每天看见它。强盗不能抢走它。小偷不能偷走它。人死了但土地还在。”“钱将被用光但土地永远不会。”这些是费孝通在20世纪30年代记录的江苏南部村民对土地的看法（1939，182）。理解这一点，是理解从农民革命为何发生到自留地为何生效的一个必要条件。

[73] 1977~1982年间发生的这类事件，很少有公开报道。这既是因为不允许，也是因为农民通常不愿意把这个秘密的细节告诉外人。但是地方政府当时的一些文告和调查报告，间接反映了这类现象的存在。例如，安徽凤阳县政府1980年的通告和青海省委调研室1980年的调查报告等，均见中国农村发展问题研究组编（1981，322~333，221~230）。

[74] 因为对马上要增加人口的家庭，即使在一个30户的村庄里只有一户，他可能争的利益是1，而对其余29户来说，每户只面临1/29可能的损失；29户联合起来要组织成本。

[75] 恰亚诺夫（1986）根据这点认为苏联农村的农民分化，并不是阶级间的分化，而是不同家庭生命周期的农民家庭经济差别。

[76] 著名的十一届三中全会关于农业问题的决议，明令禁止包产到户。这一提法，在一年以后的四中全会修订的决议案中仍然保留。这两个文件，均刊载在中国农业年鉴（1980，56~62）。

[77] 1980年农业提供的总积累360.74亿，扣除国家用于农村的部分，农业净流出资金278.62亿（冯海发和李微，1993），占当年农业总产值2 180亿（ZTN，1983，13）的12.78%（1977年同一指标为15.73%，1978年为14.05%）。这已低于1955年（12.83%），而仅略高于1952年（11.49%，数据同上）。

[78] 当时农副产品收购价提高，但向城市人口的销价维持不变，因此国家财政承担了购销价倒挂的补贴。这笔在20世纪80年代日益增长的开支，没有计入图1及附表2的国家农村费用指数，因为这反映的是国家与城市居民的关系。

[79] 在20世纪50年代早期和晚期，邓子恢和彭德怀分别都是中央和国务院领导成员，但他们都因为在农村问题上与中央主席毛泽东的分歧，而再也没有发言权。

[80] 社会主义产权改革非常容易走向激进主义，可能与此有很大的关系。

[81] 以安徽为例，小岗生产队的包产到户，引起凤阳县城里的大辩论，最后安徽省委常委到小岗现场调查并决议可以试行。

[82] 中国改革的渐进特征不仅仅表现为时间上的继续，而且表现为空间分布的不均匀。

[83] 分权改革方针在1989年以后受到国内一些著名经济学家的批评。代表作是吴敬琏在1989年12月发表的文章，此文对前国务院领导人的经济改革“举措失误”提出系统性批判，其中一个重要内容，就是该领导混淆“行政性放权”和“经济性放权”的区别，导致市场割据和宏观调节的分散化，导致“诸侯经济”。吴文是按照学术商榷的风格撰写的，读来确有一种挑战权威大人物的道德勇气（作者特别题注此文系“根据作者1987年6月9日，1988年7月1日和1989年1月11日在中央党校所作报告整理而成的”，见51页），虽然此时被批评者已经不可能公开回应任何批评了。此后海内外华文报刊持续抨击“诸侯经济”。相反见解的代表作见李湘鲁1990年在美国《知识分子》杂志上发表的文章，他认为要改革计划官僚体制，必定要先分解之，而没有办法依靠中央计划官僚体系来动员和推进改革；唯有分权改革方针，才能在全权主义的体制内看到启动改革的社会机制。农村改革的经验表明，幸亏当时有分权方针的“举措失误”，否则，最大的可能是直到今天我们还在人民公社的框架里打转。

[84] 1961年安徽的包产到户也率先得到省第一书记曾希圣的赞成和中央领导人包括毛泽东的默许，但饥荒危机一过，曾希圣却为此受到批判和撤职（见薄一波，1993，下卷）。

[85] 1962年的7 000人大会是个例外，主要从各个决策层面总结1959~1961年的严重教训。

[86] 激烈的争论甚至从会场延伸到饭桌。支持包产到户的贵州第一书记池华卿有一次在席间对持反对立场的黑龙江第一书记杨易辰说，你走你的阳关道，我过我的独木桥。不料一语中的，提供了多种模式并存的解决思路。

[87] 这就是1980年75号中央文件。关于这一新政策文件的制定背景，见杜润生在制定这一政策文件的各省市自治区第一书记会议上的讲话（杜润生，1985，1~9）和吴象的文章（1980）。

[88] 关于程序在变革过程中的重要性，见季卫东（1993）。

[89] 历史经验表明，如果国家仍然主导农村社会，那么调低了的国家租税，可以因为经济恢复而重新调高；下放的权力，也可以因为各种理由而重新回收。

[90] 这个论点同样适用于对改革过程中其他寻租行为（rent seeking）的分析，许多人谴责寻租行为，完全忽略了寻租在制度创新中的作用。

[91] 中共中央关于1984年农村工作的通知，见马克伟主编，1992，133。

[92] 这里提及的政策和法律文件，可以在历年的中国农业年鉴中找到。在英文著作中，杨小楷、王建国和威尔斯（1992）的论文对这一时期的农村改革政策和法律，做出了出色的整理，虽然他们按文件提法对政策制度环境做出的计量，在我看来还有待改善，因为文件有时落后于真实生活，有时又并未被完全执行，因而不完全等同于现实的制度约束。

[93] 发达地区的地方政治权力结构，在财政地方包干制下，对社队企业提供了最充分的保护并为其获得中央政策的承认出力。这个过程与落后地区保护包产到户，是一致的。

[94] 例如，每个农户平均多储备200斤粮食，全国的粮食市场就会因此减少360亿斤的供给。这个事实构成1985年以来粮食购销体制改革的基本动力。

[95] 一个证据是，1990~1991年间北京个别领导人发起再版的农村社会主义教育运动，最后以不了了之而收场。

[96] 科斯（1992）强调他和其他制度经济学家研究的正是有关生产的制度结构（the institutional structure of production）。

[97] 转引自杜鹰和袁崇法（1993）。

[98] 早期包产到户并未排除农户家庭因人口变动而重新调整承包地的权利，这引起土地承包的内生不稳定。贵州湄潭最早进行消除此种权利的制度创新，那里的办法是由地方政府提供低息贷款支持农户开发荒山荒坡，交换农民增加人口重分土地的权利。笔者曾认为这是包产到户以来最重要的改革创新，因为它试图解决人口和土地利用中的一个由来已久的不良循环（见周其仁和刘守英的调查报告，1988b）。这个办法现在引起许多其他地方的兴趣和仿造（见杜鹰和袁崇法，1993）。

[99] 例如山东平度县的经验，见国务院发展研究中心农村部土地制度课题组，1990。

[100] 后者要求的是防止重演自上而下用政治手段制造和改变产权，而前者则表明交易环境的变化调整产权合约需要。重要的是，大体从80年代后期开始，农村新产权结构制度化和法制化的要求提上了改革的日程。这当然不是把最完满的产权形式写成法律文书了事，而是通过法律形式记录已经通过交易形成的权利，同时增加保护有效产权的手段和侵犯产权的成本，并在此基础上形成利益当事人之间修订产权合约的程序。

[101] 笔者曾估计过1985年农村资产结构，当时农户家庭私产未计入私营企业部分约为7 000亿元，加上各种私人企业的资产220亿，共7 220亿元。当时估价农用地产，用的是名义利率而不是真实利率，因此地价被低估了。用真实利率重估的结果为农用地价值约50 000亿，而农村总资产约为60 000亿。因此当年农民私产约占农村总资产的12%（见周其仁，1987，刊发展研究所综合课题组，1988：65~80）。自那时以来，农民私产增长了近3倍，年平均16.97%，快于非私产年平均增长速度12%。

[102] 因为他的私产不是白白得来的，他完成了对国家和集体的承包上缴，并为形成私产花费努力，承担风险和责任。在这个意义上，今天中国农民的私产已经不同于土改后形成的私有土地制。这里没有国家组织大规模群众政治运动对个别农户的恩赐，也就没有国家意志任意更改产权合约的历史理义性。

[103] 或者用阿尔钦（1972）的话来说，农村产权的硬度是在其保护构造成长过程中逐步提高的。

[104] 许多人习惯于免费制度或规则的思想。例如，巴特（1990）提供了一个博弈论模型说明尼罗河上游养牛人之间产权秩序的建立。在这个模型中，两个养牛人家庭在没有仲裁者的情况下，总是理性地选择攻击对方的策略。这种导致资源浪费的“囚犯博弈”结果，在引入了能够制裁攻击行为的第三者后才被改变。问题是，这位第三者在巴特的模型中没有消耗任何资源，而在生活中，制度、秩序和规范都不可能是免费的。

[105] 农村社会总产值数据ZTN，1993，333；物价数据ZTN，1993，238；农民人均纯收入数据ZTN，1993，312；劳动力数据见ZTN，1985，224和ZTN，1993，330。

[106] 本文写于2001年。

[107] 参加本文课题研究的师生包括：宋国青、卢锋、刘守英、柏兰芝、蔡辉明、张晓亮、彭凯翔、周其仁。本文由周其仁执笔，于2004年6月14日完成并提交，2011年4月修订正式发表。

[108] 见《国际金融报》2004年03月29日第五版。

[109] 本文刊于2007年10月11日的《南方周末》。

[110] 本文刊于2007年10月11日的《南方周末》，记者王小乔，发自北京、上海。

[111] 本文是为参加“成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区工作座谈会”准备的发言稿。李力行、徐建国、王子、张惠强、黄跃、林念、张敏、吴鸾莺、邢亦青等老师和同学分别提出修订意见和建议；文中仍然存在的错失，由作者负责，刊于《经济观察报》2012年6月25日。

[112] “关于统筹城乡改革发展情况的报告”，中共成都市委统筹城乡工作委员会，2012年6月10日。