04　北韓的政治體制與金正恩的領導能力

北韓的政權結構與政府型態

北韓實行絕對的一黨獨裁體制，由最高領導者統掌一切政權，為了了解北韓究竟是經過何種歷程才會走向這種型態，有必要剖析北韓的權力構造及政府型態。一般而言，社會主義國家的特徵就是政權集中在執政黨，一言以蔽之，就是以黨主導的國家體制。在這種體制下，實質上握有權力的唯一政黨就能支配國家社會，並灌輸人民單一價值體系，植入盲目的意識形態。在標榜無產階級獨裁的北韓，勞動黨擁有至高無上的地位與權勢，並凌駕其他機關或團體，在黨的指導與統治之下推行所有政策。

「由勞動黨進行唯一支配」就是北韓政治的重要特色。

到一九七○年代為止，北韓的權力構造仍以模仿蘇聯為主，由勞動黨總祕書兼任內閣領導，並由最高人民會議的常任委員長擔任名義上的國家元首。至於北韓現今的權力組織與構造，則是在一九八○年十月勞動黨第六次大會中成形。當時北韓透過勞動黨規約的改訂，新設立政治局與政治局常務委員會等機關，該次部署同時也是金日成為了將權勢傳繼到金正日手中之布局。在第六次黨大會選出之兩百四十八名中央委員所召開的第六期第一次全員會議中，舉行了指導部首長選拔，結果只選出金日成與金正日父子兩人分掌黨內三大權力機構：政治局常務委員會、祕書局、軍事委員會，自此便確立了金正日的繼承。

在一九九八年九月舉行的最高人民會議第十期第一次會議之中，藉由憲法的改訂，北韓當局廢止主席制與中央人民委員會，同時指定國防委員長為國家最高位階，再度強行改變權力結構，代表北韓政權的最高權力者也從國家主席變成國防委員長。另外，在最高人民會議常任委員會將之前的國家主席與中央人民委員會之機能統合的同時，政務院則是除了原本的「行政執行機關」功能之外，再追加「總和性國家管理機關」的功能，並順勢改編為內閣，如此一來，國防委員長金正日的地位便直上權力頂點，而同時將革命元老世代的勢力撤離第一線，使國防委員長一人獨裁的體制獲得深層的強化。

二○○八年，由於金正日健康狀態惡化，確立金正恩後繼體制的作業也加快了腳步，並在二○一○年九月第三次黨代表會議與黨中央委員會全員會議當中，通過由金正恩擔任黨中央委員會委員暨黨中央軍事委員會副委員長一案。該次選舉與一九八○年代金正日被選拔為黨政治局常務委員及黨中央軍事委員的過程，可說是如出一轍。至此，北韓金氏三代世襲體制便已正式成立。

到了二○一二年四月第四次黨代表會議，以金正恩為中心再度進行了權力組織的改組，同時也改訂了勞動黨規約，使金正恩的地位獲得進一步的強化。不只如此，在最高人民會議第十二期第五次會議當中，亦通過了憲法改訂，使已逝之金正日的地位再度獲得提升，成為「勞動黨永遠的總祕書」及「國家第一守衛之國防委員會第一委員長」。

二○一六年，北韓的權力構造再度面臨巨大變化。六月二十九日通過憲法改訂，當局新設國務委員會以取代舊制的國防委員會，同時並選出金正恩為國務委員會委員長。另外，舊制憲法中的國防委員會第一委員長也一樣進行調整，改以國務委員會委員長成為北韓當局的最高領導者。根據這幾項體制變更，金正恩也由原來的勞動黨第一祕書，一躍成為勞動黨委員長，站上黨最高領導者之大位。

北韓的政治體制畫分為勞動黨及軍隊兩大支柱，以及立法部、行政部、司法部三大國家機構，其中支撐北韓的核心權力階層為勞動黨，勞動黨規約亦表明該黨為「繼承革命血統之朝鮮勞動黨的革命武力」。

北韓勞動黨的設立過程

解放之後，首爾曾有以朴漢永為中心所組織而成的朝鮮共產黨，並在各道成立朝鮮共產黨的道黨分部。一九四五年十月十日，蘇聯軍政根據在朝鮮共產黨西北五道負責人暨支援者大會中所採納之「政治路線與組織強化決定書」，於十月十三日創建朝鮮共產黨北朝鮮分局，並在十月二十日以三十八度線以北的朝鮮共產黨五都負責人為中心，決定出朝鮮共產黨北朝鮮分部的中央幹部。該年十二月，朝鮮共產黨北朝鮮分部正式更名為北朝鮮共產黨。

可是當時朝鮮共產黨北朝鮮分部中央並未能在北韓確立統一戰線，並掌握住軍中的力量，對此，第三次擴大執行委員會選出強調共產黨基層組織、軍中路線、統一戰線路線的金日成，任命為主責祕書。

一九四六年七月，金日成訪俄會晤史達林。那時史達林親下指示，要北朝鮮共產黨與朝鮮人民黨合併，於是兩黨便在七月二十八日至三十日這段期間召開的北朝鮮共產黨暨朝鮮人民黨兩黨中央擴大委員會中，協議進行合併；並於八月二十八日至三十日期間所舉行的創立大會中成立勞動黨，更納用黨綱領與黨規約來組織黨指導部。乍看之下，北韓當局看似採用聯合制，但實際上則是以金日成為中心，組成單一權力組織。在勞動黨成立的一年半後，黨部於一九四八年三月召開了第二次大會，並透過該次會議，削弱國內派共產主義者的勢力，使金日成在黨內的地位更鞏固。經由這幾波操作，金日成體制在黨指導部的藍圖中，也益加堅不可摧。

北朝鮮勞動黨為了建立政權，先於一九四八年八月，與朴漢永為首的南朝鮮勞動黨合組聯合中央委員會，俟政權確立後，在無黨大會監督之下，於一九四九年六月二十四日與南朝鮮勞動黨共同召開第一次全員合同會議，兩黨合併及創立勞動黨。會中另選出金日成擔任黨中央委員會委員長、朴漢永與許哥而共同擔任副委員長。

北韓勞動黨自我定調為「以首領的革命思想為指導方針，並在首領獨一無二的領導之下，建構以發動革命與建設的勞工、農民等優秀人才為主之革命先鋒組織」，在二○一○年改訂的勞動黨規約全文裡，更明確記載「為偉大首領金日成同志的政黨」，完全成為首領的私黨。

金正日稱勞動黨是「社會主義的唯一嚮導力量」，並強調沒有任何政治組織可以取代黨的地位與扮演之角色，因為他認為「當一個社會採行社會主義路線時，若非勞動階級之政黨取得領導權，而是由其他政黨來指揮時，就等於放棄社會主義之路線」。

根據二○一○年改訂的黨規約全文規範，勞動黨的目標如下：先「從共和國北半邊取得社會主義之勝利」，邁向「共和國北半邊建立社會主義強盛大國」，終極目標則是從「建立全社會之主體思想化與共產主義社會」前進為「全社會充分達成主體思想化，並完全實現人民大眾的自主性」。這些規範在在反映了北韓內部的真實情況。

金正日過世後，為了形成金正恩唯一領導體制，二○一二年四月所召開的第四次黨代表會議中通過黨規約之改訂。根據改訂後的黨規約，勞動黨作為金日成與金正日之政黨，在實行主體思想的同時，需一併推行以金日成、金正日主義為主的唯一指導思想，並促進全國人民追隨金正恩的領導，以完成主體革命之偉業。另外，由於北韓憲法明訂「朝鮮人民主義人民共和國在朝鮮勞動黨的領導之下，展開所有活動」，證明勞動黨掌握北韓實權之事實。

二○一六年五月第七次黨大會中，再度通過黨規約之改訂，同時也將「第一祕書」的名稱更改為「黨委員長」，而「祕書局」也一併改為「政務局」。此外，黨規約中載明國家採行「經濟建設與核武建設並進路線」，也針對黨員、黨組織與相關體制完成整頓，在在顯示出金正恩意欲藉由決策結構階級化，圖謀政權的統一性，以達到強化首領一人支配制度之目的。

黨大會、黨代表會、黨中央委員會

由於勞動黨以中央集權制原則為優先，對首領之領導產生相當大的影響。勞動黨之於百姓所扮演的角色分為黨生活指導與黨政策指導兩種，而其中黨生活指導又可細分為組織生活指導及思想生活指導。組織生活指導是由政務局麾下的專責部門──組織指導部，負責進行指導與管理，而思想生活指導則是由宣傳鼓動部負責執行。

簡言之，勞動黨為了最高領導者而奉獻，但政權卻歸最高領導者所有。

勞動黨的官方最高決策組織為黨大會，黨規約中明白記載黨大會可決定所有關於黨的路線，以及戰略戰術上的基本問題；但實際上擁有決策權的單位則是黨中央委員會與政治局，黨大會只能聽從黨中央委員會與政治局的決定。

在二○一○年九月第三次黨代表會議通過黨規約的改訂之前，黨大會為每五年召集一次黨中央委員會，但該原則卻一直沒有貫徹執行。雖然從一九四六年第一次黨大會開始，到一九八○年為止，一共召集了五次黨大會，但在那之後卻未曾再舉行過會議。因此當金正恩在時隔三十六年後，於二○一六年五月召集第七次黨大會之時，造成了不小的話題。

黨代表會議是在下一次黨大會舉行之前，由黨中央委員會召集黨中央指導機關之成員所舉行的會議，用以針對黨的路線與政策、戰略戰術等緊急事件進行討論或決策。二○一○年時，就曾透過第三次黨代表會議增設黨中央軍事委員會副委員長一職，同時將任命金正恩為副委員長、重新推舉金正日為黨總祕書、改訂黨規約、選舉黨中央指導機關等議題一併完成。透過召開黨代表會議所取得之成果，除了「正式建立金正恩三代世襲制」之外，還變更了黨中央委員會委員、政治局、祕書局、黨中央軍事委員會等黨指導體制，最終透過黨規約之改訂，為黨代表會議賦予黨內最高指導機關之選舉，以及改訂黨規約的權限。

二○一六年，黨規約再度完成改訂，裡頭載明以勞動黨委員長取代總祕書，並且同時兼任黨中央軍事委員長，藉由強化對軍方之控制的方式來提升權限。

在未舉行黨大會的期間，最高指導機關由黨中央委員會暫代，並管轄所有黨的事業。黨中央委員會每一年至少召集一次以上，但在全員會議不舉行期間，其權限則是委由黨政治局與黨政治局常務委員會職掌。黨中央委員會是由黨大會中選出的委員與候補委員所組成，全體參加的中央委員會全員會議則主要針對黨內問題進行討論與決策。

全員會議是由政務局與中央軍事委員會組織而成，主要負責選出政治局與政治局常務委員會、黨中央委員會副委員長，以及黨中央委員會檢閱委員會等成員。一九九三年第六期第二十一次全員會議結束後，一直到二○一○年九月為止的這段期間，都未曾再公開召集過。不過，金正恩為了打造三代世襲的基本架構，最後選定於二○一○年九月召開第三次黨代表會議，以及黨中央委員會九月全員會議。

當時，黨中央委員會委員原本只剩六十多名，後來透過第三次黨代表會議選拔出一百二十四名委員，不只為黨中央委員會政治局常務委員會與政治局補齊人員，同時也成功組織黨中央委員會常務局與黨中央軍事委員會等單位。之後，當局二○一三年三月三十一日所召集的黨中央委員會全員會議中，決議採用「經濟建設與核武建設並進路線」，接著又在第七次黨大會期間，於二○一六年五月九日召開黨中央委員會全員會議，進行政治局與政治局常務委員會、黨中央委員會副委員長選舉，並完成政務局與黨中央軍事委員會組織架構。

在長時間未召開黨大會與黨中央委員會全員會議的狀態之下，擔任黨內決策要任的權責機構為一九八○年第六次黨大會中增設的黨中央委員會政治局與政治局常務委員會。過去在金正日時代，政治局是個有名無實的單位，不過隨著後繼的權力組織確立，權勢一舉上升，隨後黨中央委員會政治局即決定召開第三次黨代表會議。政治局在金正恩掌權以後，透過黨政治局會議與政治局擴大會議決議通過肅清李英浩、張成澤等多名主要人物之提案，成功恢復往日權勢，並藉由二○一六年第七次黨大會重新任命金正恩、金永南、黃炳誓、朴鳳柱、崔龍海等人為政治局常務委員。

目前負責在前後兩次黨大會期間組織所有事業，並實質給予指導的執行機關為黨中央委員會政務局。過去雖然是由握有實權的黨政治局與政治局常務委員會來主導所有政策之決定，但在金日成與吳振宇過世後，政治局常務委員會便成了僅有單一委員金正日的體制。進入金正日時代以後，政治局常務委員會又喪失實權，改由黨祕書局來主導黨中央委員會。政治局是當初為了確立首領制與金正日的後繼體制，於一九六六年十月召開的第二次黨代表會議，以及第四期第十四次黨中央委員會全員會議中通過增設提案而產生的機構。至於政務局，則是於二○一六年第七次黨大會中改制祕書局而成的機構。

黨政務局為黨內的核心部門，負責商討黨內部事業與其他實務問題，並有權訂定決策。至於中央軍事委員會，一直到二○一○年九月前，並未受到上層關注，但自從第三次黨代表會議決議任命金正恩為黨中央軍事委員會副委員長起，轉身一躍成為最高軍事指導機關，並接連在二○一三年、二○一四年、二○一五年頻繁召集會議，確定了不少北韓政治上的重要決策。

勞動黨在一九六二年一二月黨中央委員會第四期第五次全員會議中，通過金日成所提之「四大軍事路線」，訂立了多項國防力強化決策，並初次設置軍事委員會。原本隸屬於黨中央委員會底下的軍事委員會，在一九八二年獲得升格，並改稱為黨中央軍事委員會，在將北韓全境軍營化的「四大軍事路線」政策執行上，扮演核心要角。軍事委員會在全國依照各道、市、郡設有不同階級的單位。

北韓最高掌權者的領導能力

北韓政府建立以後，金日成與金正日兩父子便在獨攬大權的狀態下，打造出支配整個北韓的政治體制，同時將政權過渡到金正恩手中。在金正日過世以後，北韓雖一度傳出政權崩潰的風聲，但如今外界卻多推翻既有成見，認為是自己過去太小看金正恩的實力，原因無他，因為他可是主導中朝高峰會談、南北韓高峰會談，以及朝美高峰會談的領導人。

金正恩掌權以來，在政治上完成了兩大項主軸，其中一項為致力架構唯一支配體制，另外一項則是核武建設。為了入手這兩大武器，金正恩硬是頂住來自外界的壓力，始終維持一貫作風，並在發表完成核武大業時，信心滿滿地繼續往經濟建設開發之方向而努力。

金正恩感受到開發經濟建設必須先緩解北韓經濟制裁，以及改善外交關係，因此特別選在新年賀詞中發表改善南北韓關係之宣言，打響改革第一砲，同時致力於舉辦南北韓高峰會談與朝美高峰會談。

我們不難發現，金正恩在訂下目標以後，便會以極高的行動力迅速完成，然後立刻尋找下一個目標，展現出與眾不同的領導能力。

不只如此，他接觸外交與國安這兩個領域的方式也很獨特。金正日時期，所有的會談都是由實務會談開始，透過各種不同的渠道，一步一步往上進階到高峰會談；可是金正恩掌權以後，從二○一二年開始便展現出不同風貌。

關於這點，國家安保戰略研究院首席趙成烈是這麼說的：

趙成烈

國家安保戰略研究院首席

「我曾於二○一二年的板門店接觸過金正恩一次。由於當時金正恩要求直接與青瓦臺進行對話，我才與他有所接觸。在二○一四年，當時的偵察總局長金英哲作為黃炳誓的特使，向安保室長提出會談請求，還有二○一五年發生木箱地雷事件（註釋33）之時，時任統一前線部長的金養建也提出與青瓦臺國家安保室長舉行會議的要求。到了二○一八年，金正恩本人更直接提議舉辦南北韓高峰會談及朝美高峰會談。從北韓近期試圖打開對外關係的行動來看，顯示出北韓並非採取以實務人員由下往上逐步協議的方式，而是由高層直接下達指令。」

就像在南北韓高峰會談中所示面貌，現在的金正恩並不是毫無經驗的年輕狂妄領袖，絕非可等閒視之的泛泛之輩，因此我們必須更加審慎觀察他是如何經過激烈攻防而全面掌握政權，以及為了鞏固獨裁體制而施行的國家營運歷程。

金正恩在掌權以後，便傾力剷除「父親的人馬」，並扶植「自己的親信」，我們有必要去思考他一番所為背後代表的意義，更有必要了解他的想法。

如今金正恩已跨出朝鮮半島，走進國際社會之中，究竟他的內心裡在盤算什麼，著實讓人感到好奇。