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移除书签第三节 行政强制措施实施程序
行政强制法用了相当大的笔墨对行政强制措施程序作出规定，意在增加操作性和规范性。
一、实施行政强制措施的主体
行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。特别值得注意的是，行政强制法第17条第2款授予行使相对集中行政处罚权的行政机关采取行政强制措施的权力，即依据行政处罚法的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。
行政强制法明确规定行政强制措施权不得委托，同时规定行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。
二、一般程序要求
实施行政强制措施的一般程序，指行政机关实施各类行政强制措施均需要遵守的程序环节和要求。
1.报告和批准。实施前须向行政机关负责人报告并经批准。情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在24小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。
2.表明身份。实施行政强制措施时，应由两名以上行政执法人员实施。实施时，执法人员应出示执法身份证件，表明身份。
3.通知当事人到场。当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。
4.告知和说明理由。执法人员应当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径。
5.听取当事人的陈述和申辩。
6.制作现场笔录。现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明。
三、特别程序要求
除一般程序要求外，行政机关实施限制公民人身自由、查封扣押、冻结等行政强制措施的，还须遵循特别程序要求。
（一）实施限制公民人身自由的强制措施
当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限。在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办批准手续。如法律规定对此类措施的其他程序作出规定，应从其规定。
行政机关实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限。实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。
（二）查封、扣押
1.对象要求。限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物，不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品，对当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。
2.形式要求。行政机关决定实施查封、扣押的，应当制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明的事项有：当事人的姓名或者名称、地址；查封、扣押的理由、依据和期限；查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。
3.期限。查封、扣押的期限不得超过30日，如法律、行政法规另有规定的，从其规定。情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过30日。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。
对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。
4.保管及费用。对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿。
因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。
5.处置。行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在法定期限内作出处理决定。行政机关有三种处置方式：
第一，没收。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收。
第二，销毁。法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁。
第三，解除查封、扣押。有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：当事人没有违法行为；查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关；行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；查封、扣押期限已经届满；其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。
（三）冻结
1.只能由法律规定的行政机关实施。冻结这一强制措施的实施主体只能由法律规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。
2.对象要求。冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当；已被其他国家机关依法冻结的，不得重复冻结。
3.冻结通知书。行政机关依照法律规定决定实施冻结存款、汇款时，在遵守一般程序要求的同时，还应并向金融机构交付冻结通知书。金融机构接到行政机关依法作出的冻结通知书后，应当立即予以冻结，不得拖延，不得在冻结前向当事人泄露信息。
4.冻结决定书。作出决定的行政机关应当在3日内向当事人交付冻结决定书。冻结决定书应当载明下列事项：当事人的姓名或者名称、地址；冻结的理由、依据和期限；冻结的账号和数额；申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；行政机关的名称、印章和日期。
5.期限。除法律另有规定的，冻结的期限为30日。自冻结存款、汇款之日起30日内，行政机关应当作出处理决定或者作出解除冻结决定；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过30日。延长冻结的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。
6.冻结决定的解除。有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除冻结决定：当事人没有违法行为；冻结的存款、汇款与违法行为无关；行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要冻结；冻结期限已经届满；其他不再需要采取冻结措施的情形。行政机关作出解除冻结决定的，应当及时通知金融机构和当事人。金融机构接到通知后，应当立即解除冻结。行政机关逾期未作出处理决定或者解除冻结决定的，金融机构应当自冻结期满之日起解除冻结。
第四节 行政机关强制执行程序
一、行政机关自行强制执行权限
我国行政强制执行实行由行政机关和法院共享强制执行权的模式，二者各自的权限涉及行政强制执行的运行。行政强制法对此前行政机关和法院各自的强制执行权进行了一定的调整，规定“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。根据此规定，行政机关自行强制执行权的取得需要由全国人大及其常委会制定的法律授权。
不过，行政强制法在规定单行法律可以授权行政机关自行强制执行时，也给予行政机关可以自行强制执行的两项授权。一是对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除。根据行政强制法第44条的规定，行政机关进行强制拆除的条件是，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除。同时，在程序上，行政机关应予以公告，限期当事人自行拆除。二是符合特定条件时对金钱给付义务的直接强制执行。对行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法采取加处罚款或者滞纳金进行间接强制执行。如当事人仍不履行，法律授予自行强制执行权的行政机关自然可以直接强制执行；没有授予的，原则上要申请法院执行。不过，若当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，且行政机关在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施时，该行政机关即取得强制执行权，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。
二、一般程序及要求
对行政机关自行强制执行程序，无论采取何种措施均应遵循下列程序环节：
一是督促催告。在进行强制执行前，行政机关应利用催告的方式，作最后一次的督促，让当事人自觉履行义务。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：履行义务的期限；履行义务的方式；涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；当事人依法享有的陈述权和申辩权。
二是陈述与申辩。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
三是作出强制执行决定和送达。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：当事人的姓名或者名称、地址；强制执行的理由和依据；强制执行的方式和时间；申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照民事诉讼法的有关规定送达。
四是采取强制执行措施。文书经送达后，行政机关根据执行内容、标的等不同，分别采取不同的强制执行方式，并遵循不同的程序规定。行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。
三、特别程序及要求
除一般程序要求外，针对具体强制执行措施，行政机关还应遵循特别程序要求。
（一）金钱给付义务的执行
1.先采取间接强制措施。行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。
2.自行强制执行或申请法院执行。行政机关实施加处罚款或者滞纳金超过30日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行，没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。
3.执行的程序要求。划拨存款、汇款应当由法律规定的行政机关决定，并书面通知金融机构。金融机构接到行政机关依法作出划拨存款、汇款的决定后，应当立即划拨。依法拍卖财物，由行政机关委托拍卖机构依照拍卖法的规定办理。划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项应当上缴国库或者划入财政专户。任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。
（二）代履行
1.适用范围。行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。
2.程序。原则上，代履行应当遵守下列规定：第一，代履行前送达决定书。代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人；第二，催告履行。代履行3日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；第三，代履行。代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督，代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。
对需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。
3.费用。代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。
四、中止执行、终结执行和执行和解
（一）中止执行
有下列情形之一的，中止执行：当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的；第三人对执行标的主张权利，确有理由的；执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的；行政机关认为需要中止执行的其他情形。
中止执行的情形消失后，行政机关应当恢复执行。对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满3年未恢复执行的，行政机关不再执行。
（二）终结执行
有下列情形之一的，终结执行：公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承受人的；法人或者其他组织终止，无财产可供执行，又无义务承受人的；执行标的灭失的；据以执行的行政决定被撤销的；行政机关认为需要终结执行的其他情形。
在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。
（三）执行和解
实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。
第五节 申请法院强制执行
一、适用条件
行政强制法第53条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”因此，行政机关申请法院强制执行需要具备两个条件：
一是行政机关无强制执行权。如法律明确授予行政机关自行强制执行权的，作出行政决定的行政机关不必申请法院强制执行。
二是当事人既不寻求救济也不履行行政决定。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定。
申请期限为自期限届满之日起3个月内。
二、行政机关提出申请
（一）申请前的催告
行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达10日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以申请法院强制执行。
（二）管辖法院
行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。
（三）申请材料
行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：强制执行申请书；行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；当事人的意见及行政机关催告情况；申请强制执行标的情况；法律、行政法规规定的其他材料。
强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。
三、法院的受理、审理和裁定
（一）受理
法院接到行政机关强制执行的申请，应当在5日内受理。行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的，可以在15日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起15日内作出是否受理的裁定。
（二）审查
1.审查方式。法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，即通过审阅书面材料方式进行审查。不过，根据行政强制法的规定，法院在作出裁定前也可以采用其他方式进行审查。行政强制法第58条规定：“人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律、法规依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”
2.审查期限与案件处理。
对一般的强制执行案件，法院的审查期限为7日。经审查，如行政机关提交的申请材料齐全，且行政决定具备法定执行效力的，法院应当自受理之日起7日内作出执行裁定。
对出现行政强制法第58条规定情形的案件，法院的审查期限为30日。法院应当自受理之日起30日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在5日内将不予执行的裁定送达行政机关。行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起15日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起30日内作出是否执行的裁定。
不过，因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起5日内执行。
3.费用。
行政机关申请人民法院强制执行，不缴纳申请费。强制执行的费用由被执行人承担。法院以划拨、拍卖方式强制执行的，可以在划拨、拍卖后将强制执行的费用扣除；依法拍卖财物，由人民法院委托拍卖机构依照拍卖法的规定办理。
划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项应当上缴国库或者划入财政专户，不得以任何形式截留、私分或者变相私分。
【本章主要法律规定】
行政强制法
与行政处罚、行政许可的设定相比，行政强制的设定更为严格和复杂。
1.对行政强制措施，法律、行政法规和地方性法规享有设定权。
2.限制公民人身自由的行政强制措施、冻结存款、汇款，以及其他应由法律设定的行政强制措施，均属于法律保留事项。
3.对行政强制执行只有法律有设定权，法律没有规定行政机关强制执行的，应申请法院强制执行。
第一节 行政合同
一、行政合同的概念和种类
行政合同，是指行政机关为实现行政职能，同公民、法人和其他组织经过协商设立、变更和终止双方行政法上权利义务的协议。行政机关之间的工作协作协议和行政机关内部管理协议，也有被称为行政合同的情形，但是不属于这里讨论的范围。
行政机关设立、变更和终止公民、法人或者其他组织的权利义务，不仅可以通过行政机关单方命令，还可以以合同方式通过双方协商一致来进行。在市场经济条件下，合同以其不同于行政命令的自愿性、有偿性、竞争性，成为当代政府实现行政职能的重要方式，有助于改善和提高行政效率。行政合同的本质是利用协商机制和市场机制实现行政职能。所以在被称为行政合同的协议中，总是会同时存在民事因素和行政因素，因为合同中行政因素的种类和作用程度的差异，所以就有不同意义和不同结构的行政合同。行政合同在理论和制度上远没有达到像纯粹民事合同那样高的一致性，这也为各国根据特定情况和时代需求建立独特的行政合同制度提供了可能。
行政机关利用合同方式实现行政职能，既可以是完全的民事合同，也可以是行政合同。民事合同的订立、履行和法律责任机制，在许多情形下不能为行政机关所代表的国家公共利益提供充分的保障，也不能解决行政机关职权行为问题。因此需要在法律上设立一些专门制度，解决行政机关利用合同机制实现行政职能的特殊问题，行政合同制度在很大程度上就是为满足这种需要而产生并发挥作用的。行政合同事项的法律适用，一般是首先适用行政合同的专门规则，行政合同专门规则没有规定的适用民事合同规则。所以关于行政合同法的讨论，一般限于行政合同的专门规则。
合同或者承包作为重要的政策和法律工具，在我国从20世纪80年代开始的经济体制改革中一直发挥着重要作用，特别是在农村集体土地使用权的承包和城市国有企业经营权的承包方面。这两类承包合同有较多的行政因素或者公共因素，政府的参与和干预确有必要。但是由于对政府参与和干预的规范尚不完善，致使行政侵权现象多有发生。对此，行政诉讼法第12条第1款第7项就将行政机关侵犯法律规定的经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的争议纳入行政诉讼的受案范围。行政复议法第6条还明确规定，将行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的争议纳入行政复议的受案范围。但是解决上述问题的根本出路，是建立健全行政合同法律制度，而不是简单地否认行政管理的作用或者力图将行政因素排除出合同机制。只要合同中存在着国家公共利益和国家职权因素，行政的参与和干预就是不能完全回避的。一般而言，行政合同有一些普通民事合同所不具备的特征：
1.行政当事人是行政合同的主体特征。行政机关是行政合同不可缺少的当事人，涉及国家公共利益和行政职权方面的权利义务需要由行政机关来享有和承担。公民、法人或者其他组织之间缔结的合同一般不属于行政合同，只是在特定情况下才将合同内容的行政性质作为确定行政合同的标志，排除行政机关这一主体要件。
2.对行政当事人自由的限制、行政公益权与经济补偿的平衡是行政合同的内容特征。行政当事人的合同自由范围受到法律的限制，违反法律的限制规定将对国家承担法律责任；经与对方当事人协商一致后，行政当事人可以享有为维护公共利益和公共安全所必需的行政公益权，并且以向对方承担经济补偿义务作为平衡手段。
3.行政合同双方当事人承担更多的公法责任。行政合同涉及国家公共利益和公共安全，合同当事人不仅享有行政合同带来的利益，而且要承担专门的行政合同责任。这种合同责任不仅有普通的违约责任，而且要根据法律规定承担必要的行政处罚责任。
关于行政合同的种类，大致可以分为财产性行政合同和管理性行政合同两大类。
财产性的行政合同，是指行政机关为了提高国有资产的使用效益及所需货物和服务的采购效益而订立的合同。前者的典型形态是国有土地的出让合同。房地产管理法对国有土地出让合同作出了规定。这种合同的根据是国有土地的有偿、有期限使用制度，国家土地出让的目的是提高国有土地资产的使用效益。但是，由于国有土地资源的稀缺性和对国民经济社会发展的重要性，所以法律对国有土地使用权的用途、流转、因社会公共利益需要提前收回等规定了行政机关的公益权和行政处罚等行政法上的法律责任。后者的典型形态是国家订货合同。合同法对这种合同的法律适用问题作出了例外规定。该法第38条规定：国家根据需要下达指令性任务或者国家订货任务的，有关法人、其他组织之间应当依照有关法律、行政法规规定的权利义务订立合同。国家订货的重要情形是为了保证国防重点建设以及国家战略储备等需要进行的订货。
管理性的行政合同，是指规定行政管理职权的行使为内容的合同。它的典型形态是政府特许权协议。政府特许是行政机关以合同方式授予当事人独占性权利。当事人享有的独占权以政府行使禁止其他人从事相同活动的行政职权为条件，因此政府行政职权的行使成为合同标的。除此之外，地方政府以吸引投资，吸引人才提供优越行政条件为目的，同企业、事业单位或者个人订立的关于减免税收、简化行政程序等内容的合同，也属于管理性行政合同。
二、行政合同的订立和效力
（一）行政机关的缔约能力
行政机关的缔约能力，是指行政当事人缔结行政合同应当具有相应的权利能力和行为能力。主要内容是行政机关是否可以缔结行政合同和缔结什么种类的行政合同，包括行政管理权限和财产债务清偿能力。例如，缔结政府特许权合同的行政机关需要有法律赋予的行政特许权，缔结国有土地出让合同的行政机关享有土地管理权限，缔结国家订货合同的行政机关有相应的财政预算。
享有缔结行政合同权利能力和行为能力的行政机关，需要委托代理人订立行政合同的，应当依照法律规定的条件进行委托，并对委托代理人的活动进行监督。
（二）行政合同的形式
行政合同的形式应当依法决定，基本排除当事人之间的自由约定。原则上应当采用书面形式，法律、法规另有规定的除外。
（三）行政合同的内容
行政合同的内容，由当事人约定。行政机关在合同内容的协商中，不得超越其权限并须符合法律授权的目的和其他要求。一个重要的原则是，行政当事人缔结行政合同不得超越权限，对方当事人有对此给予特别注意的义务。超越权限缔约会导致非常严重的消极法律后果。
行政合同的主要条款，除遵循民事合同法的规定外，国家行政主管部门可以依法作出规定。行政机关提出的合同格式条款，应当符合行政合同格式条款的法律规则，并经国家行政主管部门批准。
（四）订立方式
行政合同的订立遵守要约、承诺规则，原则上应当依法采用招标或者其他竞争性方式。不采用竞争方式订立合同的，应当符合法律、法规、规章规定的条件。行政合同的订立程序和条件，必须由行政机关和其他公共机构在订立合同以前的合理时间内公布。
理论上，行政机关授予行政合同，必须根据经过行政合同订立程序所形成的行政合同案卷。任何影响行政合同授予的指示和表示必须全部记入行政合同案卷。行政合同案卷的必备内容由国家主管部门规定。行政合同案卷可以供利害关系人查阅。利害关系人认为合同的授予考虑了案卷以外的因素，可以提出质疑，要求授予合同的行政机关立即提供书面文件说明理由。利害关系人对行政机关的答复不满意的，可以向国家主管部门投诉。
同行政机关订立行政合同的对方当事人，有义务注意行政机关权限范围和债务履行能力，有权要求行政机关和其他机构提供相应的有效文件。行政机关在签订行政合同前，有义务向对方当事人提供证明其权限范围和证明其有履行债务能力的有效文件。
（五）合同的效力
关于行政合同的生效，依法成立的行政合同自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记、备案等手续生效的，应当依照其规定。
关于行政合同的无效，有合同法第52条规定情形之一的行政合同无效，行政机关超越法定职权订立的行政合同应当无效，依据无效的具体行政决定订立的行政合同无效，法律、行政法规规定的行政合同无效的其他情形。
三、行政合同的履行
行政合同依法成立后，在当事人之间产生法律约束力，各方都应当全面履行合同规定的义务。
（一）行政指导和监督
行政机关当事人可以依照法律的规定或者行政合同的约定，对另外一方当事人正确及时履行行政合同的情况进行指导和监督。行政指导和监督时可以要求对方当事人提供反映实际履行状况的资料和说明，可以提出告诫和整改意见。行政合同应当规定关于行政指导和监督的条款，该条款应当包括行政指导和监督的范围、方式、时间、费用等必要事项。行政机关的指导和监督活动违反法律规定和行政合同约定造成对方当事人损失的，应当承担赔偿责任。
（二）行政合同的变更和终止
行政合同的继续履行将构成对国家公共利益重大危害、重大损失或者重大不利的，行政机关当事人可以向对方当事人提出变更或者终止行政合同，并向对方当事人提供书面说明文件。书面说明文件应当包括变更或者终止的法律依据、事实根据、行政理由、补偿方式和数额以及其他相关事项。对方当事人对行政机关说明文件内容不接受的，可以要求进行协商。因行政机关原因变更或者终止行政合同的，行政机关应向对方当事人提供经济补偿。
行政合同应当规定行政机关提出变更或者终止行政合同的条款。该条款应当写明变更或者终止的条件、程序和补偿等事项。
第二节 行政给付
一、行政给付的概念
行政给付有狭义和广义之分。狭义的行政给付，是政府提供必需的生存条件、防范生活风险和社会共同生活条件的行政义务。例如，政府向公民提供最低生活保障金，提供失业、疾病、养老保险，提供公共交通通讯和生活用水用电用气。广义的行政给付，是政府满足公民社会权和其他公法受益权行政义务的总和。由于社会权利的范围不断扩张，对政府的给付义务内容也提出新的要求，广义的行政给付是一个开放的发展概念。它实际上是对现代国家积极行政职能的概括和对政府维护社会公平正义作用的反映。
在市场经济条件下，确立政府的行政给付和公民的社会权利与其他公法受益权利，是发展我国现代行政法的重要内容。在构建社会主义和谐社会进程中，我国政府维护社会公平正义的职能日益得到加强，逐渐成为政府行政职能的主导方面。改善公共教育和公共卫生、建立和完善社会保障体系、减少和消除贫困、保障食品和药品消费安全、保障劳动安全、协调区域发展、建设环境友好型和资源节约型社会，是近年转变政府职能以适应社会需要的重点领域，也是有关行政职能立法的重点项目。这些立法，包括对已有立法的修订和新法律的制定，在不同程度上为行政给付法律义务提供了依据。
我国行政法学在行政给付领域的研究相对薄弱，一些重要的概念和范畴正在研究探讨之中。
二、行政物质和资金帮助
行政给付的种类，有不同的理论概括。目前，行政物质和资金帮助具有十分重要的意义。直接的物质资金支持，有两个方面：一是向公民提供生活物质保障和防范风险保障；二是为促进社会和经济发展向个人或者企业提供的特定物质支持。第一方面包括城市居民最低生活保障金、农村的五保户救济金、遭遇自然灾害的生活救济金以及国家承担的社会保险费用等。第二方面包括对企业科技开发的财政支持费用、对大学生自主创业的财政支持费用等。
上述行政给付职能主要由民政、劳动和社会保障、科学技术等行政部门承担，分别由相应的部门行政法规范。 行政给付属于授益行政行为，是积极行政职能的表现。在我国，城市居民最低生活保障金、农村的五保户救济金、遭遇自然灾害的生活救济金和国家承担社会保险费用等，都属于行政给付的范围。
第九章 行政程序与政府信息公开
第一节 行政程序概述
一、行政程序的概念
一般意义的行政程序，是行政机关实现其行政职能的方式方法的总称。方式方法体现为时间和空间形式，因此行政程序是行政方式方法和时间、步骤的结合形式。这种意义上的行政程序有比较长的历史，专门的行政程序法比较少，多数行政程序都是非形式化的，目的是保证行政效率。
行政程序法在现代行政法中取得特别重要的地位，是因为政府行政管理在现代社会中作用的增长。行政法在确认政府行政职能的必要性、合法性后，将重点放在政府实现行政职能程序的正当性、合法性上。行政程序的中心是行政决策程序，特别是使公民、法人或者其他组织负担义务的行政决策程序。因为行政程序的重要目标是维护重要公共利益和保护公民、法人或者其他组织合法权益的平衡，所以公民、法人或者其他组织等利益相关人对行政决策程序的参与程度，成为衡量行政程序正当性、合法性的重要标准。作为行政法的基本制度之一，当代行政程序法高度重视对利益相关人程序权的保障。
我国将行政程序法作为发展行政法制度的重要内容，并且已经取得成就。行政处罚法、行政复议法、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》在听证、说明理由、调查检查、公开信息方面的规定都体现了当代行政程序法的基本要求。制定统一的行政程序法将成为我国行政法发展的重要内容。
二、行政程序法的基本原则
基本原则是对行政程序法基本要求的概括表达。虽然对行政程序法基本原则的表述不尽一致，但是一般都会提到公开、公正、公平、统一、合理等与行政法基本原则相联系的内容，以及当事人的参与原则和保证行政效率原则。就保证最低限度的行政程序合法性和正当性而言，当事人的参与原则无疑应当受到特别的重视。 当事人参与原则的基本内容是，在行政机关作出影响当事人合法权益的行政决定前，必须给予当事人向行政机关表达自己意见的权利和机会，否则这种行政决定可以因为缺乏最低限度的程序正当性不能取得法律效力。我国相关行政立法已经体现出行政程序法基本原则的要求。行政处罚法第41条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第31、32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。
第二节 行政程序的基本制度
一、听证制度
听证制度在行政程序中的地位受到特别重视。一般而言，行政程序的中心问题是利益相关人的参与。因为听证能够为利益相关人的参与提供充分的机会，特别是类似于司法审判型的听证能够使利益相关人的参与权得到充分的行使，所以听证被认为是行政程序中最重要的基本制度。
我国行政立法中规定听证制度，较早出现于行政处罚法。听证是行政处罚决定程序之一，适用于责令停产停业、吊销许可证或者执照和较大数额罚款等对当事人权益影响较大的行政处罚。对此有关部门在相关规定中提出了听证的具体实施办法。例如，国家环境保护总局公布的《环境保护行政处罚办法》第3章第3节关于听证程序的规定。价格法第23条要求建立听证会制度，适用于制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价。立法法第67条规定行政法规起草过程中听取意见可以采取听证会的形式。《规章制定程序条例》第15条规定了起草规章听证会的组织程序。对于上述这些法律法规和规章有关听证程序的规定，是具体行政行为和抽象行政行为中适用听证程序的范例。
二、说明理由制度
说明理由是关于行政决定必须阐明其理由和真实用意的行政决策程序制度，特别适用于行使裁量权限和不利于当事人的行政决定。这一制度的意义主要是防止行政专横和权利滥用，便于司法审查和法制监督。行政决定所持有的理由需要确切的事实根据和法律政策根据，所以说明理由与指明事实根据和法律政策依据相关联。说明理由是最低限度的程序正当性要求。
我国行政立法中规定说明理由制度的，比较典型的是行政处罚法。该法第31条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第41条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依法向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，行政处罚决定不能成立。
三、行政案卷制度
行政案卷是关于行政决定只能以行政案卷体现的事实作为根据的行政程序制度。行政案卷是有关案件事实的证据、调查或者听证记录等案件材料的总和。行政案卷的构成和形成应当依据法律的规定。行政决定只能以行政案卷体现的事实为根据，不得以行政案卷以外的、没有经过法定程序认定的事实为根据。法律设立行政案卷制度的意义，在于使行政决定建立于按照法定程序形成的客观事实之上，规范认定程序和认定结果的权威性，排除外界对行政决定的不当影响和干预，便利司法审查和法制监督。
我国直接和明确规定行政案卷制度的是关于行政诉讼的司法解释。2002年9月11日最高人民法院制定的《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》第7条规定，人民法院依据被告的案卷记录审查被诉反倾销行为的合法性。被告在作出被诉反倾销行政行为时没有记入案卷的事实材料，不能作为认定该行为合法的根据。这一规定在对反倾销行政行为司法审查的意义上，规定了行政案卷唯一性的制度。行政诉讼法第35条规定，在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。2002年7月公布的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政证据规定》）第60条规定三种证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：（1）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据；（2）被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据；（3）原告或者第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政诉讼中未作为具体行政行为依据的证据。上述规定为在我国行政管理中普遍实行行政案卷制度奠定了基础。
第三节 政府信息公开制度
一、政府信息公开制度概述
政府信息公开指公民、组织对行政机关在行使行政职权的过程中掌握或控制的信息拥有知情权，除法律明确规定的不予公开事项外，行政机关应当通过有效方式向公众和当事人公开。政府信息公开制度是有关政府信息公开的运作及保证政府信息公开切实落实的制度，它包括政府信息公开的范围、要求、公开方式和程序、监督救济等内容。
政府信息公开，具有多重意义和作用。在当今信息时代，信息的价值和意义难以估量，对经济和社会发展的作用巨大，充分发挥信息的效用，是政府的重要职责；推行政府信息公开，让公众了解政府运作的情况和掌握所需要的资料，是公众行使对政府和国家管理活动的参与权和监督权的前提，是民主政治的核心内容之一；“阳光是最好的防腐剂”，政府信息公开可以将政府的活动置于公众的监督之下，可以推进行政的公正，对防止腐败具有重要作用。此外，政府信息公开还具有能满足公民、组织的个人需要、推动科学研究发展等功能和作用。鉴于此，通过立法，推动政府信息公开制度成为行政法发展的世界潮流。2007年国务院通过的《政府信息公开条例》，对我国政府信息公开制度作出了规定。
二、政府信息公开制度的主要内容
（一）《政府信息公开条例》的适用范围
《政府信息公开条例》的适用范围包括如何确定政府信息和哪些主体应受条例规范的问题。
1.对“政府信息”的理解。《政府信息公开条例》所规定的政府信息是指“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。理解这一规定时需要注意以下方面：第一，不能把信息等同于文件。一个文件中可能包含多个信息，《政府信息公开条例》强调公开的是信息，而非文件。第二，虽信息必须是以一定形式记录和保存，但与存储形式无关，只要信息能以有效可读的方式存储即可。第三，与信息来源、价值无关。政府信息既可由行政机关自身制定而形成，也可以通过其他机关或他人提供而成为政府信息，而且这些信息的价值大小不影响其公开与否，关键要看是否为行政机关所持有。
2.适用的主体。《政府信息公开条例》规定的政府信息公开的主体主要是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。这两类主体是政府信息的拥有者，也是政府信息公开义务的承担者。《政府信息公开条例》要求各级人民政府及县级以上人民政府部门建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构作为政府信息公开工作机构，负责本行政机关政府信息公开的日常工作。
教育、供水、供电、供气、供热、环保、医疗卫生、计划生育、公共交通等与群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中也制作、获取了大量的社会公共信息。公开这些与人民群众的生产、生活密切相关的社会公共信息，有利于更好地保障广大人民群众获取信息、利用信息的合法权益。为此，《政府信息公开条例》也将这部分公共企事业单位作为信息公开的主体，纳入调整范围。同时，考虑到这些公共企事业单位不是行政机关，条例特别规定，上述机构应当参照《政府信息公开条例》，公开其在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息。
（二）公开的基本要求
1.公正、公平、便民。行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。公民、组织享有平等获取政府信息的权利，不能成为少数人的特权，行政机关在公开政府信息时，应当公正、平等地对待申请人，不应当歧视和存有偏见。在公开信息时，应当方便公众，通过建立健全管理制度，提高办理效率，为公众获取政府信息提供便利。
2.及时、准确。行政机关公开政府信息应当及时、准确，不仅要在恰当时机公开相关信息，遵守公开的法定期限，而且要保证所公开的信息是真实可信、准确无误。一旦发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，行政机关应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。
3.正确处理公开与保密的关系。公开与保密是一对矛盾。政府信息公开既要保证公民、法人和其他组织及时、准确地获取政府信息，又要防止出现因公开不当导致失密、泄密而损害国家安全、公共安全、经济安全，影响社会稳定和侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益。这就要求行政机关能正确处理公开与保密的关系。第一，除法定的不予公开事项外，政府信息均应公开；第二，行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定；第三，要建立政府信息公开保密审查机制。行政机关在公开政府信息前应当依照保守国家秘密法以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。
（三）公开的范围
政府信息公开的范围，关系哪些政府信息应当公开，哪些不应当公开，是信息公开立法中的重点，也是难点。从世界已有的信息公开立法看，对政府信息公开范围的基本界定是：以公开为原则，以法定不公开为例外。《政府信息公开条例》从主动公开、依申请公开和不予公开三个方面对政府信息公开的范围作了规定：
1.不予公开的信息。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，行政机关公开政府信息不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。
2.主动公开的信息。对符合下列基本要求的政府信息，行政机关应当主动公开：第一，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；第二，需要社会公众广泛知晓或者参与的；第三，反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；第四，其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。《政府信息公开条例》要求各行政机关按照上述基本要求，确定主动公开政府信息的具体内容。同时，为了保证主动公开的要求能够落到实处，条例还根据县级以上各级人民政府及其部门、乡（镇）人民政府的工作职责，分别规定了其应当重点公开的政府信息。
3.依申请公开的信息。除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向行政机关申请获取相关政府信息。
（四）公开的方式和程序
1.行政机关信息公开的分工。行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。
2.主动公开的方式和要求。行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。
属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。
3.依申请公开的方式和程序。
（1）编制信息公开指南和目录。行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新，为当事人申请公开提供条件。
（2）当事人申请。当事人申请是启动公开程序的前提。当事人提出申请原则上应当采用书面形式（包括数据电文形式），采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。政府信息公开申请应当包括的内容有：申请人的姓名或者名称、联系方式，申请公开的政府信息的内容描述，申请公开的政府信息的形式要求。此外，公民、法人或者其他组织向行政机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息的，应当出示有效身份证件或者证明文件。
（3）行政机关处理。第一，对属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；第二，属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；第三，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；第四，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。
（4）征求第三人的意见。行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。
（5）期限。第一，当场答复。能够当场答复的，应当当场予以答复。第二，一般期限。应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。必要时，经负责人批准并告知申请人，可以延长，最长不得超过15个工作日。不过，申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在内。
（五）费用
行政机关主动公开政府信息不得收取费用。对依申请提供政府信息的，可以收取检索、复制、邮寄等成本费用，收取标准由国务院价格主管部门会同国务院财政部门制定。
（六）监督与救济
政府信息公开的监督机制，是政府信息公开制度中的核心问题之一。《政府信息公开条例》根据我国的实际情况规定了以下制度：
1.对政府信息公开的考核、评议。各级人民政府应当把政府信息公开列入考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。
2.年度报告。各级行政机关应当在每年3月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告。报告应当包括的内容有：主动公开政府信息的情况；依申请公开政府信息和不予公开政府信息的情况；政府信息公开的收费及减免情况；因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况；政府信息公开工作存在的主要问题及改进情况；其他需要报告的事项。
3.公民、组织的申诉、复议与诉讼。公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
三、政府信息公开行政诉讼
政府信息公开行政诉讼虽属于行政诉讼，不过由于这类案件本身的特殊性，使得其在受案范围、被告、审理方式、举证责任等方面展现出与一般的行政案件不同之处。2010年12月13日最高人民法院通过《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称《政府信息公开案件规定》），对政府信息公开行政诉讼作出规定。
（一）受案范围
虽然《行政诉讼法》在第12条受案范围中未明确规定法院可以受理政府信息公开行政诉讼案件，但第82条第1款规定：“人民法院审理下列第一审行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序：……（三）属于政府信息公开案件的。”《政府信息公开条例》第33条第2款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。不过，究竟哪些政府信息公开争议能进入行政诉讼仍是问题，《政府信息公开案件规定》予以了明确。
1.可以受理的政府信息公开案件。公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理：
第一，向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的。这是政府信息公开案件的典型形式，也是主要形式。
第二，认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的。
第三，认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的。
第四，认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，要求该行政机关予以更正，该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的。
第五，认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
公民、法人或者其他组织认为政府信息公开行政行为侵犯其合法权益造成损害的，可以一并或单独提起行政赔偿诉讼。
此外，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，法院虽不予受理，但应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。而对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼，属于行政诉讼受案范围。因此，《政府信息公开案件规定》通过转换方式将行政机关没有履行主动公开义务的情形，纳入行政诉讼受案范围。
2.不予受理的情形。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：
第一，因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为。
第二，要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物，行政机关予以拒绝的。
第三，要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的。
第四，行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。
（二）被告
结合实际，《政府信息公开案件规定》对政府信息公开诉讼的被告确定作出如下安排：
1.依申请公开。公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告；逾期未作出答复的，以受理申请的机关为被告。
2.主动公开。公民、法人或者其他组织对主动公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以公开该政府信息的机关为被告。
3.授权组织。公民、法人或者其他组织对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的行为不服提起诉讼的，以该组织为被告。
4.文书上署名的机关为被告。在特定情形下，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告：第一，政府信息公开与否的答复依法报经有权机关批准的；第二，政府信息是否可以公开系由国家保密行政管理部门或者省、自治区、直辖市保密行政管理部门确定的；第三，行政机关在公开政府信息前与有关行政机关进行沟通、确认的。
（三）审理
与一般的行政案件原则上应公开审理不同，政府信息公开案件的审理相对特别。法院审理政府信息公开行政案件，应当视情采取适当的审理方式，以避免泄露涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者法律规定的其他应当保密的政府信息。
（四）举证责任
在一般的行政诉讼中，对被诉行政行为的合法性主要由被告来承担举证责任。在政府信息公开案件中，政府信息掌握在行政机关手中，只有行政机关知晓信息的内容和性质，而申请人在获得信息前不知道该信息的内容，很难或无法提供证据，因此更应突出被告的举证责任。《政府信息公开案件规定》以此为思路，重点规定了被告应承担举证责任的情形。
1.被告应承担举证责任的情形。
第一，被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。
第二，因公共利益决定公开涉及商业秘密、个人隐私政府信息的，被告应当对认定公共利益以及不公开可能对公共利益造成重大影响的理由进行举证和说明。
第三，被告拒绝更正与原告相关的政府信息记录的，应当对拒绝的理由进行举证和说明。不过，被告能够证明政府信息涉及国家秘密，请求在诉讼中不予提交的，人民法院应当准许。
2.原告应承担举证责任的情形。
第一，被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。
第二，原告起诉被告拒绝更正政府信息记录的，应当提供其向被告提出过更正申请以及政府信息与其自身相关且记录不准确的事实根据。
此外，被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。
（五）裁判
鉴于政府信息公开行政诉讼案件的特别之处，《政府信息公开案件规定》对裁判方式作出了有针对性的规定。从原告的请求是否获得支持作区分点，可以将这些裁判分为支持原告诉讼请求的裁判与驳回原告的诉讼请求的裁判。
1.支持原告诉讼请求的裁判。
第一，被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。
第二，被告提供的政府信息不符合申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的，人民法院应当判决被告按照申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式提供。
第三，法院经审理认为被告不予公开的政府信息内容可以作区分处理的，应当判决被告限期公开可以公开的内容。
第四，被告依法应当更正而不更正与原告相关的政府信息记录的，法院应当判决被告在一定期限内更正。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。被告无权更正的，判决其转送有权更正的行政机关处理。
第五，被告对原告要求公开或者更正政府信息的申请无正当理由逾期不予答复的，法院应当判决被告在一定期限内答复。原告一并请求判决被告公开或者更正政府信息且理由成立的，参照《政府信息公开案件规定》第9条的规定处理。
第六，被告公开政府信息涉及原告商业秘密、个人隐私且不存在公共利益等法定事由的，人民法院应当判决确认公开政府信息的行为违法，并可以责令被告采取相应的补救措施；造成损害的，根据原告请求依法判决被告承担赔偿责任。政府信息尚未公开的，应当判决行政机关不得公开。如果在诉讼期间，原告申请停止公开涉及其商业秘密、个人隐私的政府信息，法院经审查认为公开该政府信息会造成难以弥补的损失，并且停止公开不损害公共利益的，可以依照行政诉讼法第56条的规定，裁定暂时停止公开。后一种情形带有预防性权利保护的性质，是我国预防性权利保护的有益规定。不过，值得注意的是，对此情形使用裁定，而不是判决。
2.驳回原告诉讼请求判决。有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
第一，不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；
第二，申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的；
第三，起诉被告逾期不予答复，理由不成立的；
第四，以政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私为由反对公开，理由不成立的；
第五，要求被告更正与其自身相关的政府信息记录，理由不成立的；
第六，不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的；
第七，无法按照申请人要求的形式提供政府信息，且被告已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的；
第八，其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
示例
法院应当受理下列哪些对政府信息公开行为提起的诉讼？（2012年试卷二第85题）
A.黄某要求市政府提供公开发行的2010年市政府公报，遭拒绝后向法院起诉
B.某公司认为工商局向李某公开的政府信息侵犯其商业秘密向法院起诉
C.村民申请乡政府公开财政收支信息，因乡政府拒绝公开向法院起诉
D.甲市居民高某向乙市政府申请公开该市副市长的兼职情况，乙市政府以其不具有申请人资格为由拒绝公开，高某向法院起诉
【参考答案及简要提示】BCD。政府信息公开行政诉讼是一种新型的行政诉讼，虽属于行政诉讼，但这类案件本身有一定的特殊性。在政府信息公开行政诉讼中，双方发生的情形之一是对是否属于政府信息意见不一而诉至法院，是否属于政府信息由法院作出裁判，即使是当事人所申请的信息不属于政府信息亦是如此。本题中，副市长的兼职情况属于政府信息，即使是否属于政府信息存有争议，也应属于行政诉讼受案范围。
【本章主要法律规定】
1.政府信息公开条例
2.最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》
本章应注意政府信息公开涉及到政府信息制度的各个方面，有两个难点：一是依申请公开，二是政府信息公开行政诉讼。
依申请公开需要把握三个关键点：
1．公开的范围：凡属于政府信息，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私、公开将危及“三安全一稳定”，以及已主动公开的，皆可提出申请；
2．申请人资格：公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要提出；
3．公开机关：原则上采用“谁制定、谁保存，谁公开”。
政府信息公开行政诉讼为新型的行政诉讼，具有许多独特之处：
1.申请人向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复，即有权向法院起诉；
2.法院审理政府信息公开行政案件，应当视情况采取适当的审理方式；
3.诉讼期间，原告申请停止公开涉及其商业秘密、个人隐私的政府信息，法院经审查认为公开该政府信息会造成难以弥补的损失，并且停止公开不损害公共利益的，可以裁定暂时停止公开。
第十章 行政复议
第一节 行政复议概述
一、行政复议的概念
我国的行政复议，是指行政机关根据上级行政机关对下级行政机关的监督权，在当事人的申请和参加下，按照行政复议程序对具体行政行为进行合法性和适当性审查，并作出裁决解决行政侵权争议的活动。行政复议是为公民、法人和其他组织提供法律救济的行政监督制度。
我国现行的行政复议制度是作为行政诉讼的配套制度于1990年建立的。1990年12月24日国务院发布了行政复议条例，1994年10月9日国务院发布了关于修正该条例的决定。1999年4月第九届全国人大常委会第九次会议颁布了行政复议法，使行政复议脱离行政诉讼配套制度框架，建立起独立的国家行政复议制度。2007年5月国务院制定的《行政复议法实施条例》，对行政复议法的相关规定进行了细化，增加了这部法律的可操作性，进一步完善了现行行政复议制度。
建立独立行政复议制度的重要根据，是行政复议本身的法律性质。首先，行政复议是权利救济制度。行政复议的内容和目的，是通过处理行政争议对受到行政侵害的公民、法人和其他组织合法的权益提供法律救济。其次，行政复议是行政监督制度。行政复议的根据是上级行政机关对下级行政机关的层级监督权。这种层级监督权具有维持、撤销或者改变下级行政机关决定的内容。再次，行政复议是一种行政行为制度。行政复议是行政机关行使行政管理权的单方职权行为，可以直接规定公民、法人或者其他组织的权利义务。因此，行政机关的复议行为应当遵守行政活动的基本制度，应当具备具体行政行为的成立条件和合法条件。最后，行政复议是行政裁判制度。行政复议的活动方式是处理行政争议，应当遵守保证公正处理的复议程序。
二、行政复议的基本原则
行政复议的基本原则具有基础性和概括性。基础性是指基本原则构成其他具体规范的根据，概括性是指它体现具体规则的共同性和关联性。行政复议法规定的基本原则总的来说是一种义务性规则，规定了行政机关复议活动必须履行的基本法律义务，包括了合法、公正、公开、及时和便民五个方面。
合法原则是处理复议活动与法律相互关系的基本准则，它要求复议活动对法律的服从，具有与法律的一致性。合法性是克服行政复议中可能的袒护和取得公众信任的根本保证，也是其他基本原则的基础。没有合法原则，公开、公正、及时、便民等原则就失去根据。
公正原则是对行政复议活动过程和结果的基本要求，是评价行政复议正当性的重要准则。它要求禁止对任何一方当事人的偏私袒护，平等对待申请人和被申请人，无论是在程序权利上还是在对实体权利的处理上。它是一种实质意义上的合法性要求，覆盖面大，运用灵活。
公开原则是对行政复议方式的基本规定，它从原则上否定了行政秘密。作为行政复议机关的基本义务，应当满足和保障当事人和公众的了解权、监督权。行政复议活动应当为公众所了解，接受当事人和公众的监督。
及时原则是处理行政复议与行政效率相互关系的基本准则，其基本含义是指行政复议机关处理案件应当尽量程序简单、时间短暂，以使行政争议得到较快解决，行政关系得到较快确定，行政秩序得到较快恢复。及时原则是行政复议程序简单化的基本根据。及时原则就是效率原则，是对公正原则的必要补充。出于对公正与效率平衡的需要，公正原则的运用应当与及时原则有机结合起来。
便民原则是指行政复议应当将减少当事人的讼累和支出作为基本活动准则。行政复议应当尽量使当事人在复议中以最少的付出获得最有效的权利救济。例如，不收费、当事人选择复议机关、结案时间比较短等都是这一原则的体现。
第二节 行政复议范围
确定行政复议范围有两个方面：第一是可以受理的事项，第二是行政复议的排除事项。
一、可以申请行政复议的事项
首先是行政复议保护的行政相关人合法权益。行政复议法将公民、法人和其他组织的合法权益都纳入保护范围，不再限于人身权和财产权。在此之前的行政复议主要保护公民、法人和其他组织的人身权和财产权。
其次是受到行政复议审查的侵权行政行为。行政机关的许多行为都可能侵害公民、法人和其他组织的合法权益，行政复议所针对的主要是具体行政行为，还有一部分是抽象行政行为。
对公民、法人和其他组织合法权益造成侵害的具体行政行为，都可以在行政复议中受到审查。常见的侵权具体行政行为有：行政处罚、强制措施、许可行为、确认行为、侵犯经营自主权的行为、侵犯农业承包权的行为、违法要求履行义务的行为、不依法办理证照和给予许可的行为、不依法履行保护义务的行为、不依法发放抚恤金、社会保险金或者最低社会保障费的行为。
行政复议的申请人，在提起对具体行政行为进行复议的同时，可以对该具体行政行为所依据的行政规定，提出进行审查的请求。可以请求进行审查的行政规定是指：国务院部门的规定，县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定，乡、镇人民政府的规定。
二、行政复议的排除事项
行政复议法明确排除的事项包括：
1.行政法规和规章。当事人认为行政法规、规章违法，可以按照立法法等法律和相关行政法规的规定提出审查建议，或向有关国家机关提出处理请求，由有关国家机关根据规定处理。
2.行政机关的行政处分或者其他人事处理决定。对这些决定引起的争议，按照法律、行政法规的规定提出申诉。这里所说的法律法规，主要是指公务员法等。
3.行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理。对这些处理引起的争议，当事人可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。行政机关处理的民事纠纷，包括乡政府和城镇街道办事处的司法助理员、民政助理员主持的调解，劳动部门对劳动争议的调解，公安部门对治安争议的调解等。
第三节 行政复议参加人和行政复议机关
一、行政复议申请人
行政复议申请人是依法申请行政复议的公民、法人或者其他组织。第一，享有行政复议申请权的只能是公民、法人或者其他组织，行使国家权力的机关不能作为行政复议的申请人；第二，申请人必须是认为自身合法权益受到侵害，并依法提出复议申请的公民、法人或者其他组织。
《行政复议法实施条例》规定，合伙企业申请行政复议的，应当以核准登记的企业为申请人，由执行合伙事务的合伙人代表该企业参加行政复议；其他合伙组织申请行政复议的，由合伙人共同申请行政复议。合伙企业之外不具备法人资格的其他组织申请行政复议的，由该组织的主要负责人代表该组织参加行政复议；没有主要负责人的，由共同推选的其他成员代表该组织参加行政复议。
《行政复议法实施条例》同时规定，对于股份制企业，并非只有法定代表人有权以企业名义申请复议，股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业合法权益的，也可以以企业的名义申请行政复议，事实上赋予了股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会行使申请行政复议权利的地位。
关于行政复议申请权的转移与承受：第一，公民死亡引起的申请权转移，由其近亲属承受；第二，法人或者其他组织终止引起的申请权转移，由承受其权利的法人或者其他组织申请。
有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，由其法定代理人代为申请行政复议。申请人可以委托代理人代为参加行政复议。根据《行政复议法实施条例》的规定，申请人、第三人可以委托1至2名代理人参加行政复议。申请人、第三人委托代理人的，应当向行政复议机构提交授权委托书。授权委托书应当载明委托事项、权限和期限。公民在特殊情况下无法书面委托的，可以口头委托。口头委托的，行政复议机构应当核实并记录在卷。申请人、第三人解除或者变更委托的，应当书面报告行政复议机构。
外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国境内申请行政复议，应当享有与中国公民、法人或者其他组织相同的申请权。
二、行政复议被申请人
行政复议被申请人，是作出被申请复议的具体行政行为的行政机关。行政机关与被申请复议的具体行政行为之间的直接关系是确定被申请人的根据，它符合行政活动职权与职责相一致的原则。
作出具体行政行为的行政组织有多种形态，所以行政复议的被申请人也有多种：（1）独立被申请人。作出具体行政行为的一级人民政府和它的工作部门是独立被申请人。（2）共同被申请人。若干行政机关以共同名义作出具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关为共同被申请人；行政机关与法律、法规授权的组织以共同的名义作出具体行政行为的，行政机关和法律、法规授权的组织为共同被申请人。但是，如果行政机关与其他组织以共同名义作出具体行政行为的，其他组织不能成为被申请人，只有行政机关是被申请人。（3）继续行使被撤销行政机关权限的被申请人。作出被申请具体行政行为的行政机关在申请提出时已经被撤销，继续行使其权限的行政机关是被申请人。（4）法定授权的组织作为被申请人。法律、法规授权的组织作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服提出行政复议，该法定授权组织为被申请人。（5）批准机关为被申请人。下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。（6）派出机关、派出机构、内设机构作为被申请人。行政机关的派出机关，以及经法律、法规授权的行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织对外以自己的名义作出具体行政行为的，该派出机关、派出机构和内设机构为被申请人。而行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，则由该行政机关为被申请人。
三、行政复议第三人
行政复议第三人，是同被申请的具体行政行为有利害关系，参加行政复议的其他公民、法人或者其他组织。首先在主体上，第三人是申请人以外的其他公民、法人或者其他组织；其次在实体权利义务上，第三人同被申请行政复议的具体行政行为有利害关系，即具体行政行为对第三人的合法权益产生直接影响，第三人参加行政复议是为了维护自己的合法权益；最后在程序上，第三人在行政复议开始后终结前，经过申请或者复议机关决定参加行政复议。法律设置第三人制度的目的，是使同被申请行政复议的具体行政行为有关的法律争议得到统一解决，使合法权益受到侵害的公民、法人或者其他组织得到法律救济。
根据《行政复议法实施条例》的规定，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议；申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。第三人可以委托1至2名代理人代为参加行政复议，委托的要求与申请人相同。第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。
四、行政复议机关
（一）县级以上地方政府部门作为被申请人的行政复议机关
通常而言，这类行政部门的行政复议机关有本级人民政府和上一级人民政府主管部门两类，从而出现选择管辖。这种情形下的行政复议机关，由申请人进行选择。无论行政复议法颁布以前的单行法律法规如何规定，申请人都可以向作出具体行政行为的本级人民政府，或者上一级人民政府的主管部门申请复议。
对于实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的行政复议机关确定，不完全适用上述规则。根据行政复议法及其实施条例的规定，对实行中央垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，需要向上一级主管部门申请行政复议。如海关、金融、国税、外汇等，实行的是中央垂直管理。这是因为在行政体制上或者行政业务内容上，本级人民政府不适宜作为行政复议机关。而对于对经国务院批准实行省以下垂直领导的部门作出的具体行政行为不服的，可以选择向该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议；省、自治区、直辖市另有规定的，依照省、自治区、直辖市的规定办理。
（二）省级以下地方各级政府作为被申请人时的行政复议机关
对省、自治区、直辖市人民政府以外的地方各级人民政府的具体行政行为不服，上一级地方人民政府是行政复议机关。例如，对乡、民族乡、镇政府作出的具体行政行为不服的，应当向县、自治县、市辖区、不设区的市的人民政府申请行政复议。但是不能向上级政府的主管部门或者更上一级人民政府申请复议。
省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级人民政府作为被申请人时的行政复议机关，应当是省、自治区人民政府依法设立的该派出机关。例如，省人民政府依法设立的行政公署所属的县级人民政府作出的具体行政行为被申请行政复议，复议机关应当是该行政公署。
（三）国务院部门或者省、自治区、直辖市政府作为被申请人时的行政复议机关
国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府作为被申请人时的行政复议机关，是作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府。如果申请人对两个以上国务院部门共同作出的具体行政行为不服的，依照行政复议法第14条的规定，可以向其中任何一个国务院部门提出行政复议申请，由作出具体行政行为的国务院部门共同作出行政复议决定。
对上述行政复议机关作出的复议决定不服的，既可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决。国务院按照行政复议法的规定作出最终裁决，当事人不得对国务院的最终裁决提起行政诉讼。
（四）其他情形下的行政复议机关
1.县级以上的地方人民政府依法设立的派出机关作为被申请人时，由设立该派出机关的人民政府作为行政复议机关。
2.政府工作部门依法设立的派出机构作为被申请人时，设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府作为行政复议机关。
3.法律、法规授权的组织作为被申请人时，由直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门作为行政复议机关。
4.两个或者两个以上的行政机关作为共同被申请人时，由它们的共同上一级行政机关作为行政复议机关。
5.继续行使被撤销行政机关职权的行政机关作为被申请人时，由继续行使职权的行政机关的上一级行政机关作为行政复议机关。
（五）行政复议机构
行政复议机构是行政复议机关中具体办理行政复议事项的机构。行政复议机构的工作具有事务性、程序性和操作性。它没有作出行政复议决定的职权，有权作出行政复议决定的是行政复议机关。行政复议机构的职权和职责具体包括：受理权，调查取证权，审查行政行为行政复议决定拟订权，处理或者转达对抽象行为的申请，处理行政违法的建议权，对复议行政诉讼的应诉，按规定转送有关行政复议申请，办理行政复议中的行政赔偿事项，督促行政复议申请的受理和行政复议决定的履行，办理行政复议、行政应诉案件统计和重大行政复议决定备案事项，办理或者组织办理未经行政复议直接提起行政诉讼的行政应诉事项，研究行政复议工作中发现的问题并及时向有关机关提出改进建议和向行政复议机关报告。
第四节 行政复议的申请与受理
一、行政复议的申请
（一）申请时间
申请行政复议的时间有三方面内容：
1.申请期限。行政复议法规定可以在60日内申请行政复议。法律有关于超过60日的规定时，按照法律的规定。
2.申请期限的起算。行政复议法规定，申请期限应当从申请人知道作出该具体行政行为之日起算。所谓知道之日，通常指了解具体行政行为内容之时。由于实际情况非常复杂，《行政复议法实施条例》对不同情况下“知道”的确定作出了具体规定。
一是当场作出决定。行政机关当场作出具体行政行为的，自具体行政行为作出之日起计算。
二是送达。行政机关作出的具体行政行为的书面决定事后送达的，自送达日期之日起计算。如果载明具体行政行为的法律文书直接送达的，自受送达人签收之日起计算；如果载明具体行政行为的法律文书邮寄送达的，自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算。没有邮件签收单的，自受送达人在送达回执上签名之日起计算；具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算。
三是未制作、未送达决定书。行政机关作出具体行政行为，依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。同时，行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或者其他组织收到行政机关补充告知的通知之日起计算。
四是行政机关未履行法定职责。申请人申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限计算分三种情形：第一，有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；第二，没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算；第三，在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。
3.法定期限的耽搁。法定期限的耽搁有两种情况：一种是不可抗力。它指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况的出现致使在法定期限内不能申请行政复议。另一种是其他正当理由，如申请人病重。法定期限耽搁的继续方法，是从障碍消除之日起继续计算。
（二）申请形式
申请人表达申请意愿的形式，既可以是书面的，也可以是口头的。申请人书面申请行政复议的，可以采取当面递交、邮寄或者传真等方式提出行政复议申请。行政复议机构接受以电子邮件形式提出的，申请人也可采用电子邮件形式提出。书面申请应当载明申请人的基本情况，被申请人的名称，行政复议请求、主要事实和理由，申请人的签名或者盖章和申请日期。申请人口头申请行政复议的，行政复议机构应当作出记录，记录内容与书面申请应当载明的事项相同，同时当场制作行政复议申请笔录交申请人核对或者向申请人宣读，并由申请人签字确认。
二、对行政复议申请的受理
（一）受理和受理的期限
行政复议机关应当在收到行政复议申请后的5日内，对申请进行审查并作出有关受理的决定：第一，对不符合法律规定的申请决定不予受理，并书面告知申请人。第二，对符合法律规定但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政机关提出。第三，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。第四，除了前面三种情形以外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。
行政复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用。行政复议活动所需经费，应当列入本机关的行政经费，由本级财政予以保障。
（二）对行政复议机关无理拒绝受理的处理
公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，有两个处理办法：第一是由上级行政机关责令该行政复议机关受理；第二是在必要时，由上级行政机关直接受理。上级行政机关具体的处理程序是，上级行政机关认为行政复议机关不予受理行政复议申请的理由不成立的，可以先行督促其受理；经督促仍不受理的，应当责令其限期受理，必要时也可以直接受理。同时，值得注意的是，如果上级机关认为申请人的复议申请确实不符合法定受理条件，不存在行政复议机关无正当理由不予受理的情形的，应当告知申请人。
（三）行政复议申请的移转
1.移转的义务和情形。县级地方人民政府收到属于其他行政复议机关受理的行政复议申请，有义务转送有关行政复议机关。行政复议法第15条规定了进行转送的五种情形。
2.移转的期限。移转是法定程序，应当执行法定期限。移转的法定期限是收到该行政复议申请后的7日内。移转时应当同时告知行政复议申请人。
3.接受移转的处理。接受转送的行政复议机关应当根据关于受理的规定，在法定期限内作出有关受理的决定。但是接受转送的受理时间，应当从收到转送之日起计算。
三、行政复议与行政诉讼的关系
受理程序中的重要问题，是申请行政复议与提起行政诉讼的关系。根据我国行政诉讼法的规定，除非法律、法规规定必须先申请行政复议的，行政争议当事人可以自由选择申请行政复议还是提起行政诉讼。行政复议已经被依法受理的，当事人在法定复议期限以内不得提起诉讼；行政诉讼已经被依法受理的，则不得再申请行政复议。
法律、法规规定应当首先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关不予受理或者受理后超过行政复议期限不做答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起15日内，依法向人民法院起诉。
所谓“依法向人民法院起诉”，是说提起行政诉讼的范围和提起程序需要按照行政诉讼法的现行有关规定进行。
法律规定行政复议机关作出的终局行政复议决定，当事人不得提起行政诉讼。行政复议法规定的终局行政复议决定有两个：第一是行政复议法第14条规定的国务院的裁决；第二是行政复议法第30条关于省、自治区、直辖市人民政府对确认自然资源所有权或者使用权的复议决定。
对于自然资源所有权和使用权的救济途径，行政复议法作出了如下专门规定：
1.对于侵犯已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，必须首先进行行政复议。对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。这些权利包括对土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权。
2.省、自治区和直辖市人民政府确认自然资源所有权和使用权的行政复议决定，是终局裁决，不得提起行政诉讼。这种行政复议决定的根据，是国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定。这些权利包括对土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权。这种终局裁决的主要理由是：行政区划的勘定和调整确定，是宪法规定的国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的职权，应当由行政机关作出终局的决定；对于征用土地确定的上述权利，征用决定权限于国务院和省级人民政府。
四、具体行政行为在行政复议期间的执行力
行政复议申请被行政复议机关接受以后，就开始计算行政复议期间。在这一期间具体行政行为是否还有执行效力是需要回答的重要程序问题。
原则上，在行政复议期间具体行政行为不停止执行。实行不停止执行制度的原因之一，是及时制止违法行为对社会的危害。多数行政复议案件涉及对行政机关规定义务的或者给予制裁性的决定，这些决定又往往是针对当事人违法行为作出的。在申请行政复议时，有些违法行为已经完成，但是也有些违法行为还处于持续状态有待于处理。例如，危害环境的违法行为，危害公众身体健康或者生命安全的违法行为，如果相关具体行政行为在被申请行政复议后就停止执行，那么违法行为就有可能继续危害环境和公众的健康与生命。
但是并不是所有的具体行政行为都需要在行政复议期间维持其执行力。至于哪些具体行政行为不需要维持执行力，需要由有关国家机关根据公共利益和执行法律的需要在其权限范围内，作出具体行政行为可以停止执行的决定。行政复议法规定了四种情形：（1）被申请人认为需要停止执行的；（2）行政复议机关认为需要停止执行的；（3）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（4）法律规定停止执行的。
第五节 行政复议的审理、决定和执行
一、行政复议的审理
（一）审查方式
行政复议机关审查行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加，原则上实行书面方式。书面方式，就是行政复议机关根据书面材料查清案件事实并作出行政复议决定的方式。当事人以书面形式提出自己的申请意见和答辩意见，以书面形式提交和运用证据。书面审理的基本特点，是排除申请人的言词辩论。实行书面审理方式的主要理由，是应当采用符合行政效率原则的审理方式，迅速地查清事实并作出复议决定，不必将程序完全司法化。
原则上实行书面审理方式，并不能排除行政复议机关根据需要选择书面方式以外的其他适当方式进行审理。至于具体形式视案件而定，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见，实地调查核实证据，也可以给予当事人向行政复议机关口头陈述有关事实的机会，或者使被申请人与申请人进行辩论以查清案件事实。采用书面审理以外方式的条件，既可以由申请人提出要求，也可以由行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时依职权决定。《行政复议法实施条例》明确规定，对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。
行政复议人员向有关组织和人员调查取证时，可以查阅、复制、调取有关文件和资料，向有关人员进行询问。调查取证时，行政复议人员不得少于2人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。被调查单位和人员应当配合行政复议人员的工作，不得拒绝或者阻挠。
（二）举证责任
提交证据证明具体行政机关合法适当的责任，由被申请人负担。履行这一义务的内容，是提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，对申请人的申请提出书面答复。根据行政复议的审查方式，被申请人的举证责任在复议程序开始阶段对申请人申请的答复程序中履行。不过，申请原级行政复议的案件略有特殊，由原承办具体行政行为有关事项的部门或者机构提出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。
在行政复议中，并非所有的证据都由被申请人负担，在下列两种情况下，申请人应当提供证明材料：一是认为被申请人不履行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料；二是申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，提供受具体行政行为侵害而造成损害的证明材料。
行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起7日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送给被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。
被申请人不履行这一义务的法律后果，是具体行政行为被撤销。被申请人不按照申请答复程序要求提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，行政复议机关可以决定撤销该具体行政行为。而且直接负责的主管人员和其他直接责任人员还将受到警告、记过、记大过的行政处分，构成犯罪的，将被依法追究刑事责任。
（三）查阅材料
行政复议法规定了查阅被申请人提供资料的制度，这是执行行政公开原则的重要制度，为申请人、第三人有效主张和维护其法律权利提供了条件。为方便申请人和第三人行使权利，《行政复议法实施条例》明确规定行政复议机关应当为申请人、第三人查阅有关材料提供必要条件。
申请人和第三人资料查阅的内容，是被申请人提出的书面答复和其他有关材料；查阅资料的例外，是涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的材料。除了法定例外事项，禁止行政机关设置其他理由拒绝申请人和第三人行使查阅权。
（四）证据收集
法律规定了限制被申请人在行政复议过程中证据收集权的制度。第一，只是被申请人的证据收集权受到限制。申请人和第三人不受这种限制，他们有权在行政复议过程中收集证据。第二，限制的内容是被申请人不得自行向申请人和其他有关组织和个人收集证据。如果被申请人向复议机关提出取证要求，复议机关认为有必要时可以作出调查取证的决定。第三，限制的时间是行政复议的过程。这一过程开始于行政复议机关对复议申请的受理，结束于行政复议决定的执行完毕。
（五）撤回申请
法律规定了申请人撤回行政复议申请的制度。在理论上，申请人有权撤回已经提出的行政复议申请。因为行政复议的主要目的是保护申请人的合法权益，申请人对自己的合法权益享有放弃的权利。一旦申请人放弃对自己合法权益的主张，行政复议程序的继续进行就没有什么意义了。
但是因为申请人撤回申请会对行政复议秩序带来重要影响，法律需要设置一些必要的撤回条件，以规范申请人的申请撤回行为。第一，撤回的条件，是提出撤回的申请并说明理由。撤回必须出自申请人的意愿。如果发现撤回申请有强迫、动员等违背申请人真实意愿的情形，行政复议机关可以不准许撤回申请。第二，撤回的时间，是申请被受理以后和复议决定作出以前。第三，撤回的效果，是终止正在进行的行政复议。行政复议机关可以采用制作裁决书或者记录在案的方法，予以同意并终结行政复议。申请人撤回行政复议申请的，不得再以同一事实和理由提出行政复议申请。但是，申请人能够证明撤回行政复议申请违背其真实意思表示的除外。
（六）原具体行政行为的改变、行政复议中的和解和调解
为促使行政争议的尽快解决，在行政复议期间被申请人可以改变原具体行政行为。如果申请人接受改变原具体行政行为的后果，撤回行政复议申请并获得行政复议机关的同意，行政复议程序结束。但是，如果申请人不提出撤回复议申请或者虽提出申请而未获得准许，不影响行政复议案件的审理，行政复议机关应当继续就原具体行政行为进行审查，并根据不同情况依法作出决定。
通常认为，和解和调解是解决民事争议的重要方式。但多年来，国内一直认为这两种方式原则上对行政争议的解决不适用。行政诉讼法明确规定，人民法院审理行政案件原则上不适用调解。通常认为，行政争议的解决不适用和解和调解的原因在于，行政机关行使的是国家职权，不能随意处分；而行政争议所涉及的行政行为只有合法与违法两种结果，因此不存在和解和调解的可能。近年来，随着对问题认识的深化，行政争议的解决不适用和解和调解的观念有所改变。一是行政争议的解决核心在于解决争议、消除矛盾，违法与合法或对与错的判断固然重要，但不是绝对的。行政复议和行政诉讼制度的存在及其运作，应当充分发挥其预防、解决行政争议的功能和作用。二是虽然行政机关不得放弃或任意处分自己的权力，但行政机关的职权并不是绝对的、羁束性的权力，在从事管理时没有丝毫的选择余地和活动空间；相反，行政机关享有广泛的裁量权力，在从事管理时存在多种选择可能。三是在实践中，有不少争议甚至是进入行政复议和行政诉讼中的争议，是通过直接或间接的和解和调解结案的。
与行政诉讼相比，行政复议不仅要审查具体行政行为的合法性，而且要审查具体行政行为的适当性，而行政复议法又未有不适用和解和调解的明确规定。故《行政复议法实施条例》规定，在行政复议期间，符合一定条件的案件，申请人和被申请人可以进行和解，行政复议机关可以进行调解。
具体而言，在行政复议期间，申请人和被申请人进行和解的要求有：第一，对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为，不过，对行政赔偿和行政补偿事项，也应属于可以和解事项；第二，和解应当出于双方自愿，并签订书面和解协议；第三，申请人与被申请人应当在行政复议决定作出前达成和解；第四，和解内容不得损害社会公共利益和他人合法权益；第五，应当向行政复议机构提交书面和解协议，并获得行政复议机构准许。
行政复议机关在行政复议期间进行调解的要求和程序为：第一，所能调解的事项包括因行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为引起的行政复议案件，当事人之间的行政赔偿纠纷，当事人之间的行政补偿纠纷；第二，行政复议机关应当依据自愿、合法的原则进行调解；第三，当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。
二、行政复议的决定
（一）对有关行政规定和行政依据的审查和处理
行政复议决定程序中涉及的行政规定和行政依据有两个方面：一个是根据申请人提出的申请对有关行政规定进行的审查处理；另一个是依职权发现依据不合法进行的处理。主要内容是处理权限、处理期限和处理后果。
1.对于申请人提出对行政规定进行审查申请的，按照行政复议机关的处理权限分别处理。第一，对该规定有权处理的，行政复议机关应当在30日内依法处理。下级行政机关制定发布的，应当责令下级行政机关限期撤销和修改，也可以由行政复议机关直接作出决定予以撤销；复议机关制定发布的，由行政复议机关直接予以撤销。第二，对该规定无权处理的，行政复议机关应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理。第三，接受行政复议机关转送的有权机关，应当在60日内依法作出处理。第四，对行政规定的处理期间，应当中止对具体行政行为的审查。中止对具体行政行为的审查，应当记录在案，并通知当事人。
2.对于行政复议机关依职权发现具体行政行为依据不合法，按照行政复议机关的处理权限分别处理。这里的所谓“依据”，比上述申请人提出的行政规定范围要宽。第一，该行政复议机关有权处理的，应当在30日内依法处理；行政复议机关无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的国家机关处理。因为有权机关的处理权限和处理程序不同，所以没有规定统一的时间。第二，对具体行政行为依据的处理期间，应当中止对具体行政行为的审查。
（二）对具体行政行为的复议决定
1.决定程序。决定程序是行政复议机关内作出有关具体行政行为复议决定的工作程序，分为两个阶段：首先是行政复议机关负责法制工作的机构，对具体行政行为进行审查，提出审查处理意见；其次是行政复议机关的负责人员作出行政复议决定。根据行政机关首长负责制，行政复议机关负责人有对复议决定的决定权。分为负责人同意和负责人集体讨论决定两种情形。如果行政复议案件情节简单，事实和法律问题清楚，就可以由行政复议机关的负责人对法制机构的处理意见作出同意的表示，形成最终的行政复议决定；如果复议案件情节复杂，事实和法律问题比较多，就应当由行政复议机关的负责人集体讨论后作出决定。
2.决定种类。行政复议机关可以作出六种行政复议决定，法律对此规定了相应的条件。现在分述如下：
（1）维持的决定。维持是行政复议机关维护支持具体行政行为的决定，使该具体行政行为保持或者取得法律效力。作出维持决定的条件有五个方面：第一，事实清楚。它的含义是对具体行政行为所认定的事实没有疑义，各方面能够达到一致的认识或者通过复议审查消除了疑义的。第二，证据确凿。它的含义是有关事实的证据达到确实可靠的程度，足以使有关的反驳不能成立。第三，适用依据正确。它的含义是具体行政行为所适用的法律、法规和其他依据是有效正确的，案件事实与依据之间存在正确的关系或者联系。第四，程序合法。它的含义是具体行政行为处理案件时所采用的程序符合法律法规规定，尊重当事人的程序权利，遵守法律对程序的要求。第五，内容适当。它的含义是具体行政行为规定的权利义务具有合理性和正当性，符合客观情形和法律正义的一般要求。
（2）履行法定职责的决定。履行法定职责的决定，是行政复议机关对被申请人以不作为形式违反法定职责构成侵权，要求其履行法定义务的处理。首先要确定存在被申请人应当履行的法定职责，确认存在没有履行职责的事实以及这种不履行对申请人的合法权益构成了侵害和行政违法；其次要确定继续履行法定职责仍然有实际意义和法律意义，并规定履行的期限和履行的法定内容。因此这种决定包括了确认不作为违法和履行法定义务两个方面的内容。
（3）撤销、变更、确认违法和重新作出具体行政行为的决定。这些决定都是行政复议机关对违法具体行政行为的处理。第一，撤销决定。撤销是使具体行政行为丧失或者不能取得法律效力的行政复议决定。具体行政行为被撤销以后就不再有而且以后也不会有法律约束力，除非复议决定本身丧失法律效力。第二，变更决定。变更决定是行政复议机关全部或部分改变原具体行政行为的内容，用复议机关的决定替代原具体行政行为。根据《行政复议法实施条例》的规定，变更决定适用于以下两种情形：一是具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，但是明显不当或者适用依据错误的；二是具体行政行为认定事实不清，证据不足，但是经行政复议机关审理查明事实清楚，证据确凿的。值得指出的是，在适用变更决定时，行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。第三，确认决定。确认决定是对具体行政行为违法性质和违法状态的确定或者认定。作出确认决定的情形，是原来的具体行政行为确实构成违法，但是由于客观情况变化使撤销或者变更已经没有实际意义。第四，重新作出具体行政行为的复议决定。它是对具体行政行为作出撤销决定和确认违法决定后，仍然存在需要行政机关作出处理的事项，行政复议机关要求被申请人履行职责作出处理决定的决定。但是被申请人不得以同一事实和理由作出与原来的具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。被申请人应当在法律、法规、规章规定的期限内重新作出具体行政行为；法律、法规、规章未规定期限的，重新作出具体行政行为的期限为60日。公民、法人或者其他组织对被申请人重新作出的具体行政行为不服，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
上述四种行政复议决定都是针对违法具体行政行为的，所以作出这些决定时应当具备以下五个条件：第一，主要事实不清、证据不足。这是关于具体行政行为事实根据的条件。没有清楚的事实和充分的证据，具体行政行为就是违法的。主要事实是决定案件性质和主要情节的事实。非主要事实的不清楚，不能构成撤销的理由。证据不足是指具体行政行为所认定的事实尚缺乏充分的证据支持，所以不能认定案件事实。第二，适用依据错误。适用依据的错误，包括对依据的选择错误，以及将依据运用到具体案件的对象错误。按照合法行政原则具体行政行为产生效力必须有正确的依据，因而依据错误会导致具体行政行为的违法。第三，违反法定程序。法定程序是具体行政行为合法性的要件之一，因而违反法定程序可以独立地构成具体行政行为违法的理由。第四，超越职权或者滥用职权。超越职权是对法定职责范围的违反，滥用职权是对法定职权授予目的的违反。行政机关只能在法律授予权限内活动是依法行为原则的第一要求，所以超越权限和滥用职权，是严重的行政违法行为。第五，明显不当。它是指行政机关行使裁量权作出具体行政行为，达到了明显不适当的程度，如严重的不合理、不公平和不公正。
（4）驳回申请决定。驳回申请决定是《行政复议法实施条例》适应实践要求而新规定的决定形式，适用于以下两种情形：一是申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；二是受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件的。不过，如果上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。
3.行政赔偿。行政复议机关作出行政复议决定，可以依法同时决定行政赔偿的问题。这里有两种情形：一种是申请人提出赔偿请求的；另一种是申请人没有提出赔偿请求的。
依申请作出的赔偿决定，是申请人在申请行政复议时一并提出了行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。根据国家赔偿法第9条第2款，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。
依职权作出的赔偿决定，是申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿损失请求，但是行政复议机关可以在法定情形下直接作出有赔偿效果的决定。法定情形是指行政复议机关依法决定撤销或者变更罚款、撤销违法集资、没收财物、征收财物、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时，同时责令被申请人返还财产，解除对财产的查封、扣押、冻结措施，或者赔偿相应的价款。
三、行政复议决定的执行
行政复议决定的执行，是有关国家机关依法采取措施强制实现行政复议决定规定内容的行为。执行行政复议决定的主要条件有：第一是行政复议决定开始生效；第二是有关义务人没有履行行政复议决定规定的义务。
（一）行政复议决定的生效
行政复议决定的生效，需要有以下几个条件：
1.依法在法定期限内作出行政复议决定。超过复议决定期限的，会产生当事人依法提起行政诉讼的法律后果。
2.依法制作行政复议决定书。行政复议机关作出行政复议决定后，应当制作书面文件。书面文件的形式是行政复议决定书，该决定书应当加盖行政复议机关的印章。
3.依法送达行政复议决定书。送达是行政复议决定书发生法律效力的条件之一。一旦送达，行政复议决定可以立即生效。送达时间，可以是行政复议决定开始发生法律效力的起始时间，从那时起当事人就产生了履行义务。
行政复议决定书的送达，依照民事诉讼法关于送达的规定执行。
（二）被申请人不履行义务及其执行措施
被申请人有义务履行已经生效的行政复议决定。不履行有两种情形：一种是完全不履行；另一种是无正当理由不及时履行。有权采取执行措施的是行政复议机关或者有关上级机关，采取的执行措施是责令被申请人限期履行。
（三）申请人不履行义务及其执行措施
申请人不履行义务及其执行措施，比被申请人的情形要复杂一些。
对申请人不履行义务采取执行措施的条件是：申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定，或者不履行最终裁决的行政复议决定。
对申请人采取的执行措施有两种：第一，维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；第二，变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。
四、行政复议指导和监督
加强对行政复议工作的指导监督，是提高行政复议质量的重要要求。《行政复议法实施条例》要求县级以上各级人民政府加强对所属工作部门和下级人民政府履行行政复议职责的监督，行政复议机关加强对其行政复议机构履行行政复议职责的监督，行政复议机构在本级行政复议机关的领导下按照职责权限对行政复议工作进行督促、指导。
《行政复议法实施条例》规定的主要措施包括：第一，县级以上地方各级人民政府应当建立健全行政复议工作责任制，将行政复议工作纳入本级政府目标责任制。第二，县级以上地方各级人民政府应当按照职责权限，通过定期组织检查、抽查等方式，对所属工作部门和下级人民政府行政复议工作进行检查，并及时向有关方面反馈检查结果。第三，行政复议期间行政复议机关发现被申请人或者其他下级行政机关的相关行政行为违法或者需要做好善后工作的，可以制作行政复议意见书。有关机关应当自收到行政复议意见书之日起60日内将纠正相关行政违法行为或者做好善后工作的情况通报行政复议机构。行政复议期间行政复议机构发现法律、法规、规章实施中带有普遍性的问题，可以制作行政复议建议书，向有关机关提出完善制度和改进行政执法的建议。第四，县级以上各级人民政府行政复议机构应当定期向本级人民政府提交行政复议工作状况分析报告。第五，下级行政复议机关应当及时将重大行政复议决定报上级行政复议机关备案。
【本章主要法律规定】
1.行政复议法
2.行政复议法实施条例 行政复议与行政诉讼的关系：原则上由当事人自由选择，但法律、法规规定复议前置的，必须复议后才能再提起诉讼。
修改后的行政诉讼法借鉴了行政复议法的做法，将部分抽象行政行为有限制地纳入行政诉讼审查范围，因此二项制度出现趋同。所谓部分，是指行政法规、规章以外的其他规范性文件；所谓有限制，是指不能直接对其申请复议或提起行政诉讼，只能在对具体行政行为不服申请复议或提起行政诉讼的同时，一并要求对其进行审查。
第十一章 行政诉讼概述
第一节 行政诉讼的概念和特征
一、行政诉讼的概念和特征
行政诉讼是法院应公民、法人和其他组织的请求，通过审查行政行为合法性的方式，解决特定范围内行政争议的活动。在我国，行政诉讼与刑事诉讼、民事诉讼并称为三大诉讼，是国家诉讼制度的基本形式之一。
首先，行政诉讼是法院通过审判方式进行的一种司法活动。称为司法活动，是因为解决行政争议的方式和途径不止司法一种，有行政复议机关的复议活动，也有行政申诉处理活动，还有权力机关的监督处理活动。行政诉讼专指法院动用诉讼程序解决行政争议的活动。根据我国宪法规定，各级人民法院是国家的审判机关，法院是通过审判方式解决行政争议的唯一机关。所谓诉讼活动，是指司法机关运用诉讼程序进行的活动，必须由法院主持，当事人各方参加，采用开庭举证、质证、辩论、陈述和法院裁判等诉讼形式解决行政争议。法院诉讼活动的种类很多。例如，法院代表国家行使刑罚权，追究犯罪人刑事责任的活动是刑事诉讼；法院代表国家解决民事纠纷进行的司法活动是民事诉讼。只有法院解决行政争议的司法活动才能称之为行政诉讼。
其次，行政诉讼是通过审查行政行为合法性的方式解决行政争议的活动。行政诉讼以审查行政行为为核心内容。行政诉讼的审理形式及裁判形式都不同于民事诉讼和刑事诉讼，独具特色。例如，被告对行政行为合法性负举证责任；行政诉讼的裁判以确认、撤销判决为主要形式等。
再次，行政诉讼是解决特定范围内行政争议的活动。行政争议是行政机关行使职权实施公务活动时引发的纠纷。此类争议形式多样、种类繁多，既有行政机关与行政机关之间、行政机关与公务人员之间的内部争议，也有行政机关与公民、法人和其他组织之间的外部争议；既有因行政机关实施抽象行政行为引发的争议，也有行政机关实施具体行政行为引发的争议；既有行政机关实施法律行为引起的争议，也有行政机关实施事实行为引起的争议。并非所有的行政争议都能够通过法院的诉讼活动得到解决，法院解决的行政争议是特定范围内的争议。按照行政诉讼法的规定，法院总体上解决行政机关实施行政行为时与公民、法人和其他组织发生的争议。修正后的行政诉讼法第2条第1款规定：公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。修正后的行政诉讼法第13条规定的排除范围内的行政争议不属于行政诉讼解决的争议，由另外的救济途径解决。例如，因行政法规和行政规章引发的争议通过立法法规定的规范审查程序解决。
最后，行政诉讼当事人的地位具有特殊性。一方面，行政诉讼的原告恒定为作为行政管理相对一方的公民、法人和其他组织；行政诉讼的被告恒定为作为行政主体的行政机关和法律、法规授权的组织。当行政机关与法律、法规授权的组织不是作为行政主体，而是作为管理相对人时，也可以成为行政诉讼原告。行政诉讼当事人的恒定是由行政管理活动的特点决定的。因为在我国，行政机关享有国家法律赋予的命令权、强制权等，行政机关完全可通过自身享有的这些权力迫使当事人服从行政命令，履行行政义务，行政机关无须通过向法院起诉的方式达到行政目标。作为行政管理相对一方的公民、法人和其他组织则不然，他们有义务服从行政管理，不得直接与行政机关相对抗。这是保障行政机关实施管理、行使权力、维护社会秩序和公共利益的重要前提。如果公民、法人和其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其权益，可以通过行政复议或行政诉讼等方式寻求救济，请求法院审查行政行为的合法性并做裁判。另一方面，行政诉讼当事人的权利义务具有特定性。行政诉讼原告享有起诉权、撤诉权，而被告不享有起诉权和反诉权，同时对行政行为合法性承担举证责任。
二、行政诉讼与民事诉讼的关系
对此可以从区别和联系两个角度认识。两者的区别表现在：
第一，诉讼客体和诉讼目的不同。行政诉讼的客体是行政争议，其目的是审查行政行为的合法性，为公民、法人和其他组织提供法律救济；而民事诉讼的客体是民事争议，其目的是解决民事纠纷，保障当事人的民事权益的实现。
第二，诉讼主体不同。虽然行政诉讼和民事诉讼都是在法院主持下解决争议的活动，但诉讼当事人法律地位有所不同。行政诉讼主体具有恒定性，被告只能是国家行政机关或法律、法规授权的组织，一般的公民、法人和其他组织不能做行政诉讼的被告。民事诉讼就没有上述限制，当事人的诉讼地位没有恒定性，被告既可以是公民、法人，也可以是行政机关，行政机关在民事诉讼中，既可以做原告，也可以做被告。
第三，当事人的诉讼权利义务不同。行政诉讼中，当事人双方的权利义务不完全对等。例如，公民、法人和其他组织享有起诉权，而作为执行公务行使职权的行政机关就没有起诉权，也没有反诉权。被告行政机关对行政行为的合法性负有举证责任，而原告并不承担此项举证责任。但在民事诉讼中，双方当事人享有的诉讼权利和承担的诉讼义务完全对等，当事人都对自己的主张负有举证义务。
第四，可否适用调解不同。行政诉讼中，被诉行政行为合法性审查部分禁止适用调解，法院在诉讼中不得调解当事人双方争议，也不得以调解结案。但在民事诉讼中，调解是一项重要原则，法院既可以调解的方式进行审理，也可以调解的方式结案。
第五，判决和执行方式不同。在行政诉讼中，法院审理的重点是被诉行政行为的合法性，法院有权对行政行为作出撤销、变更、履行等判决。故行政诉讼的判决形式较单一。而民事诉讼审理的是民事争议，法院有权作出确认判决、给付判决和变更判决，此类判决可以直接决定当事人的民事权利义务。此外，行政诉讼判决的执行措施也不同于民事诉讼。法律对原、被告规定了不同的执行措施，且被告行政机关依法享有对部分判决的直接强制执行手段。民事诉讼判决裁定的强制执行，则全部要由法院进行，而且强制执行措施普遍适用于民事诉讼原、被告。
两者的联系多种多样，主要形态有：
第一，附带关系。行政诉讼解决的相当一部分行政争议与民事争议交织在一起，解决行政争议成为解决民事争议的前提条件。法院通过行政诉讼处理行政争议时，有可能也有必要一并解决与此相关的民事争议，这就是行政附带民事诉讼。它体现了诉讼经济原则，便于当事人双方解决争议，也可以避免出现一事多判的矛盾结果。在行政争议与民事纠纷涉及同一案件事实、由同一法院管辖、行政裁判和民事裁判可能发生冲突并且附带审理有助于提高诉讼效率的情况下，可以采取行政诉讼附带民事诉讼的方式。
第二，先后关系。在民事诉讼过程中，如果出现行政争议的先决性或行政行为合法性的审查问题，通常情况下，民事诉讼应当中止，等待行政诉讼的判决结果。在行政诉讼过程中，如案件的审判须以相关民事案件的审理结果为依据时，则行政诉讼应中止，等待民事诉讼的裁判结果。
第三，参照关系。当事人因不服行政违法侵权行为提起的赔偿诉讼既有行政诉讼的特点，也兼具民事诉讼的特点，法院处理赔偿案件和行政争议，在不与行政诉讼的性质本身发生冲突的情况下，可以参照民事诉讼法的有关规定，采用民事诉讼规则进行。
第四，互补关系。行政诉讼和民事诉讼应当相互衔接，构成给当事人提供法律救济的完整体系。在行政争议与民事纠纷难以区分的情况下，如果当事人不可能通过民事诉讼解决争端，人民法院则应当为当事人提供行政诉讼的救济。
第五，排斥关系。针对同一争议，行政机关已经作出处理或者人民法院已经作出行政裁判的，当事人不得再提起民事诉讼。例如，最高人民法院《关于行政机关对土地争议的处理决定生效后一方不履行另一方不应以民事侵权向法院起诉的批复》（1991年7月24日）规定，行政机关对土地争议的处理决定生效后，一方当事人不履行的，对方当事人不应以民事侵权案向法院起诉，可向行政机关提出申请执行，该行政机关依照行政诉讼法第66条（现为第97条——编者注，下同）的规定，可以申请人民法院强制执行，或依法强制执行。
三、行政诉讼与刑事诉讼之间的关系
两者的区别表现在：第一，诉讼目的不同。行政诉讼的直接目的是保护公民的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。刑事诉讼的直接目的是打击犯罪和保障人权。第二，诉讼主体不同。行政诉讼主体包括法院和原告、被告、第三人等当事人，而刑事诉讼主体比较复杂，包括公安机关、检察机关、法院、犯罪嫌疑人、自诉人、刑事被告人、刑事被害人等。第三，诉讼程序不同。行政诉讼程序包括第一审程序、第二审程序、审判监督程序和执行程序，而刑事诉讼除了上述程序之外还有侦查程序、公诉审查程序、死刑复核程序等。第四，法律依据不同。行政诉讼的法律依据是行政实体法、行政程序法和行政诉讼法，而刑事诉讼的法律依据是刑法和刑事诉讼法。
由于犯罪行为可能同时构成行政违法行为，在公安司法机关追究刑事责任的同时，行政机关也可能追究行政处分或者行政处罚的行政法律责任。在出现事实或者法律竞合的情况下，行政诉讼和刑事诉讼之间可能发生冲突，这就有必要正确处理两者之间的关系，具体而言：
第一，移送关系。人民法院在审理行政案件过程中发现本案涉及犯罪需要追究刑事责任的，如果刑事责任涉及的案件事实与行政争议涉及的案件事实之间没有法律上的关联性，即犯罪事实构成另案事实的，应当将有关案件材料移交公安司法机关处理。
第二，先后关系。人民法院在审理行政案件过程中发现涉及犯罪事实与本案事实具有法律上的关联性，公安司法机关有关犯罪事实的处理影响本案事实认定或者法律适用的，应当裁定中止行政诉讼，将有关案件材料移交公安司法机关，等公安司法机关作出最终生效裁判后，继续进行行政诉讼。
第三，排斥关系。刑事诉讼和行政诉讼可能发生冲突的，原则上不同时进行，当事人也不得同时提起。根据《最高人民法院关于行政机关工作人员执行职务致人伤亡构成犯罪的赔偿诉讼程序的批复》（2002年8月30日）的规定，行政机关工作人员执行职务致人伤亡的，人民法院不受理受害人提出的刑事附带民事诉讼，而应当告知受害人按照国家赔偿法的有关规定，提起行政侵权赔偿诉讼。在该解释发布之前已经按照刑事诉讼附带民事诉讼处理的，人民法院不再受理当事人的行政赔偿诉讼请求。
关于是否可以采取附带方式处理两种诉讼之间的关系，现行法律没有规定，学界也没有定论。
第二节 行政诉讼法
一、行政诉讼法的概念
行政诉讼法是有关行政诉讼的法律规范的总和。它是规定人民法院、诉讼当事人和其他参与人的诉讼活动程序，规范各种行政诉讼行为，调整行政诉讼关系的法律规范，也是我国法律体系中的一个重要法律部门。
首先，行政诉讼法是规定行政诉讼活动程序的法律规范。行政诉讼是法院在当事人及其他诉讼参与人参加下解决行政争议的活动，法院、当事人及其他诉讼参与人实施诉讼行为，发生诉讼关系的步骤、方法、形式、顺序、时限均要由法律明确规定。行政诉讼法就是规定上述程序的法律规范。
其次，行政诉讼法调整的对象是诉讼行为和诉讼关系。行政诉讼法以诉讼行为和诉讼关系为调整对象。所谓诉讼行为是指行政诉讼中法院、当事人及其他诉讼参与人在诉讼过程中实施的各种行为，如起诉、答辩、送达、裁判、妨碍诉讼、拒不执行判决等。行政诉讼法调整诉讼行为的基本方式是创设行为模式，明确规定各个诉讼主体实施行为的条件、标准及法律后果。所谓诉讼关系，是指行政诉讼过程中各方诉讼主体之间形成的特定的诉讼事实与后果之间的关系。
再次，行政诉讼法的主要内容是规定行政诉讼主体的权利与义务。行政诉讼法规定法院、诉讼当事人及其他诉讼参与人在诉讼活动中的职责、权利和义务。例如，人民法院享有行政争议案件的主管权与管辖权，对于符合法定条件的行政案件，法院不仅有受理的权力，而且有必须受理的职责。法院享有主持案件审理、指挥庭审的权力，法官遇有与案件有利害关系情形时有回避的义务。当事人有起诉的权利，也有接受终审裁判、执行法院裁判的义务。
最后，行政诉讼法是有关行政诉讼的法律规范的总和。行政诉讼法有广义、狭义之分。狭义的行政诉讼法也称形式意义上的行政诉讼法典，专指《中华人民共和国行政诉讼法》，该法1989年4月4日由第七届全国人民代表大会第二次会议通过，2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议加以修正。广义的行政诉讼法也称实质意义的行政诉讼法，除行政诉讼法典外，还包括一切有关行政诉讼的法律规范，它们分散在各种法律、法规及立法、司法解释中。
理解行政诉讼法，需要正确认识行政诉讼法与行政法、行政程序法的关系。行政诉讼法是规范行政诉讼行为，调整行政诉讼关系的程序法，它规定法院、诉讼当事人及其他诉讼参与人在诉讼活动中的程序性权利和义务，因此，是有关程序规范的总和。而行政实体法是规定行政机关及相对一方实体权利义务的法律规范。所以，二者规定的内容及范围是不同的。但是，行政诉讼法与行政实体法也有一定的联系。行政诉讼法是保证实体法得到正确实施的重要手段。行政诉讼法与行政程序法都属于程序法，都是保证行政实体法正确实施的手段。但适用的主体不同，所处的阶段也不同。行政诉讼法主要是法院审理行政案件的程序依据；而行政程序法主要是行政机关行使行政权力、实施公务行为的依据。从适用的阶段看，行政诉讼法是审理行政案件时适用的程序法，因而是事后救济程序；而行政程序法是关于行政行为的程序法，它贯穿于行政行为的全过程，不仅包括事后救济程序，也包括事前、事中程序。通常情况下，行政实体法首先通过行政程序法得以实施，只有发生行政争议进入诉讼时，才有适用行政诉讼法，通过诉讼程序实施行政实体法的必要。
二、行政诉讼法的渊源
行政诉讼法的渊源是指行政诉讼法的具体表现形式。我国广义上的行政诉讼法的渊源主要有以下几种：
（一）宪法中有关行政诉讼的法律规范
宪法是国家根本大法，也是行政诉讼立法的最重要法律依据。宪法第41条明确规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。这一规定是制定行政诉讼法的根本依据，也是行政诉讼法的最重要渊源。此外，宪法中关于公民基本权利和自由的规定、关于人民法院审判制度及诉讼活动原则的规定等都对行政诉讼具有指导和规范意义，也是行政诉讼法的渊源。
（二）行政诉讼法典
行政诉讼法典比较完整集中地对行政诉讼的原则及各项具体制度、程序作了规定，是公民、法人和其他组织提起行政诉讼，人民法院审理行政案件的主要依据，是行政诉讼法的基本渊源。
（三）人民法院组织法、人民检察院组织法中的有关规定
人民法院组织法中有关审判组织和审判程序的原则规定，以及人民检察院组织法中有关法律监督的原则规定都是广义行政诉讼法的渊源之一。
（四）民事诉讼法
行政诉讼法颁布前，法院审理行政案件适用民事诉讼法第3条：人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。行政诉讼法颁布施行以后，对于行政诉讼法没有规定或规定比较原则的方面，仍须参照适用民事诉讼法的规定，如民事诉讼法规定的期间、送达、合议制度、回避制度、诉讼保全、集团诉讼等规定，行政诉讼均可参照适用。所以，民事诉讼法也是行政诉讼法的渊源之一。法院审理行政案件适用民事诉讼法必须符合下述原则：第一，不冲突规则。对于行政诉讼法没有规定而民事诉讼法作了规定的，人民法院应当选择与行政诉讼案件的性质不冲突的民事诉讼规则。第二，行政诉讼法优先适用规则。对于行政诉讼法和民事诉讼法都作了规定的，应当优先选择行政诉讼法的规定，如回避制、合议制的规定。
（五）单行法律、法规
除上述行政诉讼法、民事诉讼法等法律外，有的单行的法律、法规也规定了行政诉讼的相关内容。如税收征收管理法规定了起诉不停止具体行政行为执行、行政复议前置、起诉期限等内容，这些规定行政诉讼有关内容的法律也是行政诉讼法的渊源。
（六）国际条约
法院审理涉外行政诉讼案件时，还要适用我国缔结、参加或认可的涉及行政诉讼问题的国际条约和双边、多边协定，但我国声明保留的条款除外。这些国际条约和协定也是行政诉讼法的渊源。
（七）法律解释
法律解释包括权力机关、行政机关及司法机关对行政诉讼法及相关法律、法规、规章所作的解释。这些法律解释同样是行政诉讼活动应当遵循的准则和规范，也是行政诉讼法的渊源之一。
三、行政诉讼法的效力范围
行政诉讼法的效力范围，是指行政诉讼法的适用范围，具体包括行政诉讼法的空间效力、时间效力、对人的效力和对事的效力。
（一）空间效力
空间效力是指行政诉讼法适用的地域范围。我国行政诉讼法适用于我国国家主权所及的一切空间领域，包括我国的领土、领空、领海以及领土延伸的所有空间。也就是说，凡在我国进行行政诉讼活动，均应适用我国行政诉讼法。当然，行政诉讼法的空间效力因法律体系的不同及法律规范的级别有所不同。例如，在我国香港、澳门特别行政区，不适用我国行政诉讼法。有关行政诉讼的地方性法规和自治条例、单行条例只能在本行政区域内适用。
（二）时间效力
时间效力是指行政诉讼法适用的时间范围，具体包括行政诉讼法的生效、失效的起止时间以及行政诉讼法对该法生效前发生的行政案件的溯及力。修正后的行政诉讼法第103条规定：本法从1990年10月1日起施行。该日期即为行政诉讼法的生效日期。同时，我国行政诉讼法不具有溯及既往的效力。
（三）对人的效力
行政诉讼法对人的效力，是指行政诉讼法对哪些人有拘束力，对哪些人没有拘束力。我国行政诉讼法采用属地原则确定对人的效力。凡在我国领域内进行行政诉讼的，无论当事人为中国公民、法人还是外国公民、外国组织或无国籍人，均适用我国行政诉讼法。但是，中国参加或缔结的国际条约对外国公民的权利作了特殊规定的，适用该规定。例如，《中华人民共和国外交特权与豁免条例》第14条第2款规定：外交代表享有民事管辖豁免和行政管辖豁免。据此，除非派遣国政府明确表示放弃豁免或者外交人员从事与公务无关的活动，行政诉讼法对其没有约束力。
（四）对事的效力
对事的效力，是指行政诉讼法对行政案件的适用范围，即人民法院的受案范围。
四、行政诉讼法的立法目的
修正后的行政诉讼法第1条的规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”因此，我国制定行政诉讼法的目的表现在以下四个方面：
（一）保证人民法院公正、及时审理行政案件
行政诉讼法颁布之前，我国法院审理行政案件主要适用民事诉讼法的有关规定。由于行政案件不同于民事案件，行政案件是行政机关与公民、法人之间的争议，而民事案件是公民、法人之间的争议，两类争议的性质有很大差别，完全用解决民事争议的程序规则去解决行政争议，必然会影响案件的审理效果，也容易忽视行政诉讼的特点，达不到解决行政争议的目的。鉴于民事诉讼法有诸多方面不适于解决行政争议，而行政诉讼本身具有自己的特点和规律，这就要求在民事诉讼法之外设计一套适合于处理行政争议的诉讼制度。行政诉讼法的制定实施为人民法院公正、及时地审理行政案件提供了依据。行政诉讼法规定的基本原则和制度，如法院的受案范围、管辖、证据制度、审理程序、审理方式和期限以及人民检察院对行政诉讼进行法律监督等内容，对于人民法院公正及时审理行政案件发挥了重要作用。值得注意的是，修正后的行政诉讼法用“公正”审理行政案件取代“正确”审理行政案件，原因在于公正是用以评判司法表现的基本标准。
（二）解决行政争议
这是修正后的行政诉讼法增加的目的。行政诉讼作为一种诉讼形态，是围绕行政争议及其解决展开的，行政诉讼的运转需要维持诉讼的基本架构，致力于消除争议。脱离开解决行政争议，法院的受理、审理和裁判无从进行，对行政机关的行政行为监督无从实现，公民的合法权益保护就会成为空谈。
（三）保护公民、法人和其他组织的合法权益
行政诉讼法的最主要目的是为遭受行政机关侵害的公民、法人和其他组织提供救济途径，通过诉讼方式保护公民、法人和其他组织的合法权益。随着现代行政管理活动日趋广泛和复杂，行政侵权现象时有发生，给公民、法人和其他组织造成损害。如何为受害人提供充分有效的法律救济，是现代法治国家面临的一项重要任务。在众多的救济途径中，行政诉讼可谓最有效的途径之一。行政诉讼法的许多规定，如行政诉讼的基本原则和制度、受案范围、案件管辖、起诉和受理、赔偿诉讼、判决等内容，均充分体现了行政诉讼法保护公民、法人和其他组织合法权益的立法宗旨。从这个意义上来说，行政诉讼法是一部人权保障法，它不仅为公民人身权、财产权遭受损害提供救济，而且在有法律规定的情况下，对于公民劳动权、受教育权、政治权利和自由也提供了有效的保护和救济。2014年行政诉讼法的修正的核心目的之一，就是要强化行政诉讼保护公民、法人和其他组织的合法权益的功能。
（四）监督行政机关依法行使行政职权
行政诉讼法是司法机关对行政机关实施监督的法。根据我国行政诉讼法的规定，法院通过审理行政案件，有权撤销违法的行政行为或者确认其违法，有权要求怠于履行法定职责的行政机关履行职责等。撤销或者确认违法的行政行为，要求行政机关履行应履行的职责等，不仅意味着对行政机关的否定评价，而且也是防止行政机关再犯同样错误的重要监督方式。
修正后的行政诉讼法删除“维护”行政机关行使职权的规定。维护行政机关行使职权的规定，是行政诉讼法制定时特定历史背景下形成的，与行政诉讼本质不合。相应地，修正后的行政诉讼法在判决方式中明确删除了“维持判决”。当然，如被诉行政行为合法，法院可用驳回原告诉讼请求判决肯定被诉行政行为。
第三节 行政诉讼的基本原则
行政诉讼基本原则是指行政诉讼法规定的，贯穿于行政诉讼的主要过程，对行政诉讼活动起支配作用的基本行为准则，对行政诉讼活动有拘束力。无论是人民法院还是诉讼当事人、其他诉讼参与人都要遵循。
行政诉讼的基本原则不同于行政诉讼的具体规则。
首先，行政诉讼的基本原则对行政诉讼规则体系的建立具有指导意义。行政诉讼的各项具体制度，如受案范围的确定制度、当事人制度、证据制度及行政诉讼案件的审理程序都受行政诉讼基本原则的指导。其次，对行政诉讼基本原则的掌握还有助于对行政诉讼具体规范的理解，特别当行政诉讼法的具体条文不很明确时，行政诉讼的基本原则可以起到拾遗补阙、指导规范的作用，各方诉讼参加人或法院可以将行政诉讼的基本原则直接作为诉讼的依据。
一、依法受理、依法应诉原则
修正后的行政诉讼法第3条规定：“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关及其工作人员不得干扰、阻碍人民法院受理行政案件。被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托相应的工作人员出庭。”该条确立了依法受理、依法应诉原则，是修正后的行政诉讼法新增内容。
立案难和审理难，是行政诉讼制度在现实中面临的突出问题。立案难是公民、法人和其他组织与行政机关产生争议，行政机关不愿意充当被告，法院不愿受理；审理难是因为行政机关及相关负责人不积极应诉、甚至干预案件审理等原因，造成法院审理出现困难。为解决这些问题，修正后的行政诉讼法除在具体制度上作出安排外，在总则中专门确立了新的原则和要求。要求法院要保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理，不能因法外原因不受理案件。对于法院受理案件，行政机关及其工作人员不得干扰、阻碍。要求被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托相应的工作人员出庭。
二、人民法院依法独立行使行政审判权原则
人民法院依法独立行使审判权，是我国宪法规定的一项重要原则，行政诉讼活动必须遵循。修正后行政诉讼法第4条第1款规定：人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。该原则包含以下内容：
第一，行政审判权由人民法院统一行使。行政审判权是人民法院根据诉讼当事人的请求，并在双方当事人的参加下，依照诉讼程序居中审理，裁判行政争议的权力。行政审判权具有统一性和完整性。首先，行政审判权是我国的司法主权不可分割的组成部分，只能由人民法院代表国家行使，任何外国政府和机关不能干涉或者分割。其次，人民法院有权依法定程序确定自己对某一个行政案件是否享有管辖权，对此，其他国家机关、社会团体或者个人都不得干涉。最后，人民法院统一行使行政审判权必须符合法律规定。人民法院审理行政案件的全部过程，从最初对起诉的受理，到对行政行为的实质性审查，再到判决执行都要严格依法进行。行政审判权，既包含羁束的权力，也包含自由裁量的权力。当人民法院行使自由裁量权时，还须公正合理，不得滥用权力。
第二，案件审判独立，即人民法院作为一个整体独立，不受外界的任何非法影响。行政审判独立的首要一环是人民法院作为一个整体独立于行政机关、社会团体和个人。不能把法官个人的独立等同于行政审判独立，法院集体独立是我国行政审判独立的实质。
第三，合议庭审判独立，即合议庭在具体办理和审判行政案件的过程中非依法定程序不受来自法院内部和外部的各种影响。行政诉讼实行合议制，在一般案件中，合议庭的裁判即视为人民法院的裁判。因此，人民法院独立行使行政审判权原则的第二层次的内容是合议庭独立进行审判，既不受行政机关、社会团体和个人的干涉，也不受审判委员会、院长或庭长的干涉。对于重大复杂的行政案件，如果合议庭经开庭审判不能作出判决，应当通过法定程序提交审判委员会决定。
第四，审判人员独立，即审判人员参加合议庭审判和审判委员会议决时，不受来自法院内部和外部的干涉或者指使，独立进行判断，发表自己的意见，并完全按照自己的意志表决。法官的个人独立是人民法院独立审判的必要条件。
第五，人民法院行使行政审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。由于行政诉讼的一方当事人是行政机关，而行政机关与人民法院同为国家机关，并有着密切的联系，因而，行政审判必须排除来自行政机关的干扰。同样，为保证行政审判的独立和公正，也要排除社会团体和其他个人的干涉。此外，虽然行政审判要接受国家权力机关和新闻舆论的监督，但为确保行政审判的独立，国家权力机关的监督和新闻舆论的监督也必须依法进行。
三、以事实为根据、以法律为准绳原则
修正后的行政诉讼法第5条规定：人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。该原则的具体含义是：
（一）以事实为根据
人民法院审理行政案件应当查明下列事实：第一，行政机关调查认定的事实。人民法院调查这种事实时，首先要查明行政机关自身所调查的证据是否合法、客观和充分，查明行政机关的认定方法和结论是否正确。依照行政程序法理，行政机关在作出行政行为之前就必须调查收集到足够的证据，在被起诉后不能也无须补充收集证据。因此，查明行政机关所调查认定的事实就成为作出正确判决的关键所在。第二，与本案有关的其他事实。人民法院在必要时还应当进一步查明行政案卷没有真实反映或者遗漏的有关案件情况。人民法院此时可以自行收集证据，采取询问证人、勘验检查、调取书证和物证、鉴定以及证据保全等措施，也可以要求原告或者其他诉讼参加人提供证据，甚至指令行政机关补充提供证据。第三，行政诉讼程序事实。人民法院作出裁判，不仅要实体合法，而且要程序合法。裁判本身也需要事实来证明，其中最为重要的是有关行政诉讼程序进展情况的事实。必须注意的是，行政诉讼以审查行政行为合法与否为重点。所以，法院要审查的不是原告行为是否合法的事实，而是行政行为认定的事实，这与刑事诉讼、民事诉讼中法院依据的事实有一定区别。
（二）以法律为准绳
人民法院审理行政案件，应当正确适用法律，对行政行为合法性进行判断。具体来说，应当依据下面三类法律规定：
第一，行政实体法。包括有关行政机关设立和职权的行政组织法，有关行政机关行使职权的单行的部门行政法律法规，以及有关公民、法人或者其他组织具体权利义务的法律、法规。
第二，行政程序法。包括有关行政机关行使职权的程序法和规定公民、法人或者其他组织程序上的权利义务的程序法。
第三，行政诉讼法。人民法院审理行政案件还必须遵守行政诉讼法。违反行政诉讼法规定的裁判无效。
人民法院适用法律必须遵守修正后的行政诉讼法第63条的规定，即以法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例为依据，参照规章。
四、行政行为合法性审查原则
修正后的行政诉讼法第6条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。值得注意的是，与修正前的行政诉讼法相比，该条删除了“具体”二字。与刑事诉讼和民事诉讼相比，行政行为合法性审查原则是行政诉讼最有特色的基本原则。
（一）行政行为合法性审查的范围
对此，可以从如下几个方面认识：
第一，从对象来看，人民法院审查的是行政行为。修正前的行政诉讼法对行政诉讼受案范围的基本范围划定为“具体行政行为”；修正后的行政诉讼法第2条第1款删除了“具体”两字，把基本范围界定为“行政行为”，整体上扩大了行政诉讼受案范围。因此，根据修正后的行政诉讼法的规定，行政行为既包括具体行政行为，也包括部分抽象行政行为。当然，对于一些行政争议，法院不能受理，当然也就不能审查。
第二，从内容来看，人民法院以审查行政行为的合法性为原则。
法院对被诉行政行为的审查不是无限制的审查，而是在一定的限度内进行审查。根据这一原则，审查的标准是行政行为是否合法。行政诉讼以合法性审查为原则的特点是由司法权和行政权的关系所决定的。在我国，行政权和司法权都是由宪法和国家权力机关赋予的，受国家权力机关制约。行政权与司法权彼此独立，各有自己的活动领域。司法权对行政权的监督来自法律的明确授权，并且必须在法定范围内进行。因而，司法权对行政权的监督只能限于合法性。否则，国家职能分工的平衡状态将被打破。在行政诉讼中，人民法院应当依法行使行政审判权，对违法的行政行为予以撤销，对行政机关在法定权限内的活动予以尊重。司法权不得干预行政权，影响行政权的正常运作，更不能代替行政权。
根据修正后的行政诉讼法第70条的规定，人民法院审查行政行为合法性的具体内容包括：（1）行政机关是否享有作出行政行为的权限，是否超越法定的职责权限以及是否依法享有事务管辖权、级别管辖权和地域管辖权，上述任何一方面违法都构成无权限或者超越职权。（2）行政行为的证据是否确凿充分、事实是否清楚，行政行为的证据是否具有合法性、客观性和相关性。（3）行政行为适用法律依据是否正确。（4）行政行为程序是否合法。行政机关不得违反法定程序，行政机关遗漏程序步骤、颠倒顺序、超越时限以及违反法定行为方式的，所作出的行政行为违法。（5）行政行为的目的是否合法。行政机关不得借用合法的形式，实现非法的目的。否则，构成滥用职权，行政行为就会被撤销。（6）行政行为是否明显不当。与修正前的行政诉讼法相比，该规定把“明显不当”列入了合法性审查的范围之列，作为认定行政行为违法的标准，并可以予以撤销或部分撤销，从而大大拓展了合法性审查的范围。
（二）行政行为合法性审查的意义
首先，行政行为合法性审查原则明确了行政机关与人民法院之间的制约关系。它表明，人民法院有权审查行政机关行使职权的行为。当然，人民法院介入行政管理的范围限于审查行政行为的合法性，既不能对行政机关进行全面干预，也不能代替行政机关进行行政管理，甚至作出行政行为。
其次，行政行为合法性审查原则具体化了公民、法人和其他组织的行政诉讼权利，对诉讼当事人、人民法院等诉讼主体进行诉讼活动具有指导意义。公民、法人和其他组织对行政行为不服时，有权向人民法院提起诉讼。同时，法院审理判决行政案件，必须按照合法性审查原则进行，对于违法的行政行为予以撤销或判令被告履行法定职责。被告在诉讼中对行政行为的合法性承担举证责任。
五、当事人的法律地位平等原则
修正后的行政诉讼法第8条规定：当事人在行政诉讼中的法律地位平等。这一规定体现了一项重要的行政诉讼基本原则，即当事人的法律地位平等原则。
当事人的法律地位平等原则的内容有：
首先，在行政管理过程中，行政机关是行政主体，其地位明显优越于行政管理相对人。在行政诉讼中，这种情况发生了转变，行政机关与公民、法人和其他组织一样都是行政诉讼的当事人。行政机关不再是管理者，不能再像在行政程序中那样指挥命令公民、法人和其他组织。行政机关认为公民、法人和其他组织的诉讼行为违法，不能直接采取行政处罚、行政强制执行等措施，只能要求人民法院处理。
其次，各方当事人的诉讼地位平等。行政机关与公民、法人和其他组织一样都是行政诉讼主体，没有高低贵贱之分，也没有法外特权，享有同等的机会阐述意见和辨明是非，公民、法人和其他组织依法享有起诉权，行政机关不但没有这项权利，也没有反诉权，相反却受到很多限制，如对行政行为的合法性承担举证责任，诉讼期间不得自行向原告、证人调查取证等，这些限制正是为了平衡双方当事人表达意见的机会，科学地反映了行政诉讼的特殊要求。
再次，人民法院应当保障当事人平等地享有参与行政诉讼的机会，防止行政机关给公民、法人和其他组织施加压力，同时也应当防止原告滥诉，无理纠缠。
最后，人民法院作出裁判时应当同等情况同等对待，对当事人在适用法律上一律平等，不能因人而异。对此，人民法院组织法第5条规定：人民法院审判案件，对于一切公民，不分民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，在适用法律上一律平等，不允许有任何特权。行政机关虽然依法享有行政管理权，但是在遵守宪法和法律上与一般的公民没有、也不应当有任何区别，行政机关没有从事违法行为的特权。
六、使用民族语言文字原则
修正后的行政诉讼法第9条规定：各民族公民都有用本民族语言、文字进行行政诉讼的权利。在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理和发布法律文书。人民法院应当对不通晓当地民族通用语言、文字的诉讼参与人提供翻译。民族语言文字原则包括下述内容：
第一，当事人有权用本民族语言、文字进行行政诉讼。使用本民族语言、文字是公民的宪法权利，各个国家机关在执行职务时，都应当尊重公民的语言文字权。根据宪法第121条的规定，在民族自治地区，自治机关在执行职务时，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字，即在立法、执法和司法等各个环节必须体现公民的语言文字权。在非民族自治地区，当事人同样有权使用本民族的语言文字，而不论其是否在本地通用。
第二，人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理和发布法律文书。
第三，人民法院应当为不通晓当地民族通用语言、文字的诉讼参与人提供翻译。提供翻译是法定的强制性义务，人民法院必须无条件地履行。但是，如果诉讼参与人通晓当地语言、文字，不需要或者不要求提供翻译并不影响诉讼顺利进行的，人民法院可以不提供翻译。
七、当事人有权辩论原则
修正后的行政诉讼法第10条规定：当事人在行政诉讼中有权进行辩论。所谓辩论，是指当事人在法院的主持下，就案件的事实和法律问题各自陈述主张和意见，互相反驳，进一步辨明真伪和是非。当事人有权辩论的原则是我国行政诉讼民主性的体现和诉讼公正的要求，该原则主要蕴涵以下内容：
辩论权是当事人的基本诉讼权。原告、被告、共同诉讼人和第三人都享有辩论权，辩论权是上述当事人的基本诉讼权利，审判人员应当发挥其指挥职能，确保当事人充分行使辩论权。在辩论的内容方面，当事人有权就行政实体法问题、行政程序法问题、行政诉讼程序问题进行辩论。当事人有权以口头或者书面方式进行辩论。在第一审程序、第二审程序、审判监督程序和执行程序中进行辩论。
八、合议、回避、公开审判和两审终审原则
合议、回避、公开审判和两审终审原则存在于三大诉讼之中，又被称为行政诉讼的基本制度。
（一）合议原则
合议原则是指人民法院对行政案件的审理，由审判员或审判员与陪审员依照法定人数和组织形式组成合议庭进行。修正后的行政诉讼法第7条规定了该原则，并于第68条明确规定：人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是3人以上的单数。
修正前的行政诉讼法仅规定合议庭是审理行政案件的唯一组织形态，基本理由是行政案件技术性、知识性较强，而且行政诉讼的当事人一方为行政机关，独任审判难以胜任。采用合议制有利于行政案件的公正解决。不过，基于现实考虑，修正后的行政诉讼法增设了简易程序，对于简单的行政案件的允许由审判员一人独任审理。
（二）回避原则
在行政诉讼中，回避原则是指承办行政案件的审判人员和其他有关人员遇有法律规定应当回避的情形时，应当经过法定程序退出行政诉讼活动。回避适用于审判人员、书记员、勘验人、鉴定人和翻译人员等。行政诉讼法第7条和第55条分别对回避作了明确规定。根据行政诉讼法第55条的规定，回避的条件是审判人员或其他有关人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判。回避分为自行回避和申请回避两种。前者指符合法律规定的人员主动申请回避，后者指诉讼当事人申请审判人员和其他人员回避。当事人申请回避，应在案件开始审理时提出。回避事由在案件开始审理后知道的，也可以在法庭辩论终结前提出。申请回避，可以口头提出，也可以书面提出。被申请回避的人员在人民法院作出是否回避的决定前，应当暂停参与本案的工作，但案件需要采取紧急措施的除外。人民法院对当事人提出的回避申请，应当在申请提出的3日内，以口头或者书面形式作出决定，申请人对决定不服的，可以在接到决定时申请复议一次。复议期间，被申请回避的人员，不停止参加本案的工作。人民法院对复议申请，应当在3日内作出复议决定，并通知复议申请人。
（三）公开审判原则
公开审判是我国宪法确定的一项基本原则。在行政诉讼中，公开审判原则是指人民法院审理行政案件，除法律规定的特殊情况外，一律公开进行。这一原则规定在修正后的行政诉讼法第7条和第54条中。第54条规定：人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。公开审判原则包括两项内容：（1）审判过程公开；（2）审判结果公开。公开审判要求人民法院的审判活动应当对社会公开，其实质意义在于将人民法院的审判活动置于诉讼当事人及广大群众的监督之下，以确保审判的公正。
（四）两审终审原则
在行政诉讼中，两审终审原则是指行政案件经过两级人民法院的审理即告终结。修正后的行政诉讼法第7条对此作了规定。按照这一原则，当事人对第一审行政判决、裁定不服的，可以向上一级人民法院提起上诉，启动第二审程序。第二审人民法院的判决、裁定是终局判决、裁定，对此，当事人不得再提起上诉。另外，最高人民法院是国家最高审判机关，最高人民法院作出的一审判决、裁定，当事人不得上诉。
九、人民检察院实行法律监督原则
宪法第129条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。修正后的行政诉讼法第11条规定：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。人民检察院对行政诉讼实行法律监督，是为了保障行政诉讼活动依法进行。在目前我国司法体制不尽完善的情况下，强调这一原则具有更重要的意义。
（一）法律监督的范围
首先，人民检察院对行政诉讼活动的合法性有权进行法律监督。
其次，人民检察院对人民法院和行政诉讼参与人都有权进行法律监督。在行政诉讼中，人民检察院对人民法院审判活动和执行活动是否合法进行监督。同时，人民检察院有权监督行政诉讼参与人。人民检察院可以向违法行为人直接提出纠正意见，也可以要求人民法院采取纠正措施。当然，人民检察院不能直接对违法行为人采取措施。
最后，人民检察院有权对行政诉讼的整个过程实行法律监督。行政诉讼可以分为审判和执行两个阶段。审判包括第一审程序、第二审程序和再审程序，每一个审判程序大体包括起诉、受理、审理、判决和送达等阶段。人民检察院有权对上述程序和阶段实行监督。当然，监督的具体形式根据不同的情况而异。
（二）人民检察院实行法律监督的方式
人民检察院实行法律监督的主要方式是抗诉。最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定，发现有法定再审情节之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定，发现有法定再审情节之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。人民检察院提出抗诉的案件，应当派员出庭，对诉讼活动是否合法进行监督。
抗诉应当符合两个原则：第一，同级抗诉原则。受理抗诉的人民法院应当与提出抗诉的人民检察院的级别相同。受理抗诉的人民法院指定下级人民法院审判的，人民检察院也应当通过下级人民检察院进行抗诉。第二，抗诉必须受理原则。人民法院对人民检察院提出的抗诉必须受理并要开庭审判。人民检察院的抗诉是行使国家检察权的行为，具有法律效力，人民法院应当接受抗诉行为的约束力。
另外，各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。
【本章主要法律规定】
行政诉讼法第1～11条
行政诉讼与民事诉讼的关系：
1.附带关系：法院通过行政诉讼处理行政争议时，一并解决相关的民事争议，即体现为行政附带民事诉讼。
2.先后关系：民事案件出现行政争议的先决性或行政行为合法性的审查问题，行政审判先行；行政案件的审判须以相关民事案件的审理结果为依据时，民事审判先行。
3.参照关系：不与行政诉讼的性质本身有冲突时，行政赔偿诉讼可以参照民事诉讼规定。
4.互补关系：行政争议与民事纠纷难以区分，当事人又无法通过民事诉讼解决，允许当事人通过行政诉讼获得救济。
5.排斥关系：对同一争议，行政机关已经作出处理或者法院已经作出行政裁判的，当事人不得再提起民事诉讼。
第十二章 行政诉讼的受案范围
第一节 概述
一、受案范围的概念
受案范围是指人民法院可以依法受理行政争议的种类和权限。这里的关键问题有：
1.行政争议与民事纠纷的区别。所谓行政争议，是指因行政机关行使职权、实施公务活动而发生的法律争端，与民事纠纷的区别表现在：
（1）主体不同。行政争议的一方当事人通常是行政机关和法律法规授权的公务组织，而民事纠纷的双方当事人通常是公民、法人或者其他组织。
（2）法律依据不同。如果争议的发生原因是公法适用行为，应当认定为行政争议。行政机关是否应当适用公法，应当由法院作出客观的判断；在客观上应当适用公法时，即使行政机关认为应当适用私法，其行为引起的争议也属于公法争议。
（3）原因和过程不同。发生在行政管理过程中的争议，应当认为具有公法的性质。
（4）权利义务不同。行政机关享有的权利具有独占性。如果行政机关行使了只有它才能行使的权利，履行了只有它才能履行的义务，因此引起的争议就具有了不同于一般民事纠纷的行政性质。
（5）公权力因素。行政机关行使公权力的行为以及利用公权力形成的便利条件的行为，属于公法行为，因此引起的属于行政争议。
（6）目的不同。行政机关以行政管理或者公务为目的实施的行为引起的争议通常是行政争议。
（7）有利于相对人或者争议的解决。以行政诉讼方式解决争议对相对人有利或者有利于争议的解决的，应当赋予有关争议以行政争议的性质。在具有两可的情况下，当事人享有选择权。
上述标准并非绝对，有些法律争端客观上就是行政争议和民事纠纷的混合或者竞合。在这种情况下，除了注意行政争议和民事纠纷的区别之外，还需要考虑如何处理行政诉讼和民事诉讼之间的关系。
这方面的一个典型是《最高人民法院关于经专利管理机关调解后一方或双方反悔以对方当事人为被告提起诉讼的，以及专利管理机关作出行政处罚后当事人一方或双方不服以专利管理机关为被告提起诉讼的，人民法院各应作为何种案件受理的批复》（1995年7月7日）的规定。专利侵权案件中有关赔偿责任和赔偿数额的纠纷，若专利管理机关调解后，当事人一方或双方反悔的，以对方当事人为被告提起诉讼的，人民法院应作为民事案件受理。专利管理机关依据专利法第60条（现行专利法第65条）的规定，作出责令侵权人停止侵权行为，并赔偿损失的处理决定，若当事人一方或双方对专利管理机关作出的处理决定不服，以专利管理机关为被告提起诉讼的，人民法院应作为行政案件受理。
2.公务行为和个人行为的区别。行政机关工作人员实施的行为具有个人行为和公务行为两种可能性，只有公务行为引起的争议才属于行政争议。公务行为与个人行为的区别标准主要是：
（1）身份。只有具有行政机关工作人员身份的人才有权实施公务行为。
（2）名义。行政机关工作人员以所在行政机关的名义实施的行为才有可能是公务行为，确定名义的主要标准是制服、证件等公务标志。
（3）权限。行政机关及其工作人员在职务关系委托权限内实施的行为才是公务行为。
（4）时间和地点。在上班时间和办公场所实施行为通常是公务行为。
（5）目的。行政机关工作人员以公务目的实施的行为才属于公务行为。
（6）关联性。只有与公务密不可分的行为才是公务行为。
上述标准不是绝对的，应当综合应用，结合案件的具体情况认定。
3.行政争议的种类。行政争议的种类和表现形式多种多样。从主体来看，行政争议可能发生在行政机关与其他国家机关、行政机关与行政机关、行政机关与公务人员、行政机关与公民、法人或者其他组织之间，甚至发生在国内行政机关、外国的行政机关、外国人或者国际组织之间；从发生原因来看，可能是因外部行为，也可能是因内部行为而发生的争议；从内容来看，可能是因法律规范的适用和解释而发生的争议，也可能是因为事实的调查和认定而发生的争议。所有这些争议，可能是法律性质的争议，也可能是政治性或者纯粹技术性问题而发生的争议，并非都适合通过行政诉讼的途径解决，因此产生了行政诉讼与其他法律救济途径在行政争议解决方面的衔接和协调问题，这首先要求划定人民法院审理行政争议的种类和范围。
4.哪些行政争议属于行政诉讼的受案范围，受一个国家的宪政体制和政治、经济、文化、法律传统和学理研究等多种主客观原因的制约。具体而言：
（1）公民基本权利保护。从基本权利保护这一法治国家的要求来看，宪法在设定公民基本权利的同时，就意味着设立了相应的行政诉讼救济制度。只要公民的基本权利受到了行政机关管理活动的影响，公民就可以起诉。换句话说，基本权利保护和人权保障要求将一切影响公民基本权利的行政活动纳入行政诉讼的受案范围。
（2）职能分工体制。每一种国家权力都有自己的特定的专长，只适合处理特定的问题。人民法院行使司法权，因受其专业、程序的限制，并不适合也不可能处理所有的行政争议。因此，职能分工体制客观上要求限制行政诉讼的受案范围。
（3）司法政策。在基本权利保护和宪政职能分工体制的矛盾协调中，人民法院的基本立场影响着法定受案范围的实际运作效果，人民法院在受案范围大小的确定方面具有一定的能动性和裁量权，往往通过司法解释和个案中的法律解释调节受案范围的大小。
（4）学理研究。学界有关公共利益、行政行为、事实行为、受案范围、审查范围、原告资格等基本概念的解释，是影响行政诉讼受案范围大小的重要因素。
二、受案范围的确立方式
受案范围的确立方式分为概括式、列举式和混合式等。
概括式是由行政诉讼法典对受案范围作原则性、概括性的规定。概括式的优点是简单、灵活，但可能出现具体解释的困难。
列举式是指法律明确规定法院可以或者不能受理行政争议的种类，有肯定式列举和否定式列举两种。肯定式列举是由行政诉讼法和单项法律、法规对属于行政诉讼受案范围的行政争议逐类列举；否定式列举是对不属于行政诉讼受案范围的事项加以逐类列举，凡列举的都被排除在受案范围之外，未做排除列举的则都在受案范围之内。列举式的优点是具体、易于掌握，但存在繁琐、挂一漏万的缺陷。
混合式是将上述两种方式混合使用，以发挥各种方式的长处，避免各自的不足，相互弥补。但是，混合式存在概括规定与列举规定之间的衔接难题。
我国行政诉讼受案范围的确立方式属于混合式，但也有自己的特点，具体表现在：
1.概括式规定与列举式规定相结合。概括式规定是指修正后的行政诉讼法第2条：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。《行诉法解释》第1条第1款：公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。列举式规定是指行政诉讼法第12条和《行诉法解释》第1条第2款。
2.肯定式规定与排除式规定相结合。肯定式规定是指行政诉讼法第2条、第12条和《行诉法解释》第1条第1款，否定式规定是指行政诉讼法第13条和《行诉法解释》第1条第2款。这里的难题是两种规定方式之间的协调，它们之间往往存在空白或者交叉的灰色地带。
3.行政诉讼法的一般规定与单行法律法规的个别规定相结合。行政诉讼法第12条第2款规定：除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。第13条第4项规定：人民法院不受理“法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”。这就允许通过个别立法逐步扩大或者限制行政诉讼的受案范围。
4.权利标准与行为标准相结合。行政诉讼法第2条规定的权利标准是“合法权益”，而第12条则将“合法权益”限制在人身权和财产权。对除此之外的其他权利是否给予行政诉讼的司法保护，如政治权利和社会权利，行政诉讼法没有明确规定。
在理解行政诉讼的受案范围时必须将行政诉讼法的规定与单行法律法规整合协调，不能将行政诉讼法的有关规定孤立起来。这就要求我们注意区分“行政诉讼法规定的受案范围”与“法定受案范围”两个概念。“法定受案范围”大于“行政诉讼法规定的受案范围”，具体表现于公民合法权益、规范性文件、事实行为、内部行为、法定最终裁决行为等方面。
三、受案范围的确定标准
确定标准是指法律规定受案范围时所应用的要素，总体上有两个：
（一）行为标准
这是指引起行政争议的行政活动的种类，也就是说，哪些行政活动属于行政诉讼的受案范围，可以被人民法院审查。
1.行政行为。这是行政诉讼法规定的行为标准，集中体现于是行政诉讼法第2条、第12条和《行诉法解释》第1条第1款。
2.事实行为、公务员管理行为、法定最终裁决行为。按照行政诉讼法的规定，这三种行为不属于一般行政诉讼的受案范围。但是，按照国家赔偿法的规定，在特定条件下，这三种行为属于行政赔偿诉讼的受案范围。
首先，国家赔偿法明确规定了事实行为（第3条第2～4项）的行政赔偿程序（第9～12条）。
其次，公务员管理行为本是内部行为，不在行政诉讼的受案范围之内，但是，国家赔偿法并没有排除其国家赔偿责任。这意味着，公务员管理行为违法侵害公务员合法权益的，行政机关同样承担国家赔偿责任。
最后，公民不服法律规定由行政机关最终裁决的行政行为的合法性的，不能到法院起诉。但是，在最终裁决的行政行为违法性经行政机关确认之后，因赔偿问题发生争议的，经行政机关先行处理（行政处理前置程序）之后，受害人可以提起行政赔偿诉讼。
（二）权利标准
这是指行政诉讼保护的公民合法权益的种类，也就是说，行政活动侵害了公民的哪些合法权益，人民法院才予以受理。对此，可以从两个角度把握：
1.人身权和财产权。这是行政诉讼法第2条、第12条规定的权利标准。
（1）人身权。人身权首先是一个宪法概念。我国宪法规定的人身权有人身自由不受侵犯、人格尊严不受侵犯、与人身自由相联系的住宅不受侵犯、通信自由和通信秘密受法律保护等。从宪法确认的这些权利来看，所谓人身权，是指公民为了生存必不可少的、与公民的身体和名誉密不可分的权利。这些权利，在法律上是公民的基本权利，而客观上也是公民生存的基本条件。
民法学界一般认为，所谓人身权是指与权利主体自身密不可分的、没有财产内容的权利，包括人格权和身份权。人格权又分为生命健康权、自由权、名誉权、姓名权、肖像权等。身份权分为亲权、监护权、著作权、发明权等。
行政法上的人身权的范围比较广泛，除了包括宪法规定的人身权、民法规定的人身权之外，还包括行政法律法规规定的特殊的人身权，如公务员的身份保障权。
（2）财产权有广义和狭义之分。广义的财产权是指具有一定的经济内容的权利。按照这种观点，除了通常所说的物权、债权、知识产权、继承权、经营自主权、物质帮助权属于财产权的范畴之外，劳动权、受教育权、休息权等与财产密不可分、具有一定的经济内容的权利也属于财产权的范畴。狭义财产权是指具有直接的经济内容的权利，包括物权、债权、知识产权、继承权、经营自主权和物质帮助权。
2.合法权益。这是行政复议法第1条、第6条规定的行政复议受案范围的权利标准。合法权益可以分为人身权、财产权、政治权、社会权和平等权等种类。政治权是指公民的参政议政权，具体包括选举权和被选举权，批评、控告和检举权，出版自由、言论自由和集会游行示威权等。社会权是指公民为了谋求个人发展而要求国家提供各种社会保障的权利，具体包括劳动权、休息权、受教育权、社会保障权、文化发展权等。可以看出，就权利标准而言，行政复议法的保护范围比行政诉讼法要宽。
第二节 应予受理的案件
根据行政诉讼法第12条，人民法院应当予以受理的行政案件有：
一、行政处罚案件
行政处罚是行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织的惩戒。包括：
1.人身罚，即以公民人身权的限制或者剥夺为内容的行政处罚。主要包括警告、通报批评和行政拘留三种。其中，行政拘留只能由承担警察职能的行政机关采取。
2.财产罚，即以剥夺或者限制公民的财产权为内容的行政处罚，包括：
（1）罚款。行政机关依法强制违法公民在一定期限内向国家缴纳一定数量的货币的处罚形式。在认定罚款这种处罚形式时，值得注意的问题是，区分作为行政强制执行措施的罚款即执行罚与行政处罚的罚款。如行政处罚法第51条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款……”这一条文规定的“百分之三加处罚款”，虽然也使用了“罚款”一词，但属于执行罚，而不是行政处罚。
（2）没收违法所得、没收非法财物。这里的关键问题有两个：一是“违法所得”和“非法财物”的认定。“违法所得”是指当事人通过法律禁止的途径、手段或者方法取得的任何财产权益。“非法财物”是指当事人用于非法目的或者用来从事违法犯罪行为的物品。二是“没收”的范围。并非所有的违法所得或者非法财物都可以没收。行政机关在适用没收的处罚时，需要注意公民基本生存权保障、处罚与违法行为相适应等原则，还需要注意有些“财物”，即使“非法”了，也不可能适用没收。例如，两村未经法定程序交易的土地。
3.资格罚，即以剥夺或者限制公民从事特定行为的资格为内容的行政处罚。其主要形式是“暂扣或者吊销许可证和执照”。对许可证和执照应当做广义的理解，凡是行政机关颁发的具有许可性质的文书都应当视为许可证或者执照的范畴。行政许可的表现形式多种多样，常见的有许可证、执照、批准书或文件、登记证、签证等。
4.行为罚，即责令公民为或者不为一定行为的处罚形式，如“责令停产停业”，即行政机关依法命令企业在一定的期限内停止生产经营活动。行政机关可以通过附条件或者附期限两种方式实施责令停产停业的处罚。所谓附期限，是指行政主管机关命令受处罚人在一定的期限内治理、整顿，达到法定的生产经营条件和标准的，可以在期限届满以后恢复生产经营。所谓附条件，是指行政机关命令企业停产停业，而不明示期限，由行政机关视其治理、整顿情况，重新作出准予开始生产经营的决定。
二、行政强制案件
公民、法人和其他组织对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的，可以向法院起诉。行政强制案件包括行政强制措施案件和行政强制执行案件。
根据行政强制法的规定，行政强制措施是行政机关为了实现特定的行政管理目的，直接使用强制力限制公民人身权或者财产权的措施。针对这些措施，公民、法人和其他组织有权向法院起诉，属于行政诉讼受案范围。
根据行政强制法的规定，行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。针对行政机关的行政强制执行行为，公民、法人或者其他组织不服，可以向法院起诉。
三、行政许可案件
申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服起诉的，属于受案范围。
行政许可是行政机关应行政相对人的申请，经审查后决定是否解除法律的一般禁止，并且允许其从事某种行为享有某种权利或者资格的行政行为。
这里需要注意的是，认定行政许可的标准是内在特征而不是名称。行政许可涉及公安、卫生、土地、城建、取用水、开采矿等各行各业，立法分散，名称不统一，如登记、批准、同意、执照、许可、检验、准许、特许、注册、备案、审核、鉴定等。因此，在认定行政机关的一个行为是否属于行政许可时，应当着眼于内容和内在的特征，而不是名称。
1.认可。认可是行政机关对公民已经具备的地位、身份、条件、能力或者水平的肯定，属于行政确认的范畴。
2.登记。登记是行政机关要求公民对其有关情况向行政机关申报，予以书面记录备查。
3.证明。证明是行政机关对特定的事实或者法律关系的真实性或者合法性的肯定或者否定，本身属于行政确认的范畴。
4.批准。批准的性质应当根据具体情况认定。对公民申请的批准，属于行政许可的一种。如果需要由多个行政机关批准才能决定颁发行政许可，这种批准可能是行政机关内部的程序，也可能是外部的行政许可。
行政许可案件形成的条件是：
1.颁发有关证照对行政机关来说是一种依申请的行政行为，从法定程序上讲，必须是公民先提出申请。
2.行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服。
四、行政确权案件
行政确权案件是指对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服而提起的行政诉讼。行政确权行为是行政机关依职权或应申请，对当事人之间就自然资源的所有权或使用权的归属发生的争议予以甄别、认定，并作出裁决的行为。
五、征收、征用案件
征收、征用是行政机关较常采用的一种行政管理手段，征收是指行政机关为了公共利益的需要，依照法律规定强制从行政相对人处有偿或无偿获取一定财物（费）或劳务的行为，征用则是指行政机关为了公共利益的需要，依照法律规定强制取得原属于公民、法人或者其他组织的财产使用权的行为。
六、不履行法定职责案件
这是公民认为行政机关拒不履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责而引起的行政案件。这里需要注意的问题是这种案件的形成条件。人民法院在审查这类案件决定是否受理时，最重要的是要分清作为被告的行政机关是否有相应的法定职责。这类案件的诉讼标的往往是行政机关的不作为，如果行政机关本身原本就无此法定职责，当然也就不存在被诉的不作为行为。这种案件形成的一般条件是：
1.公民向行政机关提出了保护申请。申请的作用在于使行政机关知晓情况，以便履行保护职责。但是，行政机关已经通过其他途径知道有关情况时除外。此时，无论当事人是否提出请求保护的申请，都不是案件形成的条件。例如，当某公民遭到歹徒抢劫时，被执行治安巡逻的民警看见，即使该公民未申请民警保护，民警也必须主动履行保护职责，否则，该公民有权对民警所在的公安机关起诉。
2.接到申请的行政机关负有法定职责。行政机关各有自己的法定职责分工，如果公民选择了错误的行政机关，该行政机关予以拒绝的，仍然不构成拒不履行法定职责。但是，接到申请的行政机关有告知正确机关的义务。
3.行政机关对公民、法人或者其他组织的申请拒绝履行或者不予答复。在公民面临侵害而申请保护的情况下，行政机关拒绝履行或者不予及时答复的，即构成不履行法定职责。
行政机关工作人员在非工作时间接到公民保护申请而予以拒绝或不予答复的，是否构成不履行法定职责？为此，需要区分一般情况和例外情况。一般情况下，法定职责应当在上班时间履行，行政工作人员在工作时间之内和之外具有不同的身份：在工作时间之内是国家工作人员，在工作时间之余是普通公民。公民请求行政工作人员在非工作时间履行保护法定职责，属于保护请求不合法，不属于行政机关不履行职责。但是，下列情况例外：第一，对具有应急职责的行政机关而言，工作人员实际上随时处于待命上岗状态，如公安民警等。第二，任何行政工作人员，无论是在工作时间之内或之外，只要身着标志其身份的国家行政机关制服，其就是代表着行政机关并处于在岗状态，对公民要求履行保护职责的申请予以拒绝或者不予答复的，都属于职务行为。
七、侵犯法律规定的经营自主权和农村土地承包经营权、农村土地经营权的案件
公民、法人和其他组织认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权向法院起诉的，属于受案范围。
经营自主权是指个人或者企业依法对自身的机构、人员、财产、原材料供应、生产、销售等各方面事务自主管理经营的权利。这里需要注意的问题是：
1.“法律”的含义。在这里，对“法律”应作广义的理解，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规和行政规章，凡上述法律文件所确定的经营自主权，都在行政诉讼制度的保护之列。
2.经营自主权的主体。法定经营自主权的主体主要是各种企业和经济组织，包括国有企业、集体企业、合资企业、外资企业、私营企业等。在个人从事经营活动时，也享有经营自主权，如个体经营户、承包经营户等。
3.经营自主权的含义和内容。经营自主权是指个人或者企业依法对自身的机构、人员、财产、原材料供应、生产、销售等各方面事务自主管理经营的权利。经营自主权包括：（1）企业对其经营管理的财产的占有、使用和依法处分的权利；（2）机构设置、人事管理和劳动用工自主权；（3）生产经营决策权和投资决策权；（4）产品、劳务定价权；（5）产品销售权；（6）物资采购权；（7）进出口权；（8）留用资金支配权；（9）联营、兼并权；（10）拒绝摊派权等。
农村土地承包经营权是指土地承包经营权人对其承包经营的集体所有或国家所有由集体使用的土地，依法享有的占有、使用和收益的权利。
八、侵犯公民公平竞争权的案件
这类案件是指公民、法人和其他组织认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争而引起的行政诉讼案件。行政机关在对具有相互竞争关系的公民、法人和其他组织实施行政管理时，他方公民、法人和其他组织认为自己具有同等或更优越的条件却未能取得成功的，或者受到不公平对待，可以以其公平竞争权受到侵害提起行政诉讼。
九、违法要求履行义务案件
这类案件是指公民、法人或者其他组织认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务而引起的行政诉讼案件。行政机关违法要求公民履行的义务可能是财产义务，也可能是行为义务。主要情形是：（1）法律、法规没有设定义务，但行政机关要求公民履行义务。（2）行政机关违反法定程序要求履行义务，如收费不出具法定的收据。
十、行政给付案件
这类案件是指公民申请行政机关依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇，行政机关没有依法支付而引起的行政诉讼案件。
抚恤金是指法律规定对某些伤残人员或死亡人员遗属，为抚慰和保障其生活而发放的专项费用，包括伤残抚恤金和遗属抚恤金。伤残抚恤金的发放对象是革命残废军人、因公致残的职工及其他人员，遗属抚恤金的发放对象是革命烈士、牺牲人员或其他死亡人员的遗属。最低生活保障费是政府向城镇居民发放的维持其基本生活需要的社会救济金。社会保险是公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况发生时，向社会保障机构申请发放的社会救济金。按照《社会保险法》第2条规定，社会保险制度包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等。
这类案件通常表现为：（1）不按法定标准发放；（2）扣减金额；（3）不按期限发放。
十一、行政合同（协议）案件
一直以来，行政诉讼所要解决的争议被理解为由单方行政行为引发的争议。行政合同属于双方行政行为，能否进入行政诉讼存有不同的看法。修正后的行政诉讼法规定，公民、法人和其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于受案范围。这是行政诉讼法修订对行政诉讼受案范围作出的重大调整和改变。出于立法策略考虑，未使用“行政合同”一词，而用“行政协议”加以替代。
十二、其他侵犯人身权、财产权案件
行政诉讼法第12条第1款第12项规定也属于概括式规定，是对上述十一种案件之外的其他涉及人身权、财产权等合法权益的行政行为引起的行政案件的概括，在立法技术上是对上述十一种案件的列举性规定的衔接和补充。
十三、法律、法规规定的其他行政案件
在对属于受案范围的案件作了列举式规定之后，行政诉讼法第12条第2款进而规定：除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。根据该款规定，凡因行政机关行政活动涉及公民合法权益而形成的行政争议案件，即使行政诉讼法未做列举，只要其他法律、法规规定可以提起行政诉讼，则都属于行政诉讼的受案范围，人民法院都应予以受理。
十四、司法解释规定的案件
最高人民法院发布的有关司法解释，对有关的个案情形作了如下规定：
1.国际贸易行政案件。最高人民法院针对我国加入WTO之后的情况于2002年8月27日发布了《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》，确立了一种新的行政案件类型。所谓国际贸易行政案件，是指自然人、法人或者其他组织认为中华人民共和国具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员（以下统称行政机关）有关国际贸易的具体行政行为侵犯其合法权益而提起的诉讼，包括有关国际货物贸易、国际服务贸易、有关知识产权贸易案件和其他国际贸易行政案件四种情形。这里值得注意的是：
（1）国际贸易行政案件的第一审由具有管辖权的中级以上人民法院管辖，由行政审判庭审理。
（2）适用中国法律。第一，依据中国法律、行政法规以及地方立法机关在法定立法权限范围内制定的有关或者影响国际贸易的地方性法规。地方性法规适用于本行政区域内发生的国际贸易行政案件。第二，参照国务院部门制定的有关或者影响国际贸易的部门规章，以及有关或者影响国际贸易的地方政府规章。
（3）国际条约优先，即所适用的法律、行政法规的具体条文存在两种以上的合理解释，其中有一种解释与中国缔结或者参加的国际条约的有关规定相一致的，应当选择与国际条约的有关规定相一致的解释，但中国声明保留的条款除外。
（4）同等原则和对等原则，即外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行国际贸易行政诉讼，同中华人民共和国公民、组织有同等的诉讼权利和义务，但有行政诉讼法第99条第2款规定的情形的，适用对等原则。
（5）涉及香港特别行政区、澳门特别行政区和我国台湾地区当事人的国际贸易行政案件，参照该规定处理。
2.反倾销行政案件。根据行政诉讼法和2003年1月1日最高人民法院《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》，人民法院依法受理对下列反倾销行政行为提起的行政诉讼：有关倾销及倾销幅度、损害及损害程度的终裁决定，有关是否征收反倾销税的决定以及追溯征收、退税、对新出口经营者征税的决定，有关保留、修改或者取消反倾销税以及价格承诺的复审决定，依照法律、行政法规规定可以起诉的其他反倾销行政行为。
与反倾销行政行为具有法律上利害关系的个人或者组织为利害关系人，可以依照行政诉讼法及其他有关法律、行政法规的规定，向人民法院提起行政诉讼。这里所称利害关系人，是指向国务院主管部门提出反倾销调查书面申请的申请人，有关出口经营者和进口经营者及其他具有法律上利害关系的自然人、法人或者其他组织。反倾销行政案件的被告，应当是作出相应被诉反倾销行政行为的国务院主管部门。与被诉反倾销行政行为具有法律上利害关系的其他国务院主管部门，可以作为第三人参加诉讼。
第一审反倾销行政案件由被告所在地高级人民法院指定的中级人民法院管辖或者被告所在地高级人民法院管辖。
人民法院依照行政诉讼法及其他有关反倾销的法律、行政法规，参照国务院部门规章，对被诉反倾销行政行为的事实问题和法律问题，进行合法性审查。被告对其作出的被诉反倾销行政行为负举证责任，应当提供作出反倾销行政行为的证据和所依据的规范性文件。人民法院依据被告的案卷记录审查被诉反倾销行政行为的合法性。被告在作出被诉反倾销行政行为时没有记入案卷的事实材料，不能作为认定该行为合法的根据。原告对其主张的事实有责任提供证据。经人民法院依照法定程序审查，原告提供的证据具有关联性、合法性和真实性的，可以作为定案的根据。被告在反倾销行政调查程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告无正当理由拒不提供、不如实提供或者以其他方式严重妨碍调查，而在诉讼程序中提供的证据，人民法院不予采纳。在反倾销调查程序中，利害关系人无正当理由拒不提供证据、不如实提供证据或者以其他方式严重妨碍调查的，国务院主管部门根据能够获得的证据得出的事实结论，可以认定为证据充分。
人民法院审理反倾销行政案件，根据不同情况，分别作出以下判决：被诉反倾销行政行为证据确凿，适用法律、行政法规正确，符合法定程序的，判决驳回原告的诉讼请求。被诉反倾销行政行为有下列情形之一的，即主要证据不足，适用法律、行政法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出反倾销行政行为。还可以依照法律或者司法解释的规定作出其他判决。人民法院审理反倾销行政案件，可以参照有关涉外民事诉讼程序的规定。
3.反补贴行政案件。根据行政诉讼法和2003年1月1日实施的《最高人民法院关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》及其他有关法律的规定，人民法院依法受理对下列反补贴行政行为提起的行政诉讼：有关补贴及补贴金额、损害及损害程度的终裁决定，有关是否征收反补贴税以及追溯征收的决定，有关保留、修改或者取消反补贴税以及承诺的复审决定，依照法律、行政法规规定可以起诉的其他反补贴行政行为。
与反补贴行政行为具有法律上利害关系的个人或者组织为利害关系人，可以依照行政诉讼及其他有关法律、行政法规的规定，向人民法院提起行政诉讼。这里所称利害关系人，是指向国务院主管机关提出反补贴调查书面申请的申请人，有关出口经营者和进口经营者及其他具有法律上利害关系的自然人、法人或者其他组织。反补贴行政案件的被告，应当是作出相应被诉反补贴行政行为的国务院主管部门。与被诉反补贴行政行为具有法律上利害关系的其他国务院主管部门，可以作为第三人参加诉讼。
第一审反补贴行政案件由被告所在地高级人民法院指定的中级人民法院或者被告所在地高级人民法院管辖。
人民法院依照行政诉讼法及其他有关反补贴的法律、行政法规，参照国务院部门规章，对被诉反补贴行政行为的事实问题和法律问题，进行合法性审查。
被告对其作出的被诉反补贴行政行为负举证责任，应当提供作出反补贴行政行为的证据和所依据的规范性文件。人民法院依据被告的案卷记录审查被诉反补贴行政行为的合法性。被告在作出被诉反补贴行政行为时没有记入案卷的事实材料，不能作为认定该行为合法的根据。原告对其主张的事实有责任提供证据。经人民法院依照法定程序审查，原告提供的证据具有关联性、合法性和真实性的，可以作为定案的根据。被告在反补贴行政调查程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告无正当理由拒不提供、不如实提供或者以其他方式严重妨碍调查，而在诉讼程序中提供的证据，人民法院不予采纳。在反补贴行政调查程序中，利害关系人无正当理由拒不提供证据、不如实提供证据或者以其他方式严重妨碍调查的，国务院主管部门根据能够获得的证据得出的事实结论，可以认定为证据充分。
人民法院审理反补贴行政案件，根据不同情况，分别作出以下判决：被诉反补贴行政行为证据确凿，适用法律、行政法规正确，符合法定程序的，判决驳回原告的诉讼请求。被诉反补贴行政行为有下列情形之一的，即主要证据不足，适用法律、行政法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权的，可以判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出反补贴行政行为。还可以依照法律或者司法解释的规定作出其他判决。人民法院审理反补贴行政案件，可以参照有关涉外民事诉讼程序的规定。
4.少年收容教养决定。最高人民法院《关于“少年收容教养”是否属于行政诉讼受案范围的答复》（1998年8月15日）规定，公安机关作出的这种决定属于受案范围。
5.社会保险基金管理争议。《最高人民法院行政庭关于拖欠社会保险基金纠纷是否应由法院主管的答复》（1998年3月25日）规定，社会保险基金经办机构是法律法规授权的组织，依法收支、管理和运营社会保险基金，并负有使社会保险基金保值增值的责任。社会保险基金经办机构与用人单位因拖欠社会保险费而发生的纠纷，属于行政争议。用人单位认为社会保险基金经办机构在收支、管理和运营社会保险基金中的具体行政行为侵犯其合法权益，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼，既不履行义务又不依法申请复议或者起诉的，社会保险基金经办机构可以依法通知银行扣缴或者申请人民法院强制执行。
6.教育行政决定。教育部门作出的决定影响公民权益的，属于受案范围。例如，最高人民法院《关于当事人不服教育行政部门对适龄儿童入学争议作出的处理决定可否提起行政诉讼的答复》（1998年8月11日发布实施）规定，根据教育法第42条第4项和未成年人保护法第46条的规定，当事人不服教育行政部门对适龄儿童入学争议作出的行政处理决定，属于行政诉讼法第11条（现为第12条）第2款规定的受案范围，人民法院应当受理。
7.设施使用费征收案件。例如，《最高人民法院行政庭关于征收城市排水设施有偿使用费发生的纠纷人民法院可否作为行政案件受理的答复意见》（1996年8月24日发布实施）规定，有关部门根据人民政府的授权，征收城市排水设施使用费与行政管理相对方发生的争议属于行政争议。行政管理相对一方对有关部门作出的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应作为行政案件受理。管理相对一方在法定期限内不起诉又不履行行政处理决定的，作出行政处理决定的有关部门可依法申请人民法院强制执行。
8.计划生育案件。根据最高人民法院《关于不服计划生育管理部门采取扣押财物、限制人身自由等强制措施而提起的诉讼人民法院应否受理问题的批复》（1997年4月4日）的规定，当事人对计划生育管理部门采取的扣押财物、限制人身自由等强制措施不服依法提起行政诉讼的，人民法院应予受理。
9.乡政府收费案件。根据最高人民法院《关于人民法院是否受理乡政府申请执行农民承担村提留、乡统筹款行政决定案件的复函》（1998年11月16日发布实施）的规定，乡政府就农民承担村提留、乡统筹款作出的书面决定，为具体行政行为。相对人在法定期间内既不起诉又不履行的，乡政府可以依法申请人民法院执行，人民法院应予受理。
10.交警部门作出的扣押车辆及行驶证的行为。《最高人民法院行政庭关于对广西壮族自治区高级人民法院〈关于审理广东省雷州市外经公司凯华食品厂、刘秋海和冯昌炳不服广西北海市银海区公安交通警察大队暂扣汽车及其行驶证一案有关问题的请示〉答复意见》（1999年2月2日发布实施）认为，不应将开具暂扣凭证和将车辆及行驶证暂扣的行为看成是性质不同的两种行为，开具暂扣凭证和将车辆及行驶证暂扣的行为是一种强制措施行为。
第三节 不予受理的案件
根据行政诉讼法第13条和《行诉法解释》第1条第2款，人民法院不予受理的情形包括：
一、国家行为
国家行为是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。它区别于一般行政行为的突出特点是：（1）政治性。国家行为涉及国家的整体利益和重大利益，往往是中央政府协调各种冲突，对国家重大利益和整体利益作出选择和安排的行为。国家行为往往涉及国家政治制度的整体，如三权分立的制度、人民代表大会制度、职能分工制度等。政治性是国家行为与一般的行政行为的根本区别所在。（2）灵活性。国家行为主权性和政治性决定了它必须具有灵活性。为了确保国家的安定和利益，中央国家机关必须根据具体情况作出具体的判断，不能也没有必要事先设定可供选择的方案。（3）秘密性。出于国家安全的考虑，许多国家行为都秘密进行，不向社会公布。
从司法解释和相关理论来看，国家行为有对外、对内两种含义：
1.对外意义上的国家行为，指经国防部、外交部等中央国家机关，在国际事务中，代表整个国家行使国际法权利和履行国际法义务的国防、外交行为。与一般行政行为的区别在于：（1）名义。对外国家行为通常是以中华人民共和国的名义实施。一般的行政行为通常以特定行政机关的名义实施。（2）相对方和客体不同。对外国家行为的对象是另一个国家、国际组织等国际法主体，针对国际关系事项。一般行政行为的对象则是特定的公民、法人或者其他组织，针对国内具体行政事务。（3）依据不同。对外国家行为的依据包括宪法、国际惯例、国际条约，而一般的行政行为通常依据国内法中次于宪法的法律、行政法规、地方性法规和行政规章。
2.对内意义上的国家行为，是指经宪法和法律授权的特定国家机关，在对国内全局性、重大性的国家事务中，代表整个国家对内实施的统治行为。它区别于一般行政行为之处在于全局性和危急性，即对内的国家行为处理的是涉及国家统一、领土完整、政权存亡、基本政局能否稳定的危急问题，主要是为了防止国家分裂、应对灾害等而采取的宣布总动员、进入紧急状态和其他紧急措施。
二、抽象行政行为
抽象行政行为是指行政机关制定行政法规、行政规章和发布具有普遍约束力的决定、命令的行为，具体包括：（1）国务院制定行政法规的行为；（2）国务院各部委制定部门规章的行为；（3）省级人民政府、省会市的人民政府、经济特区所在市的人民政府和国务院批准的较大市的人民政府制定地方规章的行为；（4）行政机关发布具有普遍约束力的决定、命令的行为，即针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。
行政诉讼法没有将抽象行政行为纳入受案范围的原因是：（1）抽象行政行为可以通过人民代表大会和上级行政机关监督的方式确保其合法性。（2）抽象行政行为的对象范围大、不确定，其合法性问题不适合通过诉讼途径解决。
不过，抽象行政行为虽被排除在行政诉讼受案范围之外，但行政诉讼法在修订时作出调整，允许对部分抽象行政行为间接或附带提出审查要求。修正后的行政诉讼法第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”这意味着公民、法人或者其他组织不能直接起诉行政规范性文件，而只能间接对其提出审查要求。法院经审查认为该行政规范性文件不合法，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。
三、行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定
行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定是行政机关作出的、涉及公务员权利义务的各类决定的统称。除了奖惩、任免决定之外，行政机关的内部人事管理行为还包括行政机关对其工作人员作出的培训、考核、离退休、工资、休假等方面的决定。
最高人民法院《关于监察机关作出的开除处分行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的答复》（2000年11月1日）将监察机关作出的开除处分决定排除在受案范围之外。
行政诉讼法没有将这类内部行为纳入行政诉讼受案范围的主要原因是：这类行为往往涉及高度经验性的判断。例如，机关领导对工作人员日常工作态度和水平的印象，需要靠日积月累形成，人民法院没有这方面的条件。如果这类行政行为影响公务员作为公民的基本权利，人民法院应当受理。
四、法律规定由行政机关最终裁决的行政行为
这里所说的“法律”指限于全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。目前作出了这种规定的法律是：
1.行政复议法规定了两种最终裁决的情形：（1）国务院的复议决定。第14条规定：对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。（2）省级人民政府的自然资源权属复议决定。第30条第2款规定：根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。
2.出境入境管理法规定了两种最终裁决：（1）公安机关出入境管理机构作出的有关普通签证、外国人居留决定为最终决定。第36条规定：公安机关出入境管理机构作出的不予办理普通签证延期、换发、补发，不予办理外国人停留居留证件、不予延长居留期限的决定为最终决定。（2）针对外国人和其他境外人员的强制措施的行政复议决定。第64条规定：外国人对依照出境入境管理法规定对其实施的继续盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境措施不服的，可以依法申请行政复议，该行政复议决定为最终决定。其他境外人员对依照出境入境管理法规定对其实施的遣送出境措施不服，申请行政复议的，适用此规定。
五、公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为
公安、国家安全等国家机关具有行政机关和侦查机关的双重身份，可以对刑事犯罪嫌疑人实施刑事强制措施，也可以对公民实施行政处罚、行政强制措施。这就产生一个机关两种行为的划分问题。在理解公安、国家安全等机关“依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”时，需要注意如下因素：
1.主体。这类行为只能是公安、国家安全、海关、军队保卫部门、监狱具有侦查职能的机关，并且通常由其内部专门负责刑事侦查的机构和工作人员具体实施。
2.时间。刑事诉讼行为必须在刑事立案之后在侦查犯罪行为的过程中实施，公安、安全机关在刑事立案之前实施的行为一般应当认为是行政行为。
3.依据。该类行为必须在刑事诉讼法的明确授权范围之内。从刑事诉讼法的规定来看，公安、国家安全等机关能实施的刑事诉讼行为包括：讯问刑事犯罪嫌疑人、询问证人、检查、搜查、扣押物品（物证、书证）、冻结存款、汇款、通缉、拘传、取保候审、保外就医、监视居住、刑事拘留、执行逮捕等。公安、国家安全等机关在上述刑事诉讼法授权范围之外所实施的行为，均不在此类行为之列。例如，没收财产或实施罚款等不在刑事诉讼法明确授权的范围之列。
这里需要注意的是，刑法授权不属于“刑事诉讼法的明确授权”。例如，刑法第17条第4款规定：因不满16周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。政府作出的收容教养行为不属于刑事诉讼法授权的行为，公民对其不服的，可以起诉。
4.对象。该类行为必须针对刑事诉讼法规定的对象。公安、国家安全等机关只能对刑事犯罪嫌疑人等对象实施刑事强制措施。如果公安、国家安全等机关对与侦查犯罪行为无关的公民采取强制措施的，是对刑事诉讼法授权范围的超越。在这种情况下，尽管它们具有“刑事强制措施”的名义，实际上仍是行政行为。公民起诉的，人民法院应当受理。
最高人民法院发布的司法解释对如下情形作了特殊规定：
1.公安机关作出的监视居住决定及其执行违法的，不属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院行政审判庭关于对公安机关采取监视居住行为不服提起诉讼法院应否受理问题的电话答复》（1991年5月25日）的意见是：公安机关为了防止被告逃避侦查而作出监视居住决定，限制其活动区域和住所，是刑事侦查措施，不属行政诉讼法受案范围所列行为，公民对此不服坚持起诉，法院应裁定不予受理。公安机关将监视居住对象关押在派出所、拘留所等场所的做法，是刑事侦查过程中的违法行为，不属于行政诉讼法受案范围。当事人可向上级公安部门及有关单位反映。
2.公安机关在侦查过程中采取的搜查措施。《最高人民法院行政审判庭关于公安机关未具法定立案搜查手续对公民进行住宅人身搜查被搜查人提起诉讼人民法院可否按行政案件受理问题的电话答复》（1991年6月18日）规定，公安机关在侦破刑事案件中，对公民的住宅、人身进行搜查，属于刑事侦查措施，不属于行政诉讼调整范围。如果公安机关在采取上述措施时违反法定程序，当事人可以向该公安机关或其上级机关及有关部门反映解决，人民法院不应作为行政案件受理。
示例
甲公司与乙公司签订建设工程施工合同，甲公司向乙公司支付工程保证金30万元。后由于情况发生变化，原合同约定的工程项目被取消，乙公司也无资金退还甲公司，甲公司向县公安局报案称被乙公司法定代表人王某诈骗30万元。公安机关立案后，将王某传唤到公安局，要求王某与甲公司签订了还款协议书，并将扣押的乙公司和王某的财产移交给甲公司后将王某释放。下列哪些说法是正确的？（2006年试卷二第90题）
A.县公安局的行为有刑事诉讼法明确授权，依法不属于行政诉讼的受案范围
B.县公安局的行为属于以办理刑事案件为名插手经济纠纷，依法属于行政诉讼的受案范围
C.乙公司有权提起行政诉讼，请求确认县公安局行为违法并请求国家赔偿，法院应当受理
D.甲公司获得乙公司还款是基于两公司之间的债权债务关系，乙公司的还款行为有效
【参考答案及简要提示】BC。公安机关既是行政机关又是刑事案件中的侦查机关的双重身份，即产生了公安机关所作出的行为是否为行政诉讼受案范围的问题。标准和界限是凡公安机关依照刑事诉讼法明确授权实施的行为不属于行政诉讼受案范围，除此之外的职权行为均具有可诉性。
六、行政机关的调解行为和仲裁行为
行政调解指行政机关劝导发生民事争议的当事人自愿达成协议的一种行政活动。行政调解针对的是发生了民事权益争议的当事人，没有强制性。也就是说，行政调解的最终结果是纠纷当事人自愿达成调解协议。由于行政调解没有公权力的强制属性，对当事人没有法律约束力，因此没有可诉性。例外情形是：（1）行政机关借调解之名，违背当事人的意志作出具有强制性的决定；（2）行政机关为了实施调解或者在调解过程中实施了行政行为，如采取了强制措施。在这两种情形下，公民可以针对强制性决定或者强制措施起诉。
行政机关下设的仲裁机构以中立身份按照法定程序对平等主体之间的民事纠纷作出有法律拘束力的裁决的，当事人一方不服裁决，应当依法提起民事诉讼。
七、不具有强制力的行政指导行为
行政指导行为是行政机关以倡导、示范、建议、咨询等方式，引导公民自愿配合而达到行政管理目的的行为，属于非权力行政方式。其特点是自愿性、灵活性、简便性和经济性。公民是否遵从行政指导，完全取决于自己的意愿。因此，司法解释将其排除在受案范围之外。这里需要注意的是“没有强制力”这一限定语，如果行政机关在实施行政指导时，通过利益引诱、反复说服教育甚至威胁等方式强迫行政相对人服从的，这种行政指导实际上是行政行为，公民可以起诉。
八、驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为
重复处理行为是指行政机关根据公民的申请或者申诉，对原有的生效行政行为作出的没有任何改变的二次决定。重复处理行为实质上是对原已生效的行政行为的简单重复，并没有新形成事实或者权利义务状态。
这里需要注意的问题是引起重复处理行为的条件是当事人对原行政行为不服而提出了申诉，并且这里的“申诉”行为不是申请复议行为，而是指当事人在超过复议申请期限和起诉期限的情况下，对已经生效的行政行为不服而向有关行政机关提出的申诉。
人民法院不受理重复处理行为的主要原因是维护公共行政的稳定性和效率。如果驳回申诉的重复处理行为具有可诉性，任何公民都可以不遵守复议和起诉期限，都可以用最简单的申诉启动诉讼程序，法律规定的救济期限也就失去了意义。
九、对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响的行为
这主要是指行政机关在作出行政行为之前实施的各种准备行为，例如，行政机关开会讨论、征求意见等。由于行政行为尚未作出，最终的法律结论没有形成，起诉的客体没有形成。
这里需要注意：“实际影响”是指使公民、法人或者其他组织的权利、义务发生了变化，如限制、减少权利，增加、免除、减少义务等。“实际影响”包括有利影响与不利影响。“没有实际影响”意味着行政活动没有使公民权利义务发生实在的变动。
十、司法解释规定的其他案件
不少司法解释针对具体情形从不同的角度作了特殊规定，如劳动部门作出的劳动监察指令书。对此，最高人民法院《关于如何处理〈劳动监察指令书〉问题批复》（1998年7月27日发布实施）规定，劳动行政部门作出责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的劳动监察指令书，不属于可申请人民法院强制执行的具体行政行为，人民法院对此类案件不予受理。劳动行政部门作出责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的行政处理决定书，当事人既不履行又不申请复议或者起诉的，劳动行政部门可以依法申请人民法院强制执行。
【本章主要法律规定】
1.行政诉讼法第12～13条
2.最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1～5条
3.最高人民法院《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》第1条
4.最高人民法院《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》第1条
5.最高人民法院《关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》第1条
行政诉讼受案范围是行政诉讼制度中的重要问题，判断某一案件是否属于行政诉讼受案范围，关键要分析两个方面内容：一是要确定所诉行为是否为行使行政职权的行为；二是该行为是否被明确排除在行政诉讼受案范围之外。
