第七章 环境保护法

第一节 概述

一、环境和环境问题

（一）环境

人们在一般意义上使用“环境”这一词汇时，往往是相对于某一中心事物而言的，即围绕某个中心事物的外部空间、条件和状况，便构成某一中心事物的“环境”。人类环境是指围绕着人群的空间，以及其中可以直接、间接影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造过的自然因素的总体。我国环境保护法把环境定义为“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。

（二）环境问题

环境问题指由于自然原因或人为原因使环境条件发生不利于人类的变化，以致影响人类的生产和生活的现象。自然原因引起的环境问题称原生环境问题或第一环境问题，人为原因引起的环境问题称次生环境问题或第二环境问题。环境法主要研究的是第二环境问题。

第二环境问题又可以分为两类：环境破坏和环境污染。环境破坏是指由于不合理开发利用资源（如进行大型工程建设），使自然环境和自然资源遭到破坏，引起一系列环境问题，如水土流失、土壤沙漠化、盐碱化、资源枯竭、气候变异、生态平衡失调等。环境破坏造成的后果往往需要很长时间才能恢复，有的甚至不可逆转。环境污染主要是工农业生产和城市生活把大量污染物排入环境，使环境质量下降，以致危害人体健康，损害生物资源，影响工农业生产。环境破坏和环境污染又有密切联系，二者具有复合效应。环境破坏可以降低环境的自净能力，如森林减少会加重大气污染，而环境污染又会降低生物生产量，加剧环境破坏。

当今世界五大问题，人口、资源、能源、粮食和环境，广义上都属于环境问题。20世纪70年代末以来现代环境问题引起的全球性的环境危机，最为严重的问题包括酸雨、臭氧层破坏、温室效应、突发性环境污染事故和大规模的生态破坏等。

二、环境保护法的概念和特点

（一）环境保护法的概念

环境保护法是一个新兴的处于迅速发展和变化中的法律部门，其称谓在各国立法和理论上的表述有相当的差异。有称环境法，有称公害法，有称污染控制法，有称自然资源保护法等。我国在立法上称为环境保护法。

一般认为，环境保护法是指调整因保护和改善环境，合理利用自然资源，防治污染和其他公害而产生的社会关系的法律规范的总称。环境保护法的目的是为了协调人类与环境的关系，保护人民健康，保障经济社会的可持续发展。

（二）环境保护法的特点

1.综合性。环境保护法保护的对象相当广泛，包括自然环境要素、人为环境要素和整个地球的生物圈；法律关系主体不仅包括一般法律主体的公民、社会经济组织，也包括国家乃至全人类，甚至包括尚未出生的后代人；运用的手段采取直接“命令—控制”式、市场调节式、行政指导式等多元机制相结合的方式。由于环境保护法调整的范围广泛、涉及的社会关系复杂、运用的手段多样，从而决定了其所采取的法律措施的综合性。环境问题不仅可以适用诸如宪法、行政法、刑法等公法予以解决，也可以适用民法等私法予以解决，甚至还可以适用国际法予以解决。

2.技术性。由于环境保护法不仅协调人与人的关系，也协调人与自然的关系，因此环境保护法必须与环境科学技术相结合，必须体现自然规律特别是生态科学规律的要求，这些要求往往通过一系列技术规范、环境标准、操作规程等形式体现出来。环境保护法的立法中经常大量直接对技术名词和术语赋予法律定义，并将环境技术规范作为环境法律法规的附件，使其具有法律效力。

3.社会性。环境保护法的社会性首先表现在它与阶级性和政治职能较强的一些立法不同，它并非不同阶级、利益集团对立冲突与矛盾调和的结果，而是人与自然矛盾冲突加剧的产物。环境保护法所关注和规范的是社会公共利益和保障基本人权，它反映了全体社会成员的共同愿望和要求，代表人类的共同利益，侧重于社会领域的法律调整。其次，环境作为全人类的共同生存条件，并不能为某个人或某国所私有或独占，它必须符合整个社会和整个人类的利益，是以社会利益、人类利益为本位的法。

三、环境保护法的体系

我国环境保护法体系由以下各部分构成：

（一）宪法中关于环境保护的规定

我国宪法第26条规定：国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。此外，宪法的一些其他条款也有关于环境保护的规定，这些规定是我国环境保护法律、法规的立法依据。

（二）环境保护基本法

我国曾于1879年制定《环境保护法（试行）》。1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》是我国的环境保护基本法。经过25年的实施，全国人大常委会于2014年4月24日表决通过了《环境保护法修订案》，新法自2015年1月1日起施行。新法进一步强化了环境保护的战略地位，首次将保护环境规定为国家的基本国策。

（三）环境保护单行法

我国现行由全国人民代表大会常务委员会审议通过并颁布的环境保护单行法律主要有：1982年《海洋环境保护法》（1999年修订）、1984年《水污染防治法》（1996年、2008年修订）、1987年《大气污染防治法》（1995年、2000年修订）、1989年《野生动物保护法》（2004年修订）、1991年《水土保持法》（2010年修订）、1995年《固体废物污染环境防治法》（2004年、2013年修订）、1996年《环境噪声污染防治法》、2001年《防沙治沙法》、2002年《清洁生产促进法》、2002年《环境影响评价法》、2008年《循环经济促进法》、2009年《可再生能源法》，等等。此外，关于土地、矿产、海洋、水资源、森林、草原、农业、渔业、港口、种子、煤炭、城乡规划、防洪、防灾减灾、突发事件应对等领域的法律，也有关于环境保护的规定。

除以上单行法律之外，还有关于放射性污染防治、化学危险物品管理、农药安全使用、电磁辐射环境保护及其他方面的大量的行政法规和规章。

（四）环境标准

在环境保护法体系中，有一个特殊的又是不可缺少的组成部分——环境标准，如《生活饮用水卫生标准》、《渔业水质标准》、《环境空气质量标准》、《污水综合排放标准》，等等。

（五）其他部门法中关于环境保护的法律规范

我国民法通则、刑法、治安管理处罚法和经济法中有不少关于环境保护的规定，体现了环境保护法综合性的特点，同时也反映了法律生态化的趋势。

（六）我国参加的国际法中的环境保护规范

我国参加并已对我国生效的一般性国际条约中的环境保护规范和专门性国际环境保护条约中的环境保护规范，包括我国参加或缔结的有关环境资源保护的双边、多边协定和国际条约及履行这些协定和条约的国内法律等，也是我国环境保护法体系的主要组成部分。我国参加的重要的环境保护国际条约有：《联合国海洋法公约》、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《保护臭氧层维也纳公约》、《联合国气候变化框架公约》、《联合国生物多样性公约》、《南极条约环境保护议定书》等。

四、环境保护法的基本原则

（一）保护优先原则

保护优先原则是指环境保护在经济建设和社会发展的战略和规划中处于优先地位，坚持经济效益、社会效益必须与环境效益相一致的原则。为此，环境保护法规定，国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。并要求各级人民政府加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益。

（二）预防为主、综合治理原则

预防为主、综合治理原则是指采取各种预防措施，对环境问题防患于未然；对已产生的污染积极进行治理；在治理环境问题时，要正确处理防与治、单项治理与区域治理的关系，综合运用各种防治手段治理污染、保护和改善环境。环境保护法的一系列基本制度，如环境规划制度、环境影响评价制度、跨行政区污染防治制度等等，都体现了这一原则。

（三）公众参与原则

公众参与原则是指广大公众有参与环境保护的权利和义务。人们享有在良好的环境中生活的权利，依法参与环境管理的权利，对污染和破坏环境的行为进行监督的权利，同时也有保护和改善环境的义务。为此，环境保护法规定，一切单位和个人都有保护环境的义务；公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。同时，该法还规定了公众参与环境保护社会监督的权利，设立了环境公益诉讼制度，并规定政府对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人给予奖励。为了在全社会普及环境保护法规和知识，增强公众的环保意识，环境保护法规定每年6月5日为环境日。

（四）污染者担责原则

污染者担责原则是确定造成环境污染和环境破坏的危害后果和不利影响的责任归属的基本原则。该原则内容包括：污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复、致损者赔偿，即排污者承担污染环境造成的损失及治理污染的费用，开发利用资源者承担经济补偿的责任，开发利用环境资源者有保护环境资源的义务，造成环境资源破坏的单位和个人负有恢复整治环境资源的义务，追究造成损害者的赔偿责任和其他法律责任。

第二节 环境保护法的基本制度

一、环境规划制度

环境规划是指为使环境与社会、经济协调发展，国家把“社会—经济—环境”作为一个复合生态系统，依据社会经济规律、生态规律和地学原理，对其发展变化趋势进行研究而对人类自身活动所做的时间和空间的合理安排。在环境保护中，规划有着重要作用，是在环境保护中贯彻预防原则，防止污染发生从而改变被动治理局面的根本措施。

环境保护法第13条第1、2、3款规定：县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。国务院环境保护主管部门会同有关部门，根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划，报国务院批准并公布实施。县级以上地方人民政府环境保护主管部门会同有关部门，根据国家环境保护规划的要求，编制本行政区域的环境保护规划，报同级人民政府批准并公布实施。

（一）环境规划的分类和内容

首先，按规划的时间期限分为短期规划、中期规划和长期规划。通常短期规划以5年为限，中期规划以15年为限，长期规划以20年、30年、50年为限。

其次，按规划的法定效力分为强制性规划和指导性规划。

最后，按规划的性质可以分为污染控制规划、国民经济整体规划和国土利用规划三大类，每一类还可以按范围、行业或专业再细划成子项规划。其中，污染控制规划是针对污染引起的环境问题编制的，主要是对工农业生产、交通运输、城市生活等人类活动对环境造成的污染而规定的防治目标和措施。国民经济整体规划是在国民经济发展规划中相应地安排环境规划。国土利用规划是指国家根据各地区的自然条件、资源状况和经济发展需要，通过制定土地利用的全面规划，对城镇设置、工农业布局、交通设施进行总体安排，以保证在经济发展过程中避免环境污染和生态破坏。

环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等，并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。

（二）环境规划的编制程序

1.对象调查。这是制定规划的第一步，要通过周密细致的调查，摸清规划对象本身现状及与外界事物的联系。

2.历史比较及有关环境问题的分类排队。其目的在于总结各方面的经验教训，从中发现规律，用以指导规划的制定。

3.目标导向预测。主要是预测环境的发展趋势和防治的可能成就。

4.拟制方案。根据规模目标预测结果和现实条件，拟订实现目标的不同备选方案，并确定主要污染物的目标削减量。

5.系统分析，择优决策。根据经济、社会和环境协调发展的原则，进行近期与远期的全面考虑，兼顾全局和局部利益，择优选择方案，以保证经济、社会发展和环境保护的全面开展。

二、清洁生产制度

清洁生产是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。清洁生产制度则是对上述各环节、内容和措施的法定化、正规化和制度化。2002年，我国颁布了《清洁生产促进法》。2014年修订后的环境保护法规定，国家促进清洁生产和资源循环利用。国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施，推广清洁能源的生产和使用。中央和地方各级人民政府应当采取措施，推广清洁能源的生产和使用。国家对严重污染环境的工艺、设备和产品实行淘汰制度。

（一）清洁生产义务

根据环境保护法的规定，在中华人民共和国境内从事生产和服务活动的企业事业单位和其他生产经营者，应当承担以下义务：

1.提高清洁生产能力的义务。企业应当优先使用清洁能源，采用资源利用率高、污染物排放量少的工艺、设备以及废弃物综合利用技术和污染物无害化处理技术，减少污染物的产生。

2.防止污染的义务。排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当采取措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害。这些单位还应当建立环境保护责任制度，明确单位负责人和相关人员的责任。生产、储存、运输、销售、使用、处置化学物品和含有放射性物质的物品，应当遵守国家有关规定，防止污染环境。

3.检测义务。重点排污单位应当按照国家有关规定和监测规范安装使用监测设备，保证监测设备正常运行，保存原始监测记录。

4.接受监管的义务。排污单位应当接受政府环保部门的监管。严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物。

5.采用合规技术的义务。任何单位和个人不得生产、销售或者转移、使用严重污染环境的工艺、设备和产品。禁止引进不符合我国环境保护规定的技术、设备、材料和产品。

（二）清洁生产的推行

根据《清洁生产促进法》，清洁生产的推行以政府为主，主要采取行政指导的方式。主要包括：

1.清洁生产规划制度。其目的是明确清洁生产的目标、政策、措施、方法等具体要求和内容，使清洁生产有计划、有步骤地进行。

2.清洁生产信息制度。建立清洁生产信息交换中心和信息传播网，示范和推广清洁生产技术，打破清洁生产信息的地区、行业封锁，保证清洁生产信息渠道的畅通。

3.清洁生产技术创新、交流制度。包括制定清洁生产名录，审定、发布清洁生产的技术、工艺，限期采用清洁生产技术，制定清洁生产的教育培训计划，精心组织对有关清洁生产人员的培训等内容。

4.清洁产品的环境标志制度。制定有关清洁生产产品的标准及质量检验方法，对清洁产品进行环境标志认证。

5.严重污染环境的落后生产技术、工艺、设备和产品的限期淘汰制度。国务院经济贸易行政主管部门会同国务院有关行政主管部门制定并发布限期淘汰的生产技术、工艺、设备以及产品的名录。

（三）清洁生产的实施

清洁生产的实施以企业为主，主要是通过对企业设置其在清洁生产方面的权利和义务来进行。企业既有依法采取清洁生产措施、提交清洁生产的有关报告、资料的义务，也有依法从政府获得清洁生产信息、资料和资金、技术援助的权利。主要包括两项制度：

1.清洁生产审计制度。清洁生产审计是企业对生产全过程中每个单元操作的生产和排污情况进行定量审查，找出高消耗和排污的原因，然后提出对策，制定和实施预防方案。它是企业识别清洁生产机会的有效工具，是企业实行清洁生产的起点和核心。

2.体系认证的制度。体系认证的制度是企业向国家认证认可监督管理部门授权的认证机构提出认证申请，通过环境管理体系认证，提高清洁生产水平。

三、环境影响评价制度

环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。2002年我国颁布《环境影响评价法》。修订后的环境保护法规定，编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。并规定，建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。

（一）环境影响评价的适用范围

1.规划的环境影响评价。

（1）总体规划。国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。未编写有关环境影响的篇章或者说明的规划草案，审批机关不予审批。

（2）专项规划。国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。

2.建设项目的环境影响评价。国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（统称环境影响评价文件）：（1）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（2）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（3）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。

（二）环境影响报告书的内容

1.专项规划的环境影响报告书应当包括下列内容：实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；环境影响评价的结论。

2.建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容：建设项目概况；建设项目周围环境现状；建设项目对环境可能造成影响的分析和预测；环境保护措施及经济、技术论证；环境影响经济损益分析；对建设项目实施环境监测的建议；环境影响评价结论。另外，在对水环境可能造成影响和可能产生环境噪声污染建设项目的环境影响报告书中，应该有该建设项目所在地单位和居民的意见。

（三）环境影响评价的程序

1.专项规划的环境影响评价的程序。其程序是：（1）编制专项规划的国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，应当在该专项规划上报审批前，组织进行环境影响评价草案的编制；（2）专项规划的编制机关应举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见；（3）编制机关在报批规划草案时，将环境影响评价报告书一并附送审批机关审查；（4）对环境有重大影响的规划实施后，编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价，并将评价结果报告审批机关。

2.建设项目的环境影响评价的程序。建设项目的环境影响评价报告书、报告表、登记表应在建设项目可行性研究阶段报批；铁路、交通等建设项目，经环保部门同意，可以在初步设计完成前报批。其审批程序为：（1）首先由建设单位或主管部门签订合同委托有评价资质的评价单位进行调查和评价工作；（2）评价单位通过调查和评价制作环境影响报告书（表）；（3）建设单位在报批环境影响报告书前应举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见；（4）建设项目的主管部门负责对建设项目的环境影响评价文件进行预审、审核、审批；（5）报告书由有审批权的环保部门审查批准后，提交设计和施工。

四、“三同时”制度

“三同时”制度，是指按照环境保护法的规定，建设项目中防治污染的设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的环境法律制度。该制度系我国首创。

（一）“三同时”制度的适用范围

在我国领土和领海范围内对环境有影响的建设项目需要配置环境保护设施的，必须适用“三同时”制度。

（二）“三同时”制度的实施程序

1.建设项目的初步设计，应当按照环境保护设计规范的要求，编制环境保护篇章，并依据经批准的建设项目环境影响报告书或者环境影响报告表，在环境保护篇章中落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算。

2.建设项目的主体工程完工后，需要进行试生产，其配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时投入试运行，建设项目试生产期间，建设单位应当对环境保护设施运行情况和建设项目对环境的影响进行监测。

3.建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。环境保护设施竣工验收，应当与主体工程竣工验收同时进行。分期建设、分期投入生产或者使用的建设项目，其相应的环境保护设施应当分期验收。

4.建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可投入生产或者使用。投入使用后的环保设施，不得擅自拆除或者闲置。

五、排污收费制度

排污收费制度是指国家环境管理机关根据法律、法规的规定，对排污者征收一定数额的费用的一项法律制度。环境保护法规定，排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当按照国家有关规定缴纳排污费。排污费应当全部专项用于环境污染防治，任何单位和个人不得截留、挤占或者挪作他用。2002年，国务院发布了《排污费征收使用管理条例》。

（一）征收排污费的对象

征收排污费的对象是排放污染物的企事业单位和其他生产经营者。向水体、大气和海洋排放污染物的，依照法律规定，其污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准，达标排放的征收排污费，超标排污应当限期治理并科以罚款。

（二）征收排污费的程序

征收排污费按下列程序进行：排污单位向环境保护主管部门申报登记排放污染物的种类、数量和浓度；环境保护主管部门或其指定的监测单位进行核定；环境保护主管部门发出缴费通知单；排污单位在收到缴费通知单后向指定的银行缴付。

（三）缴纳排污费以外的其他法律义务和责任

对排污者而言，其缴纳了排污费，并不免除其负担治理污染、赔偿污染损失和法律规定的其他义务和责任。

（四）排污费与环境保护税

为了强化对环境污染的治理，目前我国正在进行环境保护税的立法工作。环境保护法规定，依照法律规定征收环境保护税的，不再征收排污费。

六、总量控制制度

总量控制制度是指国家环境管理机关依据所勘定的区域环境容量，决定区域中的重点污染物质排放总量，根据排放总量削减计划，向区域内的企业个别分配各自的污染物排放总量额度的方式的一项法律制度。

（一）总量控制的对象

总量控制主要针对重点污染物排放的地区和流域。例如，酸雨控制区和二氧化硫控制区；淮河、海河、辽河流域；太湖、滇池、巢湖流域。

（二）总量控制的实施程序

1.国务院在各省、自治区、直辖市申报的基础上，经全国综合平衡，编制全国污染物排放总量控制指标，下达到各省、自治区、直辖市人民政府。

2.各省、自治区、直辖市把省级控制计划指标分解下达，逐级落实。企业事业单位在执行国家和地方污染物排放标准的同时，应当遵守分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标。

3.年度检查、考核。

七、环境保护许可管理制度

环境保护许可管理制度，是指从事有害或可能有害环境的活动之前，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发放许可证，方可按许可证的规定进行该活动的一整套法律制度措施。在环境保护许可证制度中，使用最广泛的是排污许可证。环境保护法第45条规定：国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。

（一）排污许可证的适用范围

对依法实施重点污染物排放总量控制的水体排放重点水污染物的和对大气污染物总量控制区排放主要大气污染物的实行排污许可证制度。

（二）排污许可证制度的实施程序

排污许可证制度的实施程序如下：

1.排污申报登记。排污单位向环境保护主管部门如实申报排放污染物的种类、数量、浓度、排放的方式和排放去向。

2.分配排污量。各地区确定本地区污染物排放总量控制指标和分配污染物总量削减指标。

3.发放许可证。对不超过排污总量控制指标的排污单位，颁发《排放许可证》；对超出排污总量控制指标的排污单位，颁发《临时排放许可证》，并限期削减排放量。

4.发证后的监督管理。许可证发放以后，发证单位必须对持证单位进行严格的监督管理，使持证单位按许可证的要求排放污染物。

八、环境标准制度

环境标准制度是国家为了保护环境质量，控制污染，按照法定程序制定并实施各种环境技术规范的法律制度。

（一）环境标准的体系

环境标准分为国家环境标准、地方环境标准和部门环境标准。

国家环境标准主要是环境质量标准和污染物排放标准，由国务院环境保护主管部门制定。

地方环境标准是省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准和污染物排放标准中未作规定的项目制定的适用于本地区的环境标准，以及对国家环境标准中已作规定的项目制定的严于国家环境标准的地方环境标准。地方环境标准应当报国务院环境保护主管部门备案。部门环境标准是国务院环境保护主管部门制定的各种技术性标准，如国家环境监测方法标准、国家环境样品标准和国家环境基础标准。部门标准是环境保护的行业标准。

（二）环境质量标准和污染物排放标准的法律意义

环境质量标准和污染物排放标准是环境标准体系中最重要的两类标准。

环境质量标准是环境中所允许含有有害物质或因素的最高限额。环境质量标准是确认环境是否被污染以及排污者是否应承担相应民事责任的主要根据。

污染物排放标准是允许污染源（如工厂或设施等）排放污染物或有害环境的能量的最高限额。污染物排放标准是认定排污行为是否合法以及排污者是否应承担相应行政法律责任的主要根据。

九、环境监测制度

环境保护法第17条第1款规定：国家建立、健全环境监测制度。国务院环境保护主管部门制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，统一规划国家环境质量监测站（点）的设置，建立监测数据共享机制，加强对环境监测的管理。

（一）监测规范

国务院环境保护主管部门负责制定环境监测的各种规范，如针对大气环境监测、水环境监测、土壤环境监测、噪声环境监测、辐射环境监测、固体废物监测和其他监测的方法标准，以及各种监测的技术路线。

（二）监测机构

环境监测是一项全面、持续的信息采集、处理和发送系统，需要动员社会各方面的力量共同参与，密切协同。目前，我国环境监测组织体系包括中央部委、地方政府设立的监测测机构和网点，排污企业的自行监测站点，以及科研院所、公益组织等社会力量开办的环境监测机构。无论何种监测机构，开展监测活动都应当使用符合国家标准的监测设备，遵守监测规范。监测机构及其负责人对监测数据的真实性和准确性负责。

（三）监测活动

环境监测活动主要是采集、处理和发送监测数据。在环境污染的重点区域、流域，以及针对重点污染源，地方各级政府应当组织有关部门或者委托专业机构，对环境状况进行调查、评价，建立环境资源承载能力监测预警机制。负责环境监测的政府机关，还担负着发布环境评价报告的职责。社会监测机构可以受政府或企业委托出具环境监测数据和评价报告。

（四）环境突发事件应对机制

1.基本要求。各级人民政府及其有关部门和企业事业单位，应当依照突发事件应对法的规定，做好突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作。

2.政府的职责。（1）建立环境污染公共监测预警机制，组织制定预警方案；环境受到污染，可能影响公众健康和环境安全时，依法及时公布预警信息，启动应急措施。（2）突发环境事件应急处置工作结束后，立即组织评估事件造成的环境影响和损失，并及时将评估结果向社会公布。

3.企事业单位的义务。（1）按照国家有关规定制定突发环境事件应急预案，报环境保护主管部门和有关部门备案。（2）在发生或者可能发生突发环境事件时，立即采取措施处理，及时通报可能受到危害的单位和居民，并向环境保护主管部门和有关部门报告。

十、信息公开和公众参与制度

在我国，广大公众既有获取环境信息和监督政府、企业的权利，也有参与环境保护的需求。环境保护法第53条第1款规定：公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。

（一）信息公开

1.政府信息公开。环境保护法规定，各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。其具体要求为：（1）国务院环境保护主管部门统一发布国家环境质量、重点污染源监测信息及其他重大环境信息。（2）省级以上人民政府环境保护主管部门定期发布环境状况公报。（3）县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息。（4）县级以上地方人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布违法者名单。

2.企业信息公开。重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况，接受社会监督。

3.项目信息公开。对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开；发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见。

（二）公众参与

1.公众举报权。

（1）对违法行为的举报权。公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。

（2）对政府不作为的举报权。公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报。

（3）对举报人的保护。接受举报的机关应当对举报人的相关信息予以保密，保护举报人的合法权益。

2.环境公益诉讼。

对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织提起诉讼的，人民法院应当依法受理：（1）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（2）专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。

根据最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，环境公益诉讼不受地域限制，也就是说，环保社会组织可以跨地区提起环境公益诉讼。该《解释》还规定，环境公益诉讼不影响同一污染行为的受害人提起私益诉讼；环境公益诉讼的生效判决有利于私益诉讼原告的，该原告可以在诉讼中主张适用。

十一、跨行政区污染防治制度

国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。此范围以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。

十二、农村环境综合治理制度

为了加强对农业和农村污染问题的治理，环境保护法做出了以下规定。

（一）政府职责

1.农业环境保护。农业环境保护，是指对影响农业发展的农业用地、农业用水、大气及农业生物等的保护。环境保护法规定了各级人民政府加强农业环境保护的职责。首先是管理职责，包括促进农业环境保护新技术的使用，加强对农业污染源的监测预警，统筹有关部门采取措施，防治土壤污染和土地沙化、盐渍化、贫瘠化、石漠化、地面沉降以及防治植被破坏、水土流失、水体富营养化、水源枯竭、种源灭绝等生态失调现象，推广植物病虫害的综合防治。其次是指导职责，包括指导农业生产经营者科学种植和养殖，科学合理施用农药、化肥等农业投入品，科学处置农用薄膜、农作物秸秆等农业废弃物，防止农业面源污染。

2.农村环境保护。农村环境保护，是指对农村居民生产环境和生活环境的保护。环境保护法规定了各级人民政府的以下职责：一是资金支持，即在财政预算中安排资金，支持农村饮用水水源地保护、生活污水和其他废弃物处理、畜禽养殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和农村工矿污染治理等环境保护工作。二是公共服务，即提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治；县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作。

3.城乡统筹保护。为了适应城乡一体发展的趋势，环境保护法规定，各级人民政府应当统筹城乡建设污水处理设施及配套管网，固体废物的收集、运输和处置等环境卫生设施，危险废物集中处置设施、场所以及其他环境保护公共设施，并保障其正常运行。

（二）行为规则

为了防止农村地区因生产、生活行为造成的环境污染，环境保护法规定，禁止将不符合农用标准和环境保护标准的固体废物、废水施入农田。施用农药、化肥等农业投入品及进行灌溉，应当采取措施，防止重金属和其他有毒有害物质污染环境。并规定，畜禽养殖场、养殖小区、定点屠宰企业等的选址、建设和管理应当符合有关法律法规规定。从事畜禽养殖和屠宰的单位和个人应当采取措施，对畜禽粪便、尸体和污水等废弃物进行科学处置，防止污染环境。

十三、生态保护制度

修订后的环境保护法将推进生态文明建设写入立法宗旨，并将生态破坏作为与环境污染相并列的治理对象，明确规定环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等。同时，建立了以下生态保护制度。

（一）生态保护红线制度

生态保护红线由生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线构成，实质上是生态环境的安全底线。划定生态保护红线是维护国家生态安全的需要。2014年1月，环保部印发了《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南（试行）》。修订后的环境保护法就生态功能红线做出明确规定：国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施予以保护，严禁破坏。

（二）生态保护补偿制度

生态补偿是以保护和可持续利用生态系统为目的，以经济手段调节相关主体的利益关系的制度安排。主要包括：对生态系统本身保护、恢复成本的补偿；对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿；对具有重大生态价值的区域或对象的保护性投入。环境保护法第31条规定，国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。

（三）生物多样性保护制度

生物多样性是生物（动物、植物、微生物）与环境形成的生态复合体以及与此相关的各种生态过程的总和，包括生态系统、物种和基因三个层次。1992年，联合国通过了《生物多样性公约》。1994年，原国家环境保护局会同相关部门发布了《中国生物多样性保护行动计划》。环境保护法第30条规定，开发利用自然资源，应当合理开发，保护生物多样性，保障生态安全，依法制定有关生态保护和恢复治理方案并予以实施。引进外来物种以及研究、开发和利用生物技术，应当采取措施，防止对生物多样性的破坏。

十四、政府监管责任制度

（一）目标责任制和考核评价制度

地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。

（二）重大环境事件报告制度

县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人大常委会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人大常委会报告，依法接受监督。

（三）限期达标制度

地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标。

（四）引咎辞职制度

环境保护法第68条规定，地方各级人民政府和县级以上人民政府环境主管部门有违法行政许可、包庇环境违法、执法不力、弄虚作假、截留排污费等违法行为，造成严重后果的，除了对直接责任人员追究责任外，其主要负责人应当引咎辞职。

（五）行政强制措施

为了使政府能够有效地履行环境监督管理职责，环境保护法授权政府在必要时采取以下强制性措施。

1.现场检查。县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。被检查者应当如实反映情况，提供必要的资料。实施现场检查的部门、机构及其工作人员应当为被检查者保守商业秘密。

2.查封、扣押。企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。

第三节 环境法律责任

一、环境行政责任

（一）行政法律责任

行政责任是指经济活动的主体违反法律法规而依法应承担的行政法律后果，包括行政处罚和行政处分。根据环境保护法的规定，对于违反环境保护法律法规的企业事业单位和其他生产经营者，根据以下不同情形，由有关行政机关追究其行政责任。

1.违法排放的行政责任。违法排放污染物的，予以罚款并责令改正。受到处罚后拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚，上不封顶。罚款的数额，按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定。地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加按日连续处罚的违法行为的种类。

2.招标排放的行政责任。超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

3.擅自开工建设的行政责任。建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。

4.违反信息公开义务的行政责任。重点排污单位不公开或者不如实公开环境信息的，由县级以上地方政府环境保护主管部门责令公开，处以罚款，并予以公告。

5.直接责任人员的行政责任。企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一，尚不构成犯罪的，除上述处罚外，案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处10日以上15日以下拘留；情节较轻的，处5日以上10日以下拘留：（1）建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的；（2）违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的；（3）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的；（4）生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被责令改正，拒不改正的。

（二）行政问责制

行政问责制是指一级政府对现任该级政府负责人、其所属工作部门或者其下级政府主要负责人由于过错，不履行或者未正确履行法定职责，影响行政秩序、贻误行政工作或者损害行政管理相对人合法权益的行为，进行内部监督和责任追究的制度。环境保护法对违反环境保护职责的行政过错，规定了严格的行政问责制度。

1.问责职权。上级人民政府及其环境保护主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督。发现有关工作人员有违法行为，依法应当给予处分的，应当向其任免机关或者监察机关提出处分建议。依法应当给予行政处罚，而有关环境保护主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府环境保护主管部门可以直接作出行政处罚的决定。

2.问责方式。地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职：（1）不符合行政许可条件准予行政许可的；（2）对环境违法行为进行包庇的；（3）依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的；（4）对超标排放污染物、采用逃避监管的方式排放污染物、造成环境事故以及不落实生态保护措施造成生态破坏等行为，发现或者接到举报未及时查处的；（5）违反本法规定，查封、扣押企业事业单位和其他生产经营者的设施、设备的；（6）篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的；（7）应当依法公开环境信息而未公开的；（8）将征收的排污费截留、挤占或者挪作他用的；（9）法律法规规定的其他违法行为。

二、环境民事责任

（一）基本规定

环境保护法第64条规定：“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”侵权责任法关于环境污染责任的规定有如下四个要点。

1.无过错责任原则。只要具备三个要件，即：（1）污染者有环境污染行为；（2）受害人受到损害；（3）该行为和该损害之间有因果关系，污染者就应当承担民事责任，而不论其主观上是否有故意或过失。

2.举证责任倒置规则。被要求承担民事责任的污染者，应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。例如，大气污染防治法第63条规定：“完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成大气污染损失的，免于承担责任。”如果大气污染的制造者不能证明不可抗力的存在以及其在灾害情况下及时采取了合理措施，或者不能证明受害人所受的损害不是有自己排放的污染物所致，则应当承担民事责任。

3.多因一果的处理规则。两个以上污染者污染环境，污染者承担责任的大小，根据污染物的种类、排放量等因素确定责任分配。

4.第三人过错的处理规则。因第三人的过错污染环境造成损害的，被侵权人可以向污染者请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿。污染者赔偿后，有权向第三人追偿。

（二）特殊规定

1.第三人的连带责任。环境保护法规定，环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构，在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。

2.诉讼时效。环境保护法规定，提起环境损害赔偿诉讼的时效期间为3年，从当事人知道或者应当知道其受到损害时起计算。

三、环境刑事责任

环境保护法规定，违反环境保护法的规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

我国1997年刑法涉及环境犯罪的内容共有14项罪名，分别是：重大环境污染事故罪；非法进境倾倒、堆放、处置固体废物罪；擅自进口固体废物罪；非法捕捞水产品罪；非法猎捕杀害珍贵、濒危野生动物罪；非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物，珍贵、濒危野生动物制品罪；非法狩猎罪；非法占用耕地罪；非法采矿罪；破坏性采矿罪；非法采伐、毁坏珍贵树木罪；盗伐林木罪；滥伐林木罪；非法收购盗伐、滥伐的林木罪。此外，我国刑法还在其他章节里规定了与破坏环境资源保护罪相关的一些犯罪，大致有三个方面：一是可能造成或者导致严重的环境污染和资源破坏的危害公共安全罪，如放火罪、决水罪、爆炸罪、投毒罪，以及其他危险方法危害公共安全的犯罪、重大责任事故罪、危险物品肇事罪；二是可能导致环境污染的走私罪，如走私固体废物罪；三是可能导致环境污染和资源破坏的渎职罪，如滥用职权罪、玩忽职守罪、国家机关工作人员徇私舞弊罪、违反规定发放林木采伐许可证罪、环境监管失职罪。2002 年刑法修正案增加了有关生态犯罪的条款，2011年刑法修正案对环境犯罪条款做出修订，2013年最高人民法院、最高人民检察院出台《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，使我国环境刑法得到了重大发展。

本章主要法律规定：

环境保护法

我国环境保护法主要包括环境保护基本制度和环境责任制度，按照“事前预防为主，事后追究为辅”的思想，前者处于优先和重点的地位。

本章的难点是把握环境行政责任和环境民事责任的关系：二者并行不悖，相辅相成，受害人有权向行政机关检举控告环境违法行为，行政机关也有权处理环境损害赔偿纠纷。