第46章　以成果为中心的组织设计：联邦分权制和模拟分权制

分权制组织和职能制组织——联邦分权制的优点——联邦分权制和管理人员的开发——它在非工商业组织中的应用——联邦分权制的要求——由强大的高层管理团队从事高层管理工作——“保留”的领域——要求集中的控制与共同的衡量标准——对自治单位的要求——规模要求——什么是太大、什么是太小?——服务参谋人员所担任的角色——什么是“业务单位”？——创新单位——模拟分权制——“材料”企业——IBM公司——商业银行——模拟分权制的问题——限用范围——模拟分权制是最后的手段——未来

在“联邦分权制”(常用的名称是“分权制”（在日本叫做“部门化”）。但是，这个名称会引起混淆，因为“分权制”还有其他的形式。而且，这种说法也会引起误解。这种组织设计原则的最佳称谓，是联邦原则。)中，一家公司是由若干自治性的业务单位组成的。每个单位要对自己的工作绩效、自己的成果以及它对整个公司的贡献负责。每个单位都有它自己的管理当局。事实上，是这些管理当局在经营它们自己的“自治单位”。

正如我们在前面第41章中所提到的，联邦分权制最初是由杜邦于1920年提出的。当时，他在改组由杜邦家族拥有的杜邦公司。不过，当时只是一种很粗略的形式。杜邦公司原来是老式的职能制结构，由于该公司在第一次世界大战期间的成长，那种结构已经不再适应了。不久以后，当杜邦接任通用汽车公司总经理职务时，该公司正处于极为困难的境地之中。他发现当时任通用汽车公司常务副总经理的斯隆也提出了联邦分权制的想法，但更为完善一些。斯隆的“集中政策控制下的分权经营”于1921～1922年期间开始实行，并成为分权制的一种原型。此后，有许多企业加以模仿和改进。其中，通用电气公司于1950～1952年期间进行改组时也提出了一种模型，并成为“管理热潮”期间在全世界流行的标准模式。(关于斯隆的原型，请参见作者的《公司的概念》（本书中文版2006年3月由机械工业出版社出版）一书。)

联邦分权制规定：一家企业中的自治单位内部的各项活动是按照职能原则组织起来的——当然也不排斥使用团队。一个分权制结构中的自治单位则设计得较小，以便能够充分发挥职能制结构的长处而弱化其不足。

但是，分权制的出发点不同于职能制和团队。职能制和团队是从工作和任务出发的。它们认为：“成果是全部努力的总和。”它们假设：“只要恰当地对各种努力进行组织，自然能够得到恰当的成果。”分权制则不同，它从以下问题出发：“我们所要求的成果是什么?”它首先试图建立恰当的单位——具有获得最佳成果，特别是市场方面成果的能力的单位。然后再提出以下问题：“在自治单位内部必须确定和组织一些什么工作、什么努力和什么关键活动?”

当然，最好是在一家公司的全部或绝大多数自治单位中建立同样的职能结构，或至少是类似的职能结构。西尔斯公司的所有商店，不论其规模或位置，都有一个商店总管、一个业务经理和负责主要商品区（如家庭用具）的部门经理。在通用汽车公司，所有制造部都有着同样的七种关键职能部门：工程、制造、总机师、采购、市场营销、会计和人事。这七位职能部门的主任都直接向制造部总经理报告工作。

但是，必须给予充分的注意，以免使这种本来是好事的统一性变成死板的一致性。

通用电气公司在1950～1952年的改组，提供了一个表明不应该做哪些事情的例子。通用电气公司决定：“典型的制造单位”设置五种关键的职能部门，分别是工程、制造、市场营销、会计和人事。当然，每个人都看得出，这种规定对通用电气信贷公司这样的非制造单位是不合适的，但是人们没有看出另外两件事——结果造成很大损害的两件事。第一件事是：某些制造单位需要有其他的、不同的重要职能部门，或至少对同样的职能工作要有不同的安排。这方面的一个例子就是电子计算机业务。在该业务单位中，产品开发和顾客服务非常重要，不适合从属于工程和市场营销职能。通用电气公司在电子计算机业务单位中的失败，有多种原因，但其中的主要原因之一，可能就是采用了典型的制造单位的职能结构。第二件事是：有些单位看起来像是制造单位，但事实上却是创新单位。这些单位是真正的业务单位和提供成果的单位，但它们本身并没有“产品”，而只是为了开发出新产品。它们并没有“市场”，而只有研究和开发合同，绝大多数是同美国政府签定的合同。它们并不“制造”，至多只有一个模型车间制造少量模型。但是，通过汽车公司却要求它们采用典型的制造单位的职能结构。有些创新开发单位对规定的结构采取消极抵制的态度，从而得以维持下来。其他一些创新开发单位则由于承担了它们并不需要的职能重担，尤其是由于把愿景和努力指向错误的方向而受到了严重的损害——有些是无法弥补的损害。

这就践踏了联邦分权制的真正优点：以成果为中心。在采用联邦分权制时，应该提出的第一个问题是：“这个'自治单位'的业务目前是什么？将来会是什么？应该是什么？”然后，才能找出关键活动并按照职能制或团队原则加以组织。

联邦分权制的优点

在现有的各种组织设计原则中，联邦分权制原则是最接近于能够满足各种组织设计规范的，其应用范围也最广。经营/作业工作和创新工作都可以按照分权的自治单位来进行组织。虽然高层管理显然不能作为一个自治单位，但如果把企业恰当地按照联邦分权制来组织的话，就会使高层管理变得强大而有效，会使高层管理人员从高层管理工作中解脱出来。

联邦分权制有很高的明确性和相当程度的经济性，这使得自治单位的每一个成员都易于了解他自己的任务和整个企业的任务。同时，它也有高度的稳定性和适应性。

它把管理人员的愿景和努力都直接集中在企业的绩效和成果方面，能够大大减少自我欺骗的危险，大大减少把注意力集中在熟悉但陈旧的事物上的风险，大大降低没有关注困难的但却是处于发展中的新事物的危险，大大减少让无利可图的业务拖住有利业务的危险。同时，事实真相也不会轻易被企业一般管理费用搞乱，不会淹没在有关销售总额的数字中。

在沟通和决策方面，联邦分权制是目前惟一能使人满意的组织设计原则。由于整个管理群体，至少是其中的上层，都有着共同的愿景和共同的感知与理解，他们可以轻松地进行沟通。而且，由于同样的原因，联邦分权制也鼓励从事各种不同工作的人员进行充分的沟通，而不是加以反对。相应地，决策也可能不必太费力气就可以达到最优水平。此外，联邦分权制也容易使注意力集中在正确的问题而不是错误的问题上，集中在重要的决策而不是枝节问题的决策上。

联邦制原则的最大优点在于管理人员的开发。在现有的各种织织设计原则中，只有它才能在早期就为高层管理职位准备和考验人员。这一点，使得它成为应该优先采用的一种组织原则。

在联邦制结构中，每一位管理人员都同企业的成就和企业的绩效密切相关，因而能够把注意力集中在企业的成果和绩效上。由于管理人员同企业成果密切相关，所以即使他从事的是纯粹的职能工作，也可以从企业绩效中得到有关自己任务和工作的反馈。所以，联邦制原则使我们能够把庞大而复杂的组织划分成一些小型而简单的单位，以便使管理人员知道他们正在做什么，能够指引他们为整体的绩效而努力，而不受自己的工作、努力和技能的束缚。

由于目标管理和自我控制能够有效地进行，一位管理人员所能直接领导的人员和单位的数量，就不必再受管理幅度的限制，而只受要宽得多的管理责任幅度的限制。

西尔斯公司的一位副总经理可以领导300个商店——每个商店都是一个自治单位，对市场营销和利润负责。每个商店经理可能领导30个部门经理。其中，每个部门经理都经营一个自治单位并对市场营销和利润目标负责。结果，在西尔斯公司，作为最低层次管理工作的部门经理和总经理之间只有两个层次：商店经理和地区副总经理。

尤其重要的是：如果分权制单位的总经理只负责一个小型单位的话，他就是真正的高层管理者。他面对着一家独立公司的高层管理职位的绝大多数挑战——惟一的例外通常是财务资源方面的责任及其供应。他必须做决策，组建班子，分析市场和生产过程、人员和金钱、目前和未来。因此，他在一个虽然不是独立性的单位，却是自治性的单位中受到了考验，而且是在其职业生涯的较早阶段、在相当低的层次上受到考验的。所以，即使他犯了什么错误，也不至于对公司造成太大的损害，同样也不会对他本人造成太大的损害。在准备和考验人员担任未来的领导岗位方面，无论是对工商企业还是其他机构来说，没有其他任何一种现有的组织原则比联邦制原则更能够满足要求了。

探求一种准备和考验未来领导者的制度，是政治理论和政治实践上的一个老问题。没有任何一种政治制度恰当地解决了这个问题。当然，联邦分权制原则也没有完全解决这个问题。一家分权制企业的自治经理还没有面对高层职位的全部责任，当然更谈不上面对其中的孤独感了。但是，联邦制原则比其他任何现有的组织设计更有可能解决这一问题。

联邦分权制原则是为工商企业制定的，但也同样适用于非工商企业，即服务机构。

未来的医院可能改组为一些自治性的联邦单位。例如，一个这样的单位可能负责照料数量不太多的病人——约为普通医院在某一时期病人数量的1/4～1/3，这些病人需要给予重点医治和照料；另一个单位可能照料大量无需重点关注或动手术的门诊病人或短期住院病人；还有一个单位可能收治大量的外科手术病人，这些病人或者无需住院，或者只要在“简易病房”中住一两天，而无需在贵得多的“医院”中住院；还有一个自治性单位可能是精神病的治疗单位，病人绝大部分都是门诊患者；还有一个单位可能是疗养单位，也可能有一种“简易病房”式的单位——事实上，是让健康的产妇和婴儿在分娩后临时住两天。当然，这些单位共用一些服务设施——化验室、营养师和厨房、社会工作部、维修工人、精神病例研究者和理疗师等。但是，这些服务部门可以像目前的中心服务部门那样来予以组织。

联邦制原则同样也可用于对自治单位内部的小单位进行组织。

在皮埃尔·杜邦于1920年所创建的自治部门中，每个部门都成长得很有规模了，以至于每个部门内部又分成许多个自治单位，它们在杜邦公司中叫做事业部，每个事业部都有自己的总经理，负有损益方面的责任，并拥有整个企业的各种职能部门（但会计除外，它如果不属于公司，至少也属于上一层的自治部门）。在这些自治单位中，有些又包含更小的自治单位，每个都有自己的产品线、市场和经营责任。

联邦分权制的要求

联邦分权制有着严格的要求。它在责任心和自我约束方面也提出了很多要求。

分权制决不应该削弱中心。相反，联邦分权制的主要宗旨之一，就是要强化高层管理并使其能够从事自己的工作，而不是被迫对经营与作业工作进行监督、协调和提供支撑。只有明确规定和深入思考了高层管理工作之后，联邦分权制才能发挥作用。

任何一种联邦制的最关键的问题是：“高层管理的任务是什么，高层管理如何才能获得时间、思想和理解来完成这些任务？”如果恰当地应用联邦制，则高层管理不必为日常作业而担心，能够集中精力去关心未来的方向、战略、目标和关键决策，从而完成自己的任务。

“分权制”这种叫法，目前已经极为流行，不便把这种叫法改掉。但是，它却是一种易于使人误解的叫法。

联邦分权制是对高层管理实力的有效考验。在一家分权制公司里，高层管理人员的首要职责，就是深入思考“我们的业务是什么以及它应该是什么”这个问题。他必须负责为整个公司制定目标，并制定出实现这些目标的战略。换句话说，他必须负责做好本职工作。假设联邦制结构是所有组织结构中最有作用的结构，并且对其进行了恰当的管理，如果在这种情况下高层管理人员仍然不能负责做好本职工作，那就是一个烂摊子。

高层管理人员必须认真地深入思考自己应该保留哪些决策权。这是因为：有些决策是同整个企业、企业的健康发展和前途密切相关的，但并不是所有决策都必须在纵观全局的情况下才能够做出。其中的绝大多数决策，都可以从对某一个自治单位有利的基础上来做出。但是，这些决策必须由能够纵观全局并对全局负责的人来做出。

例如，在通用电气公司，只有公司的高层管理才能决定放弃一种业务或开始一种新业务。在通用汽车公司，由总部的高层管理规定每一个事业部的汽车产品必须遵守的价格范围，从而对公司的各个主要单位之间的竞争加以控制。在西尔斯公司，由位于芝加哥的总部决定每一家商店应该经营什么商品——五金商品、家用器具或时尚商品等。

换句话说，处于中心地位的管理当局必须保留一种对事关整个企业及其长远未来的事情做出决策的“最高权力条款”，使其可以为了共同的利益而凌驾于自治单位的野心和骄傲之上。

具体而言，如果要保持一个企业的完整性而不使它四分五裂，企业的高层管理必须在三个领域保留其最高权力。应该由高层管理而且只能由高层管理来决定的这三个领域分别是：

第一，企业的技术、市场和产品，企业开始从事什么新业务和放弃什么旧业务以及企业的基本价值观念、信念和原则。

第二，高层管理必须自己保留关键的资本资源的分配权。联邦制组织的资本供应及其投资，都是高层管理的职责，而不应该交给其自治单位。

第三，另外一种关键资源是人员。在一家按照联邦制组织起来的公司中，人员，特别是管理人员和重要的专业人员，是整个公司的资源，而不是其中任何一个单位的资源。有关分权的自治单位中的人员及其重要任命的政策，是高层管理的决策——当然，自治单位的经理也必须积极地参与其中。还有，一家分权化公司需要有一位有实力的、受人尊重的高级经理人员加盟高层管理当局，以便由他来关注公司中有关人员的道德工作。

分权制结构的高层管理必须是分离的，不能同时经营任何自治单位。无论这种自治单位是多么大和多么重要，都不能那样做。即使是一家小型企业，如果按照联邦制设计原则组织起来的话，也至少要有一个人（最好有更多的人，关于这一点，请参见本书第50章和第51章）来全面承担整个企业的高层管理工作。

英国的传统制度是：董事会的“常务董事”——以全部时间从事高层管理工作的成员，同时担任各主要部门和子公司的首脑。这样做的结果，只能是既没有高层管理，又没有分权制，基本决策或者根本就不存在或者是有关各部门首脑“交易”的结果，而这些首脑所关心的自然是他们自己的部门而不是整个公司。(关于这一点，请参见大卫·格雷尼克（David Granick）的《四个发达国家——法国、英国、美国和俄国的管理比较》（Managerial Comparisons of Four Developed Countries,France,Britain,United States and Russia,M.I.T.Press，1972）一书。)这可能就是经常报道的英国公司产生下述倾向的一种主要原因：它们按照一个部门过去的历史和规模来分配资金和其他资源，而不是按照未来的机会和需要进行分配。

联邦分权制要求集中的控制和共同的衡量标准。事实上，如果一个联邦制组织发生了麻烦（例如，如果在联邦制结构的高层堆积了多层处于中心地位的管理参谋人员），其原因总是由于中央机构所用的衡量标准不佳，以至于必须代之以人员监督。自治单位的管理人员和高层管理人员都必须了解到底期望每一个单位做什么、绩效意味着什么以及哪些开发具有重要意义。上级必须有信心，才能给下级以自治权，而这就必须存在某种控制，以便使个人看法失去必要性。人们必须了解目标是否正在实现，才能实行目标管理，而这就需要有明确而可靠的衡量标准。

斯隆所说的“集中控制的必要性”，可以用世界上最大的、成长最快的多国公司之一——荷兰的飞利浦公司的经验来说明。在1959～1972年期间，飞利浦公司在全世界的销售量几乎增加了5倍，从13亿美元增加到60亿美元。不过，该公司的利润却不见了。该公司有一个强大的高层管理团队。在许多重要领域中——从家用设备到电子产品到电灯泡，该公司的技术和产品都处于领先地位。飞利浦公司实行极端的分权化，在60个国家中拥有几百家子公司，所有子公司在传统上都拥有各自的自治性管理当局。但它实际上并没有中央规划的控制制度，也没有共同的衡量标准，结果只能是四分五裂，而不是分权化，产生了大量的、没有控制的存货，造成了无计划的资本投资以及人员过多等问题。飞利浦公司的销售量只有通用电气公司的2/3，其资本投资和员工人数却同通用电气公司大致相等——而利润却只有通用电气公司的1/5。在经过了几年的艰苦努力并成功实施了集中控制、确定了共同的衡量标准和协调规划以后，飞利浦公司才开始真正显示出自己在技术和市场营销方面所取得的成就，并取得了相应的回报。而且只有在这个时候，飞利浦公司的各个“自治单位经理”，才真正获得了自治权。也只有在此以后，他们才可能为自己的单位制定计划、设立目标并从事各自的组织工作。

这个原则的另外一面是：联邦制原则要求经营单位和自治单位承担很大的责任。一方面，赋予这些经营单位最大程度的自治权，另一方面也要求它们承担起最大限度的责任。

尤其重要的是，它们的职责是使高层管理人员能够从事高层管理者应该从事的工作。每个自治单位的首脑都应该深入思考：有关本单位的市场、产品、潜力、机会以及问题等方面，高层管理人员必须了解哪些信息。他也必须问自己：“影响本单位取得成就或失败的主要原因是什么?高层管理人员为了了解本单位的发展方向和真正的机会与问题，必须知道什么?”在一个联邦制结构中，自治经理决不能满足于“报告”，而必须深入思考高层管理人员需要了解什么，必须承担起对高层管理进行教育的责任。

联邦制结构要求有共同的愿景。在联邦制公司中，每一个单位都是自治的，但并不是独立的，而且不应该是独立的。它的自治性，只是整个公司取得更好绩效的一种手段；它的管理人员越是拥有广泛的地区自治权，越是应该把自己看成是更大的团体——整个企业中的一员。

规模要求

联邦分权制本来是为了解决企业的规模问题而提出来的一种设计。当企业的规模超过了中等程度时，职能制结构就不适用了。但是，联邦分权制在规模大小上也有一些限制条件。如果联邦制的单位太大了，以至于其中的组成部分——即职能性的子单位（如制造）超过了它有效运转的规模限制，那么整个自治单位就会变得相当笨重、迟钝和太大，以至于难以正常运转。“头脑”——自治性单位的高层管理可能仍在进行工作，但其“肢体”——职能性的子单位却会变得僵化、官僚化，并变得越来越为它们自己服务，而不是为共同的目标服务。

为了克服这种缺陷，杜邦公司一方面把过于庞大的自治单位一分为二；另一方面，正如我们在前面已经讨论过的，在大型的自治分权单位中再建立一些小型的自治分权单位。另外一种方法是强生公司所采用的方法。该公司是一家规模非常庞大的制造卫生保健用品的多国公司，其产品从药棉直到避孕丸，范围相当广泛。多年来，强生公司一直把它下属的每一个单位的规模都限制在250名员工以内，每个单位都是一个拥有自己的管理当局和董事会的独立公司，直接向一个小型的、中央母公司的高层管理团队报告工作。当强生公司在全世界的销售额超过10亿美元、员工总数超过4万人时，虽然不得不允许其下属单位的规模超过250名员工，但该公司仍然对每一个单位的规模加以限制。当下属单位过于庞大时，它就会把这个下属单位分解开来，而不是允许它继续扩大。这样，在它的每个下属单位中，职能单位还是相当小的。

但是，当自治单位成长到拥有庞大的规模时，并不总是能够把它分解或再做进一步划分。至少，并不总是可以这样做的。于是，就出现了“职能王国”。

例如，通用汽车公司的雪佛兰事业部就成长到了很庞大的规模。如果它是一家独立的公司，它可以在汽车制造公司中排名第三位或第四位。它是一个分权的自治性产品单位，但在内部，它是按照职能组织起来的高度集权的实体。为了消除雪佛兰事业部中庞大的（非常庞大的）职能单位与外隔绝的状态，通用汽车公司经常把雪佛兰事业部同其他较小（但仍是很大的）事业部的职能经理互相调动。但是，在20世纪70年代初期，通用汽车公司把汽车的最后装配工作从雪佛兰事业部中分离出来，按照“模拟分权制”原则（请参见下面的内容）单独成立了一个装配事业部。这样做的理由之一，就是有必要把日益成为“以努力为中心”的一项大型装配作业恢复成“以成果为中心”。而且，在通用汽车公司中，许多经理人员，特别是年轻的经理人员显然都认为雪佛兰事业部早就应该分解成一些独立的事业部。例如，一个事业部负责大型卡车业务，另一个事业部负责“小型车”或“超小型车”业务，而原来的雪佛兰事业部则只限于“标准”客车（请参见本书第55章）。

通用电气公司在20世纪50年代进行改组的设计师拉尔夫·科迪纳（Ralph Cordiner）经常说：一个分权制结构中的自治单位应该小到“一个人伸手可及”的程度。这虽然并不是一个精确的定量用语，但它意味着一个自治单位不应该超过联邦分权制能够获得充分利益的“适当规模”，意味着（正如本书第54章中所指出的）在高层的一小部分人中——可能是四个或五个，不用参考图表、记录或组织手册就能讲出该单位中有哪些关键人物，他们目前在哪里，他们目前在从事什么工作，如何完成他们的工作，他们从何处来以及可能到哪里去。在自治单位的规模较大时，联邦分权制可能仍然是最好的一种组织设计。但是，那时已经是“害处最少”，而不是好处最多了。

多小的规模就过小了

但是，分权的自治单位也必须拥有足够大的规模，以便支持它所需要的管理活动。

多小的规模就过小了，这取决于所从事的业务。西尔斯公司或玛莎公司的一家商店，即使规模很小也足以支持恰当的管理活动。一家小商店所需要的，只是一个经理和少数实际上管理店面的部门主管。

在美国，在从事大量生产的金属加工业中，如果一个真正的自治生产单位每年的销售额没有2000万～3000万美元，就很难支持恰当的管理活动和自己的工程、制造和市场营销等工作。销售额小的单位，往往会处在人员不足或配备了不恰当人员的危险之中。

当规模这样小的单位按照自治单位来进行组织时，其内部结构应采取团队设计原则，而不应采取职能结构。西尔斯公司所属的各个商店，除了最大的商店以外，都是采取团队设计。

决定性的标准不是规模大小，而是管理职务的范围和挑战。一个联邦制单位始终应该有足够大的范围，以便一个人能够施展他的才能。它应该有足够的挑战，以便单位中的管理班子真正能够进行管理，即深入思考目标和计划，把人力资源组成有效的团队，把工作整合起来，并对工作绩效进行衡量；使管理班子在该项业务的所有重要阶段都必须进行工作，并使他们能够真正地开发市场、产品或服务——尤其重要的是真正地进行人员开发。有关自治单位规模大小的真正标准不是经济性，而是管理范围和挑战以及管理绩效。

对于分权制组织的自治单位而言，它不应该依赖处于中心地位的服务参谋机构，即不应依赖总部提供的咨询和教育活动。

分权制组织需要有效的“道德”工作。它还需要为高层管理提供有组织的思考和计划，即在本书第51章中所讨论的“秘书处” 和“业务研究”小组。如果分权制组织规模较大并进行多角化经营，则更为需要。它需要强大的中央信息部门和统一的控制和衡量标准，需要一些“共同的经营与作业工作”，如资金的供应和管理、研究、法律咨询、公共关系、与有组织的劳工的关系、与政府的关系和采购等。此外，它也许还要在公司范围内从事社会的研究和开发工作（这一点，在本书第25章中已经讨论过了），从事市场营销和人员管理方面的关键活动。

但是，它不应该使分权单位在作业管理中需要和聘请中央服务参谋人员来提出“建议”。这些分权单位应该足够强大并足以自立。如果它们不足以自立，那么参谋人员并不能弥补其软弱性的一面，而只会使之变得更加软弱。这些参谋服务人员必然会集中关注其职能领域，而不是企业的成就和绩效。这些参谋人员位于公司总部，必然有通向高层管理的内部渠道。在一家分权制公司里，如果参谋机构比较庞大，那么下属单位就会忙于讨好这些参谋人员，而不是为了取得杰出绩效而从事经营活动了。

联邦分权制的先驱们十分了解这一点，所以使服务参谋机构保持小而精的水平。但是，在20世纪五六十年代采用联邦分权制的许多公司中，却建立了庞大的中央参谋服务机构。

它们可能几乎没有选择的余地。在许多情况下，在职能领域中建立这些中央服务机构，只是一种政治上可行的事。否则，强大的传统职能结构将会抵制向联邦分权制的转变，因为后者必然会威胁到他们的权力和声望。即使用来证明庞大的参谋服务机构具有合理性的一些说法——如在职能领域中“需要优秀人才”或“专门人才”，也常常只是一种必需的政治代价。但是，至少要认识到这一点。为了安抚那些有权势的职能巨头而设置的服务性参谋机构，应该在他们退休以后予以废除，而不应该再安置新的人员进去。只有在原有的计划和活动取消以后，才能批准新的计划和活动。经过了若干年的过渡阶段以后，这些参谋人员为自治单位“服务”所需要的预算，就可以限制在“顾客”——即自治单位的管理者自愿“购买”的数额上了，而不再是强制征收的数额。

如果分权制组织依赖中央参谋服务机构，那么只会使它受到职能制设计弱点的损害，而不会从职能制设计的优点中获得好处。

什么是“业务单位”

联邦分权制只适用于一家公司能够真正划分为一些“业务单位”的情况。这是它的基本限制条件。

但是，什么是一个“业务单位”呢?当然，最理想的是联邦制单位本身就是一个完整的企业。

斯隆在20世纪20年代初期创建的通用汽车公司的组织，就是以这种思想为基础的。每一个自治的事业部自己从事设计、工程、制造、市场营销和销售等工作。事业部销售的汽车，必须在公司规定的价格幅度之内。但除此以外，它是完全自治的。在通用汽车公司中，“汽车配件事业部”把其产品的很大一部分销售给本公司制造汽车的各个事业部，但它们也直接销售给外部市场，而且更大一部分常常是销售给通用汽车公司的竞争者。从各个方面来说，它们都是一些“业务单位”。强生公司的自治单位也是这样的：其中的每一个业务单位都有自己的产品线、自己的研究和开发部门、自己的市场和市场营销机构。

但是，一个真正的业务单位应该达到什么程度，才能使联邦分权制有效地发挥作用呢？按照最低限度，业务单位应该向公司贡献出它自己的利润，而不仅仅是对公司的利润做出贡献。它的利润或损失，应该直接成为公司的利润或损失。事实上，公司的总利润应该是各个业务单位利润的总和。而且，各个业务单位的利润必须是真正的利润——不是根据账面编造出来的利润，而是由市场的客观评价所决定的利润。

对于自治和真正的试金石而言，联邦制单位必须有自己的市场也许是至关重要的。其中的市场可能只是一个地理区域——例如西尔斯公司和玛莎公司的商店就是这样；也可以是像“地区公司”的例子，几家大型美国人寿保险公司互相划定一个地区。但不管怎样，联邦制单位必须有一个明确的市场，它在这个市场中是惟一的公司。

在有些行业，同一产品线在同一地理区域中可能有一个以上的不同市场，因而可能要为同一产品建立两个不同的业务单位。

例如，椅子的机构购买者——医院、学校、饭店、餐厅和大型办公场所——就是不同于住户（家庭）的一个市场。它们购买的椅子可能是一样的或非常相似的，但它们却可能应用不同的分配渠道、支付不同的价格和采用不同的购买方式。例如，有一家规模相当大的家具公司的成长，在很大程度上就归功于把零售家具和机构购买者分开并建立起两个不同的产品业务单位。

只要一个业务单位有充分的市场责任和客观的成果可比性，即使从其他自治单位或公司经营的集中制造货源获得其产品，那它也仍然是一个自治的业务单位。

西尔斯公司或玛莎公司的商店都不是真正的“业务单位”，它们自己并不采购，甚至不能决定自己经营什么和设定什么价格。但是，每一家商店在其地理区域内却是自行负责的。而且，由于西尔斯公司或玛莎公司的所有商店都以同一成本、从同一中央采购部门获得同样的商品，所以可以互相做有意义的比较。在西尔斯公司的系统中，商店经理是自治性的，并且可用绩效和成果来予以衡量。

可是，如果没有真正的市场测试，我们就不能说存在着自治业务单位，联邦分权制也就不能发挥作用。

通用电气公司有一个大型的自治业务单位，即器械销售事业部。它向电力公司销售和供应涡轮机、配电装置和变压器。该事业部同各个电力公司在电站和输电线路的总体设计方面密切协作，然后由通用电气公司的各个工厂和其他工厂装配客户所需要的装备。在通用电气公司于1952年改组时，“产品部门”即配电装置和变压器部门被赋予了“业务单位责任”，而器械销售部则成为“分销商”。但是，这种改组却行不通。产品部门不能真正承担起业务单位的责任，而器械销售部虽然是惟一真正的“业务单位”，但已经不再拥有必要的权力了。结果，混乱代替了明确性，摩擦代替了责任。最后，虽然器械销售事业部已经远超过“伸手可及”的程度，但仍不得不重新恢复绝大部分的原有结构。

我们迄今所讨论的，是经营与作业工作——现存的和已知的业务单位的联邦分权制。创新工作的分权制单位，是以不同方式组织和衡量的（请参见本书第6章）。但是，对于这样的工作，联邦分权制也是最有效的组织设计原则——但其条件是：可以客观地衡量其绩效和成果。分权制的创新单位，也应该是一个业务单位，或应该能够成为一个业务单位。

模拟分权制

只要一个单位可以组织成为业务单位，就没有一种组织设计原则可以同联邦分权制原则相媲美。但是，我们已经知道：有许多大型公司并不能分成真正的业务单位，而它们又显然发展得超出了职能制或团队结构在规模和复杂性方面的限制。

这些公司日益转向“模拟分权制”，以此作为解决组织问题的一条出路。

模拟分权制组成了一些虽然不是业务单位，却好像是业务单位的结构单位。这些单位具有尽可能大的自治权，有自己的管理当局，而且至少存在“模拟的”利润和损失责任。它们用一种内部决定的（不是外部市场决定的）转移价格来互相购买和销售。或者，它们这样计算“利润”：在各个单位之间分摊成本，然后在成本之上再加上一定百分比（如20%）的“标准费用”。

主要的例子有化学工业和“材料”工业中的一些公司。

有一家一体化的化学公司，是按照以下三条轴线或三种不同的逻辑来从事经营的：研究的逻辑、流程的逻辑和市场的逻辑。从研究和开发的逻辑来说，组织所熟悉的产品类型是由知识的界定所提供的，如“聚合物”、“结合”和“表面现象”。而流程则是由原材料来决定的。没有一种流程能够把硫酸转变成石油化工产品，或者把石油化工产品转变成硫酸。最后，市场也有它自己特有的逻辑。它既不采购“无机”化合物，又不采购“有机”化合物，而是采购粘结剂、胶质、表面涂布剂、试剂和清洁剂。也就是说，它所采购的是产品的用途，而不是化学公式或流程技术。对于绝大多数顾客而言，他们出于各种目的购买各种各样的化学制品。市场的逻辑是“最终用途”的逻辑。

但是，大型化学公司，不论是美国的杜邦公司和孟山都公司（Monsanto）、英国的帝国化学公司，还是法国的普基公司（Pechiney）或德国的巴登公司（Badische），都必须能够做到以下几点：

——运用各种化学科学和技术来开发新产品；

——用大量的原料来制造各种各样的产品；

——向各种最终用户供应他们在各自的制造流程中所需要的各种化学制品。

对于玻璃、钢铁、铝和纸的制造业，这也同样适用，只是程度略小而已。这些“材科”企业在第一次世界大战以前取得了成功，在第一次世界大战和第二次世界大战期间仍然是领先者，而其销售量的增长在第二次世界大战以后的时期里甚至比之前还要快，但成果却越来越不能令人满意。越来越多的人认识到：其中的原因就在于它们发展得超出了职能制所能适应的限度，并已经失去了进行有效沟通的能力，失去了灵活反应和迅速做出决策的能力，失去了执行已经做出的决策的能力。

常常有人会提到，像美国铝业公司这样的大型美国材料公司，虽然做出了正确的决定，但却迟了9个月。然后，又过了9个月，才把这项决定付之实施——对美国、英国或德国的其他巨型化学公司，也提出了类似的批评。这是因为一个决定在大型职能结构中必须经过的路程太长了，向上到达高层要经过很长的路程，然后又要经过很长的路程重新传达下来。在经历了如上所述的无数层次之后，所要决定的问题和做出的决定已经被歪曲得面目全非了。

模拟分权制是可以用来解决大型材料企业结构问题的一种可行的组织设计原则。

例如，许多化学制造公司把其业务单位分成三类，每一类都以模拟分权制为基础。建立了一个研究和开发公司，并按照研究的主要领域来进行组织。有些化学公司，如孟山都公司还分别建立了市场营销部门和制造部门，两者都要承担利润和损失方面的责任。

通过独立的“商社”，日本的钢铁公司可以在国内和国外销售其产品。在美国铝业公司和共和钢铁公司中，生产是按照地区制造单位来进行组织的，每一个单位都是一个损益中心，市场营销却是按照最终用途单位来进行组织的，这些最终用途单位就是以汽车工业和建筑工业为代表的、铝和钢铁的主要工业买主。类似地，世界上最大的玻璃制造公司之一——康宁公司也在模拟分权制的基础上按照制造单位和市场营销单位来进行组织。

模拟分权制也同样适用于那些拥有类似规模和复杂性的单一产品公司。其中，突出的例子就是IBM公司。

IBM公司在某种程度上只经营一种主要的产品：电子计算机。在其市场中，可以作为自治的市场而区分出来的也只有一种，即政府和防务市场。IBM公司的大部分营业活动，约为80%左右是向一个市场供应一种产品，即向美国和外国的工商企业供应电子计算机。但是，这种电子计算机的销售额达到了数十亿美元，而且相关业务也极为复杂，所以不适合按照职能制进行组织。于是，IBM公司就把它的数据处理业务分为两个重要的单位，每个单位都以模拟分权制为基础，作为一个自治的业务单位进行管理。其中一个单位是市场营销和服务部门，另外一个单位是开发和制造部门。每一个单位都是一个损益中心。

在把模拟分权制应用到不能采用联邦分权制的大型企业中，最有趣的尝试是20世纪60年代对纽约一些大型商业银行的重组。

经过重组，存款金额分别在纽约排行第一位和第二位的花旗银行和大通银行，都实施了模拟分权制结构。花旗银行分成了五个自治单位：零星服务部（即个人的存款和借款业务）、商业服务部（为中小型企业服务）、公司服务部（为大型企业服务）、国际服务部和信托服务部（如投资管理）。其中每一个服务部都有一位经理，有自己的目标、计划和损益表。大通银行的重组虽然是独立进行的，但也大致与此相似。

这些银行的例子清楚地显示出模拟分权制的某些重大问题。在这两家银行中，都是洛克菲勒分行或伦敦分行等大的分行成为地区的银行业务中心。有时，在面向上述五个自治银行的代表时，这种分行只是扮演了房东和设备管理者的角色，而前者则占用一定的分行办公空间。有时，这种分行就是一个“银行家”。还有些时候，这种分行兼做房东和银行家。显然，这种大规模分行也是一种“业务单位”和损益中心。一个顾客常常同时是——或应该是零星顾客、商业顾客、信托顾客，甚至是公司顾客，那么应该由谁来对不同的“银行”加以协调并向顾客提供服务呢？例如，一家小型企业的首脑希望：向其企业提供资金的银行，可以同时兼理其个人银行业务、处理其储蓄账户、担当其遗嘱的执行人和投资的管理人以及其公司养老金的受托人。他不愿意同四个不同的银行打交道。他应该算是谁的顾客呢？谁应该接受他的业务呢？

显然，模拟分权制存在着许多困难和问题。但是，它在将来会得到更多的应用。这是因为：最有可能运用模拟分权制的那些领域，都是经济和社会中不断发展的领域——加工工业和公私服务机构。职能制组织和联邦分权制组织都不适合在这些领域中开展组织工作。因此，管理人员有必要了解模拟分权制的要求和局限性。以模拟分权制为基础建立起来的组织，可能会存在什么问题呢？

模拟分权制的问题

模拟分权制与所有的组织设计规范都不大“匹配”。它缺乏明确性，很难实现以绩效为中心，很难满足每个人都能了解其任务的具体要求，也无法满足管理人员和专业人员应该了解整体任务的要求。

模拟分权制最不能满足的是经济性、沟通和决策权力这些方面的要求。诸如此类的弱点，是这种组织设计所固有的。由于模拟分权制的单位并不是真正的业务单位，它的成果并不是真的由市场绩效决定，而在很大程度上是内部管理决策的结果。其中，这里所说的决策，是那些有关“转移价格”和“成本分配”的决策。

把一家化学公司的制造部门也看做是一个业务单位，并期望它从自己的投资中获得利润。那么当这家化学公司的市场营销部门从制造部门“采购”产品时，应该支付什么样的价格呢？这里并不存在“市场价格”，因此不存在通用汽车公司汽车配件部向公司以外的实体销售产品时所存在的那种客观的价格基础。惟一可以作为基础的，就是成本。而惟一可以显示出利润的办法，就是以制造部门的成本为基础再加上一个主观的收费。但是，公司的市场营销部门却无法从外部获得它所销售的产品。之所以会这样，可能是由于以下两种原因：由于需要量太大了，所以不能依靠外部的供应商，结果造成除了从竞争对手那里获得该产品以外，根本就无法获得这种产品；也可能是由于质量至关重要（如药品的“中间产品”）。于是，公司中的制造部门和市场营销部门两者的利润和损失，最多也只是真正成果的一种近似值。

因此，沟通所传递的更多的是“杂音”，而不是信息。管理人员的大量时间和精力都花费在界限的划分上——在认为是自治的不同单位之间划出界限，花费在努力确保这些单位互相合作上，花费在解决它们之间的争端上，或是花费在确定同一公司中的两个销售单位哪一个有优先权上——它们可能都要求在尽可能短的时间内，从同一个自治的制造单位那里获得同一种稀缺的产品。另外，最小的调整，也成了高层管理的决策，成为实力的较量，成了有关荣誉和神圣原则的事情。

模拟分权制对人提出了很高的要求：要求他可以进行自我约束，能够互相忍让，能够把自己的利益（包括工资报酬的利益）交给上级去处理；要求他成为一个“好的运动员”和“败而不馁者”。这些要求往往都比联邦分权制对人提出的要求要困难得多，而且诸如此类的要求也更为多样化。

有一次，我听到了这样的事情：在一家大型银行中，一个很高职位的候选人未能得到晋升，原因是“他所在的单位使银行遭受损失而本单位却取得了非常好的绩效，他把自己所在单位的绩效置于最优先的地位上”。第二个候选人也未能得到晋升，原因是“他使自己所在单位的绩效过于服从其他单位的要求和需要，以至于本单位未能取得足够好的绩效”。我问道：“有没有什么行动指南呢？有没有什么办法可以事先告诉一个人，你认为什么是'过于关心'绩效，什么是'过度协作'呢？”对我提出的这个问题，每个人都承认无法给予回答。每个人也承认：这正是其下属的最大烦恼。一位高级主管最后做出了这样的结论：“你必须用耳朵来辨音，”但他自己又停下来补充说，“但是，用谁的耳朵呢？”

就其适用范围来讲，模拟分权制只限于经营与作业工作。很显然，它不适用于高层管理工作。至于创新工作，如果不能成为联邦分权制单位的话，那就应该采用职能制结构或团队结构。

应用模拟分权制的规则

主要规则是把模拟分权制看成一种最后的手段。只要职能制结构（不论有没有团队结构作为补充）还能起作用，即只要一个企业的规模较小或属于中等时，就不应该采用模拟分权制。如果超出了这个规模，首先要考虑的是采用联邦分权制。

即使在材料工业中，企业也应该首先试行联邦分权制。对真正的联邦分权制进行修改，并把它应用在材料企业的一个例子，是坐落于俄亥俄州托雷多的欧文斯-伊利诺斯公司，它是一家很大的玻璃瓶制造公司。在第二次世界大战以后，塑料瓶开始得到应用。欧文斯-伊利诺斯公司为了保持在瓶子市场中的领先地位，不得不涉足塑料瓶行业。经过长期的深思熟虑之后，该公司决定建立两个彼此分开的、自治的产品业务单位——玻璃瓶业务单位和塑料瓶业务单位，并在同一市场上面向同样的顾客互相竞争。

欧文斯-伊利诺斯公司的战略取得了出色的成就，公司的成长极为迅速。但是，在15年以后，即在70年代初期，欧文斯-伊利诺斯公司又改组为模拟分权制。它保留了那两个部门，但把它们限制在制造上。所有的瓶子，不论是玻璃瓶，还是塑料瓶，都由一个新成立的销售部来负责销售。这样做的理由是：顾客希望自己所需要的全部瓶子都由一个来源供应。对他们来讲，“玻璃”或“塑料”都无所谓，他们买的是瓶子，而不是材料。

因此，当同一家大型企业内部的各个不同部分在必须密切合作的同时又必须承担各自的责任时，模拟分权制虽然存在着一些局限性、缺陷和风险，但可能仍然是最适用的组织原则。在市场逻辑同技术和生产逻辑不一致的情况下，更是特别适用。

事实上，我们可能要学习如何扩大模拟分权制的适用范围。对于规模庞大而复杂的整体企业而言（以及非工商业的服务机构），模拟分权制是最有前途的一种组织方式。其中，最突出的例子是大型运输公司，特别是铁路公司和航空公司。此外，典型的政府机构也是如此。

从其定义来看，一家铁路公司或一家航空公司就没有纯粹的“当地”业务单位。因此，迄今为止，这样的企业没有其他选择，只好按照职能制来进行组织，最多也只是设立一个地区协调员，在各个职能部门之间进行协调、调解和联系。影响运输系统绩效的决策，只能集中地做出。首先，这些决策是有关资本利用、飞机、机车和货车分配的决策。但是，除了不太重要的任务以外，运输企业无法实行分权化，而且由于它过于庞大，即使采用职能制组织，显然也不能很好地进行工作。

事实上，这就意味着：有些企业——以及非工商业的服务机构，还没有一项合适的组织原则。

对于模拟分权制，我们至少已经知道它有些什么利弊了。因此，在组织理论和组织实践中，一个主要的任务就是：为以铁路系统和绝大多数政府机构为代表的规模庞大而又过于集中化的职能制结构制定出一套组织设计方案。而且，具体应用这套组织设计方案所实现的效果，应该不会比把模拟分权制应用于大型材料公司和大型商业银行所产生的效果要差。为此，也许还必须应用一些模拟分权制的原则。