第七章 环境保护法

第一节 概述

一、环境和环境问题

（一）环境

人们在一般意义上使用“环境”这一词汇时，往往是相对于某一中心事物而言的，即围绕某个中心事物的外部空间、条件和状况，便构成某一中心事物的“环境”。人类环境是指围绕着人群的空间，以及其中可以直接、间接影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造过的自然因素的总体。我国环境保护法把环境定义为“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。

（二）环境问题

环境问题指由于自然原因或人为原因使环境条件发生不利于人类的变化，以致影响人类的生产和生活的现象。自然原因引起的环境问题称原生环境问题或第一环境问题，人为原因引起的环境问题称次生环境问题或第二环境问题。环境法主要研究的是第二环境问题。

第二环境问题又可以分为两类：环境破坏和环境污染。环境破坏是指由于不合理开发利用资源（如进行大型工程建设），使自然环境和自然资源遭到破坏，引起一系列环境问题，如水土流失、土壤沙漠化、盐碱化、资源枯竭、气候变异、生态平衡失调等。环境破坏造成的后果往往需要很长时间才能恢复，有的甚至不可逆转。环境污染主要是工农业生产和城市生活把大量污染物排入环境，使环境质量下降，以致危害人体健康，损害生物资源，影响工农业生产。环境破坏和环境污染又有密切联系，二者具有复合效应。环境破坏可以降低环境的自净能力，如森林减少会加重大气污染，而环境污染又会降低生物生产量，加剧环境破坏。

当今世界五大问题，人口、资源、能源、粮食和环境，广义上都属于环境问题。20世纪70年代末以来现代环境问题引起的全球性的环境危机，最为严重的问题包括酸雨、臭氧层破坏、温室效应、突发性环境污染事故和大规模的生态破坏等。

二、环境保护法的概念和特点

（一）环境保护法的概念

环境保护法是一个新兴的处于迅速发展和变化中的法律部门，其称谓在各国立法和理论上的表述有相当的差异。有称环境法，有称公害法，有称污染控制法，有称自然资源保护法等。我国在立法上称为环境保护法。

一般认为，环境保护法是指调整因保护和改善环境，合理利用自然资源，防治污染和其他公害而产生的社会关系的法律规范的总称。环境保护法的目的是为了协调人类与环境的关系，保护人民健康，保障经济社会的可持续发展。

（二）环境保护法的特点

1.综合性。环境保护法保护的对象相当广泛，包括自然环境要素、人为环境要素和整个地球的生物圈；法律关系主体不仅包括一般法律主体的公民、社会经济组织，也包括国家乃至全人类，甚至包括尚未出生的后代人；运用的手段采取直接“命令—控制”式、市场调节式、行政指导式等多元机制相结合的方式。由于环境保护法调整的范围广泛、涉及的社会关系复杂、运用的手段多样，从而决定了其所采取的法律措施的综合性。环境问题不仅可以适用诸如宪法、行政法、刑法等公法予以解决，也可以适用民法等私法予以解决，甚至还可以适用国际法予以解决。

2.技术性。由于环境保护法不仅协调人与人的关系，也协调人与自然的关系，因此环境保护法必须与环境科学技术相结合，必须体现自然规律特别是生态科学规律的要求，这些要求往往通过一系列技术规范、环境标准、操作规程等形式体现出来。环境保护法的立法中经常大量直接对技术名词和术语赋予法律定义，并将环境技术规范作为环境法律法规的附件，使其具有法律效力。

3.社会性。环境保护法的社会性首先表现在它与阶级性和政治职能较强的一些立法不同，它并非不同阶级、利益集团对立冲突与矛盾调和的结果，而是人与自然矛盾冲突加剧的产物。环境保护法所关注和规范的是社会公共利益和保障基本人权，它反映了全体社会成员的共同愿望和要求，代表人类的共同利益，侧重于社会领域的法律调整。其次，环境作为全人类的共同生存条件，并不能为某个人或某国所私有或独占，它必须符合整个社会和整个人类的利益，是以社会利益、人类利益为本位的法。

三、环境保护法的体系

我国环境保护法体系由以下各部分构成：

（一）宪法中关于环境保护的规定

我国宪法第26条规定：国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。此外，宪法的一些其他条款也有关于环境保护的规定，这些规定是我国环境保护法律、法规的立法依据。

（二）环境保护基本法

1989年全国人民代表大会常务委员会审议通过并颁布的《中华人民共和国环境保护法》是我国的环境保护基本法。

（三）环境保护单行法

我国现行由全国人民代表大会常务委员会审议通过并颁布的环境保护单行法律主要有：1982年《海洋环境保护法》（1999年修订）、1984年《水污染防治法》（1996年、2008年修订）、1987年《大气污染防治法》、1991年《水土保持法》（2010年修订）、1995年《固体废物污染环境防治法》（2004年修订）、1996年《环境噪声污染防治法》、2002年《清洁生产促进法》、2002年《环境影响评价法》、2008年《循环经济促进法》，等等。

除以上单行法律之外，还有关于放射性污染防治、化学危险物品管理、农药安全使用、电磁辐射环境保护及其他方面的大量的行政法规和规章。

（四）环境标准

在环境保护法体系中，有一个特殊的又是不可缺少的组成部分——环境标准，如《生活饮用水卫生标准》、《渔业水质标准》、《环境空气质量标准》、《污水综合排放标准》，等等。

（五）其他部门法中关于环境保护的法律规范

我国民法通则、刑法、治安管理处罚法和经济法中有不少关于环境保护的规定，体现了环境保护法综合性的特点，同时也反映了法律生态化的趋势。

（六）我国参加的国际法中的环境保护规范

我国参加并已对我国生效的一般性国际条约中的环境保护规范和专门性国际环境保护条约中的环境保护规范，包括我国参加或缔结的有关环境资源保护的双边、多边协定和国际条约及履行这些协定和条约的国内法律等，也是我国环境保护法体系的主要组成部分。我国参加的重要的环境保护国际条约有：《联合国海洋法公约》、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《保护臭氧层维也纳公约》、《联合国气候变化框架公约》、《联合国生物多样性公约》、《南极条约环境保护议定书》等。

四、环境保护法的基本原则

（一）协调发展原则

协调发展原则，是指环境保护与经济建设和社会发展统筹规划、同步实施、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。环境保护法规定：国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。这项原则的核心是正确理解和处理环境保护与经济发展之间的关系。

为保证协调原则的贯彻实施，在宏观调控上必须把环境保护纳入经济和社会发展计划，制定与国民经济总体规划相协调和衔接的全面反映环境保护的目的、任务和措施的环境保护规划，在微观管理上将环境保护纳入有关部门的经济管理与企业管理中去。

（二）预防原则

预防原则是“预防为主、防治结合、综合治理原则”的简称，指采取各种预防措施，对环境问题防患于未然；对已产生的污染积极进行治理；在治理环境问题时，要正确处理防与治、单项治理与区域治理的关系，综合运用各种防治手段治理污染、保护和改善环境。

实行预防原则，主要是由环境问题本身的特点决定的。环境遭受污染和破坏后，要恢复到原来的状态往往需要花费高昂代价，需要很长时间，有些环境状况甚至是无法逆转的；环境污染和破坏的后果有影响范围大、潜伏期长的特点；经济活动中产生的许多环境问题可以采取预防措施得到解决或得到控制。西方工业国家大多走过了一条先污染后治理的道路，付出了高昂的代价。我国以此为前车之鉴，将预防原则确立为环境保护法的一项基本原则，具有重要意义。

环境保护法第13条规定：建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。此外，各种环境保护单行法中也有相关的规定。

贯彻预防原则的具体要求是建立以预防为主的环境保护责任制度，对工业和农业，城市和乡村，生产和生活，经济发展与环境保护各方面的关系作通盘考虑，进行全面规划和合理布局；严格执行环境影响评价制度和“三同时”制度，加强对建设项目的环境管理；积极治理老污染源，实行城市环境综合整治。

（三）污染者负担原则

污染者负担原则是确定造成环境污染和环境破坏的危害后果和不利影响的责任归属的基本原则。该原则内容包括：污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复，即排污者承担污染环境造成的损失及治理污染的费用，开发利用资源者承担经济补偿的责任，开发利用环境资源者有保护环境资源的义务，造成环境资源破坏的单位和个人负有恢复整治环境资源的责任。

环境保护法规定：产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施防治在生产建设或者其他活动中产生对环境的污染和危害。排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。

污染者负担原则要求落实环境保护目标责任制，地方政府切实对环境质量负责，建立健全单位环境保护责任制和考核制度，严格执行环境影响评价制度和“三同时”制度，运用征收排污费、资源费、资源税和生态环境补偿费等经济杠杆，促使污染者、破坏者积极治理污染和保护生态环境。

（四）公众参与原则

公众参与原则是明确广大公众参与环境保护管理的权利并保障公众行使这种权利的基本原则。环境质量的好坏，直接关系到每个人的生活质量和追求幸福生活的权利。保持清洁、舒适、优美的环境，既是人们的愿望，也符合公众的利益。人们享有在良好的环境中生活的权利，依法参与环境管理的权利，对污染和破坏环境的行为进行监督的权利，同时也有保护和改善环境的义务。

环境保护法规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告，对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励，国务院和省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门定期发布环境状况公报。这都是公众参与原则的立法体现。

为了贯彻公众参与原则，要加强环境保护宣传教育，提高全民环境意识和法制观念，定期发布环境状况公报，保障公众知情权和发挥公众的监督作用，建立公众参与环境保护的制度，使公众和社会团体通过规范化的程序表达意见，对环境重大决策施加影响。

第二节 环境保护法的基本制度

一、环境规划制度

环境规划是指为使环境与社会、经济协调发展，国家把“社会—经济—环境”作为一个复合生态系统，依据社会经济规律、生态规律和地学原理，对其发展变化趋势进行研究而对人类自身活动所做的时间和空间的合理安排。在环境保护中，规划有着重要作用，是在环境保护中贯彻预防原则，防止污染从而改变被动治理的根本措施。对其规范化、法律化的形成也是一项综合性的先进的环境管理制度——环境规划制度。

环境保护法第12条规定：县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟订环境保护规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施。

（一）环境规划的分类和内容

首先，按规划的时间期限分为短期规划、中期规划和长期规划。通常短期规划以5年为限，中期规划以15年为限，长期规划以20年、30年、50年为限。

其次，按规划的法定效力分为强制性规划和指导性规划。

最后，按规划的性质可以分为污染控制规划、国民经济整体规划和国土利用规划三大类，每一类还可以按范围、行业或专业再细划成子项规划。其中，污染控制规划是针对污染引起的环境问题编制的，主要是对工农业生产、交通运输、城市生活等人类活动对环境造成的污染而规定的防治目标和措施。国民经济整体规划是在国民经济发展规划中相应地安排环境规划。这种环境规划是遵照有计划、按比例的原则，纳入到国民经济和社会发展规划之中，随着国民经济计划的实现达到保护和改善环境的目的。国土利用规划是指国家根据各地区的自然条件、资源状况和经济发展需要，通过制定土地利用的全面规划，对城镇设置、工农业布局、交通设施进行总体安排，以保证国家的经济发展，防止环境污染和生态破坏。

（二）环境规划的编制程序

1.对象调查。这是制定规划的第一步，要通过周密细致的调查，摸清规划对象本身现状及与外界事物的联系。

2.历史比较及有关环境问题的分类排队。其目的在于总结各方面的经验教训，从中发现规律，用以指导规划的制定。

3.目标导向预测。主要是预测环境的发展趋势和防治的可能成就。

4.拟制方案。根据规模目标预测结果和现实条件，拟订实现目标的不同备选方案，并确定主要污染物的目标削减量。

5.系统分析，择优决策。根据经济、社会和环境协调发展的原则，进行近期与远期的全面考虑，兼顾全局和局部利益，择优选择方案，以保证经济、社会发展和环境保护的全面开展。

二、清洁生产制度

清洁生产是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。清洁生产制度则是对上述各环节、内容和措施的法定化、正规化和制度化。

（一）清洁生产的适用对象

在中华人民共和国领域内，从事生产和服务活动的单位以及从事相关管理活动的部门。

（二）清洁生产的推行

清洁生产的推行以政府为主，主要采取行政指导的方式。主要包括：

1.清洁生产规划制度。其目的是明确清洁生产的目标、政策、措施、方法等具体要求和内容，使清洁生产有计划、有步骤地进行。

2.清洁生产信息制度。建立清洁生产信息交换中心和信息传播网，示范和推广清洁生产技术，打破清洁生产信息的地区、行业封锁，保证清洁生产信息渠道的畅通。

3.清洁生产技术创新、交流制度。包括制定清洁生产名录，审定、发布清洁生产的技术、工艺，限期采用清洁生产技术，制定清洁生产的教育培训计划，精心组织对有关清洁生产人员的培训等内容。

4.清洁产品的环境标志制度。制定有关清洁生产产品的标准及质量检验方法，对清洁产品进行环境标志认证。

5.严重污染环境的落后生产技术、工艺、设备和产品的限期淘汰制度。国务院经济贸易行政主管部门会同国务院有关行政主管部门制定并发布限期淘汰的生产技术、工艺、设备以及产品的名录。

（三）清洁生产的实施

清洁生产的实施以企业为主，主要是通过对企业设置其在清洁生产方面的权利和义务来进行。企业既有依法采取清洁生产措施、提交清洁生产的有关报告、资料的义务，也有依法从政府获得清洁生产信息、资料和资金、技术援助的权利。主要包括两项制度：

1.清洁生产审计制度。清洁生产审计是企业对生产全过程中每个单元操作的生产和排污情况进行定量审查，找出高消耗和排污的原因，然后提出对策，制定和实施预防方案。它是企业识别清洁生产机会的有效工具，是企业实行清洁生产的起点和核心。

2.体系认证的制度。体系认证的制度是企业向国家认证认可监督管理部门授权的认证机构提出认证申请，通过环境管理体系认证，提高清洁生产水平。

（四）清洁生产的经济刺激

对从事清洁生产研究、示范和培训，实施国家清洁生产重点技术改造项目列入国务院和县级以上地方人民政府同级财政安排的有关技术进步专项资金的扶持范围；对利用废物生产产品和从废物中回收原料的，减征或者免征增值税。

三、环境影响评价制度

环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。

（一）环境影响评价的适用范围

1.规划的环境影响评价。

（1）总体规划。国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。未编写有关环境影响的篇章或者说明的规划草案，审批机关不予审批。

（2）专项规划。国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。

2.建设项目的环境影响评价。国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（统称环境影响评价文件）：（1）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（2）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（3）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。

（二）环境影响报告书的内容

1.专项规划的环境影响报告书应当包括下列内容：实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；环境影响评价的结论。

2.建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容：建设项目概况；建设项目周围环境现状；建设项目对环境可能造成影响的分析和预测；环境保护措施及经济、技术论证；环境影响经济损益分析；对建设项目实施环境监测的建议；环境影响评价结论。另外，在对水环境可能造成影响和可能产生环境噪声污染建设项目的环境影响报告书中，应该有该建设项目所在地单位和居民的意见。

（三）环境影响评价的程序

1.专项规划的环境影响评价的程序。其程序是：（1）编制专项规划的国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，应当在该专项规划上报审批前，组织进行环境影响评价草案的编制；（2）专项规划的编制机关应举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见；（3）编制机关在报批规划草案时，将环境影响评价报告书一并附送审批机关审查；（4）对环境有重大影响的规划实施后，编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价，并将评价结果报告审批机关。

2.建设项目的环境影响评价的程序。建设项目的环境影响评价报告书、报告表、登记表应在建设项目可行性研究阶段报批；铁路、交通等建设项目，经环保部门同意，可以在初步设计完成前报批。其审批程序为：（1）首先由建设单位或主管部门签订合同委托有评价资质的评价单位进行调查和评价工作；（2）评价单位通过调查和评价制作环境影响报告书（表）；（3）建设单位在报批环境影响报告书前应举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见；（4）建设项目的主管部门负责对建设项目的环境影响评价文件进行预审、审核、审批；（5）报告书由有审批权的环保部门审查批准后，提交设计和施工。

四、“三同时”制度

“三同时”制度，是指建设项目需要配置的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的环境法律制度。该制度系我国首创。

（一）“三同时”制度的适用范围

中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域对环境有影响的建设项目需要配置环境保护设施的，必须适用“三同时”制度。

（二）“三同时”制度的实施程序

1.建设项目的初步设计，应当按照环境保护设计规范的要求，编制环境保护篇章，并依据经批准的建设项目环境影响报告书或者环境影响报告表，在环境保护篇章中落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算。

2.建设项目的主体工程完工后，需要进行试生产，其配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时投入试运行，建设项目试生产期间，建设单位应当对环境保护设施运行情况和建设项目对环境的影响进行监测。

3.建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。环境保护设施竣工验收，应当与主体工程竣工验收同时进行。分期建设、分期投入生产或者使用的建设项目，其相应的环境保护设施应当分期验收。

4.建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可投入生产或者使用。

五、排污收费制度

排污收费制度是指国家环境管理机关根据法律、法规的规定，对排污者征收一定数额的费用的一项法律制度。

（一）征收排污费的对象

征收排污费的对象是超过国家或地方污染物排放标准排放污染物的企业事业单位。有以下例外：企业事业单位向水体排放污染物，不超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，缴纳排污费，超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，缴纳超标准排污费，即对排放水污染物实行达标排放的征收排污费，超标准排放征收超标准排污费的双收费制度；向大气和海洋排放污染物的，其污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准，达标排放的征收排污费，超标排污应当限期治理并科以罚款。

（二）征收排污费的程序

征收排污费按下列程序进行：排污单位向环境保护主管部门申报登记排放污染物的种类、数量和浓度；环境保护主管部门或其指定的监测单位进行核定；环境保护主管部门发出缴费通知单；排污单位在收到缴费通知单后向指定的银行缴付。

（三）缴纳排污费以外的其他法律义务和责任

对排污者而言，其缴纳了排污费，并不免除其负担治理污染、赔偿污染损失和法律规定的其他义务和责任。

六、总量控制制度

总量控制制度是指国家环境管理机关依据所勘定的区域环境容量，决定区域中的污染物质排放总量，根据排放总量削减计划，向区域内的企业个别分配各自的污染物排放总量额度的方式的一项法律制度。

（一）总量控制的对象

主要是指国家“九五”期间重点污染控制的地区和流域，包括：酸雨控制区和二氧化硫控制区；淮河、海河、辽河流域；太湖、滇池、巢湖流域。

（二）总量控制的实施程序

1.国家环境管理机关在各省、自治区、直辖市申报的基础上，经全国综合平衡，编制全国污染物排放总量控制计划，把主要污染物排放量分解到各省、自治区、直辖市，作为国家控制计划指标。

2.各省、自治区、直辖市把省级控制计划指标分解下达，逐级实施总量控制计划管理。

3.编制年度污染物削减计划。

4.年度检查、考核。

七、环境保护许可证制度

环境保护许可证制度，是指从事有害或可能有害环境的活动之前，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发放许可证，方可按许可证的规定进行该活动的一整套法律制度措施。在环境保护许可证制度中，使用最广泛的是排污许可证。

（一）排污许可证的适用范围

对依法实施重点污染物排放总量控制的水体排放重点水污染物的和对大气污染物总量控制区排放主要大气污染物的实行排污许可证制度。

（二）排污许可证制度的实施程序

排污许可证制度的实施程序如下：

1.排污申报登记。排污单位向环境保护主管部门如实申报排放污染物的种类、数量、浓度、排放的方式和排放去向。

2.分配排污量。各地区确定本地区污染物排放总量控制指标和分配污染物总量削减指标。

3.发放许可证。对不超过排污总量控制指标的排污单位，颁发《排放许可证》；对超出排污总量控制指标的排污单位，颁发《临时排放许可证》，并限期削减排放量。

4.发证后的监督管理。许可证发放以后，发证单位必须对持证单位进行严格的监督管理，使持证单位按许可证的要求排放污染物。

八、限期治理制度

限期治理制度，是指对污染严重的污染源，由法定国家机关依法限定在一定期限内治理并完成治理任务，达到治理目标的一整套法律制度措施。

（一）限期治理的对象

限期治理的对象包括两大类：

1.严重污染环境的污染源；

2.位于需要特别保护的区域内的超标准排污的污染源，需要特别保护的区域指风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域。

（二）限期治理制度的实施程序

限期治理由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提出意见，报同级人民政府批准。中央或者省、自治区、直辖市人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定；市、县或市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。造成环境噪声污染的小型企业事业单位的限期治理，可以由县级以上人民政府在国务院规定的权限内授权其环境保护行政主管部门决定。对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除加收超标准排污费外，可以处以罚款，或者责令停业、关闭，罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定；责令中央直接管辖的企业事业单位停业、关闭的，须报国务院批准。

九、环境标准制度

环境标准制度是国家为了保护环境质量，控制污染，按照法定程序制定并实施各种环境技术规范的法律制度。

（一）环境标准的体系

环境标准分为国家环境标准、地方环境标准和国家环境保护总局标准。国家环境标准包括国家环境质量标准、国家污染物排放标准（或控制标准）、国家环境监测方法标准、国家环境样品标准和国家环境基础标准。地方环境标准包括地方环境质量标准和地方污染物排放标准（或控制标准）。需要在全国环境保护工作范围内统一的技术要求而又没有国家环境标准时，应制定国家环境保护总局标准，国家环境保护总局标准是环境保护行业标准。

（二）环境标准制定权限权力的划分

国务院环境保护行政主管部门负责制定国家环境标准和国家环境保护总局标准。省级人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准；对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以规定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。

（三）环境质量标准和污染物排放标准的法律意义

环境质量标准和污染物排放标准是环境标准体系中最重要的两类标准。

环境质量标准是环境中所允许含有有害物质或因素的最高限额。环境质量标准是确认环境是否被污染以及排污者是否应承担相应民事责任的主要根据。

污染物排放标准是允许污染源（如工厂或设施等）排放污染物或有害环境的能量的最高限额。污染物排放标准是认定排污行为是否合法以及排污者是否应承担相应行政法律责任的主要根据。

第三节 环境责任和环境纠纷

一、环境法律责任

（一）环境行政责任

环境行政责任，是指违反了环境保护法，实施破坏或者污染环境的单位或者个人所应承担的行政方面的法律责任。环境行政责任的主体可以是行政相对人，也可以是环境行政主体。环境保护法主要规定了环境行政相对人的环境行政责任。

1.环境行政责任的构成要件。

（1）行为违法。指行为人实施了违反环境保护法的行为。

（2）行为人有过错。行为人主观上具有故意或过失也是承担行政责任的必要条件。实践中，对环境的破坏多表现为故意，对环境的污染多表现为过失。

（3）行为的危害后果。根据我国环境保护法的规定，危害后果不是承担行政责任的必要条件。在此情况下，违法行为如环境保护法第35条第1～5项的行为即使没有造成危害后果，也要承担行政责任。但在另一些场合，必须产生了危害后果才承担行政责任。

（4）违法行为与危害后果之间具有因果关系。即违法行为与危害后果之间必须存在内在的、必然的联系，而不是表面的、偶然的联系。当然，在不以危害后果为必要条件的场合，则不存在因果关系的问题。

由此可见，行为违法和有过错，是行为人承担环境行政责任的必要条件；危害后果和违法行为与危害后果存在的因果关系，在法律明文规定的场合才成为行为人承担环境行政责任的必要条件。

2.环境行政处罚的形式。环境保护法规定了警告，罚款，责令停止生产或者使用，责令重新安装使用，责令停业、关闭五种环境行政处罚的形式。

有关环境污染防治的单行法中还规定了责令限期治理，缴纳排污费，支付消除污染费用，赔偿国家损失，责令限期改正，责令停止违法行为，责令消除污染，没收违法所得，责令搬迁，责令改正等环境行政处罚的形式。

3.环境违法行为与相应的环境行政处罚的内容。环境保护法对环境违法行为及相应的环境行政处罚措施作出了如下规定：

（1）拒绝环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门现场检查或者在被检查时弄虚作假的，给予警告或处以罚款。

（2）拒报或者谎报国务院环境保护行政主管部门规定的有关污染物排放申报事项的，给予警告或处以罚款。

（3）不按国家规定缴纳超标排污费的，给予警告或处以罚款。

（4）引进不符合我国环境保护规定要求的技术和设备的，给予警告或处以罚款。

（5）将产生严重污染的生产设备转移给没有污染防治能力的单位使用的，给予警告或处以罚款。

（6）建设项目的防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的，责令停止生产或者使用，可以并处罚款。

（7）未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定排放的标准的，责令重新安装使用，并处罚款。

（8）对违反环境保护法的规定，造成环境污染事故的企业事业单位根据所造成的危害后果处以罚款。

（9）对经限期治理未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家有关规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。

（二）环境民事责任

环境民事责任，是指单位或者个人因污染危害环境而侵害了公共财产或者他人的人身、财产所应承担的民事方面的责任。

1.环境民事责任的构成要件与免责。

（1）环境民事责任的构成要件。传统民事侵权责任构成要件包括四个方面：主观上具有过错；行为具有违法性；发生损害结果；违法行为与损害结果之间具有因果关系。但是环境民事责任作为特殊侵权责任，在其构成要件上有所不同。主观上的过错和行为的违法性不是环境民事责任的构成要件。首先，关于过错，我国民法通则、环境保护法及相关法律都没有把故意或过失作为环境损害赔偿的要件。环境民事责任实行无过错责任的原因在于环境侵害行为本身创造社会财富有一定的正当性，追究其过错几乎不可能；另外，由排污者从营利中赔偿受害人的损失，符合公平原则。其次，关于行为的违法性，行为人即使达标排污，只要从事排污行为并发生了危害后果的，也要承担民事责任。行为人不得以达标排放作为免除其民事责任的抗辩理由。

环境民事责任的构成要件包括：①实施了致害行为；②发生了损害结果；③致害行为与损害结果之间具有因果关系。

（2）环境民事责任的免责事由。环境保护法规定，即使具备环境民事责任构成要件，在三种情形下也免予承担环境民事责任。这三种情形是：①由不可抗力造成并且行为人及时采取合理措施。环境保护法规定：完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境污染损害的，免予承担责任。②受害者自我致害。污染损失由受害者自身的责任所引起的，排污单位不承担责任。③第三者过错。污染损失由第三者责任所引起的，第三者应当承担责任。

2.环境民事责任的形式。环境保护法规定：造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到危害的单位或者个人赔偿损失。虽然环境保护法仅规定了排除危害和赔偿损失两种责任形式，但是民法通则中规定的十种民事责任形式中的停止侵害，排除妨碍，消除危险，恢复原状等都能适用于环境民事责任。

赔偿损失是环境民事责任形式中应用最广泛的一种责任形式。赔偿损失的范围，既包括财产损害赔偿，也包括对人身损害引起的财产损失赔偿；既包括直接损失，也包括间接损失。

排除危害也是环境民事责任形式中经常使用的形式。赔偿损失是事后补救，排除危害则是针对环境侵害的特点所采用的典型的预防性民事责任形式。排除危害既包括对实际发生的污染危害的排除，也包括对可能发生但尚未发生的污染危害的排除。

（三）环境刑事责任

环境刑事责任是指行为人故意或过失实施了严重危害环境的行为，并造成了人身伤亡或公私财产的严重损失，已经构成犯罪要承担刑事制裁的法律责任。

1.环境刑事责任的构成要件。破坏环境的犯罪构成要件，同一般犯罪构成没有实质上的区别，但也具有一定特点。

（1）犯罪主体。根据环境保护法和刑法的规定，关于环境犯罪的主体，已打破了“个人刑罚观”，除了达到法定年龄具备刑事责任能力的自然人以外，还包括法人。

（2）犯罪客体。破坏环境资源犯罪的犯罪客体，是因侵害各种环境要素和自然资源而受到侵犯的财产所有权、人身权和环境权。环境犯罪的客体具有复合客体的特征。

（3）犯罪的客观方面。犯罪的客观方面是指有污染和破坏环境及自然资源的行为及其社会危害性。环境犯罪造成的危害后果可能特别严重，往往会造成重大污染事故，致使公私财产遭受重大损失或人身伤亡的严重后果。未造成严重后果的环境违法行为通常是追究其行政责任。危害后果是否严重是区别行政责任和刑事责任的重要依据。

（4）犯罪的主观方面。犯罪的主观方面是指犯罪主体进行犯罪行为时的主观心理状态。一般而言，破坏环境和资源的行为多为故意，而污染环境的行为多为过失。在认定是否构成环境犯罪时，就不能仅仅看社会危害性一个方面，必须强调具备犯罪的故意或过失，这是区别罪与非罪的重要界限。

2.环境刑事责任的形式。环境刑事责任的形式同一般的刑事责任的形式没有区别，主要分为主刑和附加刑。主刑的种类包括：管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑。附加刑的种类包括：罚金、剥夺政治权利、没收财产。附加刑可以独立适用。

示例

由于某化工厂长期排污，该厂周边方圆一公里内的庄稼蔬菜生长不良、有害物质含量超标，河塘鱼类无法繁衍，该地域内三个村庄几年来多人患有罕见的严重疾病。根据《环境保护法》的规定，下列哪一选项是错误的？（2008年试卷一第28题）

A.受害的三个村的村委会和受害村民有权对该厂提起民事诉讼

B.因环境污染引起的民事诉讼的时效为3年

C.环境污染民事责任的归责原则实行公平责任原则

D.环境污染致害的因果关系证明，受害方不负举证责任

【参考答案及简要提示】C。根据《环境保护法》第41条的规定可知，环境污染致害的归责原则是无过错责任原则。

二、环境纠纷的处理程序

环境纠纷，是指环境保护法律关系主体之间就其环境权利和义务而产生的争议。环境纠纷按纠纷的法律性质不同，可分为环境行政纠纷和环境民事纠纷。

（一）环境行政纠纷处理程序

环境行政纠纷，可以通过环境行政复议和环境行政诉讼解决。

对于环境行政诉讼时效，环境保护法作了不同于行政诉讼法的规定；当事人对行政复议决定不服的诉讼时效为15天；直接向人民法院起诉的，诉讼时效为15天。

（二）环境民事纠纷处理程序

1.环境行政调解处理。是指环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门应当事人的请求对环境污染赔偿责任和赔偿金额的纠纷进行调解处理的程序。环境行政调解处理既不是必经程序，也不是最终程序。环境民事纠纷当事人对行政调解处理决定不服的，可以向人民法院起诉，也可以不经过行政调解处理直接向人民法院起诉。环境行政调解处理决定没有强制执行的效力，对调解处理决定不服的，不能提起行政诉讼，而应提起以对方当事人为被告的环境民事诉讼。

2.环境民事诉讼。环境民事诉讼与其他民事诉讼相比有以下几点特殊之处：

（1）环境民事诉讼时效为3年。环境保护法规定：因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。由于从环境侵害行为到由它产生的危害后果之间，污染物有一个迁移、转化和作用的过程，即危害后果的发生和暴露相对于污染行为有时间上的滞后性，因此，只有规定较长的诉讼时效，才能有效保护受害人的合法权益。

（2）环境民事诉讼适用举证责任倒置。一般的民事诉讼，由原告负举证责任，但在环境民事诉讼中主要由被告负举证责任。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74条规定，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，对原告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负举证责任。可见，在环境民事诉讼中，原告只需提供被告侵权的基本事实，而被告则负主要的举证责任。之所以在环境民事诉讼中适用举证责任倒置，是因为要求原告证明被告从事排污行为、排污行为与损害后果之间的因果关系，十分困难，如果实行原告举证无异于剥夺受害者的胜诉权。

（3）因果关系推定。在一般民事诉讼中，要求原告证明侵权行为与损害结果之间有严密的因果关系。由于环境侵害的行为并不是直接作用于受害人，而是以环境为媒介；环境侵害是通过污染物在环境中迁移、转化来进行，有复杂的作用机理，加之很多污染后果是多因素共同作用的结果，因此，如果在环境民事诉讼中沿用严密的因果关系论，将使受害人合法权益得不到应有的救济。在我国司法实践中，适用因果关系推定理论，即被告不能证明自己与环境污染危害无关（如行为人排放的污染物不可能产生受害人遭受的污染），就推定因果关系存在。

【本章主要法律规定】

环境保护法

我国环境保护法主要包括环境保护基本制度和环境责任制度，按照“事前预防为主，事后追究为辅”的思想，前者处于优先和重点的地位。

本章的难点是把握环境行政责任和环境民事责任的关系：二者并行不悖，相辅相成，受害人有权向行政机关检举控告环境违法行为，行政机关也有权处理环境损害赔偿纠纷。