第六章 宪法的实施及其保障

第一节 宪法实施概述

一、宪法实施的概念

宪法实施是指宪法规范在实际生活中的贯彻落实，是宪法制定颁布后的运行状态，也是宪法作用于社会关系的基本形式。宪法实施通常包括宪法的遵守、宪法的适用和宪法实施的保障三个方面：

1.宪法的遵守。宪法的遵守通常指一切国家机关、社会组织和公民个人严格依照宪法规定从事各种行为的活动。宪法的遵守既是宪法实施基本的要求，也是宪法实施基本的方式。宪法的遵守通常包括两层含义：一是宪法的执行，国家机关贯彻落实宪法内容的活动。要求这些机构在活动程序和活动方式上必须严格执行宪法的规定，也要求这些机构在组织其他国家机关、建立各种制度的过程中严格遵循宪法的规定。二是狭义的宪法遵守，指社会组织和公民个人遵守宪法的禁止性规定、行使宪法规定的权利和履行宪法规定的义务。

2.宪法的适用。宪法的适用是与宪法的遵守相对应的一种为促进宪法实施所进行的有目的的干预。当宪法的禁止性规定得不到遵守和对宪法规定的权利和义务产生了分歧，以及违背宪法的禁止性规定和不履行宪法设定的义务而应承担的宪法责任得不到落实时，由一定的国家机构采取特定的行为予以纠正并追究宪法责任，保障宪法实施。宪法的适用主要有两种途径：一是宪法解释消除宪法分歧，保证准确适用；二是通过宪法监督纠正违宪行为，维护宪法秩序。

3.宪法实施的保障。宪法实施的保障是指国家为了促进宪法的贯彻落实而建立的制度和开展活动的总称。宪法实施的保障可以分为三个方面：一是政治保障，是宪法外在的保障方式之一，主要是指作为执政党的中国共产党对于宪法的遵守及由此形成的示范作用。二是社会保障，也属于宪法外在的保障，即宪法本身没有规定，但在其所处的社会中可以推动宪法实施的社会心理与制度环境，如公民良好的宪法意识、稳定的政治环境等。三是法律保障，即宪法自身的保障，是指由宪法本身所规定的维护宪法尊严、保护宪法实施的理念宣示与制度程序。如宪法明确宣示它是国家的根本法，具有最高法律效力。在制度上，除上述针对违宪行为的宪法监督制度外，宪法还规定了严格的宪法修改程序，以保证宪法的稳定性和权威性，因此，严格的宪法修改程序是保障宪法实施的一种重要措施。

二、宪法实施的主要特点

宪法作为法律的一种，具有与普通法律相同的一些特点，因而宪法的实施与普通法律的实施也存在共同点。同时，宪法在国家法律体系中的地位和作用以及宪法在内容和规范等方面的特殊性，又决定了宪法的实施具有不同于普通法律实施的具体特点。

（一）宪法实施的广泛性和综合性

宪法实施的广泛性包括宪法实施范围的广泛性和宪法实施主体的广泛性。宪法是调整国家最基本社会关系的国家根本法，与其他法律往往只调整国家生活中的一个或几个方面不同，宪法调整的范围涉及国家政治、经济、文化和社会生活等各个方面，也就是说，国家与社会生活各个领域的活动都必须遵循宪法的规定，都存在实施宪法的问题。因此，宪法实施范围的广泛程度是其他法律所不能比拟的。与实施范围的广泛性相联系，宪法实施主体也非常广泛。由于社会关系是参与社会生活的各主体之间形成的关系，因而宪法实施的范围涉及我国各种社会关系中一切主体的行为，而且宪法的实施也需要通过社会关系中一切主体的行为才能实现。宪法的实施是一切国家机关、社会组织和公民的职责，而一切国家机关、社会组织和公民也就构成了宪法实施的主体。

所谓宪法实施的综合性，是指宪法的实施不可能单纯是宪法本身或者社会生活某一方面的问题，而是整个国家具有高度综合性的社会问题。既然宪法在法治国家中具有基础性地位，同时，它的内容又涉及国家和社会生活的各个方面，那么不仅宪法在规定过程中应该高度综合，而且在宪法实施过程中也应该充分考虑国家和社会生活中的各种综合因素，从而在整体上、宏观上切实推进宪法的实施。

（二）宪法实施的最高性和原则性

宪法实施的最高性和原则性是由宪法的内容和地位决定的。由于宪法规定的是国家和社会生活中最根本、最重要的问题，因而宪法在国家法律体系中居于最根本的地位、具有最高的法律效力，它不仅直接约束国家法律和其他法律性文件的制定和实施，而且对一切国家机关、社会组织和公民的活动也具有最高的约束力。同时，由于宪法所调整的社会关系十分广泛，因而只能规定调整社会关系的一般原则，因此宪法实施过程也就表现为宪法规范对所调整的社会关系进行原则指导的过程。这种原则指导主要表现在两个方面：一是宪法确定的是社会关系主体的基本方向和原则标准，一般不涉及人们行为的具体模式，这些具体模式则通常由一般法律进行调整；二是宪法在实施过程中，对人们的行为后果往往只是从总体上作出肯定与否定的评价，从而为一般法律对人们的行为进行具体评价和追究法律责任提供基础和依据。

（三）宪法实施的直接性和间接性

宪法实施的直接性和间接性包括宪法实施方式的直接性和间接性与宪法制裁的直接性和间接性两大方面。就实施方式而言，其他法律的实施都具有直接性。虽然宪法在实施过程中也具有直接性，但宪法的实施方式的间接性更为突出。这实际上是由宪法作为“母法”的特点决定的，也就是说，宪法在实施过程中主要是通过具体法律规范来作用于具体的人和事，国家的其他法律和法律性文件是以宪法为基础并且不能与宪法相抵触。

同时，既然一切机关、组织和公民个人都必须以宪法为根本的活动准则，那么一切违反宪法的行为，就都必须予以追究。对违宪行为进行追究的方式包括直接制裁和间接制裁两个方面。直接制裁是指直接根据宪法来追究违宪行为的法律责任，主要适用于国家机关以及国家机关负责人的违宪行为。在我国，直接制裁主要表现为对国家机关违反宪法的法律以及规范性文件、决议、决定和命令等宣布无效，并加以撤销；对违法失职的国家机关负责人根据宪法规定予以罢免。间接制裁则指宪法对违宪行为不直接规定制裁措施，而是通过具体法律来追究法律责任。也就是说，它是直接根据具体法律，对违反宪法原则同时又违反具体法律的行为作出的制裁。这类制裁相对于具体法律是直接的，而相对于宪法来说则是间接的。

第二节 宪法修改

一、宪法修改的含义

宪法修改是指在宪法实施过程中，随着社会现实的变化发展，出现宪法的内容与社会现实不相适应的时候，由有权机关依照宪法规定的程序删除、增加或变更宪法内容的行为。宪法修改有以下几个特点：（1）宪法修改的机关是宪法授权的特定机关。宪法是国家根本法，只有宪法授权的修改机关才能对宪法进行修改。从各国宪法的规定来看，宪法的修改机关主要有两种情形：一是宪法授权的特定国家机关，主要是国家的立法机关；二是根据宪法修改的需要，专门设立的宪法修改机关。（2）宪法修改必须严格按照宪法规定的程序进行，而且宪法修改的程序较之一般法律的制定和修改程序更为严格。（3）宪法修改是对作为国家根本法的宪法进行变更的活动，其变更或修改的对象是具有根本法形式特征的宪法，既包括宪法规范的内容变更，也包括宪法规范形式的变更。

宪法修改是调整宪法规范与社会生活冲突的基本形式之一。其基本原因主要表现在两方面：一是为了使宪法的规定适应社会实际的发展和变化；二是为了弥补宪法规范在实施过程中出现的漏洞。

二、宪法修改的方式

宪法修改应该采取何种方式，各国宪法规定不一，有些国家的宪法甚至没有规定。从各国宪法规定和各国宪政实践看，宪法修改大体上有以下两种方式：

1.全面修改。全面修改即对宪法全文进行修改，如1946年日本国宪法、1958年法兰西第五共和国宪法和我国1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法等，都属于全面修改。全面修改主要是从形式上而言的，它一般是在原有宪法基础上的全面更新，因而在内容上不排除保留原来的一些条款，甚至大部分条款，在结构上一般也维持原有结构不变。然而，全面修改的方式一般是在特殊情况下，或者是在国家生活中出现某些重大问题的条件下才予以采用。

2.部分修改。部分修改亦即对宪法原有的部分条款加以改变，或者新增若干条款，而不牵动其他条款和整个宪法的修改方式。由于部分修改便于适应形势发展的需要，能够及时反映国家政治、经济、文化等各方面的发展变化，而且又能保持宪法的相对稳定性，维护宪法的权威。决定宪法是全面修改还是部分修改的关键在于，宪法规范与社会现实的冲突程度。全面修改宪法的起因是宪法规范与社会现实发生非正常性的严重冲突，如立宪或修宪的指导思想错误、宪法的基本制度与社会现实尖锐矛盾等；部分修改宪法的起因则是宪法规范与社会现实之间发生的正常冲突。部分修改的具体方法主要包括修改条文、增补条文和删除条文等。

三、宪法修改的程序

从各国宪法规定和宪政实践看，宪法修改程序一般包括提案、先决投票、起草和公布修宪草案、通过和公布五个阶段，但并非所有国家都必经这些程序。

1.提案。提案是启动宪法修改程序的第一阶段。如何规定修宪提案权的主体直接关系到修宪的社会效果。

2.先决投票。先决投票是将宪法修正案的草案提交宪法修改机关审议之前，由有关机关予以表决，以决定是否正式向宪法修改机关提出。如希腊宪法规定，宪法修正案应特别指明拟修的条文，并规定有关修改的决定，应经相距至少一个月的两次投票表决通过后，始得正式提交下届国会审议。

3.起草和公布修宪草案的程序。起草是指在决定宪法应该修改以后，由法定机关对决定修改的部分进行具体的草案拟定。起草的目的不是决定宪法应否修改，而是决定宪法条文应该如何修改。公布修宪草案是指起草工作基本结束之后，宪法修改机关审议通过前，依据宪法规定将宪法修正案的草案予以公布的修宪程序。荷兰、比利时等国宪法都有这方面的规定。

4.宪法修正案的通过程序。宪法修正案的通过程序是宪法修改机关审议、表决、批准宪法修正案的程序。如意大利宪法规定，议会在审议宪法修改草案时必须进行两次审议，而且两次审议之间应间隔一定的时间方能通过。卢森堡宪法规定，宪法修正案的通过须议会3／4的议员出席并以2／3以上的多数同意通过。宪法修正案的批准是指宪法修正案依法定程序通过后，按照宪法规定要由特定机关批准或须经全民公决后方能生效。

5.宪法修正案的公布程序。公布是修改宪法的最后程序，也是必经程序。宪法修正案只有经过法定的公布程序，才能正式生效实施。一般说来，公布宪法修正案的机关主要有国家元首、议决机关和行政机关等。

四、我国宪法的修改

（一）我国的宪法修改制度

1954年宪法对我国宪法修改制度从两个方面作了规定：一是规定了宪法修改的机关是全国人民代表大会；二是规定了宪法修改的通过程序，明确规定宪法的修改由全国人民代表大会以全体代表的2／3的多数通过。1975年宪法只规定了全国人民代表大会有修改宪法的职权，没有对相关程序进行规定。1978年宪法对宪法修改的规定与1975年宪法基本相同。

现行宪法在继承1954年宪法关于修改宪法规定的基础上，进一步完善了宪法修改制度。根据现行宪法的规定，宪法修改制度包括三个方面的内容：（1）规定了宪法修改的机关是全国人民代表大会。（2）规定了宪法修改的提案主体。宪法规定，宪法的修改，由全国人大常委会或者1／5以上的全国人大代表提议。（3）规定了宪法修改的通过程序。宪法规定，宪法的修改由全国人大以全体代表的2／3以上的多数通过。此外，从现行宪法的四次修改来看，中国共产党中央委员会的宪法修改建议对我国宪法修改制度和宪法修改实践产生重要影响。

（二）我国宪法修改的实践

自1954年宪法制定以来，随着社会政治经济文化的发展和变更，我国宪法共经过了三次全面修改，六次部分修改。

第一次全面修改是对1954年宪法的修改，通过并颁布了1975年宪法。1954年宪法是在当时历史条件下比较好的一部宪法，但在1956年社会主义改造完成后，宪法中的许多规定与我国社会的实际情况不相适应了。1958年实现人民公社化后，宪法规定的一些政治经济制度实际上已被修改和弃置。但因种种原因，宪法一直没有进行修改。1975年第四届全国人民代表大会第一次会议，按照宪法规定的程序对1954年宪法进行了全面修改，通过了1975年宪法。

第二次全面修改是对1975年宪法的修改，通过了1978年宪法。1976年10月粉碎“四人帮”后，我国开始步入一个新的历史时期，1975年宪法存在的问题亟待修改。1978年第五届全国人民代表大会第一次会议对1975年宪法进行了全面修改，通过了1978年宪法。

第三次全面修改是对1978年宪法的修改，通过了1982年宪法。党的十一届三中全会标志着我国进入了改革开放的历史时期，我国社会关系发生了深刻的变化，1982年第五届全国人民代表大会第五次会议对1978年宪法进行了全面修改，通过了1982年宪法，即现行宪法。

我国宪法的六次部分修改分别是：（1）1979年五届全国人大二次会议对1978年宪法若干规定的修改，通过了《关于修改〈中华人民共和国宪法〉若干问题的决议》，决定在县级及县级以上地方各级人大设立常委会，改地方各级革命委员会为地方各级人民政府，将县的人大代表改由选民直接选举产生，上下级人民检察院由监督关系改为领导关系。（2）1980年五届全国人大三次会议对1978年宪法再次修改，通过了《关于修改〈中华人民共和国宪法〉第四十五条的决议》，将第45条修改为：“公民有言论、通信、出版、集会、结社、游行、示威、罢工的自由。”取消了原第45条中“有运用‘大鸣、大放、大辩论、大字报’的权利”的规定。（3）后四次部分修改是1988年、1993年、1999年和2004年以宪法修正案的形式对1982年宪法所作的修改，共形成31条宪法修正案。

第三节 宪法解释

宪法解释是指特定主体依据一定的标准或原则对宪法内容、含义及其界限所作的一种说明。依据宪法解释的主体、性质和后果（是否具有法律效力）可将宪法解释分为正式解释和非正式解释两种。正式解释又称有权解释，是由宪法授权的机关或宪法惯例认可的机关依据一定的标准或原则对宪法条文所作的具有法律效力的说明。正式解释的功能主要在于：阐明宪法规定的含义，保证宪法的准确适用；维护法制统一和宪法尊严；弥补宪法因时代变迁而产生的不足，推动宪法的自我完善。非正式解释又称无权解释，系指非法定的机关、团体和个人对宪法条文所作的说明，该说明不具有法律上的约束力。宪法的学理解释即是非正式解释的一种，对正式解释起到参考借鉴的作用。本节介绍有权解释的基本问题。

一、宪法解释的机关

宪法解释是由特定的国家机关作出，它或者是宪法规定的或者是宪法惯例认可的。近现代各国解释宪法的机关不尽一致，综合起来大致有以下几种：

1.代议机关。由代议机关解释宪法的制度源自英国。英国自从建立议会制度以后，就将议会作为主权机关，因而不允许司法机关推翻议会所制定的法律；同时在英国，宪法和法律没有明显区分，所以宪法和法律的含义如何，也只能由议会作出解释。我国的宪法解释权由全国人大常委会行使，宪法第67条规定，全国人大常委会有权解释宪法。代议机关行使宪法解释权，并且必须按照立法程序进行。代议机关既可以主动对宪法进行解释，也可应其他机关或政党等的请求进行解释。宪法解释既可以单独以代议机关的决议、决定的形式出现，也可寓于代议机关的立法文件之中。

2.司法机关。由司法机关按照司法程序解释宪法的体制起源于美国。1803年美国联邦最高法院首席大法官马歇尔在“马伯里诉麦迪逊”一案中作出了著名的判决，确立了“违宪的法律不是法律”、“阐释宪法是法官的职责”的宪法规则，开创了司法审查制度的先河。目前，世界上60多个国家采用司法机关解释宪法的制度。它是指法院一般遵循“不告不理”和附带性审查的原则，只有在审理案件时才可以附带性地审查其所适用的法律是否违宪，如果认为违宪可宣布拒绝在本案中适用。该解释只对审理的具体案件产生法律效力，一般没有普遍约束力。

3.专门机关。解释宪法的专门机关是指由依据宪法或其他宪法性法律的授权而专门成立的有权解释宪法的机关，如宪法法院、宪法委员会等特别设立的机关。专门机关解释宪法普遍采用司法积极主义原则。最早提出设立宪法法院的是奥地利规范法学派代表人物汉斯·凯尔森，目前奥地利、西班牙、德国、意大利、俄罗斯、韩国等国均建立了宪法法院，法国等国家建立了宪法委员会。实行这一制度的理由在于，宪法是国家的根本法，解释宪法是国家最重要的权力，因而行使这一权力的机关应该居于普通国家机关之上，使其以超然的地位解决宪法争议，维护宪法尊严。

二、宪法解释的原则

有权机关在解释宪法过程中必须遵循一定的原则。对宪法解释的原则又可分为总的原则和具体的原则。在总的原则方面，由于宪法是国家的根本法，宪法的变化影响深远，因而对宪法的解释必须坚持从严的原则。但宪法规范的原则性、纲领性以及宪法必须适应社会发展需要的特点又决定了必须根据新情况对宪法进行及时解释。因此，总的原则应该是，以从严解释为主，但并不排除在个别情况下一定的灵活解释。就宪法解释的具体原则来说，主要有以下几项：（1）依法解释原则；（2）符合制宪目的原则；（3）以宪法的根本精神和基本原则为指导的原则；（4）适应社会发展需要的原则；（5）字面解释原则；（6）整体解释原则。

三、宪法解释的方法

宪法解释的方法是指具体解释宪法的技术手段。根据各国宪政实践以及学者们的分析总结，各国在开展宪法解释工作的过程中，运用的方法很多，但主要是以下四种：

1.统一解释。统一解释是指对人们理解不一的宪法条文作出明确而统一说明的方法。这种方法可以消除人们之间的误解，从而明确承认或者否认某项行为规范，并使国家机关、社会团体和全体公民能够一体遵循。

2.逻辑解释。宪法规范具有原则性、概括性和纲领性的特点。为准确理解宪法条文的含义，需要根据文字含义、法理、先例、类推和上下文之间的关系等予以说明。逻辑解释的方法在具体实践中运用得较多，而且其中包含的几个方面，或者被单独运用，或者被同时运用。

3.补充解释。补充解释是指宪法在规定过程中存在遗漏，而在实施中通过解释予以适当补充的方法。这种解释方法可以消除宪法条文内容上的缺漏，从而使宪法在实际运用过程中，发挥其灵活完整的作用。

4.扩大解释。扩大解释是指由于社会情况的变化、发展，使宪法的内容不能满足社会现实的需要，因而通过宪法解释扩大其含义的方法。这种解释方法具有高度的概括性与适应性。它既能避免烦琐的修宪手续，又能重新赋予宪法以生机和活力。但由于这种解释方法弹性太大，有可能产生一些弊端，所以在运用过程中必须慎重。

四、宪法解释的程序

由于各国宪法解释体制不同，在宪法解释中遵循的具体程序也有所不同。概括起来看，各国宪法解释程序通常包括：

1.宪法解释的主体与事由。在我国，依据宪法的规定，全国人大常务委员会解释宪法。

2.宪法解释请求的提起。由哪些主体提起宪法解释，各国的规定是不尽相同的。有的国家采用预防性解释的制度，即国家立法时，对宪法规定有疑义的，请求解释；有的国家规定抽象审查性解释，即虽然并没有个案的发生，但特定的机关基于申请而解释；还有具体审查性解释和个人请求的情形等。个人一般情况下不得请求解释宪法，但在公民个人认为自己的基本权利受到国家机关和国家工作人员的侵害，穷尽了所有的法律途径仍得不到救济时，可以向特定机关提出解释宪法的请求。

3.宪法解释请求的受理。规定接受解释请求的工作机构和决定解释宪法的相关主体与程序。

4.宪法解释的审查。提出宪法解释要求后，宪法解释机关依照一定程序进行审查，决定是否作出解释。

5.宪法解释案的起草。在程序上要规定如何起草宪法解释案以及如何对解释案进行审议。为了保证宪法解释的科学性，在宪法解释案的起草过程中有些国家成立专门的宪法解释咨询委员会等机构。

6.宪法解释的通过。为了保证宪法解释的权威性，应规定比法律解释更为严格的程序。通常宪法解释案以全体委员的2／3以上的多数才能通过。宪法解释公布后，相关的法律、法规等应及时修改。

第四节 宪法监督

一、宪法监督的内容

宪法监督是由宪法授权或宪法惯例所认可的机关，以一定的方式进行合宪性审查，取缔违宪事件，追究违宪责任，从而保证宪法实施的一种制度。就监督对象来说，宪法监督主要包括两大方面：

1.规范的合宪性审查和监督，即审查法律、法规、规章等规范性文件的合宪性，使其与宪法不抵触。一方面，宪法是国家法律体系的基础，因而国家立法机关制定的一般法律，其他国家机关制定的法规、规章等规范性文件，都必须以宪法为依据，不得与宪法相抵触。否则，不仅会有损宪法的权威和尊严，妨碍宪法的贯彻实施，法治国家建设也会成为空谈。另一方面，宪法的原则、精神只有通过普通法律、法规的具体化，通过整个国家法制的健全和完备才能有效实施。如果法律、法规、规章等规范性文件背离宪法的原则精神，宪法实施也就无从谈起。因此，保障法律、法规、规章等规范性文件的合宪性是宪法实施保障的重要内容。

2.行为的合宪性审查和监督，即对国家机关及其工作人员、各政党、武装力量等的、社会团体、企业事业组织和全体公民违宪行为进行审查，追究违宪责任，维护宪法权威。如前所述，宪法作为国家的根本法，具有最高的法律效力，一切国家机关、社会组织和公民个人都必须将宪法作为自己根本的行为准则。因此，保障国家机关及其工作人员、各政党、武装力量、社会团体、企业事业组织和全体公民的行为的合宪性是宪法实施保障的又一重要内容。

二、宪法监督的体制

综观世界各国的宪法规定和宪政实践，宪法监督体制主要有以下三种：

1.由普通司法机关作为宪法监督机关的体制。由普通司法机关作为宪法监督机关的体制起源于美国。1803年，美国联邦最高法院在审理自“马伯里诉麦迪逊”一案的判决后，一些资本主义国家受美国的影响，并将这种体制扩展到地方法院，采取由普通司法机关作为宪法监督机关的方式，通过具体案件的审理以审查确定其所适用的法律是否符合宪法。

2.由代议机关作为宪法监督机关的体制。由代议机关作为宪法监督机关的体制起源于英国。英国长期奉行“议会至上”原则，认为议会是代表人民的民意机关，是主权机关。因此，应该由作为代议机关的议会作为宪法监督机关。社会主义国家采取的也大多是由代议机关负责宪法监督的体制。我国宪法规定，全国人大及其常委会负有监督宪法实施的职责。

3.由专门机关作为宪法监督机关的体制。由专门机关作为宪法监督机关的体制起源于1799年法国宪法设立的护法元老院。根据规定，护法元老院有权撤销违反宪法的法律。从发展趋势来看，由专门机关负责宪法监督的体制日益受到许多国家的重视。尽管名称并不一致，比如有的称宪法法院（如德国），有的称宪法委员会（如法国）等，但是必须设立专门机关并负有专门的职责权限等方面是一致的。

三、宪法监督的方式

从世界各国的宪政实践来看，各国宪法监督的具体工作方式、方法虽有差异，但主要有以下几种：

（一）事先审查和事后审查

事先审查又称预防性审查。这种方式通常适用于法律、法规和法律性文件的制定过程。当法律、法规和法律性文件尚未正式颁布实施之前，由特定机关对其是否合宪所进行的审查。如果在审查过程中发现其违宪，即可立即修改、纠正。事后审查是指在法律、法规和法律性文件颁布实施以后，由特定机关对其是否合宪所进行的审查。事后审查往往发生于人们对有关法律、法规的合宪性产生怀疑，或者由特定机关、组织、个人提出合宪性审查请求的情况。

（二）附带性审查和宪法控诉

附带性审查是指司法机关在审理案件过程中，因提出对所适用的法律、法规和法律性文件是否违宪的问题，而对该法律、法规和规范性文件所进行的合宪性审查。附带性审查往往以争讼事件为前提，所审查的也是与诉讼有关的法律、法规和法律性文件。宪法控诉（宪法诉讼、宪法诉愿）则指当公民个人的宪法权利受到侵害后向宪法法院或者其他相关机构提出控诉的制度。

四、我国的宪法监督制度

现阶段的宪法监督制度主要包括以下方面：

（一）宪法监督的机关

在宪法监督体制上，我国属于代议机关作为宪法监督机关的模式。这种模式是由1954年宪法确立的。在保留全国人大行使宪法监督职权的基础上，1982年宪法授予全国人大常委会“监督宪法的实施”的职权。

（二）宪法监督的方式

我国采取事先审查与事后审相结合的方式。

1.事先审查。主要体现为法规等规范性文件经批准后生效。根据宪法和立法法的规定，自治区人大制定的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市人大常委会批准后生效；设区的市、自治州人大及其常委会制定的地方性法规报省、自治区人大常委会批准后施行。

2.事后审查。根据宪法和立法法、监督法的规定，全国人大常委会接受行政法规、地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例以及司法解释的备案。省、自治区、直辖市人大常委会接受本级政府制定的规章的备案。设区的市、自治州人民政府制定的规章应当报省、自治区人大常委会和本级人大常委会备案。上述规范性文件应当在公布后的30日内报有关机关备案。法规、规章等规范性文件的备案审查是我国宪法监督的重要方式。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“完善全国人大及其常委会宪法监督制度……加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”这是完善我国宪法监督制度的重要方向。

同时，立法法规定，如果认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市人大常委会可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见；其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常委会工作机构进行研究，必要时送有关的专门委员会进行审查、提出意见。有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。

（三）违宪的制裁措施

违宪的制裁措施是宪法监督的核心内容，没有制裁措施的宪法监督是缺乏实效、不健全的。从各国实践来看，违宪的制裁措施主要包括：撤销违宪法律；宣布违宪法律无效；允许宪法主体不受该违宪法律约束或者不适用该法律；不得通过违宪法案，并责令立法机关修改；以弹劾、罢免等措施追究违宪行为的责任者。

根据宪法和立法法的规定，全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会制定的不适当的法律和决定，有权撤销全国人大常委会批准的违背宪法和立法法的自治条例和单行条例；全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市人大常委会批准的违背宪法和立法法的自治条例和单行条例；省、自治区、直辖市人大有权改变或者撤销其常委会制定的和批准的不适当的地方性法规；地方人大常委会有权撤销本级政府制定的不适当的规章；县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级政府不适当的决定和命令；县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大不适当的决议；县级以上地方各级人大有权改变或者撤销本级人大常委会不适当的决定。

我国宪法监督制度在贯彻落实宪法、推进社会主义民主政治建设和法治国家建设方面发挥了重要作用，但也存在一些不足，如缺乏专门的宪法监督工作机构、宪法监督的方式比较单一、违宪制裁措施相对简单以及可操作性欠缺等。加强和完善我国的宪法监督制度仍是一项紧迫的工作。

示例

根据省政府制定的地方规章，省质监部门对生产销售不合格产品的某公司予以行政处罚。被处罚人认为，该省政府规章违反《产品质量法》规定，不能作为处罚依据，遂向法院起诉，请求撤销该行政处罚。关于对该省政府规章是否违法的认定及其处理，下列哪一选项是正确的？（2012年试卷一第25题）

A.由审理案件的法院进行审查并宣告其是否有效

B.由该省人大审查是否违法并作出是否改变或者撤销的决定

C.由国务院将其提交全国人大常委会进行审查并作出是否撤销的决定

D.由该省人大常委会审查其是否违法并作出是否撤销的决定

参考答案及简要提示：D。在《立法法》中，改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限一直是考试热点。对于A选项，我国法院无权对政府的规章进行审查并宣告其是否有效，法官在办案时发现地方性法规或行政法规与国家法律相冲突时，应中止案件审理，报告所在法院，由所在法院报告最高人民法院，由最高人民法院根据《立法法》的规定，向全国人大常委会提出审查要求，再由全国人大常委会进行审查和做出决定（或由全国人大法律委员会和有关专门委员会审查，向法规制定机关提出审查意见，法规制定机关据此对相应法规进行修改）。对于B项和D项，本级政府制定的不适当的规章由本级人大常委会撤销，省人大常委会制定的不适当的地方性法规的改变或者撤销由本级人大决定，故选D项。

第五节 宪法实施的保障

宪法实施的保障是指国家为了促进宪法的贯彻落实而建立的制度和开展活动的总称。根据我国宪法和宪政实践，除前述宪法监督制度以外，当前的宪法实施保障机制还包括以下方面：

一、政治保障

政治保障是指中国共产党作为执政党模范地遵守和执行宪法。这是宪法得以贯彻落实的根本保证。在宪法和法律面前，共产党与其他政党、组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求：“各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为。”只要执政党真正带头模范地遵守和执行宪法，那么其他政党、组织和广大人民群众也会自觉地遵守和执行宪法。

二、社会保障

社会保障是指宪法主体遵守宪法、认同宪法、信仰宪法。这是宪法得到贯彻落实的社会基础。1982年宪法实施至今，我国政治、经济、文化各方面都有很大发展，全社会的宪法意识也随之经历了一个由觉醒、发展到全面提高的过程。人们已经明确认识到宪法在国家政治、经济生活中的重要性。不仅是要有宪法，而且要有一部符合我国实际并切实得到贯彻实施的宪法。

由于受历史传统等方面的影响，培养宪法意识的任务仍然繁重。在全面深化改革的条件下，培养宪法意识应从以下几个方面着手：加强社会主义民主政治建设，大力发展社会主义市场经济，这是培养宪法意识的政治经济基础；强化宪法权威，培养宪法至上的观念；通过各种民主的政治实践，锻炼公民的参政议政能力；进一步加强宪法知识的教育与普及，推动和促进宪法意识向深层次、全方位的方向发展。十二届全国人大常委会将12月4日设立为国家宪法日，是提升公民宪法意识的一项重要举措。

三、法律保障

法律保障是指宪法自身的保障。当代各国宪法大多规定了如下内容，并通过这些规定有力地推动了宪法实施。我国宪法规定的保障宪法实施的内容包括：

1.明确规定宪法是国家根本法。

2.明确规定其自身具有最高的法律效力；规定一切法律、法规都不得与宪法的规定相抵触；一切机关、组织和个人都必须以宪法为根本行为准则等。

3.明确规定修改宪法的特别程序。

4.明确规定地方各级人大及其常委会有保证宪法在本行政区域实施的职责。

本章主要法律规定：

1.宪法“国家机构”

2.各级人民代表大会常务委员会监督法

3.立法法

本章介绍如何使宪法规范由静止的条文变为动态的实施，以及如何保障实施的效果。

宪法修改：我国宪法的修改机关是全国人民代表大会，宪法修改由全国人大常委会或者1／5以上的全国人大代表提议，由全国人大以全体代表的2／3以上的多数通过。

宪法解释：各国解释宪法的机关不尽一致，主要有代议机关、普通司法机关（其释宪具有附带性特点）以及专门机关（主要包括宪法法院和宪法委员会）。

本章重点和难点是我国宪法监督制度的具体内容。能够运用宪法文本和其他相关法律的规定，分析现实生活中出现的宪法问题或事例。