第八部

晶片鎖喉

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「我們競爭的一切」

英特爾的執行長科再奇對於中國努力在全球晶片業搶占更大的市占率，感到很擔憂。2015年，科再奇身為美國半導體協會主席，負責與美國政府官員密切接觸，通常這代表向政府要求減稅或減少監管。但這次話題不同了，他要說服美國政府針對中國大規模的半導體補貼，採取行動。美國的晶片公司都陷入了同樣的困境：對幾乎所有的美國半導體公司來說，中國都是一個非常重要的市場，他們不是直接向中國客戶銷售，就是自家晶片是在中國組裝到智慧型手機或電腦中。中國政府的強硬手段，迫使美國晶片公司對中國的補貼保持沉默，儘管中國政府已採取正式的政策，試圖把它們排除在中國的供應鏈之外。

歐巴馬政府的官員已經很習慣聽到鋼鐵或太陽能板等產業抱怨中國。高科技理當是美國的專長，是美國有競爭優勢的領域。因此，當資深政府官員會見科再奇、¹看到「他眼中明顯的恐懼」時，他們也開始擔心了。當然，英特爾的執行長長期以來都是戰戰兢兢的偏執狂，但現在這家公司及整個美國晶片業比以往有更多的理由感到擔憂。中國已經把美國的太陽能板製造業擠出市場，難道它不會在半導體業也做出同樣的事情嗎？歐巴馬政府的一名官員擔心：「這個規模高達2500億元的大基金會²把我們都埋了。」他指的是中國中央與地方政府承諾為本土晶片廠商提供的補貼。

到了2015年左右，美國政府內部的形勢開始慢慢轉變。政府的貿易談判代表認為，中國的晶片補貼是公然違反國際協議。美國國防部緊張地看著中國想盡辦法把運算力應用在新的武器系統上。情報機構與司法部發現了更多的證據，證明中國政府與產業勾結，一起排擠美國的晶片公司。然而，「擁抱全球化」與「跑得更快」這兩大美國科技政策支柱，已經根深柢固。這不僅是產業遊說造成的，也是華府的思維共識。此外，華府的多數人幾乎不懂半導體是什麼。據一位相關人士回憶，歐巴馬政府在半導體議題方面進展緩慢，因為許多高官根本³不認為晶片是重要的問題。

因此，歐巴馬政府直到任期接近尾聲才開始採取行動。2016年底，總統大選的前六天，商務部長潘妮．普利茨克（Penny Pritzker）在華盛頓針對半導體發表了一場⁴備受矚目的演講，宣稱「半導體技術必須持續成為美國創造力的核心特色，以及經濟成長的動力，我們絕對不能失去這方面的領導地位」。她把中國列為核心挑戰，譴責「不公平的貿易做法，以及大規模、非市場的國家干預」，並指出「中國收購公司與技術的新意圖，是基於政府利益，而非商業目標」，這番指控源自紫光的收購狂潮。

然而，歐巴馬政府的任期所剩無幾，普利茨克也無法真正做什麼。歐巴馬政府當時的目標只是啟動討論，並期待即將上任的希拉蕊政府可以繼續推動討論。普利茨克也下令商務部研究半導體供應鏈，並承諾「利用一切機會向中國的領導人表明，我們絕不容許你們那套意圖侵佔這個產業的1500億美元產業政策」。但譴責中國的補貼很容易，要讓他們住手就困難多了。

約莫同一時間，白宮委託一批半導體的高階主管與學者研究該產業的未來。他們在歐巴馬卸任的前幾天⁵發布了一份報告，敦促美國加倍投入既有的策略，那份報告主要的建議是：「要贏得競賽，就要跑得更快」——簡直就像從1990年代複製貼上的。持續創新顯然很重要，延續摩爾定律是競爭的必備要件。但在美方自以為「跑得更快」的幾十年裡，對手已經擴大了市占率，而全世界已經變得極其依賴少數幾個脆弱的鎖喉點，尤其是台灣。

在華府與晶片業，幾乎所有人都對全球化津津樂道。報紙與學者都表示，全球化本來就是「全球性的」，技術擴散勢不可擋；其他國家的技術能力進步，也很符合美國的利益；即使不是如此，也沒有什麼東西能阻止技術進步。歐巴馬政府的半導體報告宣稱「在一個半導體產業日趨全球化的世界，單邊行動愈來愈無效。」、「原則上，政策可以減緩技術的傳播，但無法阻止技術的擴散。」這兩種說法都沒有證據加以佐證，大家就直接信以為真。不過，晶片製造的「全球化」並沒有發生，而是「台灣化」了。技術並未傳播，而是被少數幾家無可取代的公司壟斷。美國的科技政策被很容易就能識破的全球化陳腔濫調綁架了。

美國在製造、微影成像及其他領域的技術領先地位已經消失，因為美國政府說服自己相信，企業應該競爭，政府的角色應該是提供一個公平的競爭環境。如果每個國家都認同這種思維，自由放任制確實是有效的。但許多國家的政府，尤其是亞洲國家的政府，都大力支持本國晶片業。美國官員覺得忽視其他國家搶占晶片業市場的努力比較容易，他們選擇一再老調重談自由貿易與開放競爭。與此同時，美國的地位正遭到侵蝕。

在華府與矽谷的上流社會裡，反覆提起多邊主義、全球化、創新等字眼比較容易，這些概念太過空洞，不會冒犯到任何掌權者。晶片業本身深怕觸怒中國或台積電，所以投入大量的遊說資源，一再重申該產業已變得多麼「全球化」之類的陳腔濫調。這些虛假概念很自然地呼應了美國單極時期引導兩黨官員的自由國際主義精神。當每個人都假裝合作可創造雙贏時，與外國公司及政府的會談也變得更加愉快。所以美國政府一直告訴自己，美國正在跑得更快，盲目地忽略了美國地位的惡化，中國能力的強化，以及對台灣與南韓一年比一年更明顯的驚人依賴。

不過，在美國政府內部，國安單位開始採取不同的觀點。這些政府部門本來就需要隨時抱著危機意識，所以這些國安官員對中國的科技業抱持懷疑的態度，也比較冷酷地看待中國政府。許多官員擔心，中國對全球關鍵技術系統的影響力愈來愈大。他們也推測，中國將利用其全球主要電子品製造者的地位，暗中插入後門，以便更有效地從事間諜活動，就像美國幾十年來所做的那樣。設計未來武器的國防部官員開始意識到他們對半導體的依賴程度。與此同時，專注於電信基礎設施的官員則是擔心，美國的盟友正縮減他們從歐洲與美國購買的電信設備，增加從中興通訊（ZTE）、華為等中國公司採購的設備。

有傳聞指出，華為與中國政府有關連。多年來，美國的情報機構對此傳聞深表擔憂，但直到2010年代中期，華為及其規模較小的同業中興才開始引起大眾的關注。這兩家公司出售相互競爭的電信設備，中興是國有企業，華為是民營企業，但美國官員聲稱華為與中國政府關係密切。過去幾十年來，這兩家公司一再遭到指控，說他們涉嫌靠賄賂許多國家的官員獲得合約，但兩家公司都⁶一概否認。2016年，歐巴馬執政的最後一年，這兩家公司都被指控違反美國禁令，⁷向伊朗與北韓供應產品。

歐巴馬政府曾考慮對中興實施財務制裁，那將切斷該公司接觸國際銀行體系的管道，但後來選擇在2016年⁸以另一種方式懲罰中興：限制美國公司向中興銷售產品。這種出口管制以前主要是用來打擊軍事目標，例如阻止技術轉移給那些為伊朗飛彈計畫提供元件的公司。但商務部也有禁止民用技術出口的廣泛權力。中興的系統非常依賴美國的元件，尤其是美國的晶片。不過，2017年3月，就在那項限制即將實施之前，中興與美國政府簽署了一份認罪協議，並支付罰款，因此出口限制⁹在生效以前就取消了。幾乎沒有人真正理解禁止一家大型中國科技公司購買美國晶片，會是多麼激烈的行動。

中興的認罪協定是在川普政府剛上任時簽署的。川普多次抨擊中國¹⁰「剽竊我們」，但他對政策的細節沒多大的興趣，對技術更是不感興趣。他關注的焦點是貿易與關稅。彼得．納瓦羅（Peter Navarro）、勞勃．萊特海澤（Robert Lighthizer）等川普手下的官員，試圖減少中美雙邊的貿易逆差及減緩產業外移，但大多失敗了。不過，在遠離政治鎂光燈的國家安全會議（National Security Council，簡稱NSC）中，以博明（Matt Pottinger）為首的少數幾位謹慎的官員正在改變美國對中國的政策，並在過程中淘汰過去幾十年的技術政策。博明曾是記者與陸戰隊員，後來成為川普的副國安顧問。美國國家安全會議的對華鷹派不是關注關稅，而是關注中國的地緣政治目的與技術基礎。他們認為美國的地位已被削弱，岌岌可危，而華盛頓當局的毫無作為是罪魁禍首。川普任命的一名官員指出，在總統交接期間，歐巴馬的一名官員在談及中國的技術進步時，對他說：「這真的很重要，¹¹但你也無能為力。」

不過，新上任政府的中國團隊並不認同這個說法。誠如一位資深官員所言，他們的結論是：「二十一世紀我們競爭的一切……全建立在掌握半導體技術¹²這塊基石上。」他們認為，毫無作為是不可行的選項，「跑得更快」也不可行，他們認為那也形同毫無作為。一位國家安全會議的官員表示，「對我們來說，跑得更快雖好」，但這個策略無效，因為中國「在脅迫技術轉移方面，有極大的影響力」。新的國家安全會議在技術政策方面採取更有戰鬥力的零和態度。從財政部投資篩選部門的官員，到國防部軍事系統供應鏈的管理人員，政府的關鍵部門開始把焦點放在半導體上，¹³作為因應中國策略的一部分。

這些變化使半導體業的領導者深感不安。他們想獲得政府的協助，卻又擔心中國報復。晶片業很樂於接受政府減稅或放寬監管，這兩種措施都會讓美國的商業環境更有吸引力，但晶片業並不想被迫改變其跨國商業模式。此外，矽谷有很多人討厭川普，這也對這個議題毫無幫助。川普成為總統候選人時，英特爾執行長科再奇答應為川普舉辦一場募款活動後，就¹⁴引發強烈的反彈。後來，科再奇加入白宮召集的一個顧問委員會後就辭去英特爾執行長一職。即使產業高管忽略川普的國內政策，川普的反覆無常也使他成為一個問題重重的盟友。在推特上發文宣布課徵關稅，向來不是執行長樂見的手法。

然而，相較於川普政府傳出自相矛盾的訊息，來自晶片業的資訊也好不到哪裡去。半導體公司的執行長與他們聘請的遊說者公開呼籲新政府與中國合作，並鼓勵中國遵守貿易協定。但私底下，他們也承認這招行不通，並擔心有國家支持的中國競爭對手不惜一切代價奪取市占率。整個晶片業都依賴對中國的銷售，無論是英特爾這樣的晶片製造商，還是高通這樣的無廠房設計公司，或是應用材料公司這樣的設備製造商。美國半導體公司的一位高層告訴一位白宮官員一個諷刺的結論：「我們的根本問題在於，我們的¹⁵頭號客戶就是我們的頭號競爭對手。」

美國國家安全會議中的對華鷹派認為，美國的半導體業需要斷腕自救。晶片公司要是再繼續任由股東與市場力量的擺布，將會慢慢把員工、技術、智慧財產權轉移給中國，直到矽谷被掏空。對華鷹派認為，美國需要一個更強而有力的出口控管機制。他們覺得華府當局有關出口控制的討論，已經被業界劫持，而這讓中國公司獲得了太多先進的晶片設計與機台。政府官員提到，商務部與那些為晶片業效勞、遊說反對出口管制的律師事務所之間有旋轉門的問題，但這些官員也是政府之中少數瞭解半導體供應鏈有多複雜的人。川普政府的官員認為，旋轉門問題使監管單位允許太多的技術洩漏，因此削弱了美國¹⁶相對於中國的地位。

川普總統的推特發文砲火連連，使多數人幾乎沒注意到，政府部門（從國會到商務部，從白宮到國防部）正在以1980年代末以來華府內部前所未見的方式，重新關注半導體。媒體把焦點放在川普與中國的「貿易戰」，以及他為了吸引最大媒體關注而精心宣布的關稅上。在川普徵收關稅的許多產品中，晶片也在其列，這導致一些分析人士認為半導體主要是一個¹⁷貿易問題。不過，政府的國安機構認為，總統徵收關稅及掀起的貿易戰，其實分散了大家對當時正在進行的高風險技術競爭的關注。

2018年4月，隨著川普與中國的貿易爭論升溫，美國政府認為，中興向美國官員提供了虛假的資訊，因此¹⁸違反了認罪協議的條款。據一名助手透露，川普的商務部長威爾伯．羅斯（Wilbur Ross）對這件事「非常在意」，因為一年前他參與了美方與中興的談判。商務部開始重新要求美國公司不准出售商品給中興。一名與會者表示，這個決定在官僚機構中¹⁹「幾乎無人知曉」。當那些規定突然恢復時，中興再次被切斷了購買美國半導體等產品的能力。如果美國不改變政策，中興將走向倒閉。

然而，川普本人對貿易比對技術更有興趣。他認為，扼殺中興只是對付習近平的籌碼。因此，當中國領導人提議協商時，川普急切地接受了提議。他在推特上發文表示，他會想辦法讓中興繼續營運，因為他擔心²⁰「中國會失去太多工作機會」。不久，中興就同意支付另一筆罰款，換取再次獲得美商供貨的機會。川普認為他在貿易戰中獲得了籌碼，但事實證明這只是幻覺。華盛頓的對華鷹派認為，川普被財政部長史蒂芬．梅努欽（Steven Mnuchin）等官員騙了，梅努欽一再鼓吹川普對中國讓步。中興事件充分顯示，全球各大科技公司對美國晶片的依賴程度有多大。誠如一位政府官員所言，半導體不單只是「我們所競爭的一切」的「基石」，也是極其強大的毀滅性武器。