规范拆迁　保障私权⁽¹⁾

为社会各界广泛关注的《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》（以下简称《条例》）顺利通过，这是关注民生、保障民生的重要举措，也是我国民主政治生活中的一件大事。《条例》事关国计民生和经济社会发展全局，它的颁布和施行，将有助于规范拆迁活动、保障被拆迁人的合法权益，促进经济社会和谐发展。

一、《条例》是规范拆迁活动的制度保障

原拆迁条例是2001年颁布施行的，虽然它满足了当时城镇化、工业化发展的需要，对促进房地产业的发展也发挥了一定的积极作用，但是，由于该条例以建设单位作为拆迁主体，拆迁程序规定得较为简略，对被拆迁人的合法权益保障没有给予充分的关注，从而导致了拆迁活动缺乏规范，暴力拆迁、不文明拆迁等现象时有发生，这在不同程度上损害了被拆迁人的合法权益。尤其是2007年《物权法》颁布以后，原拆迁条例与《物权法》的有关规定不一致，也进一步加剧了实践中因拆迁所引发的各种社会矛盾。

新的条例在修改原条例的过程中，秉持了规范公权和保障私权的基本法治理念，统筹兼顾了工业化、城镇化建设，强化了对被征收人合法权益的保护，协调了公共利益和私人利益之间的关系。由于我国社会目前正处于经济快速发展时期，基于公共利益的征收与拆迁活动仍然是必要的。在此情形下，因为征收与拆迁活动必然涉及公民私有财产权的保护，且体现了公权力对私权的适度干预，因此，在承认征收活动必要性的同时，必须通过规范拆迁活动，强化对被征收人权益的保护。

《条例》正是通过秉持上述理念，在以下几方面规范了征收和拆迁活动：第一，明确了政府是征收补偿的主体，并禁止建设单位参与搬迁，要求房屋征收实施单位不得从中营利等，这些都有助于化解长期以来因建设单位作为拆迁主体所引发的各种社会矛盾，有助于维护社会稳定。例如，不少建设单位受利益驱使对被拆迁人断水、断电、断路、断气，甚至以暴力胁迫等手段强迫被拆迁人搬迁，严重影响社会稳定。如果以政府作为拆迁主体，明显会减少甚至可以避免上述违法行为的发生。第二，界定了公共利益的范围，从而明确了征收的前提条件。可以说，公共利益的范围界定，是一个世界性的难题，也是我国立法长期没有解决的问题。《条例》第8条规定了公共利益的范围，这是一个立法的重大完善。第三，强化了被征收人的参与。从制定征收补偿方案到征收程序启动，以及有关补偿标准的确定，《条例》都要求尊重被征收人的意愿。第四，完善了征收程序，包括征收决定的作出程序、补偿方案制定程序、强制搬迁程序、争议解决机制以及救济程序。第五，提高了征收补偿标准，充分维护了被征收人的利益。

二、《条例》是充分保护被拆迁人合法权益的法律依据

《条例》贯彻充分保护被征收人的合法权益的精神，集中体现在强化对被拆迁人的补偿方面。《条例》的核心是提高补偿标准，其最大的亮点也体现在强化补偿方面。事实上，因征收与拆迁所引发的各种矛盾，主要不是在是否符合公共利益的需要而进行征收方面，大多是围绕征收补偿的标准和补偿的公平性而产生的。《条例》针对实践中存在的主要矛盾，集中就补偿制度作了重大完善，这主要体现在如下方面：第一，《条例》要求在拟定征收补偿方案时要征集公众的意见，包括被征收人的意见。这就在征收补偿决定之前，强化了被拆迁人的保护。第二，《条例》明确了征收的补偿标准。根据《条例》第19条，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。需要指出的是，以市场价格作为补偿标准，就使得被征收人的基本利益得到保障。尤其是此处所说的补偿，不仅包括对房屋的补偿，也包括对土地使用权的补偿，这就大体上可以确保被征收人的居住条件有改善、生活水平不下降。此外，根据《条例》第21条规定，被征收人在要求补偿时，可以选择货币补偿或者产权调换，这也充分尊重了被征收人的选择权。第三，根据《条例》的规定，征收个人房屋应当对被征收人优先给予住房保障，这就意味着，如果被征收人符合住房保障条件，征收程序启动以后，被征收人不轮侯、不排队，优先享受住房保障，这也充分体现了《物权法》第42条中征收个人住宅应当保障其居住条件的精神。第四，《条例》明确了“先补偿后搬迁”的原则，且明确规定要实行“专户存储”。这解决了实践中补偿没有到位就强制搬迁，从而引发社会矛盾的问题。第五，《条例》赋予了被征收人选择房地产价格评估机构的权利，从而避免在评估机构选择上，因政府干预而产生的压价、压低补偿的现象。

三、《条例》是完善拆迁程序的重要举措

程序是制度的保障，整个《条例》也正是通过程序的完善，从而保障了征收和拆迁的有序进行，切实保护了被拆迁人的合法权益。如果说提高征收补偿标准是《条例》的核心，那么，严格程序是《条例》施行的制度性保障。在程序完善方面，主要体现在：第一，明确规定了符合公共利益的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划等要求，从而可以通过代表民意的各级人大机关在制定和审议规划时，判断有关建设活动是否符合社会公共利益。第二，完善了征收决定程序。例如，征收决定作出前，应当进行社会稳定风险评估，并且要求征收费用补偿足额到位。第三，明确了强制搬迁程序。《条例》取消了行政强制搬迁，完全通过司法程序进行强制搬迁。由具有中立地位的第三者（即司法机关）来决定是否应当强制搬迁，这也有利于保障强制搬迁的有序、公平、公正的进行。采取司法强制搬迁的措施，也是现代社会程序公正的必然要求。第四，完善了救济途径。《条例》给被征收人提供了充分的行政救济和司法救济途径。被征收人对于征收决定、补偿决定不服的，可以申请行政复议，也可以提起行政诉讼。对于不履行补偿协议的一方，可以提起诉讼。

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(1) 原载《人民日报》2011年1月24日。