第五章 外交关系法与领事关系法

第一节 概述

国际法上的外交一般是指国家之间通过外交机关以诸如访问、谈判、缔约、交涉、参加国际组织和国际会议等方式进行的交往活动。外交关系广义的说就是国家间在上述活动中所形成的并通过上述行为反映出来的一种相互关系。规范这种关系的国际法规则，称为外交关系法。它主要是外交程序、形式及相关制度的规范。

在现代国际实践中，相互设立常驻外交机构、互派外交代表是国家之间外交中最通常的方式，也被作为国家间正常外交关系的必然结果和基本标志。因此，外交关系也往往特指国家之间的这种建立互派机构形成的关系。外交关系法的内容也多是集中在对这种关系的规定上。

外交关系的规则，大多是长期实践形成的习惯国际法，有相当的内容是从古老的使节制度演变而来。1961年《维也纳外交关系公约》将这些规则进行了系统的编纂和发展，包含了当今外交关系法的主要内容，包括外交关系的建立，外交代表机关派遣和接受的程序，外交代表机关的组成、等级及其职务、外交特权与豁免等。

领事关系是指根据国家间协议，互派执行领事职务的常驻机构而形成的一种国家关系。领事制度产生于中世纪后期的地中海国家，当时侨居某一外国进行商贸活动的同一国商人，往往在他们中推选出一些人，称为“商人领事”，用来解决他们之间的商业纠纷以及处理他们与居住国地方间的某些事务，保护他们的权益。以后这种做法逐渐传到世界各地，而且行使这种职务的领事人员，也从由当地侨居商人中推选演变为大都由商人的本国派出。领事关系成为了一种重要的官方关系，并且出现和形成了有关领事制度的一系列习惯法规则。1963年《维也纳领事关系公约》对这些规则进行了系统的编纂，构成了当今领事关系法的主要内容。

外交关系与领事关系都属于国家对外关系的范畴。驻外外交常设机构和领事常设机构之间存在紧密的联系。主要表现在，第一，二者都是根据国家协议为执行外交政策而常驻外国的机构。国家间同意建立外交关系同时包含同意建立领事关系，有时领事任务可约定由外交人员执行。在国家尚未建立或断绝外交关系时，有时可先建立或保留领事关系，这时领馆也可能执行某些外交性质的任务。第二，在派遣国的国内行政管理中，二者往往都由一国的外交部领导。在某一接受国行使职务时，领事机构通常接受同一派遣国在该国的外交代表机构的领导。

但同时，它们之间也有重要的区别：首先，外交代表机构全面代表其国家与接受国中央政府进行交往和交涉，而领事机构一般是与相关的地方政府进行交涉；其次，外交机构和领事机构的各自职务和任务虽然存在一些重叠，但其间也有相当的不同；再次，外交机构的职务范围为接受国全境而领事机构则限于其辖区；最后，二者的特权与豁免不尽相同。

第二节 外交关系法

一、外交机关

外交机关是国家用于专门管理或开展外交工作的机关，虽然在不同国家外交机关的具体名称可能有所不同。外交机关一般分为国家中央外交机关和派出外交代表机关，前者通常在一国首都，后者大都位于国外。

（一）国家中央外交机关

国际法上，一国的国内中央外交机关一般包括国家元首、政府和外交部门。它们由各国按照其国内法的规定组成和划定职权范围。这些机关是国家进行外交决策和活动的基本机关。

国家元首是国家对外关系中的最高代表，它可以是个人也可以是集体。国际法上，国家元首所作出的一切具有法律意义的行为，都被当然地视为其国家的行为。国家元首的具体职权由其国内法规定。一般包括：派遣和接受外交使节；批准和废除条约；宣战和媾和；参加谈判、缔结条约等。国家元首在外国享有完全的外交特权与豁免以及最高的礼遇。

政府在这里是特指一国的最高行政机关，它一般也是国家对外关系的领导机关。一般地，政府首脑或行政首长在对外关系活动中承担首要工作，享有广泛的职权，包括：领导和制定对外政策；进行对外谈判；签订条约；派出有关的对外代表；协调和管理包括外交部门与政府其他部门的对外工作等。政府首脑在外国享有完全的外交特权与豁免和相应的礼遇。

外交部门是在政府中专门具体执行国家对外政策，处理日常对外事务的部门，一般称为外交部。它的对外职权一般包括：代表本国与外国进行联系和交涉；领导和监督驻外外交代表机关的工作；与外国的代表机构进行联系谈判；归口管理协调日常的国家对外事务等。外交部长为外交部的首长，其在外国的活动享有完全的外交特权与豁免。

不同国家，其国家元首、政府和外交机关可能有不同的名称。如国家元首可能称国王、总统、最高主席团、最高委员会等；政府可能称为内阁、政务院、国务院等；政府首脑相应地称为首相、总理等。外交部门也可能有多种名称，如外务省、国务院等。有些国家体制中，国家元首和行政首脑可能为同一机构。

国家元首、政府首脑和外交部长在对外交往中当然地代表其国家，除非有特别约定或例外，他们不需出示和提交全权证书，其作出的有法律意义的行为视为其国家的行为。我国的国家元首为国家主席；政府和政府首脑分别为国务院和国务院总理；处理日常外交事务的部门为外交部。

（二）外交代表机关

一国的外交代表机关通常可以分为常驻外交代表机关和临时性外交代表机关两类。传统国际法中，常驻代表机关仅指一国派驻他国的外交机关，一般称为使馆。现代国际法中，还包括一国派驻国际组织的常驻代表机关。临时性机关又称为特别使团，根据其任务又可分为事务性使团和礼节性使团两种。

国际法上国家拥有派遣和接受外交代表的权利，历史上称为“使节权”。这是国家的一种权利能力或资格。同时，任何国家没有必须向某个国家派遣或必须接受某个外国的外交代表的一般义务。因此外交代表机构的设立或派遣必须经过有关双方的同意。任何国家不得单方面强迫对方与自己建立或维持某种外交关系。

1.使馆和外交代表。

（1）外交关系与使馆的建立。根据《维也纳外交关系公约》，国家之间外交关系的建立应以双方协议进行。国家通过协议决定有关建交的事项，包括建立何种外交关系及如何设立使馆。建交协议的具体形式可以采取协定、公报、联合声明、换文等多种方式。

外交关系是国家间以特定的形式进行交往而表现和存在的国家关系。现代国际实践中，建立外交关系一般是与相互设立常驻外交机构、互派外交代表联系在一起的。因此，外交关系的建立也往往是由国家之间的这种互建常设外交机构的行为形成和体现的。

在外交关系建立并互设使馆之后，由于某种原因，一国也可以单方面暂时关闭使馆，甚至断绝与另一国的外交关系。如果两国关系改善或恶化，任何一方都可以提出将已有的外交关系升格或降级，经另一方同意后实现。

（2）使馆的职务。根据《维也纳外交关系公约》，使馆的职务主要有以下五项：①代表。作为派遣国在接受国的代表，在处理派遣国和接受国间的交往事务中，全面代表派遣国。②保护。在国际法许可的范围内，保护派遣国及其人民的各项利益。③谈判和交涉。代表派遣国政府与接受国政府进行各项事务的谈判和交涉。④调查和报告。可以以一切合法的手段，调查接受国的各种情况，并及时向派遣国作出报告。⑤促进。促进派遣国和接受国之间的友好关系，发展两国政治、经济、文化各方面的合作。

此外，使馆经约定还可以执行国际法允许的其他职务，如领事职务；经接受国同意，还可以受托保护未在接受国派有外交代表的第三国国家及其国民在接受国的利益。当然，对这种情况，接受国有权决定是否同意。

（3）使馆的组成和等级。使馆由使馆馆长、外交人员、行政技术人员及服务人员等组成。

使馆馆长是使馆的最高首长，是一国派驻另一国的使节。根据《维也纳外交关系公约》，使馆馆长分为大使、公使、代办三级。以馆长的级别不同，使馆相应地分别称为大使馆、公使馆和代办处。

大使是派遣国元首向接受国元首派出的最高一级的使节，他代表本国及其元首与接受国办理相关外交事务。大使享有使馆馆长中的最高礼遇。

公使作为馆长是一国元首向接受国元首派出的第二级使节。享有与大使相同的职权，只是礼遇上稍逊于大使。近代派遣公使作为馆长，多是出于国家间的某种不平等。而当代国际实践中，任何国家都可以通过协议确定互派馆长的等级，其中最普遍的选择是互派大使。另外，经双方协议，在大使馆仍可以派有公使。这种公使只是一种职衔，与作为公使馆馆长的公使是不相同的。

代办作为馆长是派遣国外交部长向接受国外交部长派遣的使节。他代表本国和外交部长办理有关外交事务。现代实践中，相互派遣代办的情况比较少见。

我国学者将代办关系称为“半外交关系”，是指两国代办级关系通常表明，在政治上两国关系此时不是处于完全友好健康的状态；或者是说代办级关系作为一种政治运用，是两国关系中存在或出现某种问题或危机时的一种过渡手段，当问题解决后，国家关系应该升格到大使级。但是，从外交关系法来看，代办级关系在法律上仍然是外交关系的一种。

另外，当使馆馆长职位空缺或暂不能履行职务时，一般指定某位使馆外交人员作为临时馆长代行职务，这个临时馆长称为“临时代办”。因此，临时代办与代办是不同的职务概念。

按照《维也纳外交关系公约》，各级使馆馆长除位次和礼仪外，不应依所属级别不同而有任何其他差别。这意味着在位次和礼仪上，大使最先，公使次之，最后是代办。在同级馆长中，位次一般以其到任的先后排定。我国的实践是依照递交国书时间为到任时间，而递交国书或国书副本的时间依馆长到达的日期和时间先后而定。

除馆长外，使馆的一般外交人员是指具有外交职衔的使馆人员，包括参赞、武官、外交秘书和随员。参赞（政务、商务、文化等）是协助馆长处理外交事务的高级别外交人员；武官（陆、海、空）是作为武装力量的代表，专门处理有关军事合作事务的人员。并非所有的国家间都互派武官。秘书是按照馆长指示办理外交事务及文书的外交官，分为一、二、三等。随员是最低一级的外交人员。

行政技术人员包括译员、工程师、行政主管、会计等；服务人员包括司机、清洁工、修理工等。

（4）外交代表的派遣。使馆人员由派遣国任命。派遣国派遣使馆馆长和武官之前，应先将其拟派人选通知接受国，征得接受国同意后正式派遣。使馆的其他人员派遣国可直接委派，一般无须事先征求接受国同意，但如果委派接受国国籍的人或第三国国籍的人为使馆外交人员，则仍须经接受国的同意方得派遣。接受国可以拒绝接受其所不同意的任何派遣国使馆人员，并无须向派遣国说明理由。

对于派遣国的使馆馆长及外交人员，接受国可以随时不加解释地宣布其为“不受欢迎的人”。对于使馆的其他人员，接受国可以宣布其为“不能接受”。

对于被宣布为“不受欢迎的人”或“不能接受”的使馆人员，如果在其到达接受国境内以前被宣告，则接受国可以拒绝给予其签证或拒绝其入境；如果在其入境以后被宣告，则派遣国应酌情召回该人员或终止其使馆人员的职务。否则，接受国可以拒绝承认该人员为使馆人员，甚至令其限期离境。

（5）使馆和外交代表职务的开始与终止。

使馆馆长到达接受国后，大使或公使将国书副本交给接受国外交部，约定正式递交国书的日期，然后按约定日期把国书正本递交接受国的国家元首。代办将其委任书递交给接受国的外交部长。递交国书是接受国确认使馆馆长身份，接受其履行职务的依据。

使馆馆长开始执行职务视为使馆职务的开始。馆长职务的开始一般按照双方协议或有关国家的国内法进行。按照我国的有关规定，使馆馆长正式递交国书的日期为其在华执行使馆职务的开始日期。除使馆馆长外，使馆的其他人员职务以其到达接受国担任使馆职务为开始。

根据《维也纳外交关系公约》的规定，外交代表的职务遇有下列情形之一即告终止：派遣国通知接受国其外交代表职务业已终止；接受国通知派遣国称该国拒绝承认该外交代表为使馆人员；派遣国与接受国断绝外交关系或暂时中断外交关系；派遣国或接受国主体资格灭失；此外，因革命产生新政府等原因也会带来外交代表职务的终止。

2.特别使团。特别使团是一国经另一国的同意或邀请，派往该另一国，代表派遣国进行谈判或完成某项特定外交任务的临时机构。特别使团由派遣国的一名或几名代表组成，其中一名为团长。特别使团也可以包括外交人员、行政与技术人员和服务人员。派遣国的代表和外交人员原则上应具有派遣国的国籍。任命接受国的国民或第三国国民为代表或外交人员时，应征得接受国同意，并且接受国可随时撤销此项同意。

特别使团制度长期以来表现为习惯规则，1969年联合国大会通过的《特别使团公约》，把这一制度作了系统的编纂和发展。对特别使团的派遣、组成、职务、外交特权与豁免等作了规定。

（1）特别使团的派遣。派遣国需在事先通过外交途径或者其他双方同意或共同接受的途径取得接受国的同意。派遣同一特别使团前往两个或两个以上国家，应在分别征得每一个接受国的同意时说明此事。两个或两个以上国家派遣联合特别使团，应在征求该接受国的同意时说明此事。

（2）特别使团的职务。特别使团的职务由派遣国与接受国协议约定。通常是进行谈判或完成某项特定的任务，如参加接受国的重要庆典，进行某项谈判、议定某项条约等。一般地，特别使团到达后，一经与接受国的外交部或经商定的其他机构正式接触，即开始执行职务。当关系国协议终止、任务完成、为其指定的期限届满、派遣国通知结束或召回特别使团等情况出现，特别使团的职务应即停止。特别使团也适用接受国对使馆人员的“不受欢迎的人”和“不能接受”的制度。

（3）特别使团的外交特权与豁免。特别使团及其各类人员大体上分别享有《维也纳外交关系公约》中规定的使馆及其相应的各类人员的外交特权与豁免，但也有些不同。例如，特别使团的房舍不可侵犯，但在遇到火灾或其他严重的灾难而无法获得使团团长明确答复的情况下，接受国可以推定获得同意而进入房舍；使团外交人员的司法及行政豁免的例外中，比照使馆外交人员，又增加了有关人员公务以外使用车辆的交通肇事引起的诉讼，接受国可以管辖。

特别使团及其人员对接受国的义务也与使馆及其人员的相应义务基本相同。

二、外交特权与豁免

外交特权与豁免是指根据一般国际法或国家间的协议，接受国给予派遣国的使馆及其人员的某些特权和优遇。

外交特权豁免的内容主要是习惯国际法规则，1961年《维也纳外交关系公约》对这些内容进行了系统的编纂，内容包括使馆和外交人员两方面。

（一）使馆的特权与豁免

根据《维也纳外交关系公约》规定，使馆的特权与豁免包括：

1.使馆馆舍不得侵犯。使馆馆舍是指供使馆使用及供使馆馆长寓所之用的建筑物或建筑物的各部分，及其所附属的土地，不论其所有权属谁。使馆馆舍不可侵犯表现在：（1）接受国人员非经使馆馆长许可，不得进入使馆馆舍。这表明接受国官员未经使馆馆长或其代理人同意，不得擅自进入使馆馆舍执行公务，即使是送达司法文书或遇火灾以及流行病发生，也不例外。（2）接受国对使馆馆舍负有特殊的保护责任，应采取一切适当步骤保护使馆馆舍免受侵入或损害，并防止一切扰乱使馆尊严和安宁的事情。（3）使馆馆舍及设备，以及馆舍内其他财产与使馆交通工具免受搜查、征用、扣押或强制执行。

2.使馆财产及档案不得侵犯。使馆的档案及文件无论何时何处，均不得侵犯。接受国任何时候都不得要求使馆交出其档案和文件，也不得对使馆的档案和文件采取搜查、查封、扣押、没收或销毁等措施，不论这些文件档案位于何处。这项特权即使两国断交、使馆馆长长期或暂时撤退、发生武装冲突时也不例外。

3.通讯自由。此项特权包括：（1）接受国应允许使馆为一切公务目的自由通讯，并予保护。包括其与派遣国政府及该国其他使馆及领事馆通讯。对这种通讯，接受国不得干扰或妨碍。（2）使馆为了通讯的需要可采用一切适当方法，包括外交信差、外交邮袋及明密码电信在内。但非经接受国同意不得装置使用无线电发报机。（3）使馆的来往公文不得侵犯。来往公文指有关使馆的一切来往文件。（4）接受国对外交邮袋不得予以开拆或扣留，并应提供便利以保障迅速传递。外交邮袋的包裹须附有可资识别的外部标记并以装载外交文件或公务用品为限。（5）外交信差在执行职务时应受到接受国的保护。外交信差应持有载明其身份及构成邮袋的包裹件数的官方文件。外交信差享有人身不受侵犯权，不受任何方式的逮捕或拘禁。派遣国或其使馆还可派特别外交信差。这种信差亦享有外交信差的豁免，但当其将负责携带的外交邮袋送交收件人后即不再享有此等豁免。（6）外交邮袋可托交预定在准许入境地点降落的商业飞机机长转递。机长应持有载明构成邮袋的邮包件数的官方文件，但机长不能视为外交信差。使馆可派遣馆员一人向飞机机长自由取得外交邮袋。

4.使馆免纳捐税。使馆的捐税免除的内容有：使馆馆舍免纳国家的、区域的或地方的捐税，如房地产税，但此项免除不包括为使馆提供的特定服务所收的费用，如水费、电费和清洁费等；使馆办理公务所收的规费及手续费免纳捐税；使馆的公务用品，如办公室家具、打字机、车辆等免纳关税和其他课征，但储存、运送及类似服务费不在此列。

5.使馆人员有行动和旅行自由。使馆人员在接受国应享有行动和旅行的自由权，他们不仅为执行公务享有这项自由，而且私人的活动也是自由的。接受国不得对使馆人员的行动予以妨碍或干涉，不得侵犯他们的自由权。但这种自由受国际法的原则和接受国法律规定限制，如使馆人员不得擅自进入接受国法律禁止或限制进入的区域，不得进行间谍、颠覆等违法活动。

6.使用派遣国的国家标志。使馆及其馆长有权在使馆馆舍及使馆馆长寓所以及交通工具上使用派遣国的国旗或国徽标志。

（二）外交人员的特权与豁免

1.人身不可侵犯。外交人员的人身不可侵犯包含两方面的意义：一方面，接受国对外交人员的尊严应予尊重，不得侮辱其人格，不得对外交人员的人身实施搜查、逮捕或拘留。但这并不排斥接受国对外交人员犯罪行为的防止或制止而采取措施的实施，也不排除由于外交人员本人的挑衅行为而引起的他人正当防卫的实施。另一方面，外交人员不可侵犯的意义是，接受国有责任保护外交人员人身不受侵犯。接受国应采取适当的保护措施，保障外交人员的安全，防止任何侵犯外交人员人身、自由和尊严的行为发生，并对侵犯外交人员人身自由和尊严的犯罪行为予以制裁。

2.寓所、财产和文书信件不可侵犯。（1）外交人员的私人寓所不得侵犯并应得到保护，接受国的官员、司法人员等未经外交人员的许可不得进入。接受国亦应采取适当措施保护外交人员的寓所安全，防止和制止对其寓所的侵犯。外交人员的寓所指外交人员的住所，包括临时住所，如旅馆的房间。（2）接受国不得侵犯外交人员的文书、信件以及财产。一般不得命令外交人员交出文书和信件，不得对外交人员的文书和信件采取开拆、扣留、检查或查封等措施。对外交人员的财产，包括交通工具，不得实施搜查、查封、扣押、征用或强制执行。但在外交人员不得主张豁免的民事诉讼案件中，在不侵犯外交人员的人身和寓所的情况下，不排除执行处分。

3.管辖豁免。（1）刑事管辖豁免。外交人员享有完全的对接受国刑事管辖的豁免，即接受国的司法机关不得对其进行刑事审判和处罚。（2）民事和行政管辖豁免。除下面的例外情况，接受国的法院不对外交人员进行民事管辖，包括不进行审判和处罚，也不采取强制执行措施。在行政管辖事项上，接受国对外交人员也给予一定的豁免，如免除外交人员的户籍和婚姻登记，对其违反行政法规的行为不实行行政制裁等。外交人员的民事和行政管辖豁免的例外情况有：外交人员在接受国境内私有不动产物权的诉讼，但其代表派遣国为使馆用途置有的不动产不在此列；外交人员以私人身份并不代表派遣国而作为遗嘱执行人、遗产管理人、继承人或受赠人之继承事项的诉讼；外交人员在接受国内在公务范围以外所从事的专业或商务活动的诉讼；外交人员主动起诉而引起的与该诉讼直接有关的反诉。（3）外交人员享有的上述豁免是接受国的管辖豁免，如外交人员有违法行为，其相关责任并不能因此而被豁免，有关的责任问题将通过外交途径解决。（4）外交人员免除作证义务，不仅没有被迫在法律程序中作为证人出庭作证的义务，而且没有提供证词的义务。（5）外交人员的特权和管辖豁免可以由其派遣国放弃，但这种放弃只能由派遣国明示作出，外交人员本身没有作出这种放弃的权利。并且，对诉讼程序上管辖豁免的放弃，不得视为对判决执行豁免的默示放弃，后项放弃须由派遣国单独明确作出。

4.某些方面免税和免验。（1）外交人员免除一切对人对物课征的国家的、区域的或地方的捐税。其中主要是免纳个人所得税和其他直接税。对通常计入商品或劳务价格内的间接税、在接受国境内私有不动产课征的捐税（除非该不动产是代表派遣国为使馆用途而拥有的）、遗产税、遗产取得税、继承税、自接受国境内获致的私人所得或投资课征的捐税、为提供特定服务所付的费用、不动产的登记费、法院手续费、抵押税及印花税等一般不在免除之列。（2）外交人员或与之构成同一户口的家属的私人用品，包括其定居所用的物品在内免除一切关税及类似税费。外交人员的私人行李免受查验，但接受国当局有重大理由推定其中有非免税物品或有接受国法律禁止的进出口物品或检疫条例加以管制的物品等情况时，可在外交人员或其代理人在场时查验。如查验表明接受国的理由不能成立，则由此带来的损失，由接受国承担国家责任。

5.其他特权与豁免。外交人员就其对派遣国所做的服务而言，应免于适用接受国施行的社会保险办法，免除一切个人劳务和各种公共服务，如兵役、担任陪审员、承担个人捐赠等义务。并免除关于征用、军事募捐及屯宿等军事义务。

（三）外交人员特权与豁免的适用范围

1.适用的人员范围。根据《维也纳外交关系公约》规定，除使馆馆长及外交人员享有外交特权与豁免外，与外交人员构成同一户口的家属，如系非接受国国民，亦享有与外交人员相同的特权与豁免。使馆的行政技术人员及与其构成同一户口的家属，如非接受国国民且不在该国永久居留者，也享有外交人员享有的一般特权与豁免，但有一些限制和修改，包括：其执行职务范围以外的行为不享有民事和行政管辖的豁免；除其最初到任时所输入的物品外不能免纳关税及其他课征；其行李不免除海关查验。使馆的服务人员如非接受国国民且不在该国永久居留者，一般仅具有以下优遇：就其执行公务行为享有豁免；其受雇所得报酬免纳捐税；免于适用接受国所施行的社会保险办法。

对于使馆人员家属、使馆行政技术人员、使馆服务人员的特权豁免，各国多通过双边协议或国内法加以明确规定。

2.适用的时间范围。享有外交特权与豁免的人员，自其被接受国接受而进入接受国国境就任之时起享有此等特权与豁免，其已在该国境内者，自其委派通知接受国外交部或两国另经商定之其他时刻开始享有。

享有特权与豁免人员的职务如已终止，其上述特权与豁免通常是在该员离境之时或给予其离境的合理期间结束之时终止。即使两国有武装冲突发生，其特权与豁免也应继续有效至上述时间为止。如遇使馆人员死亡，其家属应继续享有其应享有的特权与豁免，直到给予其离境的合理期间结束时为止。

（四）使馆及享有外交特权与豁免人员的义务

1.尊重接受国的法律规章。外交代表及其他享有外交特权与豁免的人员，在不妨碍外交特权与豁免的情形下，均应尊重接受国的法律和法规。

2.不得干涉接受国的内政。外交代表及其他享有特权与豁免的人不得以任何直接的或间接的方式干涉接受国的内政。在与接受国政府的交往中应平等相待，尊重接受国的主权独立和政治制度，不得介入接受国的党派斗争，不得参加或支持旨在反对接受国政府的集会、游行示威活动等。

3.使馆馆舍不得用于与使馆职务不相符合的其他用途。如不得利用使馆馆舍庇护接受国或第三国的人员；不得利用馆舍作为关押其本国或其他国家人员的场所；不得将使馆馆舍充作进行或支持颠覆、破坏或任何危害接受国活动的场所。

4.使馆与接受国洽谈公务，应经与接受国外交部或另经商定的其他部门按照相关程序办理。

5.外交代表不应在接受国内为私人利益从事任何专业或商业活动。

接受国对违反上述义务的使馆及有关人员可根据具体情形采取适当的措施，包括对派遣国政府提出抗议并要求其承担国际责任；宣布使馆人员为不受欢迎的人；对严重危害接受国安全、违反国际法的行为可以依国际法采取对抗措施。

示例

甲乙二国建有外交及领事关系，均为《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》缔约国。乙国为举办世界杯足球赛进行城市改建，将甲国使馆区域、大使官邸、领馆区域均纳入征用规划范围。对此，乙国作出了保障外国使馆、领馆执行职务的合理安排，并对搬迁使领馆给予及时、有效、充分的补偿。根据国际法相关规则，下列哪些判断是正确的？（2010年试卷一第79题）

A.如甲国使馆拒不搬迁，乙国可采取强制的征用搬迁措施

B.即使大使官邸不在使馆办公区域内，乙国也不可采取强制征用搬迁措施

C.在作出上述安排和补偿的情况下，乙国可征用甲国总领馆办公区域

D.甲国总领馆馆舍在任何情况下均应免受任何方式的征用

参考答案及简要提示：BC。外交特权与豁免和领事特权与豁免有很多区别。馆舍方面是其中之一。（1）使馆馆舍及设备，以及馆舍内其他财产与使馆交通工具免受搜查、征用、扣押或强制执行。大使官邸包括在馆舍概念之内。（2）对领馆的待遇要低于对使馆的待遇。在东道国须给予迅速、充分和有效的补偿，并采取一切可能的措施避免影响领馆执行职务的条件下，领馆馆舍可以被征用。

第三节 领事关系法

领事关系法主要是关于领事关系的建立、领事的派遣和接受、领事职务、领事的特权与豁免等原则和规则的总称。1963年的《维也纳领事关系公约》，对这些规则进行了系统的阐述，是当前领事关系的最基本的法律文件。

一、领事机构的建立及其职务

国家之间领事关系的建立以其双边协议确定。除另有声明外，两国间同意建立外交关系亦即同意建立领事关系。但断绝外交关系并不当然断绝领事关系。国家间达成协议建立领事关系的直接标志一般是设立领事机构，即领事馆。《维也纳领事关系公约》规定：第一，领事馆须经接受国同意始得在该国境内设立；第二，领馆的设立地点、领馆类别及其辖区由派遣国与接受国商定；第三，领馆设立的地点、领馆类别及其辖区确定后，派遣国须经接受国同意才能变更；第四，总领事馆或领事馆如欲在本身所在地以外的地点设立副领事馆或领事代理处，亦须经接受国同意；第五，在原设领馆所在地以外开设办事处作为该领馆的一部分时，也须事先征得接受国的明示同意。

（一）领事馆组成及人员派遣

1.领馆的组成及等级。领馆人员包括领事官员、领事雇员及服务人员。领事官员是指被委任此职务承办领事事务的人员，包括领馆馆长在内。领馆馆长分为总领事、领事、副领事、领事代理人四个等级。领事官员有职业的和名誉的两类。职业领事官员是由派遣国任命的专职从事领事事务的政府公务员，其不从事其他职业。名誉领事官员是执行领事职务的非专职官员，一般是从接受国境内的本国侨民或接受国国民的商人或律师中聘任，执行某些领事职务。领事雇员是受雇担任领馆行政或技术事务的人员，如译员、速记员、办公室助理员、档案员等。服务人员是指受雇担任领馆杂务的人员，如司机、清洁工、传达人员等。

按照领馆馆长的等级，领事馆相应地称为总领事馆、领事馆、副领事馆和领事代理处。

2.领馆人员的派任与职务终止。领馆馆长由派遣国委派，并由接受国承认准予执行职务。委派及承认领馆馆长的手续分别依两国的协约和派遣国及接受国的法律规章办理。

领馆馆长每次奉派任职，应由派遣国发给委任证书。在获接受国准许并颁发领事证书后，领馆馆长方可执行职务。领事证书可以是特别颁发的专门文书，也可以是在领事委任书上予以批准确证。领馆其他人员的委派由派遣国自由决定。但若委派具有接受国国籍的人或第三国国民充任领馆馆员须经接受国明示同意。

领馆人员职务终止一般有以下情况：被派遣国召回；领事证书被撤销；接受国通知派遣国不再承认该员为领事馆人员，即被宣告为不受欢迎的人或不能接受的人；领馆关闭或领事关系断绝等。

接受国可以随时通知派遣国，宣告某一领事官员为不受欢迎人员或任何其他领馆馆员为不能接受人员。遇此事情，派遣国应视情况召回该员或终止其在领馆中的职务。如派遣国拒绝或不在合理期间内召回有关人员，接受国可以撤销有关人员的领事证书或不再承认该人为领馆馆员。

（二）领事职务

领事职务主要包括以下各项：

1.在国际法允许的范围内，在接受国内保护派遣国及其国民个人与法人的利益。

2.增进派遣国与接受国间的商业、经济、文化及科学关系的发展，并促进两国间的友好关系。

3.以一切合法手段调查接受国商业、经济、文化及科学活动及发展情况，向派遣国政府报告，并向相关人士提供有关资料。

4.处理派遣国国民的护照及旅行证件事项，并向拟赴派遣国旅行的外国人士发给签证及其他适当文件。

5.向派遣国的国民与法人提供帮助和协助。

6.担任公证人、民事登记员及类似的职务，并办理某些行政事务，但这种职务以接受国法律规章没有禁止的规定为限。

7.依接受国法律规章在接受国境内的死亡继承事件中，保护派遣国国民的利益。

8.在接受国法律规章所规定的限度内，保护为派遣国国民的未成年人及其他无完全行为能力人的利益，包括进行监护等有关事项。

9.根据派遣国与接受国的有关法律，如遇派遣国国民因不在当地或由于其他原因不能于适当期间自行辩护其权利与利益时，在接受国法院及其他机关的面前担任其代表或为其安排适当之代表，依照接受国法律规章取得保全该国民权利的临时措施。

10.依现行协定的规定或以符合接受国法律规章的任何其他方式，转送司法文书、执行嘱托调查书、派遣国法院调查证据委托书或其他文件。

11.对具有派遣国国籍的船舶飞机以及船员或机组人员，行使派遣国法律规章所规定的监督与检查权。

12.对派遣国国籍的船舶与航空器及其航行人员给予协助，包括听取关于船舶航程的陈述，查验船舶文书并加盖印章，在不妨害接受国当局权力的情况下调查航行期间发生的事故及在派遣国法律规章所许可的范围内处理船长、船员与水手间的纠纷。

13.执行派遣国责成领馆办理而不为接受国法律规章所禁止或不为接受国所反对，或派遣国与接受国间现行国际协定所规定的其他职务。

领事官员执行上述职务应限于领馆辖区范围内，在领馆辖区外执行职务须经接受国同意。在第三国执行领事职务，或代表第三国在接受国内执行领事职务，应当通知有关国家或接受国，并以有关国家或接受国不反对为限。

二、领事特权与豁免

根据《维也纳领事关系公约》，接受国为了领事职务的工作需要而给予派遣国以领事特权与豁免。这种特权与豁免分为领馆和领事官员两类。

（一）领馆的特权与豁免

1.领馆馆舍不受侵犯。领馆馆舍的不受侵犯表现为：（1）接受国人员非经领馆馆长或其指定人员或派遣国使馆馆长同意，不得进入领馆馆舍中专供领馆工作之用的部分。但遇火灾或其他灾害须迅速采取保护行动时，可以推定馆长已同意。（2）接受国负有特殊责任，采取一切适当步骤保护领馆馆舍免受侵入或损害，并防止任何扰乱领馆安宁或有损领馆尊严的情事。（3）领馆馆舍、馆舍设备以及领馆的财产与交通工具一般地应免受任何方式的征用。如接受国确有征用的必要时，应采取一切可能步骤以免妨碍领馆执行职务，并应向派遣国作出迅速、充分及有效的补偿。

2.领馆档案及文件不得侵犯。领馆的档案包括一切文书、文件、函电、簿籍、胶片、胶带及登记册，以及明密电码、记录卡及供保护或保管这些文卷之用的任何器具，以及单行的文件。领馆的档案和文件无论何时，亦不论位于何处，均不得侵犯。

3.通讯自由。接受国应允许并保护领馆为一切公务目的的自由通讯，包括：（1）领馆有权与派遣国政府及无论何处的该国使馆及其他领馆自由通讯，接受国对此不得干扰或阻碍。领馆为通讯可使用外交或领馆信差、外交或领馆邮袋及明密码电信。但装置及使用无线电发报机须经接受国许可。（2）领馆的来往公文不受侵犯。领馆的邮袋不得予以开拆或扣留，但如有重大理由可在派遣国授权代表在场下开拆邮袋。若派遣国拒绝开拆，邮袋应退回原发送地。（3）领事信差在执行职务时，应受接受国保护，其人身不受侵犯，不受任何方式的逮捕或拘禁。

4.行动自由。领馆人员在接受国境内有行动自由及旅行自由。但接受国为国家安全而禁止或限制进入的区域除外。

5.免纳关税和捐税。领馆馆舍免纳国家、区域或地方性捐税；领馆执行职务所收的规费和手续费免除捐税；领馆的公务用品免除关税及其他课税，但储存、运送等服务费，以及因提供特定服务而应缴纳的费用不在免除之列。

6.与派遣国国民通讯及联络的权利。领馆可以自由地与其侨民会见和通讯，并有权探视受羁押的其国民。具体的程序及有关事项一般规定在有关的领事协定中。此外，领馆还有使用派遣国的国旗、国徽等国家标志的特权。

（二）领事官员的特权与豁免

职业领事的特权与豁免包括以下主要内容：

1.人身不得侵犯。领事官员人身自由受到一定程度的保护。包括接受国对领事官员不得予以逮捕候审或羁押候审，不得监禁或以其他方式拘束领事官员的人身自由，但对犯有严重罪行或司法机关已裁判执行的除外。接受国有关当局对领事官员应予尊重，并采取适当的步骤防止其自由或尊严受到侵犯。

2.管辖豁免。领事官员执行职务行为，不受接受国的司法和行政管辖。但有以下例外：（1）因领事官员并未明示或默示以派遣国代表身份而订立契约所发生的诉讼。（2）第三者因车辆船舶或航空器在接受国内所造成的意外事故而要求损害赔偿的诉讼。此外，领事官员主动起诉引起的与本诉直接有关的反诉不享受豁免。（3）在与管辖相关的作证义务方面，领事享有一定的豁免。领事官员对其执行职务所涉及的事项没有作证或提供有关公文或文件的义务。除此之外，领事官员不得拒绝作证。但如果领事拒绝作证也不得对其施以强制或处罚。另外，要求领事作证的机关应避免妨碍领事执行职务，在可能情况下可以在领事寓所或领馆录取证言或证词。（4）上述特权和管辖豁免的放弃必须由派遣国明示作出，并以书面通知接受国。对民事或行政诉讼程序的管辖豁免的放弃，不得视为对司法判决执行的豁免的默示放弃。执行豁免的放弃也必须分别明确作出。

3.某些方面的免税和免验。领事免纳一切对个人和物的课税，包括国家的、区域的和地方的捐税，但间接税、遗产税、服务费等不在免除之列。领事及其同户家属初到任所需物品和消费品免纳关税；领事行李免受查验，如有重大理由需要查验，应于领事或其家属在场时进行。

4.其他。除上述特权外，领事还被免除外侨登记、居留证、工作证及社会保险办法的适用；免除个人劳务及捐献义务等。

（三）领事特权与豁免的适用范围

领事特权与豁免适用的范围也包括适用的人员范围和适用的时间范围。

1.人员范围。为了执行领事职务工作的需要，职业领事任馆长的领馆的雇员及服务人员及其家属也享有一定的特权与豁免。根据《维也纳领事关系公约》的规定，领事雇员的职务行为享有与领事官员相同的司法和行政管辖的豁免。领馆雇员和服务人员就其执行职务所涉及的事项无作证或提供有关来往公文或文件的义务，并有权拒绝以特定人身份就派遣国的法律提供证言。领馆雇员免纳初到任时的安家物品及个人消费品的关税以及储存、运送等类似服务费之外的课征。领事官员和雇员及他们的同户家属免除外侨登记和社会保险办法的适用；领事官员家属和领馆雇员及其家属免纳国家、区域或地方性捐税，但间接税和服务费不免除。服务人员就其服务的工资免纳捐税。领事官员的同户家属、领事雇员和服务人员及他们的同户家属免除个人劳务、公共服务和捐献等。

2.时间范围。领馆人员自进入接受国国境前往就任之时起享有特权与豁免，其已在该国国境内者，自其就任领馆职务之时起开始享有。领馆人员的同户家属依其进入接受国国境时起，或自其成为领馆人员的家属之日起享有特权与豁免。领馆人员的职务如已终止，其本人的特权与豁免以及其同户家属的特权与豁免通常应于各该人员离开接受国国境时或其离境之合理期间终了时停止。即使有武装冲突发生，此特权与豁免也应继续有效至该时为止。领馆人员的同户家属于其不为家属时终止其特权与豁免。但如其想在稍后合理期间内离开接受国国境，其特权与豁免应继续有效，至其离境之时为止。如领馆人员死亡，其同户家属应继续享有其原有的特权与豁免至其离开接受国国境时或离境的合理期间终了时为止。

3.领馆及享有特权与豁免的人员的义务。领馆和享有特权与豁免的人员对接受国负有下列义务：

（1）尊重接受国的法律规章。

（2）不得干涉接受国的内政。

（3）不得将领馆馆舍充作任何与执行领事职务不相符合的用途。

（4）职业领事不应在接受国内为私人利益从事任何专业或商业活动。

我国是《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》的缔约国，并且于1986年和1990年分别颁布了《中华人民共和国外交特权与豁免条例》及《中华人民共和国领事特权与豁免条例》。两个条例的规定与两个公约的规定基本相同，但根据我国的实践，在不违背公约规定的情况下，在某些方面对特权豁免的规定，稍宽于公约的相关规定。如《外交特权与豁免条例》中规定，持我外交签证或与中国互免签证的国家的外交护照的人，也享有相应的外交特权与豁免。《领事特权与豁免条例》规定，未经允许不得进入的领馆范围为整个领馆而不限于领事公约规定的工作区域部分；领事官员的寓所、文书和信件以及财产有不受侵犯的特权，而《维也纳领事关系公约》对此未作规定；对于领事和行政技术人员的职务行为享有司法和行政管辖豁免的规定与公约一致，但同时还规定了领事官员执行职务以外的行为的管辖豁免，按照中国与外国签订的双边条约、协定或者根据对等原则办理。另外，两个条例根据我国现行法律和实践，对有些问题进行了澄清细化，并规定了某些限制，如把享有特权与豁免的人员家属明确限定为“共同生活的配偶及未成年子女”；规定使领馆和其成员携带自用的枪支、子弹入出境，必须经中国政府批准，并且按照中国政府的有关规定办理。

本章主要法律规定：

1.宪法

2.我国刑法、民法、诉讼法等法律中的涉及外交领事事务和人员的条款、相关规定和司法解释

本章主要在于外交机构的各项制度，包括建立、组成、职务，特权与豁免，以及相关事项的程序安排。

难点一是区分外交关系法中对不同性质的机构和不同身份人员其权利义务的具体规定的不同；二是区分外交特权豁免与领事特权豁免规则的不同之处。