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移除书签（一）行政诉讼执行的含义
行政诉讼的执行，是指行政案件当事人逾期拒不履行人民法院生效的行政案件的法律文书，人民法院和有关行政机关运用国家强制力量，依法采取强制措施促使当事人履行义务，从而使生效法律文书的内容得以实现的活动。行政诉讼执行是行政诉讼的最后一个环节，它对于实现行政诉讼法的任务，保护当事人的合法权益，具有重要意义。行政诉讼执行的主要特征有：
1.强制执行的主体既包括人民法院也包括有行政强制执行权的行政机关。这是行政诉讼执行与民事诉讼执行的重要区别之处。
2.执行申请人或被申请执行人一方是行政机关。这是由行政案件的性质决定的，因为行政法律关系和由此延伸到行政诉讼法律关系中行政机关必然是一方当事人。不过，当强制执行的主体是有强制执行权的行政机关时，申请强制者即为执行机关，二者融为一体。
3.强制执行的依据是已生效的行政裁判法律文书。包括行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书。
4.强制执行的目的是实现已生效的法律文书所确定的义务。
（二）执行主体
执行主体，是指在行政诉讼执行中享有权利、义务的各方主体，包括执行机关、执行当事人、执行参与人和执行异议人。
1.执行机关。也称执行组织，指拥有行政诉讼执行权、主持执行程序、采取强制执行措施的主体。我国行政案件的执行机关除作为审判机关的人民法院外，还包括行政机关。在人民法院维持被诉行政行为，而且根据法律、法规的规定享有自行强制执行该行政行为的权力时，作为一方当事人的行政机关可以自行执行生效行政裁决所维持的具体行政行为，成为执行机关。此种做法有助于提高行政效率，减轻法院的执行压力。
在人民法院作为执行机关时，一般由第一审人民法院负责执行。如果第一审人民法院认为情况特殊需要由第二审人民法院执行的，可以报请第二审人民法院执行；第二审人民法院可以决定由其执行，也可以决定由第一审人民法院执行。
2.执行当事人。指行政诉讼执行中的执行申请人和被申请执行人。一般情况下，行政诉讼执行由人民法院负责执行，执行当事人就是行政诉讼的当事人，但在依照法律、法规规定，享有强制执行权的行政机关作为行政诉讼执行的执行机关时，该行政机关作为行政诉讼一方当事人，同时又成为了执行机关，行政机关具有双重身份。
3.执行参与人。指除执行当事人以外的其他参与执行过程的单位或者个人。
4.执行异议人。指没有参与执行程序，但对执行标的主张权利，提出不同意见的个人或者组织，也称案外异议人。执行异议人提出异议时一般应采用书面形式，说明异议的理由并提供有关证据；执行人员应当及时审查异议理由，并作必要的调查核实。如果异议确有理由和事实根据，报请院长批准后中止执行；如果异议理由不成立的，驳回异议申请，继续执行程序。
（三）执行根据
执行根据，是指执行申请人申请执行或者执行机关依职权直接采取执行措施所依据的法律文书。它是执行工作得以开始和进行的前提和基础，存在执行根据是开始行政诉讼执行的必要条件。
行政诉讼执行的依据包括行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书。上述法律文书必须同时具备三个条件，才能作为执行根据：第一，据以执行的法律文书必须已经发生法律效力，没有生效的法律文书不能作为强制执行的根据。第二，该法律文书必须具有可供执行的内容，通常包括物的给付、特定行为的执行和对人身的强制行为等。如果法律文书中不具有可强制执行的内容，不能作为执行根据。第三，法律文书中可执行事项具体明确。
（四）执行措施
执行措施，是指执行机关运用国家强制力，强制被执行人完成所承担的义务的法律手段和方法。执行措施的采用直接涉及对被执行人人身、财产的限制和处分，关系到被执行人的切身利益，影响很大，因此执行措施的采取必须按照法律的明确规定进行。行政案件中的执行措施，因对行政机关的执行和对公民、法人或者其他组织的执行而不同。
1.对行政机关的执行措施。行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：（1）对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨；（2）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处50元至100元的罚款；（3）将行政机关拒绝履行的情况予以公告；（4）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；（5）拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
2.对公民、法人或者其他组织的执行措施。行政诉讼法并未对公民、法人或者其他组织的执行措施作出具体规定，人民法院可以参照民事诉讼法的有关规定。
在行政机关作为执行机关时，行政机关必须严格按照单行法律、法规规定的执行措施执行。具体的执行措施必须根据单行行政法律、法规规定确定。
（五）执行程序
行政诉讼执行程序由一系列独立的环节所组成，主要包括：开始、审理、阻却、完毕、补救等。这些程序与民事诉讼执行程序基本相同，特殊性的问题有：
1.期限。在执行程序中因申请人的不同申请的期限方面有所差异。在行政诉讼中，申请人是公民的，申请执行生效的行政判决书、行政裁决书、行政赔偿判决书和行政调解书的期限为1年，申请人是行政机关、法人或者其他组织的为180天。申请执行的期限从法律文书规定的履行期间最后一日起计算；法律文书中没有规定履行期限的，从该法律文书送达当事人之日起计算。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。
2.中止。下级人民法院无权中止所执行的上级人民法院裁判。
二、非诉行政案件的执行
（一）非诉行政案件执行的含义
非诉行政案件的执行，是指公民、法人或者其他组织既不向人民法院提起行政诉讼，又不履行行政机关作出的具体行政行为，行政机关向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制执行措施，使行政机关的具体行政行为得以实现的制度。
从严格意义上说，非诉行政案件的执行与行政诉讼裁判的执行有本质的区别，行政诉讼裁判的执行是诉讼执行，自然归属于行政诉讼法的规范领域，而非诉行政案件的执行本质是一种行政强制执行，应由行政强制执行法加以规定。但在我国行政诉讼法制定之时，为解决我国行政强制执行中存在的实际问题，行政诉讼法专门对行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为作出了规定：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。据此，凡是行政机关有强制执行权的，公民、法人或者其他组织不履行具体行政行为所确定的义务，行政机关可以自行强制义务人履行义务。除此之外，如果公民、法人或者其他组织在法定期限内既不提起行政诉讼，又不履行义务的，行政机关都可以申请人民法院强制执行行政机关自己不能执行的具体行政行为，保证行政权的实现。非诉行政案件的执行就是指后一类执行。非诉行政案件的执行有下列特点：
第一，非诉行政案件的执行机关是人民法院，而非行政机关。虽然非诉行政案件的执行对象是具体行政行为，执行申请人也为行政机关，但非诉行政案件的强制执行权的享有者不是行政机关，而是人民法院。
第二，非诉行政案件执行的根据是行政机关作出的具体行政行为，该具体行政行为没有进入行政诉讼，没有经过人民法院的裁判。这是非诉行政案件执行与行政诉讼执行的本质区别。
第三，非诉行政案件的执行申请人是行政机关，被执行人只能为公民、法人或者其他组织。通常情况下，非诉行政案件执行的执行申请人应为行政机关。作为行使行政职权的行政机关不能成为被执行人，而具体行政行为所针对的对象即公民、法人或者其他组织一般只能成为被执行人，不能成为执行申请人。在特定情况下，非诉行政案件的执行申请人也可以是生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人。
第四，非诉行政案件的执行前提是公民、法人或者其他组织在法定期限内，既不提起行政诉讼，也不履行具体行政行为所确定的义务。基于人民法院强制执行行政机关作出的具体行政行为的条件，如果公民、法人或者其他组织已向人民法院提出了行政诉讼，即使其没有履行该具体行政行为所确定的义务，行政机关也不能向人民法院申请强制执行该具体行政行为。但如果人民法院不及时执行被诉具体行政行为，可能给国家利益、公共利益或者他人利益造成不可弥补的损失，经申请人民法院可先予执行。
第五，非诉行政案件的执行目的是保障没有行政强制执行权的行政机关所作出的具体行政行为内容得以实现。
最高人民法院发布的《行诉法解释》对非诉行政案件执行的适用范围和程序等作出了规定，曾是规范非诉行政案件的主要根据。《行政强制法》自2012年1月1日生效后，应依该法第五章申请人民法院强制执行的规定进行。不过，除对相同事项的规定不一致外，《行诉法解释》对非诉行政案件执行规定仍然有效。
（二）非诉行政案件执行的相关问题
对非诉行政案件的执行的范围和程序等主要问题，“行政强制”一章已有分析，不予赘述。在此，对相关问题作一强调和补充。
1.非诉行政案件执行的适用范围。根据规定，凡行政机关对具体行政行为没有强制执行权，以及法律规定行政机关和人民法院对具体行政行为皆享有强制执行权时，行政机关可以申请人民法院强制执行该具体行政行为。
2.生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人作为申请人。根据规定，非诉行政案件的执行申请人应为行政机关。不过，在特定情况下，非诉行政案件执行的申请人，也可以是生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人。《行诉法解释》第90条规定：行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为，参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。
3.财产保全与担保。为避免被执行人随意对财产进行处分，保证行政职能的实现以及公民、组织的合法权益，行政机关或具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。
4.法院对具体行政行为的审查。法院决定立案执行后，应当继续对申请进行审查，但这次审查不同于立案审查，这次审查主要是对作为执行根据的具体行政行为是否合法进行实体审查。人民法院对被执行的具体行政行为是否合法进行实体审查的理由主要是：第一，公民、法人或者其他组织在法定期间对被执行的具体行政行为不起诉，并不意味着该具体行政行为合法有效。由于被执行的具体行政行为有违法的可能性，如果人民法院不对具体行政行为的合法性进行实质性审查，一旦具体行政行为违法，人民法院强制执行就会侵害公民、法人或者其他组织的合法权益。这显然不利于保护公民、组织的权益。第二，从法院角度来看，人民法院作为法律实施的最终保障机关，它担负着保证法律正确实施和监督行政机关依法行使行政职权的职能，如果允许人民法院强制执行存在明显违法的具体行政行为，显然与人民法院的职能相背离。第三，从行政强制执行主体设置角度看，之所以将人民法院作为行政行为强制执行的主体，一方面在于将具体行政行为的决定权与执行权部分分离，避免行政机关既是决定机关又是该决定的执行机关，可能造成违法执行；另一方面则在于由行政机关申请人民法院执行，多一道纠正错误的手续和环节，通过人民法院对行政机关的监督起到保护公民、法人或者其他组织合法权益的目的。如果人民法院不对具体行政行为进行实质性审查，不管具体行政行为是否合法便一概执行，有违将人民法院作为行政强制执行主体的初衷。
对被执行的具体行政行为的合法性审查，由行政审判庭负责进行，审查实行合议制。
人民法院对具体行政行为的审查主要是书面审查，必要时人民法院可以进行一定的调查，对重大的案件人民法院也可以采取其他审查方式。
【本章主要法律规定】
1.行政诉讼法第69～80、89、94～97条
2.最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第26～31、53～63、83～96条
3.最高人民法院《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》第10条
4.最高人民法院《关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》第10条
1.驳回诉讼请求和驳回起诉之间的区别：
（1）使用的裁判形式不同。前者涉及的是案件实体问题，应使用判决；后者主要为案件程序问题，应使用裁定。
（2）适用情形不同。前者所适用的情况，司法解释有明确的规定；后者适用于法院受理案件后，发现起诉不符合条件。
2.行政诉讼执行与非诉行政案件执行的主要区别：
（1）执行根据：前者是生效的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书，后者是具体行政行为。
（2）执行机关：前者是法院和有强制执行权的行政机关；后者是法院。
（3）申请执行期限：对前者，公民申请为1年，行政机关、法人或者其他组织申请为180日；对后者，行政机关申请为3个月。
第十八章 国家赔偿概述
第一节 国家赔偿
一、国家赔偿的概念
国家赔偿是指国家对国家机关及其工作人员违法行使职权或存在过错等原因造成的损害给予受害人赔偿的制度。对于这一概念，可以作如下理解：
第一，国家赔偿是由国家承担的责任。虽然侵权行为是由不同的国家机关或机关工作人员实施的，但是承担责任的主体不是这些机关或工作人员，而是国家，国家对受害人给予的赔偿费用来自国库。
第二，国家赔偿是对国家机关及其工作人员的行为承担的责任。在这里，国家机关包括依照宪法和组织法设置的行政机关、审判机关和检察机关。国家机关工作人员是指上述机关的履行职务的公务人员。此外，还包括法律、法规授权的组织，行政机关委托的组织和人员。凡上述机关、组织及人员违法行使职权造成的损害，国家应当依法给予赔偿。
第三，国家赔偿是对前述机关及其人员行使职权的行为承担的责任。行使职权的行为不同于国家机关的民事行为，也不同于国家机关工作人员的个人行为。对国家机关及其工作人员的民事和个人行为，国家不承担赔偿责任。
第四，国家赔偿是对违法行使职权或存在过错等原因造成损失承担的赔偿。修订后的国家赔偿法删除了“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权”中的“违法”二字，规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。结合该法的全部内容，该规定事实上摒弃了传统的单一违法归责原则，而采用了多元归责原则，即国家机关及其工作人员的职权行为违法，或虽未违法但存在过错或者从结果上看已经造成损害的，国家就需承担赔偿责任。
第五，国家赔偿本质是一种救济制度。虽然不少情况下国家赔偿是在国家机关或其工作人员行使职权造成受害人人身或财产的损失时出现的，但国家赔偿制度的安排立意并非要追究这些机关或人员的责任，而旨在弥补受害人的损失。
二、国家赔偿的特征
国家赔偿是对国家机关及其工作人员违法行使职权或存在过错等原因行使职权的行为造成的损害承担的责任，与其他形式的赔偿责任相比，具有以下特征：
第一，国家承担责任，机关履行赔偿义务。国家赔偿的一个显著特点就是由国家承担法律责任，最终支付赔偿费用，由法律规定的赔偿义务机关履行具体赔偿义务，实施侵权行为的公务人员并不直接对受害人承担责任，履行赔偿义务。国家是抽象主体，不可能履行具体的赔偿义务，一般由具体的国家机关承担赔偿义务，因此，形成了“国家责任，机关赔偿”的特殊形式。不过，不能由此把国家赔偿等同于机关赔偿责任。
第二，赔偿范围有限。国家赔偿是对国家机关及其工作人员行使职权造成的损害给予的赔偿，属于国家责任的一种形式。从赔偿范围来看，国家只对国家机关及其工作人员部分侵权行为承担赔偿责任，国家赔偿法对此作出了明确规定。因此，国家赔偿窄于民事赔偿，属于有限赔偿责任。例如，对国家立法机关、军事机关、司法机关的部分行为，即使造成了损害，国家并不承担赔偿责任。
第三，赔偿方式和标准法定化。与民事赔偿有所不同，国家赔偿的方式和标准是法定的。我国国家赔偿法第4章规定了具体的赔偿方式和标准。国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，以返还财产、恢复原状为辅助方式。根据侵权损害的对象和程度不同，又有不同的赔偿标准，赔偿数额还有最高限制。对于多数损害，国家并不按受害人的要求和实际损害给予赔偿，而是按照法定的方式和标准，以保障受害人生活和生存的需要为原则，给予适当的赔偿。
第四，赔偿程序多元化。国家赔偿的另外一个特点是赔偿程序多元化。受害人可以通过多种渠道取得国家赔偿。我国国家赔偿法规定了取得行政赔偿和刑事赔偿的多种程序。受害人要求行政赔偿，可以直接向赔偿义务机关提出，也可以在行政复议、行政诉讼中一并提起，还可以单独提起行政赔偿诉讼。受害人提出司法赔偿请求，需先向司法赔偿义务机关提出，然后再向其上级机关提出，最后才能向人民法院赔偿委员会提出，但不能通过诉讼途径解决。
三、国家赔偿与相关制度的区别
（一）国家赔偿与行政赔偿
从立法内容上看，国家赔偿包括行政赔偿和司法赔偿两部分，行政赔偿是国家赔偿的一种形式。国家赔偿与行政赔偿是种属关系。从本质上看，无论是行政赔偿，还是司法赔偿，都由国家承担最终的赔偿责任，赔偿费用由国家支付。
（二）国家赔偿与国家补偿
国家赔偿是国家对国家机关及其工作人员违法行使职权或存在过错等原因造成损害承担的赔偿责任。而国家补偿是国家对国家机关及工作人员的合法行为造成的损失给予的补偿。二者的引发原因不同，国家赔偿是违法行为或有过错等特别行为引起的，而国家补偿是合法行为（如征用等）引起的；二者的性质不同，国家赔偿是普通情况下的违法行为或过错行为等引起的法律责任，而国家补偿是例外的特定民事责任，并不具有对国家职权行为的责难；二者的适用范围、标准、方式等也有不同。
（三）国家赔偿与民事赔偿
国家赔偿是因国家机关及工作人员行使职权行为引起的国家责任，而民事赔偿是由发生在平等民事法律主体之间的侵权行为引起的民事责任。二者的责任主体、责任性质等均不相同，且适用的赔偿原则、标准和程序也有不同。当然，并非国家机关及工作人员的所有行为引起的赔偿责任都是国家赔偿。国家机关及工作人员以民事主体身份实施的侵权行为仍属于民事侵权，国家机关对此承担的责任亦是民事赔偿责任。例如，国家机关建房侵占他人用地的行为是民事侵权行为，国家机关须和其他民事主体一样承担民事赔偿责任。
（四）行政赔偿与司法赔偿
行政赔偿与司法赔偿同属于国家赔偿的一部分，都是行使职权行为引起的国家责任，其责任性质、赔偿方式和标准是相同的。二者不同之处在于：行政赔偿是行使行政职权引起的赔偿责任；而司法赔偿是行使审判、检察、侦查、监狱管理职权引起的赔偿责任。二者在赔偿义务机关、赔偿范围、赔偿程序等方面有所区别。
（五）国家赔偿与公有公共设施致害赔偿
公有公共设施致害赔偿，是指因公有公共设施的设置、管理、使用有欠缺和瑕疵，造成公民生命、健康、财产损害的，国家负责赔偿的制度。在有些国家，这类赔偿属于国家赔偿的一部分，受国家赔偿法规范。我国国家赔偿法不包括公有公共设施的致害赔偿。国家赔偿与公有公共设施致害赔偿的最大区别是：前者是行使国家权力引起的国家责任，后者是非权力行为引起的国家责任。两种赔偿的归责原则也不同。在我国，公有公共设施致害的，由该设施的经营管理单位或通过保险渠道赔偿。
第二节 国家赔偿法
一、国家赔偿法的概念
国家赔偿法的概念有广义、狭义之分。广义的国家赔偿法是指有关国家赔偿的所有法律规范的总称，包括宪法、民法、诉讼法、行政法和特别法中关于国家赔偿的各种法律规范。狭义的国家赔偿法是指专门规定国家赔偿内容的法典。例如，我国1994年第八届全国人大常委会通过并在2010年4月由第十一届全国人大常委会修订的《中华人民共和国国家赔偿法》。本书除特别标明外，均采用广义国家赔偿法概念。对于国家赔偿法的概念，可以作如下理解：
1.国家赔偿法是关于国家赔偿的法律规范。国家赔偿是对国家机关及其工作人员违法行使职权造成的损害给予赔偿的活动，调整上述活动的法律规范就是国家赔偿法。我国国家赔偿法颁布之前，调整国家赔偿活动的法律规范主要是民法通则、行政诉讼法以及有关法律、法规、规章和司法解释。国家赔偿法的颁布实施，使得我国国家赔偿法律规范形成了比较完整的体系。
2.国家赔偿法是一定范围内法律规范的总和。国家赔偿是对违法行使职权行为的损害赔偿，因而，只有调整这类活动的法律规范才称为国家赔偿法。规范和调整国家公有公共设施致害赔偿的法律、有关国家作为民事主体承担赔偿责任的法律，以及规定国家补偿责任的法律均不属于国家赔偿法。
3.国家赔偿法是集实体规范与程序规范为一体的法律。国家赔偿法中既有调整国家与受害人之间权利义务关系的实体规范，也有如何实现上述权利义务关系的程序规范。实体规范是用来解决国家是否承担赔偿责任，赔偿多少的问题。例如，我国国家赔偿法关于赔偿的归责原则、赔偿范围、赔偿方式和赔偿的计算标准的规定均属于实体规范。关于请求赔偿的步骤、时限、顺序和方式的规定属于程序规范。
二、国家赔偿法的作用
制定国家赔偿法，标志着国家赔偿制度的正式确立。我国建立国家赔偿制度，是落实宪法原则，保障公民、法人和其他组织的合法权益，监督和改进国家机关工作，发展民主，健全法制的重要步骤，具有重大的历史和现实意义。具体而言，国家赔偿法的作用表现在以下方面：
（一）制定国家赔偿法是落实宪法的需要
我国1954年宪法规定，中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向国家机关提出书面控告或口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损害的人，有取得赔偿的权利。1982年宪法重申了这项原则，同时提出了具体的立法要求。规定“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律取得赔偿的权利”。虽然宪法对国家赔偿作了原则规定，但由于缺少一部可供具体操作的法律，现实中很难落实宪法的这项原则。当国家机关违法行使职权，侵犯公民、法人或其他组织合法权益的事件发生时，受害人因缺少法律依据难以行使宪法赋予的国家赔偿请求权，国家机关也因缺少法律依据，难以承担赔偿责任。民法通则、行政诉讼法再一次规定了国家赔偿责任，使宪法原则进一步具体化。但是，要解决赔偿的具体范围、标准、程序等问题，还需要更为全面、更为具体的法律规定。国家赔偿法最终确立了国家赔偿制度，从根本上结束了国家赔偿无法可依的状态，使得宪法中国家赔偿的原则得以真正落实。
（二）制定国家赔偿法有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益
国家机关及其工作人员执行公务，行使职权时，不可避免要发生侵犯公民、法人或其他组织合法权益的现象，这是一个不容回避的现实问题，不承认这个现实是不对的。问题的关键在于如何防止、减少这类侵权现象，对遭受损害的公民、法人予以赔偿。这也是很多国家多年探索的问题。我国国家机关及其工作人员行使职权时的违法侵权现象早已有之且时有发生，但因法制不健全，很长一段时间里，受害人投诉无门、申冤无据，难以获得有效的赔偿，国家赔偿制度迟迟未能建立，这与我国国体不相适应，迫切需要立法建立国家赔偿制度。制定国家赔偿法，不仅能够切实保障公民、法人和其他组织已经遭受侵害的权利得以恢复和补救，而且减少和防止侵权现象的发生，从根本上保护和发展人权。
（三）制定国家赔偿法可以有效地监督和促进国家机关依法行使职权
国家赔偿制度的建立，意味着国家必须对国家机关及其工作人员违法行使职权给公民、法人和其他组织造成的损害承担责任，对有故意或重大过失的工作人员有权追偿。这样，可以从根本上对国家机关及其工作人员起到监督作用，防止和减少违法行使职权现象的发生，改进国家机关及其工作人员的工作作风，促进国家机关依法行使职权。
三、《国家赔偿法》的适用
我国现行有效的《国家赔偿法》于1995年1月1日开始实施，并于2010年修订，修正内容于2010年12月1日实施。由此带来的问题是，对某一案件能否适用《国家赔偿法》，如可适用，是适用旧国家赔偿法还是新国家赔偿法，就会成为重要问题。为此，最高人民法院曾先后于1995年1月29日和2011年3月18日发布《关于〈中华人民共和国国家赔偿法〉溯及力和人民法院赔偿委员会受案范围问题的批复》（法复〔1995〕1号）和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国国家赔偿法〉若干问题的解释（一）》（以下简称《国家赔偿解释（一）》）对此问题予以澄清。
（一）原则
对新规则的适用，我国法律确立了不溯及既往原则。《立法法》第93条规定，“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”。上述最高人民法院的两个司法解释，在坚持法不溯及既往的前提下，力求更好地保护受害人的权益，注重对受害人受损的合法权益予以赔偿。
（二）关于能否适用《国家赔偿法》问题
对能否适用《国家赔偿法》问题，主要由《关于〈中华人民共和国国家赔偿法〉溯及力和人民法院赔偿委员会受案范围问题的批复》作出规定，主要分以下三种情形：
1.侵权行为发生在1994年12月31日以前的，不适用《国家赔偿法》。国家机关及其工作人员行使职权时侵犯公民、法人和其他组织合法权益的行为如果发生在1994年12月31日以前的，即发生在《国家赔偿法》生效前的，应当依照以前的有关规定处理，不能依《国家赔偿法》赔偿。
2.侵权行为发生在1995年1月1日以后并经依法确认的，则适用《国家赔偿法》。
3.侵权行为虽发生在1994年12月31日以前，但持续至1995年1月1日以后，并经依法确认的，属于1995年1月1日以后应予赔偿的部分，适用《国家赔偿法》予以赔偿；属于1994年12月31日以前应予赔偿的部分，适用当时的规定予以赔偿；当时没有规定的，参照《国家赔偿法》的规定予以赔偿。
（三）新旧国家赔偿法的适用
1.一般情形：
（1）侵权行为发生在2010年12月1日以前，适用旧《国家赔偿法》。国家机关及其工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益的行为发生在2010年12月1日以前的，适用旧国家赔偿法。
（2）侵权行为发生在2010年12月1日以后，或者发生在2010年12月1日以前但持续至2010年12月1日以后的，适用新国家赔偿法。即国家机关及其工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益的行为发生在2010年12月1日以后，或者发生在2010年12月1日以前、持续至2010年12月1日以后的，适用新国家赔偿法。
（3）侵权行为虽发生在2010年12月1日以前，但如果赔偿请求人在2010年12月1日以后提出赔偿请求，或者2010年12月1日以前已经受理赔偿请求人的赔偿请求但尚未作出生效赔偿决定的，应适用新国家赔偿法。该做法有利于保护请求人的合法权益。
示例
2006年9月7日，县法院以销售伪劣产品罪判处杨某有期徒刑8年，并处罚金45万元，没收其推土机一台。杨某不服上诉，12月6日，市中级法院维持原判交付执行。杨某仍不服，向省高级法院提出申诉。2010年9月9日，省高级法院宣告杨某无罪释放。2011年4月，杨某申请国家赔偿。关于本案的赔偿范围和标准，下列哪些说法是正确的？（2011年试卷二第83题）
A.对杨某被羁押，每日赔偿金按国家上年度职工日平均工资计算
B.返还45万罚金并支付银行同期存款利息
C.如被没收推土机已被拍卖的，应给付拍卖所得的价款及相应的赔偿金
D.本案不存在支付精神损害抚慰金的问题
【参考答案及简要提示】AB。本题虽考查的重点是国家赔偿的计算标准，但由于修正的《国家赔偿法》于2010年12月1日实施，因此回答本题首先要解决是适用新规则还是旧规则。本题中侵权行为发生在2010年12月1日之前，但在修正后《国家赔偿法》生效后提出赔偿请求（未超过国家赔偿请求时效），根据规定应适用修正后的《国家赔偿法》。
2.关于确认程序问题：
根据旧国家赔偿法的规定，在司法赔偿中确认程序是受害人请求赔偿的必经程序，而新国家赔偿法则取消了这一程序。毫无疑问，凡符合适用新国家赔偿法的案件，不存在确认程序问题。但对已启动的确认程序和对不确认决定的申诉如何处理，仍可能产生争议。在这两个问题上，《国家赔偿解释（一）》规定应适用法不溯及既往要求。
具体而言，对第一种情况，即法院对2010年12月1日以前已经受理但尚未审结的国家赔偿确认案件，应当继续审理，不因新国家赔偿法取消确认程序而改变。对第二种情况，即请求权人对赔偿义务机关在2010年12月1日以前作出并已发生法律效力的不予确认职务行为违法的法律文书不服，未依据旧国家赔偿法规定提出申诉并经有权机关作出侵权确认结论，直接向人民法院赔偿委员会申请赔偿的，不予受理。
3.对已生效的赔偿决定的申诉及重新审查的处理：赔偿决定已经生效，即具有约束力，不因新法出台而改变。故，新国家赔偿法对2010年12月1日以前已生效赔偿决定无溯及力。
（1）当事人对已生效的赔偿决定提出申诉，法院审理处理时应适用旧国家赔偿法。但是当事人仅以新国家赔偿法增加的赔偿项目以及标准为由对已生效的赔偿决定提出申诉，法院则不予受理。
（2）法院审查发现2010年12月1日以前发生法律效力的确认裁定、赔偿决定确有错误应当重新审查处理的，适用旧国家赔偿法。
第三节 国家赔偿的构成要件
一、国家赔偿的构成要件概述
国家赔偿的构成要件是指国家承担赔偿责任的必要条件。换言之，国家应当在什么情况下给予受害人赔偿，申请人符合哪些条件才能取得国家赔偿，国家裁判机关根据哪些条件要求国家对受害人负责赔偿。国家赔偿的构成要件是国家赔偿制度的核心内容，它通常包括侵权主体要件、侵权行为的类型要件、侵权行为的性质要件、损害结果要件和侵权行为与损害结果之间因果关系要件。只有在完全具备上述五个要件的情况下，国家才承担赔偿责任，缺少任何一个条件，国家都不承担赔偿责任，受害人也得不到赔偿。可见，国家赔偿的构成要件是判断赔偿责任是否成立的重要标准，也是审理裁判国家赔偿案件的主要依据。
二、主体要件
（一）主体要件的概念和特征
国家赔偿主体要件是指国家承担赔偿责任必须具备的主体条件，即国家对哪些组织和个人的侵权行为负责赔偿。国家赔偿的主体要件具有以下特征：第一，这里的主体要件是指侵权行为主体，而不是责任主体。国家赔偿是国家承担的一种法律责任，而国家是抽象的概念，其意志必须通过国家机关和公务员的行为表达和实现，所以实施侵权行为的主体不是抽象的，而是具体的。在我国，侵权行为主体包括国家机关、国家机关工作人员、法律法规授权的组织和国家机关委托的组织及个人。对于上述人员实施的职务侵权行为，国家均应当承担赔偿责任，不能以实施侵权行为的主体不是国家自身为由免除其责任。第二，侵权行为主体要件经历了由强变弱的过程。从许多国家的赔偿制度看，赔偿制度建立初期，严格限制侵权主体的范围，强调国家只对一定范围内的公务员的侵权行为负责，随着赔偿制度的发展、赔偿范围的扩大，一些国家放松了对侵权行为主体要件的限制，倾向于扩大对公务员的解释，并且将国家机关纳入侵权主体范围。
（二）侵权主体的种类
根据我国国家赔偿法的规定，原则上侵权行为主体包括两类：国家机关和国家机关工作人员。特殊情况下，还包括法律法规授权的组织和行政机关委托的组织和个人。
1.国家机关。国家机关是指依照宪法和组织法的规定设置的，行使国家权力、实现国家职能的机关。在我国，按照国家机关的不同职能，可以分为立法机关、行政机关、检察机关、审判机关和军事机关。由于国家机关在行使权力过程中都有可能侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，所以，理论上所有国家机关都是侵权行为主体。我国宪法和民法通则的规定也反映了这一点。宪法第41条第3款规定，由于国家机关或国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。民法通则第121条规定，国家机关或国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。但实际情况有所不同，并不是所有国家机关都是侵权行为主体，各国法律对此都有所限制。只有特定范围的国家机关才构成侵权行为主体，这与国家赔偿的范围实际上是一个问题的两个方面。我国作为侵权主体的国家机关有以下几类：
（1）国家行政机关。国家行政机关是指依照宪法和行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。首先，行政机关是专门代表国家行使国家职能的，因而与政党、社会团体及社会组织有严格区别；其次，行政机关行使行政职能，即执行法律，管理国家内政、外交事务，这一点与行使立法职能的立法机关、行使司法职能的司法机关有着严格的区别；最后，行政机关是依照宪法和组织法的规定设置的国家机关，这一点与根据法律、法规授权行使行政职能的组织有区别。就范围而言，行政机关包括上至中央人民政府国务院，下至基层人民政府乡镇政府的各级各类行政组织，不仅包括各级政府及其所属部门和机构，也包括非常设机构和临时机构。由于行政机关在执行法律，管理内政外交事务时必然与公民、法人和其他组织发生各种关系，因而很有可能成为国家侵权主体。对于国家行政机关实施的侵权行为，国家应当承担赔偿责任。
（2）国家司法机关。国家司法机关是指代表国家行使侦查、检察、审判和看守所、监狱管理职权的机关。根据我国宪法和组织法的规定，司法机关包括行使刑事侦查权的各级公安机关和安全机关，行使侦查权和检察权的各级人民检察院和专门检察院，行使审判权的各级人民法院和专门人民法院，行使监狱管理职权的监狱管理机关。必须说明的是，公安机关和安全机关虽然是国家行政机关的组成部分，但依照法律行使一部分司法权力，即侦查权，因而它们是具有双重职能的国家机关。专门人民法院中的军事法院，专门人民检察院中的军事检察院虽然是军事机关的组成部分，但它们行使的权力是司法权力，所以也是具有双重身份的司法机关。此外，监狱管理机关也是行政机关的组成部分，但它行使的是执行刑罚的权力，因而也属于具有双重身份的司法机关。司法机关掌握和行使的权力与公民、法人的人身财产权利息息相关，因而司法机关也可能成为国家侵权主体，国家对于司法机关的侵权行为造成的损害，应当承担赔偿责任。
2.国家机关工作人员。国家机关工作人员是指国家依照法定方式和程序任用的，在各类国家机关工作的，行使国家权力执行公务的人员，包括行政机关的公务员，司法机关的侦查人员、检察人员、审判人员和监狱看守管教人员等，但不包括国家机关的勤杂人员和服务人员。因为勤杂、服务人员不行使国家权力，也不执行公务。由于勤杂、服务人员违法侵犯他人合法权利造成损害的，如机关司机撞伤他人的，国家不承担赔偿责任，即使要赔偿，也应当由司机所在机关以其自有财产依照民法的规定给予赔偿，不适用国家赔偿的规则。
我国国家赔偿法规定的国家机关工作人员是指行政机关的公务员、司法机关行使侦查、检察、审判和监狱管理职能的工作人员，同时也包括法律、法规授权组织的人员和行政机关委托的行使国家权力的人员。此外，还包括自愿协助执行国家公务的普通公民。当然，对上述人员的侵权行为造成的损害，国家是否承担赔偿责任，还要看是否符合其他赔偿责任的构成要件。例如，公安机关的工作人员在休假期间殴打他人的行为是个人行为，国家不负赔偿责任，此时的公安人员就不是国家侵权行为的主体。
3.法律、法规授权的组织。法律、法规授权的组织是指根据具体法律、法规的授权而行使特定行政职能的非国家机关组织。首先，它们是非国家机关组织，不具有国家机关的地位，只有在法律、法规授权时，它们才享有国家权力和承担行政法律责任；其次，法律、法规授权组织是以自己名义行使职权并承担责任的，与行政机关委托的组织以行政机关的名义行使职权并由行政机关承担责任有质的区别；再次，法律、法规授权的组织行使的特定职权是具体法律、法规授予的，而非行政组织法授予的，法律、法规的授权通常限于某种具体领域和事项；最后，具体法律、法规对相应组织的授权是有期限的，一旦行政事项完成，授权即告终止。
法律、法规授权组织的范围通常很广，包括社会组织、团体、企事业组织和基层群众性自治组织。法律、法规授权组织行使行政职权时必然对公民、法人的合法权益产生影响，所以，它们也是国家侵权主体之一，国家对其行为应当承担责任。法律、法规授权组织的人员根据法律、法规行使权力履行职务的行为应当视同国家机关工作人员的行为，国家也应当对此承担责任。
4.行政机关委托的组织。行政机关委托的组织和个人是指受行政机关的委托行使一定行政职权的非国家机关的组织和非国家公务员的个人。首先，被委托的组织不是国家机关，被委托的个人也不是国家公务员，他们的经常性工作不是执行国家公务；其次，被委托组织和个人仅能根据委托行使一定的行政职权，非经委托，不得行使国家职权；再次，被委托组织和个人以委托机关的名义行使权力，其行为产生的法律后果由委托的行政机关承担；最后，被委托的组织行使的职权是基于委托机关的委托，而非法律、法规的授权。受委托的组织和个人行使职权的行为造成他人损害的，虽然侵权主体是被委托的组织和个人，但责任应当归属于委托的行政机关，行政机关应当承担国家赔偿责任。但是，委托机关并不是对受委托组织和个人的所有行为承担责任，如果受托人按自己意愿从事与职务无任何关联的行为造成损害，国家不负责任。
三、行为要件
（一）执行职务行为的概念及特征
国家赔偿责任中的行为要件，是指国家承担赔偿责任必须具备的行为条件，换言之，国家对侵权主体实施的何种行为承担赔偿责任。在我国，这一构成要件是指国家只对侵权主体实施的执行职务的行为承担赔偿责任，即致害行为必须是与执行职务有关的行为。所谓执行职务，是指国家机关或国家机关工作人员履行或不履行其职责和义务的行为。“执行职务”是一个内涵丰富的概念，它既包括行使权力的行为和非权力行为，也包括法律行为和事实行为，还包括作为和不作为行为。
（二）界定执行职务行为的标准
由于执行职务行为是确定国家赔偿责任的必要条件，所以，判断某一行为是否属于执行职务行为具有十分重要的意义。如何区分执行职务行为和非执行职务行为，区分的标准又是什么呢？对此，理论上有两种标准：
1.实质内容理论，又称主观标准说。该理论主张采用主观标准即行为人的主观意思表示判断行为的性质，至于应当以何人的意思表示为准，又有两种不同的观点：一种观点认为，判断某一行为是否为职务行为，应当以国家机关（雇用人）的意思表示为准，工作人员（受雇人）必须执行国家机关命令委托的事项，凡超出委托命令范围的，均不属于执行职务的行为，但国家机关事中或事后追认的，亦可认定为执行职务的行为。另一种观点认为，执行职务的范围，应当以国家机关工作人员的意思表示为准，只要实施该行为的目的是为了国家机关的利益，那么该行为就属于执行职务的行为。如果工作人员是为了自己的利益而实施的行为，就不属于执行职务的行为。很显然，主观标准在国家赔偿领域有两个缺陷：其一，以国家机关的意思表示判断某一行为的性质，容易导致国家机关以未委托命令为由推卸其责任，不利于保护受害人的权利；其二，以工作人员的意思表示为准，又难以确定公私利益交织情况下行为的性质，容易扩大国家赔偿责任的范围。
2.外表形式理论，又称客观标准说。该理论主张，执行职务的范围应当以社会观念为准，凡在客观上、外形上可视为社会观念所称的“职务范围”，或者受害人有理由相信工作人员是在执行职务，或客观上足以认为其与执行职务有关的，不论行为者意思表示如何，其行为均可认定是执行职务行为。客观标准虽然比较抽象和笼统，但有利于保护相对人的合法权益，因而，我国的国家赔偿法也采用了类似标准。
我国国家赔偿法在界定“执行职务行为”和“非执行职务行为”时采用了类似“外表形式理论”的“与行使职权有关论”（简称“有关论”）。所谓“有关论”，是指凡与执行职务、行使职权有关的行为，只要符合其他赔偿责任的构成要件，国家就应当对该行为造成的损害承担赔偿责任。国家赔偿法第3条规定：行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利。第5条第1项规定：行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为国家不承担赔偿责任。此外，国家赔偿法第15、16条关于刑事赔偿的规定也有相同的内容。
当然，“有关论”和“外表形式理论”一样，仍然过于抽象，而且具有很大的随意性。为了准确地判断某一行为是否属于执行职务行为，还必须根据上述理论结合一些具体标准进行。这些具体标准包括以下几个方面：
第一，职权标准。国家机关和国家机关工作人员根据法律赋予的职责权限实施的行为都是执行职务行为，无论该行为合法与否。即使是超越职权行为、滥用职权行为，也都是建立在国家机关或国家机关工作人员享有职权基础上的行为，不可能由普通人实施。所以，行为人是否享有职权是判断行为性质的重要标准。
第二，时空标准。国家机关或国家机关工作人员在行使职权，履行职责的时间、空间范围内的行为通常是执行职务行为。因为国家机关的职权是有明显界限和范围的法定职权，具有很强的时空性，超出时空范围的行为通常就不是执行职务行为。例如，上海的工商管理人员到北京农贸市场收取管理费或给予罚款的行为，如果按照职权标准，仍然是职权行为，但由于其行为已超出时空范围，所以不能视为执行职务行为。警察在休假期间与邻居发生纠纷殴人致伤的行为也不是执行职务的行为。根据时空标准，国家机关工作人员在上班时间和工作地点实施的行为大多为执行职务的行为，工作时间和地点以外的行为通常是个人行为。但是，时空条件并不是构成执行职务行为的充要条件，对于特殊的主体，如警察，即使下班后在非工作地点实施的某些行为仍然构成职务行为。
第三，名义标准。通常情况下，凡是以国家机关及其工作人员的身份和名义实施的行为都是执行职务行为。例如，公务人员着装、佩戴标志、出示证件、宣布代表的机关所实施的行为一般都是执行职务行为。公务人员以个人名义和身份实施的行为则是个人行为，而不是执行职务的行为。当然，特殊公务人员（便衣警察、安全机关工作人员）另当别论。
第四，目的标准。执行职务的行为通常是为了实现法定职责和义务而为的行为，其目的是维护公共利益，而非公务人员的个人利益。所以，即使符合上述三个标准的行为，也未必都是执行职务行为。例如，乡政府工作人员在上班时间以国家公务人员的身份和名义，到农民家检查计划生育工作时，顺手拿走农民的一块手表戴在自己手上的行为，虽然符合职权标准、时空标准和名义标准，但是，该行为的目的与公共利益毫无关系，其行为既非行政机关希望达到的结果，也不是为了达到行政目的所必需或不可避免产生的，完全是为了达到公务人员个人目的而为的，所以，不是执行职务的行为。
当然，区分执行职务行为与非执行职务行为的标准不是单一孤立的，而是综合的。判断某一行为是否为职务行为，必须综合上述标准予以分析判断。
（三）执行职务行为的分类
如前所述，国家机关和国家机关工作人员执行职务的行为内涵丰富、种类繁多。为了深入了解执行职务行为的特征，有必要对其进行分类研究。
根据执行职务的行为是否具有强制命令的属性，可以将其划分为两类：权力行为和非权力行为。权力行为是国家机关实施的以强制力为保障的，通过命令和禁止方式要求相对人服从的行为。例如，行政机关的行政处罚和行政强制措施，司法机关的刑事处罚等行为都是权力行为。非权力行为是国家机关实施的不具有强制力的非命令禁止行为，例如，国家机关提供的咨询服务行为、管理公产行为、订立民事合同的行为等都是非权力行为。我国民法通则是关于国家对侵权行为承担民事责任的普遍性规则，因而也是调整国家机关和国家机关工作人员执行职务行为，特别是非权力行为引发的民事责任的主要规范。对于执行职务的权力行为造成的损害赔偿，则由国家赔偿法予以调整。
根据执行职务的行为是否直接发生法律后果，可以将其划分为事实行为和法律行为，所谓事实行为是国家机关和国家机关工作人员实施的不发生法律效果，或虽然发生法律效果，但效果的发生是由于外界的某种事实状态所致的行为。例如，国家机关工作人员的刑讯逼供行为、殴打辱骂行为、使用武器警械行为等都属于事实行为。所谓法律行为，是指国家机关和国家机关工作人员实施的能够引起公民、法人或其他组织权利义务的产生、变更、消灭等法律后果的行为。例如，行政机关的行政许可行为、行政处罚行为、司法机关的批准逮捕行为、没收财产行为等都属于法律行为。不论是事实行为还是法律行为，都是国家机关及其工作人员履行职责、行使权力的行为，因此造成的损害赔偿责任均为国家赔偿责任。
此外，根据执行职务的行为是否合法，还可以将其划分为合法行为和违法行为；根据执行职务针对的对象是否特定，适用效力是否可以重复，还可以将其划分为抽象执行职务的行为和具体执行职务的行为；根据执行职务是否采用积极主动的方式，还可以将其分为作为行为和不作为行为。
四、损害结果要件
国家是否承担侵权责任，要看该行为是否造成特定人的损害。没有损害结果或遭受损害的是普遍对象，国家就不必负责赔偿。因此，损害是构成国家赔偿责任的必要条件之一。所谓损害，是指对财产和人身造成的不利。
（一）损害的范围
损害包括人身损害和财产损害，前者包括限制人身自由、剥夺生命、致人伤残以及毁损名誉、荣誉等。后者主要指财产的灭失、毁损和减少等损害。对物的损害又包括积极损害和消极损害（又称直接损害和间接损害），大多数国家原则上只赔偿直接损害，不赔偿间接损害。只有在侵权行为是故意实施的或不赔偿间接损害就会违背社会共同生活原则的情况下，法院才判决国家机关赔偿间接损害。同时大多数国家只赔偿原告的财产和身体损害，而不赔偿对名誉、荣誉造成的损害。人格权受到侵害，只有在特别情况下，才有获得赔偿的可能。我国国家赔偿法在第二章第一节中把侵权损害的范围概括为两种，一是人身权，二是财产权。人身权、财产权主要有人身自由权、人格尊严权、婚姻自主权、名誉权、荣誉权、名称权、生命健康权、肖像权、亲属关系中的权利，以及种种财产权，如继承权、物权、经营自主权、债权、知识产权等。也就是说，当以上权利受到国家机关及其工作人员的损害时，国家应当负责赔偿。根据国家赔偿法第35条规定，自然人因人身权益受到侵害而导致精神损害的，国家应给予精神损害赔偿，在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。该规定改变了原国家赔偿法中没有关于精神损害给予金钱赔偿规定的状况，是我国国家赔偿制度的重大进步。
（二）损害的对象
所谓损害，就是国家机关违背对公民、法人所承担的义务而使其受到不利的结果。因此，国家能否赔偿这种损害，首先应确定损害者的利益是否受到法律保护，国家对受害人是否承担特定的义务。因为遭受损害的对象是法律特定保护的，所以国家必须对这种损害负责。国家颁布法律，行政机关制定法规规章，如果它所造成的损害是普遍的，但法律又未加以特别保护，那么国家就不负赔偿责任。一个人能否成为损害赔偿的对象，关键在于行政机关所负的职责是否为了直接保护他的利益。例如，当盗贼正在行窃时，警察袖手旁观，那么警察就违反了他对财产所有人的职责，因为警察查处违法行为的权力不仅是为了一般公众的利益而被授予的，同时也是为了某一个具体的个人的利益而被授予的。应当区分国家机关对受害人承担的特别义务和对公众承担的普遍义务。
（三）损害行为与损害结果之间的因果关系
国家赔偿中的因果关系比较复杂，存在很多间接关系的损害赔偿问题。例如，某公司总经理被错误拘留，拘留期间因错过一次已约好的签订合同机会，造成企业重大经济损失，国家对这类损害是否赔偿？某人经合法手续领到许可证并依此建起房屋，后被行政机关确认为违章建筑并拆除，发放许可证机关是否负责赔偿？某公民财产被盗，能否以公安机关维护治安不力为由请求赔偿？要回答这些问题，必须分析国家机关及公务员的行为与损害结果之间是否存在因果关系及这种因果关系的密切程度如何。
民法理论上，因果关系是客观事物之间的前因后果的关联性。这一现象的出现，是由另一现象的存在所必然引起的，则两种现象之间就为因果关系。当然，也有主张简化行为与损害结果之间因果关系的，凡是引发结果的条件皆为原因，只要结果的发生与行为之间存在逻辑上联系的事实，就视为有因果关系。这一学说称为条件说。此外还有相当因果关系说，又称适当条件说，认为某种原因在特定情形发生某种结果，还不能断定二者之间的因果关系。只有在一般情形中，依照当时当地的社会观念，普遍认为也能发生同样结果的，才能认定有因果关系。由损害看行为，可以确信是它造成的，那么该行为即为相当原因。例如，警察殴打人致伤，并囚之于拘留所内，受伤人因不能外出医治，或治疗不得法，遂因伤致死。殴打人行为与死亡结果之间有因果关系。也就是说，行为后加入其他原因，如其他原因在客观上足以预料有结合的可能，则其行为对于损害，是相当原因。同样，行为前已有其他原因，如果再加上行为这一原因，在客观上足以引起损害，则其行为也属相当原因。就目前理论看，相当因果关系说似乎更具说服力。
国家赔偿中的因果关系，在某些方面比民事赔偿要严格得多，另外一些方面又要宽松得多。完全用民法上的因果理论分析国家赔偿责任的构成很难获得满意结果。例如，公安机关违法限制某企业经理的自由，企业因此无法开业而遭受损失，依照民法原理，国家应当赔偿企业的损失，因公安机关的行为是导致企业损失的主要原因。然而，多数国家的国家赔偿法理论并不这样理解，否认限制公民自由与企业损失之间的因果关系，而只规定一定数额的限制人身自由赔偿金。确认国家赔偿必须符合两个条件：一是因果之间具有逻辑联系，此案符合逻辑联系的条件；二是因果之间有直接相关性，即依正常人的经验和理解，行为和结果之间有牵连。国家侵权行为与一般民事侵权行为是有一定区别的。它具有非法性、滥用或超越裁量权性、强制性等特点，凡违背对特定人所承担的法律义务即视为侵权行为。因此国家赔偿中的因果关系，实质上是国家机关与受害人之间的权利义务关系。只要国家机关违背了对权利人所承担的特定义务并因此导致其损害，且权利人无法通过其他途径受偿的，我们就认为存在国家赔偿责任中的因果关系。例如，警察发现有人殴打他人而不予制止，就违背了他所承担的特定义务，如果受害人无法向加害人求偿时（如已逃跑，无支付能力）而向国家机关请求赔偿，应予支持。因为警察与受害人之间有一定的权利义务关系，违背法定义务即为因，受害人损失为果，二者虽无必然联系，但有间接联系。又如公民已将各种材料、证件准备齐全，并按规定程序申请建筑或营业执照，而承办人无故长期积压不为之办理，致其损害者，行政机关应负赔偿责任。因受害人的损失是因国家机关公务员违反其应该履行的义务而造成的，已构成因果关系，所以应当赔偿。某公民贩运西瓜被哄抢，警察置之不理，该公安部门应赔偿瓜主损失。以上看到的例子都是不作为引起的，即国家机关违背它所承担的义务引起的。至于这种职务上的义务既可以是法律、法规规定的，也可以是上级命令的，有的情况下，虽无明文规定，但按照普通常理，属于应该做的，也属职务上的义务。凡是国家机关应该为之而没有为，就是失职行为，就是不作为的违法行为，由此引起的损害，国家应负赔偿责任。国家赔偿中的因果关系，是以国家机关及公务员的公职义务为基础，以受到法律保护的受害人权益为依托，以违反公职义务与权益遭到损害之间的关系为内容，用客观、恰当、符合正常社会经验的方式衡量和确定的逻辑关系。这种因果关系应当是客观、恰当、符合理性的，而不是机械、随意的。作为原因的现象，不仅在时间顺序上应出现于成为结果的现象之前，而且还须起着引起和决定结果发生的作用。只有与损害结果有直接联系的原因，才是赔偿责任因果关系中的原因。当然，直接的原因不一定就是损害的最近的原因，而是损害产生的主要原因和决定性原因。
（四）缺乏因果关系的事实
国家只对直接产生损害的原因事实负赔偿责任。有些特殊的致害原因与损害结果之间缺乏因果联系，国家对此不负赔偿责任，它们主要有以下几类：
1.受害人的过错。受害人的行为促使损害的发生成为不可避免或加重时，国家完全不负赔偿责任或者部分免除赔偿责任。例如，在法国的一个案例中，儿童在公园玩耍时，被树枝划伤，其父母要求国家赔偿，而行政机关认为儿童受伤是父母看管不严，行政法院认为公园存在伤害儿童的危险，说明采取的措施不力，存在一定的过失责任，但它并不是造成损害结果的唯一原因，受害人自己也有过错。这种过错行为与损害也有因果关系，所以在这种情况下，可以免除或部分免除国家的赔偿责任。如果损害完全是由于受害人过错引起的，那么国家不负赔偿责任。
2.不可抗力。因不可抗力如战争、天灾等引起的损害，国家不负赔偿责任。因不可抗力是不能预见、不可抗拒的，属于当事人意志之外的力量，因此造成的损害与国家机关的行为无任何因果关系，国家对此不承担责任。不可抗力与原因不明的意外事件不同，后者如机器故障、火灾等，它可以免除国家的过错责任，但不能排除国家的危险责任。例如，某一水坝漏水，造成邻近居民的损害，但漏水的原因不明，这可以排除国家的过失赔偿责任，但不能排除危险责任。
3.第三者介入。当国家机关的行为通过第三者介入产生损害时，这种损害是间接损害，国家不负赔偿责任。例如，某人所驾驶车辆被公安交通警察违法扣留，司机步行回家时，被另一车撞伤。虽然公安交通机关有违法侵权行为，但造成的损害由另外一辆车所致，因此，国家不负赔偿责任。若损害发生同时由国家机关和第三者的行为所引起时，国家机关就其行为部分负责。
五、法律要件
构成国家赔偿责任还必须满足“有法律规定”这一要件，如果法律没有规定国家赔偿责任，即使公民受到国家机关违法侵害，国家也可能不承担赔偿责任。这是国家赔偿责任的一个重要特点。所谓“有法律规定”，是指现实存在的所有规定国家赔偿责任的法律法规和判例等。国家赔偿不同于民事赔偿，它产生于19世纪末，大多数国家通过渐进式立法逐步将这一制度推开。因此，国家赔偿的范围、程序等内容是由立法和司法判例确定的。即使在今天，也没有任何国家在法律上采取政府对所有侵权行为承担赔偿责任的办法。
就国家赔偿可行性而言，如果免除所有的限制，允许受害人对国家所有行为提起赔偿诉讼也是不现实、不恰当的。因此，国家对何种行为负责赔偿、适用什么赔偿方式及程序，均须由法律明确规定。总之，没有法律规定应赔偿的，即使有损失也不赔偿。可见，国家承担赔偿责任，必须以法律规定为要件之一，这种法律规定，既可以是统一的国家赔偿法，也可以是特别法、判例法。在我国，国家承担行政赔偿责任的法律依据有：国家赔偿法、行政诉讼法、民法通则、治安管理处罚法、海关法及大量的最高人民法院的司法解释、国务院及各部委发布的行政法规和规章等，受害人依照以上规定才能获得赔偿请求权，这是与大多数国家相似的一个特点，也是构成国家赔偿责任的必备要件之一。
【本章主要法律规定】
1.国家赔偿法第1、2、35条
2.最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国国家赔偿法〉若干问题的解释（一）》
国家赔偿本质是一种救济制度，不同于国家补偿、民事赔偿等制度。是否属于国家赔偿，要分析侵权主体要件、侵权行为的类型要件、侵权行为的性质要件、损害结果要件和侵权行为与损害结果之间因果关系要件。因国家赔偿法的制定、修订，对是否适用国家赔偿法、适用新国家赔偿法还是旧国家赔偿法，需要分析相应的时点。
第十九章 行政赔偿
第一节 行政赔偿概述
一、行政赔偿的概念
行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使职权过程中违法侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，国家对此承担的赔偿责任。
首先，行政赔偿是国家的赔偿责任，行政赔偿的责任主体是国家，而不是行政机关及其工作人员。实践中，侵权行为是由行政机关及其工作人员实施的，但是，对此承担赔偿责任的主体不是行政机关，也不是行政机关工作人员，而是国家。这是由国家与行政机关及其工作人员之间的法律关系所决定的。行政机关及其工作人员与国家之间存在委托代理关系，虽然行政机关实施行政管理活动时往往以自己的名义进行，行政机关工作人员实施行政管理活动时也都以所属行政机关的名义进行，但是在法律上都是代表国家实施的，无论是合法还是违法，其法律后果都归属于国家。国家作为赔偿主体的主要表现是赔偿费用由国库支出。
其次，行政赔偿是国家对行政侵权行为所承担的赔偿责任。作为一种法律主体，国家可能承担的赔偿责任是多种多样的，包括民事赔偿责任、国际法上的赔偿责任、司法赔偿责任、立法赔偿责任、军事赔偿责任、公共设施设置和管理中的赔偿责任等。一方面，特定的赔偿责任是与特定的侵权行为相对应的，而行政赔偿仅仅是国家对行政管理过程中的侵权行为承担的赔偿责任。这一特性使行政赔偿与其他赔偿，如司法赔偿、民事赔偿等区别开来。另一方面，行政管理过程中的侵权行为形式很多，既可能是违法行使职权所实施的侵权行为，如具体行政行为，也可能是利用执行职务机会实施侵权行为，如顺手牵羊的行为；还可能是表面上与行政职务相关、实则无关的侵权行为，如大吃大喝的行为。这些侵权行为都引起赔偿责任，但不一定都引起国家赔偿责任。只有与行政职权密切相关的侵权行为才能构成行政侵权行为，才能引起国家的赔偿责任。 再次，国家赔偿是国家对行政机关及其工作人员的侵权行为承担的赔偿责任。对行政机关及其工作人员应当做广义的理解。行政机关不仅包括中央及地方各级人民政府及其下设的工作部门，即国家行政机关，而且包括法律法规授权的组织、委托的行政机关、共同实施侵权行为的行政机关。工作人员不仅包括具有公务员身份的工作人员，而且包括受行政机关委托执行公务的一般公民，包括接受行政机关指使实施违法行为的公民。在认定“工作人员”时，重要的不是公务员的身份，而是实施侵权行为的公民与有关的行政机关是否存在实际上的公务关系。由于国家行政机关工作人员和国家之间存在着职务委托关系，行政机关及其工作人员在行使职权过程中侵权的，或以执行职务为名侵权的，应当视为国家的侵权行为。国家赔偿法将实施侵权行为的行政机关或者工作人员所在的行政机关确定为赔偿义务机关，办理具体的赔偿事务，如收集证据、出庭应诉、与受害人和解以及支付赔偿金等工作。这样规定有利于督促行政机关及其工作人员认真履行法定职责，便于受害人行使赔偿请求权。
最后，行政赔偿是国家对其合法权益受到行政侵权行为损害的公民、法人或者其他组织承担的赔偿责任。公民、法人和其他组织不局限于具体行政行为所指向的对象，凡是合法权益受行政机关及其工作人员的行为侵害的人都可能成为行政赔偿的请求权人。国家赔偿针对的损害是对公民、法人或者其他组织合法权益的侵害。合法权益是公民、法人或者其他组织依法享有的财产权和人身权，只有合法权益受到侵犯的，国家才承担赔偿责任。违法的权益，如赌博获得的收入、偷盗来的财产等，不受法律保护，对违法权益的侵害，公民、法人或者其他组织不能要求赔偿。
二、行政赔偿的特征
对行政赔偿的特征，可以从如下方面认识：
（一）行政赔偿与行政补偿的联系和区别
行政补偿是指国家对行政机关及其工作人员在行使职权过程中因合法行为损害公民、法人或者其他组织合法权益而采取的补救措施。行政赔偿和行政补偿都是国家对行政机关及其工作人员行使职权过程中给公民、法人或者其他组织合法权益造成的损害采取补救措施，而且在危险责任领域，行政补偿与行政赔偿之间没有明确的界限。但是，两者仍然存在许多区别，表现在：
1.原因不同。两者都是国家对行政机关及其工作人员在行政管理过程中损害公民、法人或者其他组织合法权益所采取的补救措施，但是，行政赔偿所针对的损害是行政机关及其工作人员的违法行为，而行政补偿针对的是合法行为。
2.范围不同。行政赔偿的范围小于行政补偿的范围。行政赔偿受国家赔偿法的限制，国家并非对所有的行政侵权行为都承担赔偿责任，如对国防外交等国家行为，一般认为实行国家豁免，国家对给公民、法人或者其他组织所造成的损害不承担赔偿责任。行政补偿的原因行为除了合法性这一限制之外，没有其他的限制。
3.程度不同。行政赔偿对公民、法人或者其他组织合法权益的补救程度不如行政补偿充分。国家赔偿法针对的损害限于人身权和财产权的损害，而行政补偿没有这种限制。而且，对国家赔偿法规定范围之内的行政侵权行为所造成的损害，国家也并非全部赔偿，而是限于最低限度的直接损失。国家赔偿法规定“计算标准”的作用之一是为了限制赔偿的数额。行政补偿采取补偿实际损失的原则，行政机关及其工作人员的合法行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成了多大的损害，国家就补偿多少。当然，行政补偿所针对的损害必须是特定的公民、法人或者其他组织所遭受特别的损害，而不是普遍的损害。从损害这一点来看，行政赔偿着眼于赔偿的最高数额，而行政补偿着眼于损害的特定性，没有数额的限制。
4.程序不同。行政补偿可能是在损害发生之前由行政机关与公民协商解决，也可能是在损害发生之后由行政机关与之协商解决。行政赔偿只能发生在侵权行为发生之后，由行政机关与公民协商解决。行政补偿和行政赔偿都可以适用调解，但是，公民因与行政机关对行政补偿不能达成协议而起诉的，适用一般的行政诉讼程序；与行政赔偿义务机关对行政赔偿不能达成协议而起诉的，适用行政侵权赔偿诉讼程序。
5.性质不同。行政赔偿性质上属于行政法律责任，而行政补偿性质上属于具体行政行为。行政赔偿是国家对行政机关及其工作人员违法行使职权的行为而承担的一种法律责任，具有否定和谴责的含义；而行政补偿是国家对行政机关及其工作人员合法行为所造成的损害而采取的补救措施，行政机关作出的补偿决定属于具体行政行为。
6.依据不同。行政补偿的法律依据是有关的单行的部门法律、法规，而行政赔偿的法律依据是行政诉讼法和国家赔偿法。
（二）行政赔偿与民事赔偿的联系和区别
民事赔偿是一方当事人因侵权行为而向遭受损害的另一方当事人承担的赔偿责任。世界各国行政赔偿制度的早期阶段都借鉴民事赔偿理论（如归责原则、构成要件），适用民事赔偿的程序。民法通则第121条也将国家机关及其工作人员执行职务过程中的侵权行为规定为一种特殊的民事侵权行为，确立了国家的民事赔偿责任。在国家赔偿法实施以前，国家赔偿都是按照民事赔偿的标准和程序处理的。因此，民事赔偿与行政赔偿之间存在着密切的联系。但是，两者之间也存在着一些区别，表现在：
1.主体不同。行政赔偿是国家向公民个人承担的赔偿责任，形成的是国家与公民之间的法律关系；而民事赔偿责任是公民个人向公民个人承担的赔偿责任，形成的是公民与公民之间的法律关系。
2.原因不同。行政赔偿的原因是行政侵权行为，而民事赔偿的原因是民事侵权行为。行政侵权行为是行政机关及其工作人员在行使职权过程中实施的侵害公民合法权益的行为，是国家权力的作用；而民事侵权行为既没有“行政机关及其工作人员”这一主体方面的限制，也没有“行使职权过程中”这一限制。
3.范围不同。民事赔偿的范围大于行政赔偿的范围。行政赔偿的原因行为、损害的范围由国家赔偿法作了限制，国家并不对所有的侵权行为都承担赔偿责任，也不对行政侵权行为所造成的所有损害都要赔偿，而只赔偿行政侵权行为对人身权和财产权造成的最低限度的直接损害。与此不同，民事赔偿存在于所有的民事侵权行为，民事侵权行为人不但要全额赔偿给受害人的各种合法权益造成的直接损害，而且要赔偿一定的可得利益的损失即赔偿间接损失。
4.归责原则不同。民事赔偿责任的归责原则以过错责任原则为主、危险责任原则为辅；而行政赔偿责任的归责原则多种多样：有的国家实行过错责任原则；有的国家实行公务过错责任原则；有的国家实行违法原则。
5.程序不同。解决民事赔偿纠纷的程序是仲裁、民事诉讼；而解决行政赔偿争议的程序是行政处理程序、行政复议程序和行政诉讼程序。
6.依据不同。行政赔偿是公法上的法律责任，其法律依据是行政诉讼法、国家赔偿法等公法法律规范；而民事赔偿是私法上的法律责任，其依据是民法通则等私法法律规范。
（三）行政赔偿与司法赔偿的联系和区别
司法赔偿是司法机关及其工作人员在行使职权过程中侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害，由国家承担的赔偿责任。行政赔偿与司法赔偿都属于国家赔偿，许多方面是一致的，如赔偿损害的范围、计算标准、赔偿主体等，但两者之间也存在许多区别，表现在：
1.实施侵权行为的主体不同。在行政赔偿中，实施侵权行为的主体是国家行政机关及其工作人员，还包括法律、法规授权的组织及其工作人员，受委托的组织及其公务人员以及事实上的公务员。在司法赔偿中，实施侵权行为的主体是履行司法职能的国家机关及其工作人员，包括公安机关、国家安全机关以及军队的保卫部门、国家检察机关、国家审判机关、监狱管理机关及上述机关的工作人员。
2.实施侵权行为的时间不同。行政侵权行为发生在行政管理过程中，是行政机关及其工作人员在行使职权过程中实施的。而司法侵权行为发生在司法活动中，以司法机关及其工作人员在刑事诉讼中违法行使侦查权、检察权、审判权、监狱管理权以及在民事、行政审判中人民法院采取强制措施、保全措施以及执行措施为构成要件。
3.追偿的条件不同。无论是在行政赔偿中还是在司法赔偿中都实行追偿制度，赔偿义务机关在履行了赔偿义务后，可以责令有关责任人员承担部分或全部赔偿费用。但是，国家赔偿法对两者的追偿条件分别作了不同的规定。行政追偿的条件是行政机关及其工作人员在行使职权过程中有故意或者重大过失，这种标准具有明显的主观性。司法追偿包括三种情形：一是司法机关工作人员刑讯逼供或者以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的；二是违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；三是在处理案件中有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。相比较之下，司法追偿的范围要比行政追偿的范围窄。国家赔偿法划分这种区别，主要是因为司法机关及其工作人员面临的情况比较复杂，法律规定了较大的裁量权，认定司法工作人员主观上是否存在故意或重大过失比较困难，而且追偿的范围不能过宽，否则很容易挫伤司法人员的积极性。
4.程序不同。行政赔偿的程序与司法赔偿的程序差别较大。行政赔偿程序分为单独提出赔偿请求的程序和一并提出赔偿请求的程序。单独提出赔偿请求的程序实行行政处理前置的原则，行政赔偿争议在行政程序不能解决的，最终可以通过行政诉讼途径解决。司法赔偿程序没有单独提出赔偿请求和一并提出赔偿请求的划分，赔偿请求人对赔偿义务机关的决定不服的，要向其上一级机关申请复议，对复议决定不服的，向复议机关所在地的同级人民法院的赔偿委员会申请，由其作出最终的决定。可以看出，司法赔偿自始至终都是通过非诉讼途径来解决的。
三、行政赔偿的归责原则
国家赔偿法上的归责原则是指国家承担赔偿责任的依据和标准，也就是国家为什么要对某一行为承担赔偿责任，损害发生后，是由于侵权行为人的行为违法，还是由于行为人实施某一行为时主观有过错，抑或是由于什么其他的原因，国家才承担赔偿责任。如前所述，修订后的国家赔偿法变过去的单一违法归责原则为多元的归责原则，但整体来看我国国家赔偿法中的行政赔偿适用的仍是违法归责原则。
违法归责原则是确定行政赔偿责任的基本准则，对于行政赔偿义务主体和赔偿请求人来说，什么是违法、哪些行为构成违法行为并可能导致国家赔偿责任等问题是十分重要的问题，所以，正确理解和适用这一原则具有十分重要的意义。
首先，违法归责原则中的“法”是广义的法，既包括实体法，也包括程序法；既包括法律、法规和其他具有普遍约束力的规范性文件，也包括法的基本原则和精神。之所以对违法原则作广义理解，是因为行政机关及其工作人员的职权十分广泛，受到多层次多角度法律规范的约束，违反任何层次的规范，都应当视为违法。行政机关及其工作人员的管理活动中，除了各类法律行为之外，还存在大量的事实行为。对于事实行为，法律不可能规定详尽统一的行为标准，由于不符合某种标准的事实行为造成他人损害的，国家不能以该行为没有违反法律为由拒绝承担赔偿责任。此外，在国家管理的很多领域，目前尚无明确的法律规范作为行使权力的依据，法律精神和基本原则是判断职权行为的主要标准，如果以具体的法律规范作为依据或标准，必然造成很多实际受害人无法取得国家赔偿的结果，这显然是不公平的。而且还应当看到，国外没有一个国家对国家赔偿法中的违法概念作狭义解释，相反都不同程度地作了扩张解释。很显然，传统意义上的违法归责原则仅指违反严格意义上的法律规范，这种理解失之过窄。为了更为有效地保护国家侵权案件受害人的合法权益，防止国家机关或国家机关工作人员规避法律、滥用职权，应当对违法归责原则中的违法作广义理解。违法除指违反严格意义上的法规外，还包括违反诚信原则、公序良俗原则、尊重人权原则、权力不得滥用原则、尽合理注意原则等。这种理解有利于解决诸如公务人员打骂当事人等侵权行为造成的损害赔偿问题。虽然公务人员的行为并非法律预先规定禁止的，但违反了尊重人权原则，因而国家对此类行为造成的损害应当给予赔偿。
其次，违法既包括积极的作为性违法，也包括消极的不作为违法。作为违法是指侵权主体以积极的作为方式表现出来的违法情形。例如，行政机关的违法处罚、违法采取强制措施等行为均是作为性违法。不作为违法是指侵权主体拒绝履行或拖延履行其承担的职责和义务的违法情形。必须注意的是，认定不作为违法应当以法定的或职责确定的义务存在为前提，也就是说，如果行政机关或其工作人员没有履行法定的或本身职责确定的义务，其不作为行为给受害人造成了损害，那么，国家应当对此承担赔偿责任。如果法律赋予行政机关或其工作人员在特定情况下作为或不作为的自由裁量权，除非国家机关或国家机关工作人员的不作为行为已经达到令正常人不能容忍的地步，否则，国家对此不承担赔偿责任。不作为还包括不当延误，即疏忽、怠惰、无故迟缓。如果法律明确规定了作为的期限或时限，未在该时限内作为即构成违法不作为，但如果法律没有规定作为的时限，就必须考虑为此设定一个合理期限。通常应当考虑公务活动的难易程度、处理此类公务的惯用时间、当时的客观环境及是否存在不可抗力等因素的干扰和阻碍，等等。
最后，违法归责原则既包括法律行为违法，也包括事实行为违法。法律行为违法容易理解，事实行为违法是指国家机关及其工作人员违法实施的不直接产生法律效果的行为。例如，政府机关提供咨询、实施指导、发布信息等都是事实行为。由于政府提供错误的指导或信息而遭受损害的，虽然政府的行为可能不是严格意义上的法律行为，而是一项事实行为，但政府仍然应当对此承担赔偿责任。
综上，违法的具体情形包括以下方面：第一，国家侵权主体的行为违反法律、法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件；第二，国家侵权主体的行为虽然没有违反上述文件的明确规定，但违反了法的基本原则和精神；第三，国家侵权主体没有履行对特定人的职责义务，或违反了对特定人的职责与义务；第四，国家侵权主体在行使自由裁量权时滥用职权或没有尽到合理注意。
第二节 行政赔偿范围
一、行政赔偿范围概述
行政赔偿范围是指国家对行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的哪些行为承担赔偿责任。
行政赔偿范围一般在两个意义上使用：一个意义是导致行政赔偿责任的原因行为的范围，即国家对哪些事项承担赔偿责任，对哪些事项不承担赔偿责任；另一个意义是赔偿损害的范围，即国家赔偿哪些损害，不赔偿哪些损害。西方国家一般在第二个意义上使用行政赔偿范围的概念，而我国国家赔偿法使用的是第一个意义上的行政赔偿范围的概念，因此，这里采用第一个意义上的行政赔偿范围的概念。行政赔偿范围是行政赔偿的首要环节，其意义表现在：
1.行政赔偿范围确定了受害人行政赔偿请求权的范围。法律规定行政赔偿范围即意味着界定受害人享有和行使行政赔偿请求权的界限。只有法律规定国家对行政机关及其工作人员的侵权行为承担赔偿责任的情况下，受害人才享有相应的请求权。
2.行政赔偿范围确定了行政赔偿义务机关履行赔偿义务的范围。法律规定行政赔偿范围的一个方面的意义在于为认定赔偿义务机关履行行政赔偿义务的界限。对于法律规定国家承担赔偿责任的行政侵权行为，行政赔偿义务机关必须代表国家对受害人履行行政赔偿义务，给予行政赔偿救济，不得拒绝或推诿。
3.行政赔偿范围限定了人民法院对行政赔偿案件行使审判权的范围。只有在法律规定的赔偿范围之内，人民法院才能受理受害人的起诉；也只有在法律规定的赔偿范围之内，人民法院才能判决赔偿义务机关履行赔偿责任。行政赔偿范围越大，人民法院可以受理的赔偿案件就越多，对行政机关进行司法监督的机会就越多。行政赔偿范围确定了行政机关接受人民法院司法监督的程度。
二、侵犯人身权的行为
（一）人身权的概念和范围
人身权首先是一个宪法概念。我国宪法规定的人身权有人身自由不受侵犯、人格尊严不受侵犯以及与人身自由相联系的住宅不受侵犯、通信自由和通信秘密受法律保护等权利。从宪法确认的这些权利来看，所谓人身权，是指公民作为一个自然人为了生存而必不可少的、与公民的身体和名誉密不可分的权利。这些权利，在法律上是公民的基本权利，而客观上是公民生存的基本条件，正是因为享有这些权利，公民才成为独立的法律人格体。人身权的概念在民法学领域得到了充分的发展。民法学理论一般认为，所谓人身权是指与权利主体自身密不可分的、没有财产内容的权利，包括人格权和身份权。人格权又分为生命健康权、自由权、名誉权、姓名权、肖像权等。身份权分为亲权、监护权等。行政法上的人身权的范围比较广泛，除了宪法规定的人身权、民法规定的人身权之外，还包括行政法律、法规规定的特殊的人身权，如公务员的身份保障权。
国家赔偿法规定的人身权范围比较狭窄，限于生命健康权、人身自由权、名誉权和荣誉权。这一点表现在该法的第3、4、15、16、30条之中。
（二）侵犯人身自由权的行为
根据国家赔偿法第3条规定，侵犯人身自由权的行为包括：
1.行政拘留。行政拘留是公安机关依法对违反行政管理秩序的公民采取限制其人身自由的惩罚措施。行政处罚法第8条将行政拘留确认为一种处罚形式。
2.限制人身自由的行政强制措施。行政强制措施是行政机关依法定职责采取强制手段限制特定公民的权利或强制其履行义务的措施。行政强制措施既可以针对财产，也可以施加于人身。我国法律、法规规定的限制人身自由的强制措施有：强制治疗和强制戒毒、强制性教育措施、强制传唤、行政拘留、其他限制人身自由的强制措施。
3.非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由。这是指行政拘留和行政强制措施以外的其他非法剥夺人身自由的行为。它的表现有两种情形：（1）无权限。指没有限制公民人身自由权的行政机关实施的剥夺公民人身自由的行为。（2）超过法定期限或者条件关押。指享有限制人身自由权的行政机关在法律规定的拘留或限制人身自由的期限和条件之外，剥夺公民人身自由。
（三）侵犯生命健康权的行为
根据国家赔偿法第3条规定，侵害公民生命健康权的行为有：
1.暴力行为。以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的，是严重侵犯公民人身权的违法行为。行政机关采取暴力的形式多种多样，不论行政机关及其工作人员是否有履行职责的权限，不论行政机关及其工作人员主观上是出于什么样的目的，也不管是行政机关工作人员亲自实施还是唆使或放纵他人实施，采取暴力行为造成公民身体伤害或死亡的，受害人都有请求赔偿的权利。
2.违法使用武器、警械。武器、警械是指枪支、警棍、警绳、手铐等。有权使用武器、警械的行政机关工作人员主要有人民警察、武警部队人员等。武器、警械的使用必须具备一定的条件。根据有关规定，人民警察在执行逮捕、拘留、押解人犯和值勤、巡逻、处理治安事件等公务时，可以使用武器或警械，但必须符合使用武器和警械的使用条件，使用武器和警械的时间、种类以及如何使用，必须与被管理对象的行为程度相适应；使用武器、警械需要经过一定的批准程序时，则必须履行批准程序。
违法使用武器、警械，有多种表现形式。例如，在不该使用武器、警械的场合而使用武器、警械；使用武器、警械程度与被管理者的行为不相应；使用武器、警械的种类选择错误；使用武器、警械违反法定批准程序；等等。凡是行政机关工作人员在执行公务过程中违法使用武器、警械致公民身体伤害或死亡的，国家都应当承担赔偿责任。
3.其他造成公民身体伤害或者死亡的违法行为。这是国家赔偿法的概括式规定，是指国家赔偿法第3条列举规定的情况外，行政机关及其工作人员实施的、造成公民生命健康权损害的行为。
三、侵犯财产权的行为
（一）财产权的概念和范围
财产权有广义和狭义之分。广义的财产权是指一切具有经济内容的权利。按照这种观点，除了物权、债权、知识产权、继承权、经营自主权、物质帮助权之外，劳动权、受教育权、休息权等与财产密不可分，具有一定经济内容的权利也属于财产权的范畴。狭义的财产权是指具有直接经济内容的权利，包括物权、债权、知识产权、继承权、经营权和物质帮助权。本书持广义的观点。
国家赔偿法规定的财产权限于公民、法人或者其他组织的财产权，具体来说包括物权、债权、知识产权、经营权和物质帮助权。国家赔偿法第4条规定：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（1）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（2）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（3）违反国家规定征收财物、摊派费用的；（4）造成财产损害的其他违法行为。
（二）侵犯财产权的行政处罚
侵犯公民、法人或者其他组织财产权的行政处罚包括：罚款、没收、吊销许可证和执照、责令停产停业、侵犯财产权的其他行政处罚。侵犯财产权的其他行政处罚是指国家赔偿法没有明确列举的处罚形式，如暂扣许可证或者执照、法律和行政法规在行政处罚法规定的处罚形式之外创设的其他行政处罚形式。
（三）侵犯财产权的行政强制措施
限制财产权的强制措施主要是查封、扣押、冻结、保全、拍卖。违法的财产强制措施主要表现为：（1）超越职权。指行政机关不享有查封、扣押、冻结的行政职权，而实施查封、扣押、冻结等措施。（2）违反法定程序。指行政机关不按照法律规定的手续采取强制措施。例如，查封不清点登记、加贴封条，甚至不让当事人在查封凭证上签字。（3）不按照法律规定妥善保管被扣押的财产。对扣押财产行政机关应妥善保管，或委托有关单位或个人保管。对易腐坏易变质不宜长期存放的物品，应变卖而保存价款。疏于妥善保管而造成财产的变质、灭失的，应当承担赔偿责任。（4）对象错误。这是指行政机关对案外人的财产采取了强制措施，如行政机关查封、扣押的财产，不是违法人的财产或虽是违法人的财产但不是用于违法活动的财产，即构成强制措施对象的错误。（5）不遵守法定期限。有的法律、法规规定了查封、扣押、冻结的期限，行政机关超越法定期限采取强制措施，造成财产损失、损坏的，国家应负赔偿责任。
（四）违法征收、征用财产
征收是指行政机关为了公共利益的需要，把私人所有的财产强制地征归国有的行为；而征用是指为了公共利益的需要，强制性地使用公民的私有财产的行为。无论是征收还是征用，都需符合一定条件，遵循一定的程序，并给予当事人相当的补偿。如果行政机关在不符合条件的情况下随意征收或征用财产，或不依程序、扩大征收、征用范围等，造成当事人财产受到侵害，国家应给予赔偿。
（五）其他侵犯财产权的违法行为
造成财产损害的其他违法行为，是指国家赔偿法第4条没有作列举性规定的侵害公民、法人或者其他组织财产权的行为，如违法的不作为。凡是涉及有关财产权的损害，受害的公民、法人或者其他组织都可以依照国家赔偿法的规定，请求行政赔偿。
四、国家不承担赔偿责任的情形
（一）概述
国家不承担赔偿责任的情形是指国家对某些在行政管理过程中发生的损害不承担赔偿责任的事项。关于国家不承担赔偿责任的情形，国家赔偿法第5条规定：属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（1）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；（2）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；（3）法律规定的其他情形。
（二）行政机关工作人员实施的与行使职权无关的个人行为
行政机关工作人员以公务员身份实施的行为，总是与行政职权具有密切联系，应当视为职务行为、所属行政机关的行为，最终属于国家的行为，一切法律后果应归属于国家。当行政机关工作人员以普通公民的身份从事活动时，行使的是其民事权利或者其他公民权利，并不是行政职权；其目的是为了个人的权益，而不是国家利益；其意思表示是自由的，不受行政法规则的约束；而且，也不具备法律规定的表现形式。因此，公务员以公民身份实施的行为应当视为其个人的行为，由此而造成损害引起的赔偿责任应当由个人负责。
（三）因受害人自己行为致使损害发生的
受害人自己的行为致使损害发生或者扩大的，是对自己的侵权，过错在于本人，后果应当由其个人承担。
（四）国家不承担赔偿责任的其他情形
对国家不承担赔偿责任的情形，学理上多借鉴民法的有关规定和理论。其中，需要提出的问题是：
1.不可抗力。关于不可抗力，民法通则第153条规定：本法所称的“不可抗力”，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。根据国家赔偿法第2条规定的违法原则，确定国家是否承担赔偿责任的最终的原因是行政机关及其工作人员在行使职权过程中实施的行为是否违法，而不是不可抗力。故国家对不可抗力不承担赔偿责任。
2.第三人过错。因第三人过错致使损害发生的，法律上的侵权行为的主体是第三人，而不是行政机关及其工作人员，更不是国家。我们认为，在第三人的过错是损害发生的直接原因或者主要原因的情况下，不具备国家赔偿责任的构成要件，不产生国家赔偿问题。如果损害的发生，第三人有过错，行政机关及其工作人员也有过错——违法行为，则应当根据违法行为对损害发生所起的作用的大小，确定国家的赔偿责任。
第三节 行政赔偿请求人和赔偿义务机关
一、行政赔偿请求人
（一）行政赔偿请求人的概念和特征
行政赔偿请求人是指依法享有取得国家赔偿的权利，请求赔偿义务机关确认和履行国家赔偿责任的公民、法人或者其他组织。具有如下特征：
1.行政赔偿请求人是公民、法人和其他组织。当享有赔偿请求权的公民死亡时，其继承人及其他有抚养关系的亲属可作为行政赔偿请求人；当享有赔偿请求权的法人或非法人组织终止时，承受其权利的法人或者其他组织可以作为赔偿请求人。
2.行政赔偿请求人是依法享有取得国家赔偿权利的公民、法人或者其他组织。从国家赔偿法的规定来看，其合法权益遭受行政机关及其工作人员的违法行为侵害的公民、法人或者其他组织都可以成为行政赔偿请求人。即使行政机关及其工作人员行使职权的行为不是直接针对公民、法人或者其他组织，但其合法权益客观上遭受侵害的公民、法人或者其他组织是暗示的行政相对人，也可以成为行政赔偿请求人。
3.行政赔偿请求人是依法以自己的名义请求赔偿义务机关履行国家赔偿责任的公民、法人或者其他组织。代表他人或以他人名义请求国家赔偿的，是代理人而不是行政赔偿请求人。虽然享有取得国家赔偿的权利，但是没有依法提出赔偿请求或者丧失赔偿请求权的公民、法人或者其他组织，也不是赔偿请求人。
4.行政赔偿请求人是依法被确认合格的公民、法人或者其他组织。
（二）行政赔偿请求人的范围
关于行政赔偿请求人，国家赔偿法第6条规定：受害的公民、法人或者其他组织有权要求赔偿。受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿。受害的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织有权要求赔偿。根据本条规定，行政赔偿请求人分为公民、法人或者其他组织三种。
1.公民。公民是指具有特定国家国籍的自然人，包括中国公民和外国公民。根据国家赔偿法的规定，公民作为行政赔偿请求人，分为三种情况：
（1）受害的公民本人。受害的公民本人是行政侵权行为的侵害对象，当然可以作为行政赔偿请求人，这是世界各国的通例。
（2）受害公民死亡的，其继承人和其他有抚养关系的亲属，可以成为赔偿请求人。继承人包括遗嘱继承人和法定继承人。法定继承人行使赔偿请求权受继承顺序的限制，前一顺序的继承人不行使请求权的，后一顺序的人就不能逾越行使请求权。关于继承顺序，我国继承法规定，第一顺序的继承人是配偶、子女、父母，第二顺序的继承人是兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。
其他有扶养关系的亲属是指上述继承人之外与死亡的公民具有抚养或者被抚养关系的亲属。从继承法的规定来看，这里所说的“亲属”不仅包括自然血亲，而且包括姻亲，还包括拟制亲属。
（3）受害公民为限制行为能力或者无行为能力人的，其法定代理人可以代为行使行政赔偿请求权。
2.法人。根据国家赔偿法规定，法人作为行政赔偿请求人，有两种情况：
（1）受害的法人，即其合法权益遭受行政侵权行为直接侵害的法人。
（2）受害的法人终止的，承受其权利的法人或者其他组织是赔偿请求人。
3.其他组织。其他组织是指没有取得法人资格的社会组织。关于其他组织的范围和种类，最高人民法院的两个司法解释可以作为参考：
一是最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第52条规定：其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。
二是最高人民法院发布的《行诉法解释》。
根据上述司法解释，所谓“其他组织”包括：
（1）依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织、合伙型联营企业，其中，合伙企业申请赔偿的，应当以核准登记的字号为申请人；
（2）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；
（3）经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体；
（4）法人依法设立并领取营业执照的分支机构，包括中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构，中国人民保险公司设在各地的分支机构；
（5）经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业。
其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以作为行政赔偿请求人。
二、行政赔偿义务机关
（一）行政赔偿义务机关概述
行政赔偿义务机关是指代表国家处理赔偿请求、支付赔偿费用、参加赔偿诉讼的行政机关。
行政赔偿义务机关与行政侵权行为人是两个不同的概念。行政赔偿义务机关是具体负责办理赔偿事务、履行赔偿责任的机关，而行政侵权行为人是指具体实施行政侵权行为的行政机关或者行政机关工作人员。两者的范围不一定一致。在我国，行政侵权行为人为国家行政机关及其工作人员，赔偿义务机关只为行政机关。
在办理赔偿事务、履行赔偿责任过程中，赔偿义务机关具有以下义务：
（1）及时受理和处理赔偿请求。对行政赔偿请求人的申请，赔偿义务机关应在法定期间内作出处理。
（2）参加行政复议和行政赔偿诉讼。受害人在行政复议过程中一并提出赔偿请求的，赔偿义务机关以被申请人的名义参加；受害人在行政诉讼中一并提出赔偿请求的，赔偿义务机关以行政诉讼被告的身份出现，行使相应的权利和履行相应的义务。
（3）及时充分地履行赔偿义务。赔偿义务依法经行政复议机关或者人民法院决定或判决确认之后，赔偿义务机关应当及时履行，办理赔偿费用交付事宜、返还财产和恢复原状等。
（4）依法办理追偿事务。在赔偿受害人损失后，赔偿义务机关有权也有义务向有故意和重大过失公务人员及受委托的组织或个人行使追偿权。
（二）行政赔偿义务机关的确认
关于行政赔偿义务机关的确认，国家赔偿法第7条作了明确规定。行政赔偿义务机关的具体情形包括：
1.单独的赔偿义务机关。行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关，这是确认行政赔偿义务机关的一般情况。
2.共同赔偿义务机关。两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，为共同赔偿义务机关。这里需要注意的问题是：
（1）作为赔偿义务机关的两个以上行政机关必须都是具有独立主体资格的行政机关。
（2）两个以上的工作人员分属不同的行政机关，在其共同行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，应当以工作人员所在的行政机关为共同赔偿义务机关。
（3）两个以上的行政机关进行联合执法的，所有参与联合执法的行政机关为共同赔偿义务机关。
（4）共同赔偿义务机关之间负连带责任，受害人可以向共同赔偿义务机关中的任何一个赔偿义务机关要求赔偿，该赔偿义务机关应当先予赔偿，然后要求其他行政机关负担部分赔偿费用。
如果引起行政赔偿诉讼，共同赔偿义务机关为共同被告。共同赔偿义务机关各自按其所在侵权损害中所起的作用承担责任。
3.法律、法规授权的组织。法律、法规授权的组织在行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该组织为赔偿义务机关。法律、法规授权组织是根据单行的部门法律、法规的具体授权履行特定的行政管理职能的行政机构或者社会组织，是国家行政机关之外的另一大类执法机关。值得注意的是，这里所说的法律、法规授权，必须是法律、法规明文规定的授权。规章以下的规范性文件授权的视为委托，发生赔偿问题，由委托的行政机关作为赔偿义务机关。
4.委托的行政机关。受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。委托行政是行政机关根据管理的需要，按照法律规定的条件和范围将自己的行政职权委托给其他组织及个人行使。在委托行政中，受委托的组织及工作人员以委托行政机关的名义对外活动，其行为的后果归属于委托行政机关，当受委托的组织执行职务侵权时，由委托的行政机关作赔偿义务机关，但在赔偿损失后，赔偿义务机关有权责令有故意或者重大过失的受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。
需要注意的问题是，如果受委托的组织或个人所实施的致害行为与委托的职权无关，则国家不能对该致害行为承担赔偿责任，受害人只能追究受委托组织或个人的民事侵权责任。
5.行政机关撤销时的赔偿义务机关。赔偿义务机关被撤销的，继续行使职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。
6.经过行政复议的赔偿义务机关。经复议机关复议，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。
这里需要注意的问题是，复议机关与原侵权机关不是共同赔偿义务机关，不负连带责任，而是各自对自己侵权造成的损害承担责任。
7.派出机关作赔偿义务机关。派出机关是行政机关根据行政管理特殊地域的需要，按照法定程序设立独立执行行政任务的行政机关。由于行政职权的来源不同，派出机关在实施侵权行为时的法律地位也就不同，在确认赔偿义务机关时也就应当有所区别。派出机关在法律、法规、规章的授权范围内行使职权时侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，视为自己的侵权行为，自己作赔偿义务机关；派出机关执行设立机关交办的任务时侵害公民、法人或者其他组织合法权益的，应当视为受委托实施的侵权行为，由设立机关即委托的行政机关作赔偿义务机关。
第四节 行政赔偿程序
一、行政赔偿程序概述
行政赔偿程序是指受害人依法取得国家赔偿权利、行政机关或者人民法院依法办理行政赔偿事务应当遵守的方式、步骤、顺序、时限等手续的总称。
行政赔偿程序的意义表现在：
1.保障受害人依法取得和行使行政赔偿请求权。
2.规范国家机关受理和处理赔偿请求的手续、及时确认和履行赔偿责任。
二、单独提出赔偿请求的程序
（一）单独提出赔偿请求程序的含义
根据行政诉讼法和国家赔偿法的规定，受害人单独提出赔偿请求的，应当首先向赔偿义务机关提出，赔偿义务机关拒绝受理赔偿请求、在法定期限内不作出决定的，受害人可以提起行政诉讼。与一并提出赔偿请求的程序相比较，单独提出赔偿请求程序的特点是赔偿义务机关的先行处理程序。先行处理程序是指赔偿请求人请求损害赔偿时，先向有关的赔偿义务机关提出赔偿请求，双方就有关赔偿的范围、方式、金额等事项进行自愿协商或由赔偿义务机关决定，从而解决赔偿争议的程序。其意义表现在：
1.为赔偿义务机关自我纠正错误提供机会，体现了对赔偿义务机关的尊重，同时也有利于加强行政机关的内部监督。
2.有利于迅速解决赔偿争议，减少受害人的诉累。先行处理程序手续简便、及时，从而根本上有利于减少赔偿义务机关和受害人的支出。
（二）行政赔偿义务机关的先行处理程序
行政赔偿义务机关在受理和处理受害人单独提出赔偿请求时，办理如下手续：
1.确认加害行为的违法性。从国家赔偿法的规定和实践经验来看，受害人单独提出赔偿请求的，必须以加害行为的违法性得到确认为前提。确认加害行为违法性的途径有：
（1）赔偿义务机关自己确认。实施侵权行为的行政机关书面承认其行为的违法性。
（2）通过行政复议确认。行政复议机关的撤销决定、履行法定职责的决定是确认加害行为违法性的直接根据。
（3）通过行政诉讼确认。人民法院的撤销判决、履行判决和确认判决都是确认加害行为违法性的根据。
2.受害人提出赔偿请求。受害人提出赔偿请求应当递交申请书。申请书应具备以下事项：
（1）受害人的姓名、性别、年龄、工作单位和住所。请求权人是法人或其他组织的，应写明法人或其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务。如果有代理人的，应写明代理人的姓名、性别、年龄、职业、住所或居所。
（2）具体的要求、事实根据和理由。赔偿请求包括赔偿的范围、方式等，如请求赔偿的金额或恢复原状的内容等，要求必须要明确、具体。事实根据是指受害人遭受损害的时间、地点、客体、范围等。理由是指损害形成的原因，如有关行政机关及其工作人员的违法行为与损害结果的因果关系等。
（3）申请的年、月、日。
（4）有关的附件。包括行政复议机关的复议决定书，法院的判决书等文件、医疗证明、证人、照片等有关证据材料或者证据线索。赔偿请求人不是受害人本人的，应当说明与受害人的关系，并提供相应证明。
赔偿请求人书写申请书确有困难的，可以委托他人代书，也可以口头申请，由赔偿义务机关笔录。请求赔偿申请书，应由请求人和代理人签名或盖章后向赔偿义务机关提出。对于共同赔偿义务机关，受害人可以向任何一个赔偿义务机关提出，被请求的赔偿义务机关应当先予赔偿。共同赔偿义务机关先予赔偿，并不是由该赔偿义务机关承担全部赔偿责任，而免除其他赔偿义务机关的赔偿责任。共同赔偿义务机关应当共同承担行政侵权造成的损害。某一赔偿义务机关先予赔偿之后，可要求其他赔偿义务机关承担赔偿责任。受害人可以同时提出一个或者数个赔偿请求。数个赔偿请求相互之间应当具有一定的联系，同时提出，一并解决，可以综合考虑各种因素，合理解决赔偿争议。受害人也可以提出具体的赔偿数额。
赔偿请求人当面递交申请书的，赔偿义务机关应当当场出具加盖本行政机关专用印章并注明收讫日期的书面凭证。申请材料不齐全的，赔偿义务机关应当当场或者在5日内一次性告知赔偿请求人需要补正的全部内容。
3.赔偿义务机关处理赔偿请求，制作行政赔偿决定书。赔偿义务机关接到赔偿请求申请后，应当对本案事实进行调查，调查的事项包括：（1）公民、法人或者其他组织是否遭受实际损害。（2）公民、法人或其他组织所受到的损害与已确认的违法行为有无因果关系。（3）受害人自己是否具有过错。（4）是否存在第三人的过错。赔偿义务机关应当全面审查、核实相关的证据材料，可以责令赔偿请求人补充有关证据材料。在处理赔偿请求、作出赔偿决定前，赔偿义务机关应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照国家赔偿法规定进行协商。
在查明事实后，赔偿义务机关应作出赔偿与否的决定。决定赔偿的，赔偿义务机关应当制作赔偿决定书，并自作出决定之日起10日内送达赔偿请求人；决定不予赔偿的，赔偿义务机关应当自作出决定之日起10日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。
赔偿义务机关对赔偿案件处理的法定期间为2个月，即赔偿义务机关在收到赔偿请求人赔偿申请书之日起2个月内要作出是否赔偿的决定。如果赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起3个月内，向人民法院提起诉讼；如果赔偿义务机关作出不予赔偿决定，或者虽作出赔偿决定，但赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起3个月内向人民法院提起诉讼。
（三）对行政事实行为单独提出赔偿请求的程序问题
根据行政诉讼法和行政复议法，对具体行政行为违法性的确认，可以通过行政复议与行政诉讼程序进行；对事实行为的违法性的确认，法律没有明确规定，不能通过行政复议和行政诉讼程序进行。例如，对殴打等暴力行为不能单独通过行政复议或者行政诉讼的形式予以确认。
受害人应当首先请求赔偿义务机关确认事实行为的违法性；如果赔偿义务机关拒绝，受害人可以直接请求人民法院判决确认加害行为的违法性和赔偿义务机关的赔偿责任。理由是：第一，这符合国家赔偿法的规定。加害行为的违法性是赔偿责任的构成要件之一，赔偿义务机关拒绝确认加害行为的违法性，实际上就等于拒绝赔偿。根据国家赔偿法规定，赔偿义务机关在受理受害人的请求之后2个月内不予赔偿的，受害人可以向人民法院起诉。第二，这符合行政诉讼法的规定。在赔偿义务机关拒绝确认事实行为违法性的情况下，人民法院直接受理受害人的赔偿请求，作出确认和赔偿判决符合行政诉讼法的规定。
三、一并提出赔偿请求的程序
（一）行政复议程序
一并提出赔偿请求的程序分为行政复议程序和行政赔偿诉讼程序。国家赔偿法第9条第2款规定：赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。对此，行政复议法第29条规定：申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求的，行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款，撤销违法集资、没收财物、征收财物、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时，应当同时责令被申请人返还财产，解除对财产的查封、扣押、冻结措施，或者赔偿相应的价款。这是受害人一并提出赔偿请求的法律依据。
行政复议申请人往往是受害人，必须是其合法权益受到具体行政行为违法侵害的公民、法人或其他组织。申请人申请复议应递交申请书，在申请复议的理由和要求中一并提出赔偿请求，并写明违法的行为与损害结果的因果关系、损害程度、具体赔偿要求等。行政复议的被申请人是赔偿义务机关。
在行政复议中一并提出赔偿请求的受理和审理适用行政复议程序。根据行政复议法规定的行政复议程序，行政复议机关对违法的具体行政行为进行审查并作出裁决。在赔偿处理中行政复议机关可以适用调解，以调解书的形式解决赔偿争议，也可以作出赔偿的裁决。
根据行政复议法第29条规定，如果被申请人依法应当承担赔偿责任，即使申请人没有提出申请，行政复议机关也应当决定予以赔偿。行政复议机关在决定撤销变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法的同时，应当作出赔偿决定。
复议机关应当在收到复议申请书之日起60日内作出复议决定，申请人对复议机关作出的包括赔偿裁决在内的复议决定不服的，可以在收到决定书之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。
（二）行政赔偿诉讼程序
行政赔偿诉讼程序是指人民法院受理和裁判行政赔偿请求的程序，是一种特殊的行政诉讼。受害人可以在提起行政诉讼时一并提出赔偿要求即提起行政赔偿诉讼，也可以在行政复议机关作出决定或者赔偿义务机关作出决定之后，向法院提起行政赔偿诉讼。根据行政诉讼法和国家赔偿法的规定，我国行政赔偿诉讼适用行政诉讼程序，属于行政诉讼中的一个特殊类别。
1.行政赔偿诉讼的起诉条件。根据行政诉讼法第49条和国家赔偿法第9、13条的规定，行政赔偿请求人提起行政赔偿诉讼应当具备如下条件：
（1）原告是行政侵权行为的受害人。作为受害人的公民死亡的，其法定继承人或遗嘱继承人可以作为原告提起诉讼；作为受害人的法人或其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以作原告。
（2）有明确的被告。行政赔偿诉讼的被告是执行行政职权违法，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，并造成损害的行政机关及法律、法规授权的组织。
（3）有具体的诉讼请求和相应的事实根据。原告提起赔偿诉讼，必须有明确具体的诉讼请求，提供有关证据材料。
（4）属于人民法院受案范围及受诉人民法院管辖。行政赔偿争议必须属于国家赔偿法规定的赔偿范围，否则，人民法院不予受理。赔偿诉讼必须向有管辖权的人民法院提出。行政赔偿诉讼管辖适用行政诉讼法关于管辖的规定。
（5）原告单独提出赔偿请求的，必须经过赔偿义务机关的先行处理，这是提起行政赔偿诉讼的前提条件。
（6）在法律规定的时效内起诉。国家赔偿法规定，当事人提出赔偿请求的时效为2年，从侵害行为被确认为违法之日起计算。对赔偿义务机关逾期不予赔偿或对赔偿数额有异议的，应当在赔偿义务机关处理期限届满后的3个月内向人民法院提起诉讼。一并请求赔偿的时效按照行政诉讼的规定进行。
2.行政赔偿诉讼的审判组织。行政赔偿诉讼的审判组织适用行政诉讼法的规定，一律实行合议制。
3.举证责任的分配。行政诉讼中被告行政机关负举证责任。对此，行政赔偿诉讼不能完全适用。根据国家赔偿法第15条的规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。因此，行政赔偿诉讼原则上采用的是“谁主张、谁举证”的规则。但是，这一原则有例外，即赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。修订后的国家赔偿法作此规定，有利于保护受害人的合法权益。
4.行政赔偿诉讼的审理方式。行政诉讼法第60条规定：行政赔偿、补偿的案件可以适用调解。这是行政赔偿诉讼与行政诉讼在审理方式上的区别。行政赔偿诉讼适用调解，就是人民法院可以在双方当事人之间作协商、调和工作，促使双方相互谅解，以达成赔偿协议。
受害人和赔偿义务机关达成协议，应当制作行政赔偿调解书。行政赔偿调解书应当写明赔偿请求、案件事实和调解结果，应由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章，送达双方当事人，调解书以双方当事人签收后，即具有法律效力。
5.行政赔偿诉讼中的先予执行。先予执行是指在特定的给付案件中，人民法院在作出判决之前，因原告生活困难，裁定义务人先行给付一定款项或特定物，并立即交付执行的措施。在行政赔偿诉讼中，有可能出现因行政机关违法侵权造成损害，致使受害人无法维持生活的情况，适用先予执行，能够及时地保障当事人的合法权益。
6.行政赔偿诉讼裁判的执行。我国行政赔偿诉讼的执行适用行政诉讼法第96条规定，对赔偿义务机关采取特殊的执行措施，包括划拨、罚款、公告、司法建议、拘留和追究刑事责任。
示例
关于行政赔偿诉讼，下列哪些选项是正确的？（2010年试卷二第88题）
A.当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，法院应分别立案
B.除特殊情形外，法院单独受理的一审行政赔偿案件的审理期限为三个月
C.如复议决定加重损害，赔偿请求人只对复议机关提出行政赔偿诉讼的，复议机关为被告
D.提起行政诉讼时一并提出行政赔偿请求的，可以在提起诉讼后至法院一审判决前提出
【参考答案及简要提示】ABC。法院对当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，应分别立案，当然在审理时可以合并审理也可以单独审理。公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，行政案件的原告可以在提起行政诉讼后至人民法院一审庭审结束前提出行政赔偿请求。
四、行政追偿的概念和条件
（一）行政追偿的概念和条件
行政追偿是指国家在向行政赔偿请求人支付赔偿费用之后，依法责令具有故意或重大过失的工作人员、受委托的组织或者个人承担部分或全部赔偿费用的法律制度。赔偿义务机关代表国家对行政机关工作人员行使行政追偿权必须具备一定的条件。国家赔偿法第14条规定：赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。根据上述规定，赔偿义务机关行使行政追偿权，应具备下列条件：
1.行政赔偿义务机关已经履行了赔偿责任。
2.行政机关工作人员具有故意或者重大过失。行政机关工作人员对侵权行为的发生具有故意或者重大过失，这是国家行使行政追偿权的主观要件。所谓故意，是指工作人员在实施侵权行为时，主观上能认识到自己的行为违法并可能造成公民合法权益的损害，希望或放任侵害结果的发生的一种心理状态。所谓重大过失，是指行政机关工作人员没有达到其职务上的一般要求，未能预见和避免一般情况下能够预见或避免的侵害后果，也就是说没有达到对公务员的一般业务要求。
把行政追偿限制在故意或重大过失的范围内，一方面，有利于保护行政机关工作人员的积极性和创造性；另一方面，也有利于抑制任意或者不负责任行使职权的问题。如果不问行政机关工作人员有无过错或过错大小，一律予以追偿，则势必会损伤行政机关工作人员执行职务的积极性和主动性，最终损害公共利益。
（二）行政追偿程序
行政追偿程序是指赔偿义务机关处理追偿事务、作出追偿决定的程序。关于行政追偿程序，国家赔偿法没有规定。
1.行政追偿的主体。行政追偿的主体是行使追偿权的赔偿义务机关和作为被追偿人的工作人员。
（1）追偿人。赔偿义务机关代表国家具体行使追偿权，是追偿人。在办理追偿事务过程中，赔偿义务机关有权向被追偿人、有关的单位和个人调查收集证据，有权裁量追偿金额的大小，并且单方面作出追偿决定。赔偿义务机关在办理追偿事务过程中，应当充分考虑追偿的目的，准确认定工作人员的过错，合理确定追偿金额。
根据国家赔偿法的规定，作为追偿人的赔偿义务机关具体有：①行政机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成损害引起行政赔偿的，该工作人员所在的行政机关为追偿人；②法律、法规授权组织的工作人员违法行使行政职权，发生行政赔偿的，该组织是追偿人；③受行政机关委托的组织或者个人违法行使委托的行政职权发生行政赔偿的，委托的行政机关是追偿人；④赔偿义务机关只能向自己所属的工作人员行使追偿权。赔偿义务机关为共同赔偿义务机关的，应当根据自己承担的赔偿金额，分别向自己所属的工作人员追偿。
