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移除书签第六章 英国法院对行政的规训
——行政行为司法审查的标准
导 言
虽然英国人直到20世纪才意识到行政法的存在，但追溯起来，英国的行政法源远流长，构成西方行政法的重要源头。其制度和学理不但流布于众多的普通法国家，也为中国学者所津津乐道。英国的文官制度、行政裁判所和司法审查制度，以及“自然正义”、越权无效、不合理性等审查标准，构成中国当代行政法学的重要智识来源。【386】
在英国，司法审查不但是控制政府权力、实现良好行政的重要机制，也是英国行政法发展的主要基石。尽管有议会立法所代表的民主程序和训练有素的文官队伍，法院事后的审查仍然是规训行政权力的必不可少的保障。法官为行政机关树立起法律的界碑，确保行政机关在作出影响他人利益的决定时，能够公正地对待当事人。总体上讲，英国的行政部门对司法审查表现了极大的尊重和认同。【387】英国行政法的发展——更广泛地说，英国法律的发展——很大程度上就是建立在司法判例所累积的规则之上。早在一个多世纪以前，戴雪总结英国法治时说，英国的宪法是普通法长期发展的产物。【388】迄今为止，英国行政法的主流教科书，仍是以司法审查为中心来叙述的。【389】
出于篇幅的考虑，有关司法审查的多个主题，包括法院的审查范围、救济手段、诉讼程序等，在此略去不论。本章将着重介绍英国司法审查的标准，即法院衡量行政行为合法性的准绳。这是司法审查的一个核心问题，也是英国行政法的精髓所在。
英国司法审查的标准，在不同历史时期并不一致，各个标准自身也有兴衰起伏。但经历了普通法的长期发展，司法审查标准渐趋明晰，大体统一。1984年，在著名的政府通讯总部（GCHQ）案件中，迪普洛克（Diplock）勋爵做了权威的总结。他把司法审查标准归纳为三项，分别为不合法（illegality）、不合理性（irrationality）、程序不当（procedural impropriety）。【390】所谓不合法，在有的著作中也称为越权（ultra vires），即行政决定超越了制定法的授权而导致法律上的错误；它也包括行政行为动机不正，或者考虑了法律上不应考虑的因素。所谓不合理性，有时也称不合理（unreasonableness），即行政机关在裁量范围内所做的决定违背理性，极端不合理。迪普洛克勋爵也意识到欧陆法上审查程度更深的比例原则（proportionality），并预言它将会成为英国司法审查的一个趋势。所谓程序不当，即通常所说的违反自然正义（natural justice）或者程序不公（procedural unfairness）。概括而言，英国法上的司法审查标准包括行政程序和行政实体两方面的问题，而实体问题又包括了违反制定法规定（不合法）和违反裁量准则（不合理）两个层面。
本章对英国司法审查标准的介绍，就分这样三个方面：程序问题（自然正义）、实体合法性（越权无效）和实体合理性（不合理性）。本章不打算单纯从规范层面对司法审查标准作全面、详尽和静态的描述，而试图放在社会发展的背景下，阐述英国法院面对行政职能不断扩张所作的回应。因此，本章侧重于各个审查标准的发展历程，特别是自然正义的复兴、越权原则的扩展和比例原则的引入。本章也试图揭示英国法院在规训行政权力的过程中所做的创造、所经历的彷徨和面临的困扰。
一、程序正义的地位
英国是世界上程序正义原则发展最早的国家。虽然她至今仍然没有一部行政程序法典，但由判例和立法共同确立的行政程序规则同样令人称羡。英国的行政程序除了普通法上的自然正义原则，也涉及制定法规定的调查（statutory inquiry）、咨询（consultation）以及《欧洲人权公约》的相关条款。本章主要讨论普通法上的自然正义原则，即司法判例所确立的程序要求。通常认为，自然正义原则包括两方面的内容：一是任何人不能做自己案件的法官，即中国人说的回避；二是在作出对他人不利的决定前，应当听取意见，即我们通常说的听证。这部分将把笔墨集中在听证制度上，其中主要讨论三个问题：程序原则的发展历程，听证的适用对象，听证的方式。
（一）从自然正义到程序公正
英国行政法上的听证程序最初来源于普通法的创造，即自然正义原则。在几个世纪的实践中，听证程序从内涵到名称都经历了嬗变。本部分主要考察听证原则的起源，它从司法原则到行政原则的转变轨迹，以及当今英国法律界对行政程序原则新的理解。
1．听证原则的起源
听证原则的起源，我们至今仍不完全清楚。在它绵长的源流中，1615年的巴格案件是一个重要起点。巴格是普利茅斯自治市的议员，因为谩骂、羞辱市长而被剥夺了议员职位。王座法院认为，市长没有褫夺议员职位的权力；即使他有权褫夺议员职位，这个处罚决定仍然是无效的，因为他没有为当事人提供一个申辩的机会。【391】一百多年后，在剑桥大学撤销本特利博士学位的案件中，法官重申了同样的原则，并以程序上的理由撤销了剑桥大学的决定。【392】巴格案件和本特利案件所确立的原则，到19世纪广泛出现在法律报告中。它与回避的要求一起，被人们约定俗成地合称为“自然正义”。
听取申辩为什么能够在普通法上发展成为自然正义原则？对于缺少程序正义传统的中国学者来说，这是一个巨大的问号。回答这个问题实非易事，但是古罗马以来的“自然法”观念和不列颠人的法律传统，也许能够为我们提供某些线索。
从中世纪开始，“自然法”被奉为英格兰法律的一部分。【393】虽然自然法观念起初似乎很少与程序正义联系在一起，但它为程序正义的诞生提供了自然的接口。在本特利案件中，原告诉诸“自然正义”，法官则用“自然法”表达了同样的意思。法官还从《圣经》中找到了根据，以此证明听证是永恒的上帝之法。他说：“我记得一位非常博学的人曾经说道，上帝在惩罚亚当、把他逐出伊甸园之前，还听取了他的申辩。”【394】在一个崇信自然法的时代，这无疑是法官争夺权力范围的一种有效的“修辞手段”。【395】
18世纪以后，随着议会主权的确立，自然法观念逐渐凋零，自然正义却绿树长青。早期英国法官从经典文献中寻找了大量依据：早在古希腊，它就是一条格言；公元1世纪的悲剧作家塞纳卡在《美狄亚》里也说过；罗马帝国晚期的神学家圣·奥古斯丁提及过；日耳曼人和非洲人的格言也体现了同样的精神；在15世纪英格兰的法律报告《年鉴》中，它被描述为法律的应有品质；还有，令人尊崇的柯克法官引用过……【396】这些论据不一定都很充分、有力：如果我们看看其他国家的实践，就会明白自然正义其实不是那么“自然”的，如此崇尚自然正义最初不过是英格兰的特殊经验；如果我们看看自然正义在英国的具体实践，也会发现它从来就没有精确界定并一以贯之。但这些都不妨碍一种共识在英国的法律职业共同体内形成：听证是一条永恒的、普遍的正义要求。
2．从司法正义到行政正义
自然正义原是司法上的原则，到今天成为行政程序上的原则，经历了一个长期的演变。这是一个现代行政职能出现和扩大的过程，也是法官们解释和修正“司法行为应当听证”这一信条的过程。
开始的时候，法官们似乎不是有意识地要把自然正义适用于行政过程。听证原则在早期主要适用于两类案件：一是法官审理的案件，既包括刑事案件，也包括征收赋税、颁发扣押财物的令状，等等。另一类是褫夺职位或者其他荣誉的案件。前述的巴格案件和本特利案件就属于这一类。在那些早期案件中，原有的规则，即司法行为应当听证，基本上可以原封不动地套用。【397】
实际上，当听证原则晨光初现时，英格兰还是刚刚走出中世纪的传统社会。它没有现代意义上的行政职能，更没有现代国家熟悉的立法、行政和司法的职能分离。【398】那个时候，如果说有一点行政事务的话，基本上是由治安法官（Justices of the Peace）或者专门设立的裁判所（tribunals）来行使的。而这些机构当时被普遍视为下级的司法机构。当现代意义的行政职能迅速发展，法官们仍然用原有的概念去理解新出现的事物，并以遵循先例的方式去处理案件。
19世纪下半期后，公共机构开始大量地行使管制职能，特别是在公共卫生、住房、公路建设和城市规划领域。这些新的管理机构主要是根据议会的制定法设立，它们的职权和行使职权的方式也由制定法规定。在制定法没有规定这些管理机构听证程序的情况下，法院把普通法所要求的自然正义原则引入了案件。在具有里程碑意义的库伯诉旺兹沃斯工程管理局（Cooper v. Wandsworth Board of Works）案件中，法院确认，工程管理局强行拆除房屋前，没有听取当事人的意见，违反了自然正义原则。【399】威尔斯法官还说了一段被人广为引用的话：“一个机构（tribunal）在作出影响臣民财产的决定前，必须给他申辩的机会；这个规则是普遍适用的，它建立在最朴素的正义原则上。”
但是，英国普通法并没有得出结论：任何公共机构（包括行政机构）在作出任何影响公民利益的决定（包括行政性决定）时，都应当事先给以听证的机会。相反，他们困扰在司法性行为和行政性的行为的区分上。威尔斯法官说：“责令一个人拆除他的房子，就好像对他处以罚金；鉴于工程管理局是唯一有权作出这个决定的机构，它的行为必定是司法性的。”另一名审理此案的法官拜尔斯（Byles）也说：“在我看来，工程管理局的行为不管是司法性的还是行政性的，都是错的。我认为它是司法性的，因为它确认当事人的行为是否违法，又由它来实施制裁，它来救济。”看来法官们已经意识到一种不同于传统司法行为的行政职能的出现，但他们宁可以一种稳妥的姿态从事司法的创造。
把这些与传统司法行为的性质其实不同的行政行为也说成是司法行为，总归有些别扭。在这种情况下，一个新的概念——准司法行为（quasi-judicial act）——被创造出来。【400】使用这个概念比牵强地说那些行为是司法行为似乎要顺耳些，因而大大地缓解了法官的尴尬处境。有相当数量的案件就是在这个概念下得以解决的。然而，引入准司法行为也引入了新的问题：如何区分司法行为、准司法行为和行政行为？律师、法官和学者把相当多的笔墨和口水就花在这个问题上。1932年，部长权力委员会（Ministers' Powers Committee）的报告试图厘清这三个概念：司法行为包含发现事实和适用法律，准司法行为包含发现事实和适用行政政策，而行政行为则是那些留给部长自由裁量的行为。【401】这样的区分仍然是令人困惑的。它说明，在自然正义原则面前，行政行为还没有获得它的出生证。而它导致的后果是荒诞的：一个工会或者俱乐部开除其成员必须听证，政府当局剥夺一个商人或者出租车司机的生计却无须听证。【402】
整体而言，19世纪后期到20世纪中期这段时间被普遍视为自然正义原则的衰退时期。自然正义的衰退也反映出整个行政法的低迷。直到第二次世界大战结束后，弥漫在英国政界和法律界的仍然是司法消极主义的情绪。执政的工党政府积极推行国有化和福利国家政策，刻意排斥司法机关的“阻挠”。检察总长宣称：“议会感到有充分的理由，把某些类型的立法活动从法院手中拿过来，交给专业裁判所。”【403】德弗林勋爵意识到：“现在行政机构被赋予了有效达成目标的各种权力，而普通法已经无力控制它们了。”【404】一位学者评论普通法在宪政中的角色时，悲叹：“在这个急剧变迁的时代，法院已经不起什么作用了。”【405】也许我们对当时司法的困境应当给予同情的理解，但法院自身也难辞其咎。法官们沉浸在三个世纪前发轫、一个世纪前定型的教条中，对于这个时代的需要缺乏足够的感悟。他们的迟钝和冷漠使他们成为社会进步的落伍者。他们中没有诞生能够令后代景仰的法官，他们的判决反而成为法律史上的反面教材。
放眼远观，20世纪50年代行政法的低迷却是一场法律革命的前夜。在雷德、丹宁、迪普洛克等主导下的新的法官群体，通过几个大胆的判决使得整个司法审查的面貌焕然一新。60年代的这场法律革命，恰好是以自然正义原则的勃发为先声。在里奇诉鲍德温（Ridge v. Baldwin）案件中，警察当局以“失职或者不能胜任”这一定义宽泛的法律根据开除了一名警长。警长以警察委员会没有事先通知他本人并听取他的申辩为理由，请求司法审查。高等法院和上诉法院根据先前的判例驳回了他的请求。最后，上议院认定，警察当局开除一个警长前没有听取他本人的申辩，违背了自然正义原则，开除决定因而无效。雷德勋爵广泛地梳理了已经被搞得混乱不堪的先例，指出“司法性行为”这个概念被曲解了。正本清源后，他宣布，司法性行为不能像以前那样被狭义地理解，所有侵害当事人权利的行为都是司法性的。【406】这几乎正是100年前威尔斯法官在库伯诉旺兹沃斯案件里所说的。
若干年以后，丹宁勋爵在一个案件中总结说：“曾经有一个时期，自然正义原则只适用于司法程序而不适用于行政程序，这种说法在里奇诉鲍德温案件中已经被摒弃了。”【407】确实，里奇诉鲍德温案件代表了司法审查历程中一个新的气象。它拨云雾见青天，自然正义从此阳光朗照。依照雷德勋爵重申的逻辑，我们今天所说的几乎所有行政行为都可以说是司法性的，从而必须遵循自然正义原则。在此意义上，自然正义原则在当代法学中转换成为对行政行为应当适用的程序要求的表述。
3．从自然正义到程序公正
继20世纪60年代自然正义原则的“复兴”后，英国法院通过一系列的判例，继续扩展自然正义原则的内容、要求和适用范围。自然正义的两条原则似乎不足以包容它的精神，新的法律术语应运而生。1967年，帕克勋爵在一个案件中提出了“公正行事”的理念。【408】该案起因于伦敦机场的移民官拒绝一个巴基斯坦男孩入境。依照法律，16岁以下的男孩可以随父亲入境，但移民官认为他显然已经超过16岁。上诉法院首席法官帕克在判决中说，不管移民官的行为是否属于司法性或者准司法性的职能，他都必须公平行事。帕克勋爵清楚地意识到，他的观点已经超越了传统的思维方式，后者非常注重司法性或者准司法性的问题。虽然法院在该案中驳回了原告的请求（他们认为移民官已经满足了程序要求），“公正行事”的观念却被欣然接受。
越来越多的法官开始用“程序公正”（procedural fairness）、“公正行事的义务”（duty to act fairly）等词汇，来直接表达行政机构的义务。检索Lexis-Nexis数据库中英格兰和威尔士的案件，可以发现：从1966年到2005年这40年间，“程序公正（程序不公）”和“公正行事（行事不公）”在判决书中的出现次数明显增多；虽然“自然正义”仍是一个更常用的概念，但有被前者超过的趋势。具体见下表【409】：
程序公正观念的兴起说明，行政法上的程序原则已经深深地扎根，现在可以脱去原先的神圣外衣，还原它的世俗功能。而且，经过长期的演变后，自然正义原则如果拘泥于原先的理解，已经很难包容新的内容。必须用新瓶装新酒了，问题仅仅是，瓶上的标签是否还用原来的“自然正义”？【410】
（二）听证的适用范围
无论是英国的制定法还是普通法，似乎从未正面罗列应当听证的行为。原则上，公共机构作出影响他人利益的决定，都应当听证。这是英国法的一个重要特点，也是普通法所取得的可以骄人的成就。在过去的几十年中，程序公正的要求逐步适用于公务员管理、监狱管理、某些非政府组织的行为等领域。程序公正肯定了当事人的正当期待，代表了行政程序原则的发展。当然，这个原则也存在一些例外，特别是在行政立法和政策制定、初步调查和初步决定等方面。在具体决定什么事情应当听证、谁有权要求听证时，常常需要考虑多种因素，平衡冲突的价值。下面分别讨论一些特殊情况，以期对听证的适用范围有进一步的界定。
1．公务员管理和监狱管理
政府对公务员的管理、监狱当局对犯人的管理，今天仍然困扰着中国的行政法。英国也在相当长的时期排除自然正义原则在这些特殊领域的适用。英国没有德国法上的特别权力关系理论，他们排除自然正义适用的理论根据是所谓权利和特权的区分。随着正统理论的瓦解，自然正义的光辉开始照耀这些传统的特殊领地。
正统理论认为，对公务员的管理属于国王特权的一部分，就好比主人对其仆人的管理，法院无权审查。法院对国王特权的审查，可以说最早出现在政府通讯总部（GCHQ）案件中，而该案正好是从程序问题打开缺口的。该案是由于政府禁止政府通讯总部的工作人员加入全国性工会组织而引发的。上议院宣布，法院能否审查不是取决于权力的来源，而是取决于权力的性质；部长在作出禁令前，没有按照惯例事先咨询工会意见，违反了自然正义。【411】
法院在几个监狱当局对其管理的犯人的处分案件中确认了类似的规则。【412】最近的一个权威判例是史密斯诉假释委员会［R. (on the application of Smith) v. Parole Board］案。史密斯和另一原告在服刑期间曾被假释，但因在假释期间擅离住所或者吸毒，违反规定，根据假释委员会的建议，假释被撤销。两人递交了书面意见，对他们以前的行为作出解释；其中一人还提出愿意证实他的解释，希望得到口头听证。假释委员会未经口头听证，就作出维持原先建议的决定。上议院认为，假释委员会的行为违反程序公正的义务，也违反了《欧洲人权公约》第5条第4款的规定。【413】
2．非政府组织的行为
自然正义原则从最初的司法行为、准司法行为扩展到行政行为；不仅如此，它还延伸到一部分传统上的私法领域。例如，教会、工会、商会、大学和俱乐部在开除它的成员前，通常应当听取当事人的申辩。这种情况在早期的判例里边就能找到不少例子。尽管如此，要确定自然正义原则的适用范围，常常是一件困难的事情。法院要求上述机关遵守自然正义原则的一般理由是，这些机构在某个重要领域形成实际上的垄断【414】，他们的章程或者契约隐含了公正对待其成员的要求。【415】
下面提供一个有关工会的判例。6名原告是英国邮政工会的会员，同时也是其下属的伦敦地区一个分委员会的委员。在是否同意邮政局雇佣兼职工人的问题上，该分委员会与英国邮政工会执行委员会产生分歧。邮政工会章程规定，“执行委员会有权开除它认为不适合的会员”。根据这一规定，执行委员会以违反工会章程为由，作出开除原告工会会员的决定（开除工会会员并不导致他们失去工作）。其中一名被开除的会员还是该工会执行委员会的委员，并且执行委员会开会时在场。但是，执行委员会没有事先告知这些人有关的指控，也没有给他们充分的申辩机会；给每位被开除的人送达的通知也没有说明他们哪些行为违反了章程的规定。法院认定，执行委员会的行为违背了自然正义。【416】
英国的大学在法律上被认为是公益机构，学校和学生、教员之间存在契约关系。法院在很久以前就认为，学校当局遵循自然正义原则行事是合同的一个隐含条款。自然正义原则适用于学校对学生的纪律处分【417】，或者因学生成绩问题开除学生【418】；它也适用于大学对其教员的纪律处分【419】，或者对教员的解聘【420】。从实际判决结果看，学生和教员一方似乎很少能够赢得诉讼。法院不是认为争议事项完全属于大学当局或者巡督员（Visitor）的权限范围，就是认为他们已经遵循了自然正义的要求。尽管如此，法院不断重申自然正义原则仍是法院审查大学当局或者巡督员决定的有限的根据。
在最近一个关于自治性社区的判决中，我们看到了自然正义原则的边界。在一个以照顾、教育和培训残疾人为宗旨并在自愿结合、集体管理、互助合作基础上成立的公社中，一对夫妇与其他成员发生了争执，被公社开除。当房东起诉要求他们搬迁，他们争辩说，公社事先没有告诉他们相关指控，作出开除决定也没有让他们到场申辩，因而违背自然正义。法院认为，应当按照公社成员共同信奉的原则来看待公社行为，自然正义原则在此不予适用。【421】
3．行政立法和政策制定
英国既没有成文宪法所保障的正当程序，也没有统一的行政程序法典规定立法听证。迄今为止，除了制定法有特别规定的以外，立法行为和政策性行为不要求听证。这与美国形成鲜明的反差。英国排除立法听证的主要理由是，立法行为涉及千家万户，行政机构一一听取意见显然无法实行。另一个理由则是，行政立法和政策制定对议会负责，受议会监督。法院还意识到，对违背程序公正的行政立法提供救济，操作起来有困难。
有时，法院会通过解释制定法，认为议会立法隐含了听证的要求。根据《地方政府法》的规定，法院认为部长在批准地方当局的附属立法前，应当给反对者提供发表意见的机会。【422】在特定情况下，法院也会认为部长制定法规前，应当听取当事人意见。经过多年谈判，美国烟草公司于1985年获准在英国生产鼻烟，成为唯一一家生产鼻烟的企业。1988年，卫生部长根据一个专家委员会的建议，宣布准备制定一部法规，禁止鼻烟生产。烟草公司提出异议，卫生部也披露了一些材料，但卫生部长决定所根据的关键材料——委员会的报告——没有向当事人公布。法院认为，卫生部长可以不受原先许可的拘束，制定禁止鼻烟生产的法规。但是，考虑到烟草公司与政府的谈判过程，以及拟制定的法规对该烟草公司的致命影响，部长应当把委员会对鼻烟危害性评估材料告知当事人。部长没有告知就制定禁止鼻烟生产的法规，该法规应当予以撤销。【423】
4．初步调查和初步决定
通常而言，官员受命进行初步调查，但不做具有约束力的决定，无须听证。例如，税务局发现一名纳税人在长达20年的时间里从未缴税，申请税务专员批准对这个人的收入情况进行调查。税务专员无须听证就可给以批准。因为税务专员的决定不涉及对当事人利益的最终处理，并且当事人可以在调查过程中提出异议。【424】
但也存在一些例外。只是涉及具体情况，相关的判决意见极其混乱。【425】这里介绍几个例外的情况。威尔伯福斯勋爵曾表示，如果初步调查构成整个过程的一个独立部分，并且调查结果将导致对当事人提起诉讼，那么，在初步调查阶段听取意见是必要的。【426】部长派遣对一个公司事务进行的调查尽管具有私人性质，但如果调查报告包含对当事人的严重指控，在调查官公布报告前，也应当把报告的要点告诉当事人，并允许其提出异议。【427】对一名法官是否适于继续任职问题的调查，应当在程序启动之初就给他发表意见的机会。虽然依照法律，还会有总统任命的专门法庭的正式调查，但由于调查所涉问题性质严重，开展调查本身就会对法官个人的声望和职务带来损害，以后再给被调查的法官申辩机会不能满足程序公正的要求。【428】当然，在类似情况下，出于行政效率的考虑，可以不准许当事人聘请代理人出席，不传唤证人接受交叉询问。
法律规定行政机构作出初步决定后，当事人有异议，行政机构就应当给以听证，如当事人无异议，初步决定也可以不听证。1990年的一部法律规定，行政当局可以不经事先通知房主，把他的房屋列入“具有建筑和历史价值的房屋”的意向性名录；如果房主反对而行政当局拒绝改动名录，他有权获得听证。【429】海关官员可以暂扣淫秽书籍；当事人如果在一个月内没有提出异议，该书籍没收。【430】
5．正当期待原则对自然正义的发展
什么情况下一个人有权要求听证，英国的判例法对这个问题似乎没有前后一致的回答。传统观点认为，当事人必须存在某种“权利”，主要是自由和财产。如果当事人没有一个实体权利，法院很可能就拒绝适用自然正义的原则。正当期待原则（legitimate expectation）的引入，一定程度上克服了原有理论的不足，听证的要求被适用于传统自然正义所不能包括的范围。【431】目前被广泛接受的原则是，一个人只要证明他与该案具有“权利、利益或者正当期待”，就有权要求听证。【432】
自从正当期待原则被引入，听证原则的适用与正当期待的解释息息相关。其中，最有代表性的是前面提到的政府通讯总部（GCHQ）案件。上议院认为，政府在改变公务员雇佣条件前咨询有关工会已成惯例，政府未经咨询而突然禁止那些公务员加入工会，违背了他们的正当期待；即使事先咨询可能危及国家安全，政府也应当对此予以说明。【433】综合一系列的案件，正当期待可能发生在移民、窃听、起诉和税收减让等任何领域。导致正当期待保护的行政行为有：行政机构对特定当事人的答复（允许一个外国人返回英国【434】）或者口头保证（不予起诉【435】），行政机构散发的宣传资料、发布的政策声明（移民条件【436】，电话监听规则【437】，税收征缴【438】），以及长期形成的行政惯例（咨询、税收减免【439】）。行政机构的行为违背当事人的正当期待（包括对实体问题的期待），不意味着提供实体上的救济；在多数案件中，法院仅仅要求行政机构提供听证机会。
（三）听证的方式
听证是保障公正的重要机制，但如果裁决者本身有不可救药的偏见或者一意孤行，那么听证也可能是一场闹剧。【440】为了使听证作用落到实处，听证程序应当有一系列的具体规则作为支撑，例如事先告知当事人被指控的相关事实、允许当事人查阅有关材料、给当事人合理的时间准备答辩、允许当事人质证，等等。当然，这些要求还应当与行政效率、保护他人秘密等目标加以平衡。
下面，分9个部分介绍听证的具体实施方式。
1．告知
正如丹宁勋爵曾经说的：“要使听证权利真正得到落实，必须保障一个被指控的人知道他被指控的事。”【441】行政机构在作出对人不利的决定前完全不予告知，等于赤裸裸地剥夺了当事人听证的权利。随着程序公正理念的普及，这种情况已经少见了。现在争论的案件，更多是那些比较微妙的情况，例如告知对象不能完全确定、告知内容涉及多个事项等。
听证对象不能确定的（包括不能全部确定的），有关机构应当采取适当步骤予以告示。法院强调，如果一个人将因行政决定遭受特别的损失，这种告示就更加急切。例如，行政机构在杀掉一条流浪狗之前，应当设法告知它的主人。【442】告示的方式可以灵活。在一些情况下，如果合理方式的公告预计能够提醒利害相关人，就满足了程序公正的要求。【443】1990年的《乡镇规划法》规定，申请建房的人必须向规划局证明他是这块土地的唯一主人，或者他已经通知这块土地的主人；如果申请人不能确定土地的主人，他应当在当地的报纸上公告他的申请。【444】在城市规划中，遇有紧急情况，行政机构只需把告示张贴在房屋上，来代替向房主或者实际居住人送达通知。【445】
在告知内容上，实践中主要涉及以下两种情形：第一，对一个人有两项指控，行政机构只告知其中一项；第二，指控一项罪名，却根据另一项罪名处罚。一个来自斯里兰卡的案件提供了很好的说明。当局指控一所学校没有在规定期间给教师发放工资，从而违反了相关法律第6条（i）项；尽管学校方面对此做了解释，当局仍然接管了这所学校。事后教育部长发布的文件中，对那所学校被接管的原因做了解释，其中提到该校缺乏保障学校运营的必需资金，从而违反前述法律第6条（k）项。枢密院认为，既然后一情形构成部长考虑的重要因素，当局事先没有告知当事人，违反了自然正义的要求。【446】
2．公布材料
仅仅笼统地告诉当事人他被指控的问题是不够的。原则上，行政机构还应当向当事人出示所有对他不利的具体材料。如果行政机构没有出示它在做决定时实际考虑的材料，也违背自然正义。下面分别介绍应当公开的材料范围（包括材料的形式和获取时间），以及公布材料的例外情况。
行政机构在做决定时实际考虑的材料，不管何种形式，都应当公开。上诉法院曾经撤销了一个拒绝延长出租车营运许可证的决定，理由是行政机构没有向当事人出示对他不利的医疗报告。【447】行政人员勘察现场所获得的印象也应当告知当事人。租金裁判所（Rent Tribunal）在听证前视察了争议所涉的房屋，他们得出的结论对当事人不利，但在随后的听证中没有告诉当事人。法院据此撤销了裁判所的裁决。【448】在另一个涉及拆迁的法定调查中，部长派出的视察员在现场视察时注意到地基下陷的危险迹象。在事后呈交给部长的报告中，他特别提到这个问题，并认为该区域房屋已经不适于维修；但这个问题在听证中一直没有提出来。法院认为，部长批准拆迁的决定违反自然正义。【449】行政机构做决定如果考虑了自己先前的决议，那么，在听证时也应当告知当事人有关决议。一名警察为追缉逃犯而闯红灯，结果被一辆横穿的车辆撞死。刑事损害赔偿委员会认为该警察的死亡是由于自己的鲁莽造成的。委员会根据自己先前的一个内部决议确定的原则，决定不予赔偿，但在听证时没有告知当事人该决议。法院撤销了委员会的决定，并指出委员会在听证时应当把内部决议告知当事人，以便她就该决议确定的原则是否正确、是否应当适用发表意见。【450】
不单行政机构听证之前获取的材料应当公开，行政机构在听证过程和听证结束之后获取的材料，同样应当向当事人公开。如果行政机构在听证会上抛出一个重要事实，当事人没有一番考虑难以作答的，听证会应当改日再次举行。行政机构不能搞突然袭击，让当事人在听证会上当即回应一个从未抛出的重要问题。【451】行政机构在听证结束后所取得的证据，如果作为考虑的依据，也应当告知当事人。工伤事务专员（Industrial Injuries Commissioner）在听证结束后，又取得了一个医疗专家的报告和其他证据，但他没有告诉当事人，导致当事人没有机会对这些不利证据进行质证。为此，工伤事务专员的裁决被法院撤销。【452】
由于公开材料有时可能损害公共利益，所以必须有所限制。下面先讨论几种限制公开的情况，然后讨论法院在这个问题上的平衡。
保密是限制公开材料的一个主要理由。如果公布材料将导致泄露官方秘密，妨碍犯罪侦查，影响政府官员内部的坦诚沟通，或者妨碍行政机构今后获取必需的信息，法院允许不公开材料。所以，控告人的控告材料、鉴定人的鉴定意见、行政官员给首长的内部报告，都有可能构成保密的理由。在多个案件中，法院同意行政机构在听证中可以不披露控告人或者举报人的信息，不出示控告材料的原件。【453】一个普通外科医生申请参加整形外科医生资格的培训，被拒绝了。主管机构仅仅简单地告诉他，6名鉴定人在各自的鉴定中一致不予支持，但拒绝向他出示信件。法官指出，这类鉴定信向来是保密的，否则今后就没人愿意说真话了。【454】相反，在一个拒绝为无家可归者提供福利住房的案件中，对证人的保密需要不足以构成拒绝公开的理由。地方当局从申请人以前的房东那里获知，这名申请人无房可住是因为自己生活习惯不好、妨碍邻居，从而认定她无房可住是她自己造成的。地方当局曾向申请人披露了房东信件的部分内容，但没有告诉她一个对她不利的重要情节。虽然地方当局事先答应过为房东保密，法院认为，不向申请人公开材料是不公正的。【455】
中央政府处理政策性较强的问题时，对于部门内部的信息，它公开的义务通常要减轻些。但这一条规则不适用于外部机构。在美国烟草公司诉卫生部案件中，法院认为，向卫生部建议禁止鼻烟生产的机构（致癌化学品委员会），是一个独立的专家委员会，不同于政府机构内部的公务员。因此，该委员会的建议内容应当对当事人公开。【456】
某些行政案件快速处理的需要，也可能对信息的完全披露构成限制。1993年《避难和移民案件申诉法》规定，申请避难“理由不能成立的”，内政部长不予批准；对内政部长的决定不服的，可以向一个裁判所申诉。高等法院曾经主张，内政部对申请避难的案件应当给以高度的程序和实体保障，在移民申诉中，内政部长不仅应当披露支持他作出决定的那些事实，还应披露所有对当事人不利的事实材料。上诉法院撤销了高等法院的判决，理由是《避难和移民案件申诉法》的立法意图在于迅速处理此类申诉，所以法院不宜在制定法规定程序之外提出更多要求。上议院支持上诉法院的立场。【457】
是否披露材料，涉及不同价值的冲突，法院努力寻求一个恰当的平衡。这不但体现在是否应当公开材料的问题上，还体现在公开的内容和对象上。博彩局（Gaming Board）根据手中掌握的材料，对开设赌博俱乐部的申请提出若干质疑。申请人要求博彩局充分披露它掌握的信息，以便他们能够有的放矢地答辩。博彩局拒绝出示手中的材料，声称完全披露材料有悖于公共利益。上诉法院认为，博彩局应当让申请人了解自己已有的印象，以便申请人反驳。但是，博彩局不必逐字逐句地引用手中的材料；如果公布材料有损公共利益，可以不披露材料来源；甚至，可以不说明拒绝披露的理由。【458】在另一个案件中，法院指出，行政机构如果不宜公开全部材料，可以公开其摘要。虽然准备摘要可能给行政机构增添麻烦，但单纯声称行政过程的不便，不足以构成不公开的理由。【459】
法院还指出，如果公开材料对当事人带来严重损害，也可以不对当事人本人公开。警察部门的医生认定一名警官患有妄想症，该警官先后被要求休假和退休。医生认定的主要根据是警察局局长先前进行的一份调查报告。该警官自己聘请的心理医生经多方测试后，认为他完全正常（但心理医生没有看到警察局局长的报告）。法院认为，警察局应当向该警官的心理医生出示那份报告，但可以不向他本人公开。【460】
3．禁止单方接触或者私下调查
这个问题与前述的公开材料在性质上是相同的，那就是禁止行政机构在当事人不了解行政机构实际考虑的情况下作出决定。在司法程序中，禁止裁决机构与单方当事人接触，是早已确立的规则。在行政过程中，如果存在利益冲突的当事人，行政机构也受这一原则的限制。Errington v. Minister of Health是这方面的一个典型案例。【461】1930年《住房法》规定，地方当局对某一区域的拆迁决定应当送呈卫生部长批准；如果该决定遭到居民反对，部长应当依法进行调查，考虑反对意见以及调查人的报告后，作出是否批准的决定。杰罗地方政府公布和送达拆迁决定后，当地居民提出反对。卫生部长派人进行了两次听证，但没有下明确结论，因为当时看来双方有可能达成妥协。以后，地方政府方面坚持要求拆迁，他们给卫生部的官员提供材料，反复交涉。期间，包括部长助理在内的多名卫生部官员曾经访问该地，在反对拆迁的居民不在场的情况下，与地方政府官员接触。最后，卫生部长批准了拆迁决定。该批准决定被法院撤销，因为部长只听取一方意见，从而违背了自然正义。法院强调，单方接触对部长的最终决定产生了实质性的影响，而部长的决定对当地居民的利益产生了重大损害。
行政机构私下调查取证，如果没有给当事人充分知情和发表意见的机会，同样违反自然正义。一名交通专员负责对两个公交公司和其中一名经理的有关指控进行调查。在持续两天的听证后，他继续展开私下调查，并认定两个公交公司多种违规情况。这些听证结束后的调查构成交通专员所认定事实的重要部分。虽然交通专员在听证过程以及听证结束以后一直允许当事人发表意见，但他没有就听证结束后取得的材料重新安排口头听证，也没有把这些材料向当事人公开并请他们充分发表意见。法院认为，交通专员的认定违背了自然正义，予以撤销。【462】行政机构私下会见证人，没有给可能受到不利影响的当事人反驳的机会，也是违背自然正义的。【463】
4．听证的安排
行政机构在告知当事人听证事项后，应当给当事人一段合理的时间去准备听证。【464】法律授权社会保障部部长制定有关福利住房的规章，同时要求部长制定规章之前听取地方当局相关机构的意见。部长只给大都市当局联合会几天时间，让他们就各种不同立法方案发表意见，而且其中一些材料没有送达给他们。法官认为，听取意见的关键在于真心诚意地邀请人家发表意见，并真心诚意地考虑人家的意见。为此，必须给被咨询人充分的信息和足够的时间，使其能够提出有建设性的意见。【465】
行政机构拒绝当事人提出的延期听证的合理要求，尤其是当事人根本不能按期参加听证的，也可能违背自然正义。工业裁判所（Industry Arbitration Tribunal）审理一个劳资纠纷案件时，劳方当事人的代理人由于生病不能参加，而他本人也由于下雪未能赶到。听证开始后5分钟，裁判所接到电话告知；但听证会照常进行，缺席方败诉。该裁决被高等法院撤销。【466】但是，当事人以宗教上的理由，要求听证改日举行，不属于正当的理由。在一个房屋拆迁的听证中，其中一对夫妇提出预定的听证日期是他们犹太人的安息日，要求听证改日举行。法院认为，原定日期并没有不合理，而且房屋拆迁听证参与者较多，所以不为他们一家而改期不违反自然正义。【467】
听证通知应当送达当事人。一个少年法庭变更了听证的时间和地点，却没有通知当事人，法院认定这构成对自然正义原则的违背。【468】由于当事人自己的原因没有接收，行政机构没有送达则是可以原宥的。例如，由于当事人阻挠送达【469】、当事人中途变更住址【470】，或者当事人长期外出而未收到通知【471】，不影响行政程序的效力。由于当事人的代理人的过失，致使当事人丧失出席听证的机会，行政机构也不违反自然正义。在一个遣送出国的案件中，当事人要求听证，但他的律师寄错了信件地址，导致当事人丧失听证机会。法院没有给予救济。【472】这种情况下，行政机构可以自由裁量是否重新安排听证。【473】
5．口头方式
听证应当以口头方式面对面进行。这可能是我们谈论英国自然正义原则时，头脑中自然会出现的图景。但这一条原则不是绝对的。有时，法院会认为，只要对当事人不利的证据已经全部向他公开，给当事人书面发表意见的机会也能够满足程序公正的要求。偶尔，法院允许行政机构采取非正式的听证。应当采取哪种方式的听证，需要平衡相关的利益。
下面着重介绍作为例外情况的书面听证的使用范围。
一些情况下，当事人自己没有要求口头听证，会构成一个致命的理由。上议院在利物浦市政委员的案件中确立了一个有代表性的判例。利物浦市政委员会为向中央政府要钱，故意制定一个很低的税率，让当地政府入不敷出。地区审计官（auditor）根据法律授权，要求市政委员承担赔偿责任。他提供了有关指控的全部细节，并允许他们以书面方式提出异议。市政委员们提交了书面意见，但没有要求口头听证。上诉法院认为，鉴于地区审计官的指控性质严重（“恶意”），而且这类事情的惯例几乎都是口头听证，地区审计官的程序有失公正。这一判决到上议院被翻了过来。它指出，该案涉及49名委员的集体行动，他们已经获得书面表达意见的充分机会，况且他们中没有一个要求口头听证。在此情况下，审计官的行为是适当的、公正的。【474】
在学校、监狱、军队管理、移民事务等领域中，书面方式适用得比较多。在一个较早的案件中，一名大学生因为多门功课不及格，未经口头听证就被勒令退学。法院认为这是允许的，因为他所在的学院已经告诉他指控的问题并给他提出书面异议的机会。【475】在监狱管理中，判处终身监禁的犯人在减为有期徒刑前，以及危险性最高的“A”级犯人在重新定级前，也可以通过书面方式发表意见。【476】国防委员会军队局在处理有关种族歧视的投诉中，也可以通过书面的方式。【477】在遣送出国决定的上诉案件中，裁判所不一定会见当事人本人。【478】当然，不是说这些领域的所有案件都可以采用书面方式。法院现在要求，如果事关重大，涉及的关键事实不通过口头听证难以辩明的，行政机构必须举行口头听证。【479】
一些制定法规定行政机构在作出决定前应当咨询（consult）相关的人，通常行政机构接受书面意见就可以了。一些制定法规定行政机构可以自由决定是否采用口头听证。法院认为，行政机构不能不分具体情况，一刀切地规定不采用口头听证。在特殊情况下，譬如案件在事实问题上存在重大争论，行政机构就应当打破常规，给以口头听证。【480】在存在对立双方的案件中，行政机构如果允许一方当事人当面发表意见，那就应当给另一方当事人提供同样的机会。【481】在一些情况下，制定法授权行政机构“不须听证”就可以作出决定。这时，法院可能对该条文作缩小解释，认为这里的听证仅仅指口头听证。法院倾向于认为，行政机构在此情况下仍然应当让当事人了解情况并给他申辩的机会。【482】可见，例外的情况不是为了限制自然正义原则的适用，恰恰是为了扩展它的要求。
6．代理和帮助
普通法上尚无整齐划一的规则，承认当事人在行政过程中有聘请代理人参加听证的权利。【483】法院意识到，有些案件需要快速处理，代理人的参加可能过分延迟案件的处理。因此，法院倾向于认为，是否允许代理人参加听证属于行政机构的裁量范围。在此意义上，“行政机构是它自己程序的主人”。法院的职责是审查行政机构是否合理地行使了它的裁量权。有时法院通过解释制定法，确定是否应当给当事人聘请代理人参加听证的机会。
在塔兰特案件中，几名犯人被指控严重违反狱规，监狱当局在处理时不允许犯人聘请代理人。法院认为，监狱当局有是否准许聘请律师的裁量权，但它对于准许聘请代理人根本不予考虑，是违法的，因此撤销了它的决定。法官还指出，行政机构在决定时，应当综合考虑下列因素：案件所涉事项的严重性；案件是否涉及法律争议；当事人本人的表达能力；当事人在程序上的困难处境；迅速作出决定的需要；在当事人和相关政府官员之间实现公正的需要，等等。【484】在另外两个案件中，法院认为案件事实简单、相关法律明了，或者当事人本人头脑聪明、能言善辩并且清楚相关的程序问题，就没有支持当事人聘请代理人的主张。【485】
在正式的代理以外，当事人还可以获得朋友的帮助。原则上当事人可以找一个朋友出席听证，帮他做记录、提供材料，甚至在不妨碍听证进行的前提下，轻声地帮他出主意。即使当事人已经聘请律师代理的，仍可以找朋友帮助。法院审理一个欠交规费的案件时，当事人的律师提出，再请当事人的一位朋友坐在旁边，以提供帮助。法官拒绝了他的要求。上诉法院认为，当事人在诉讼中可以运用各种合理手段来行使权利，包括取得朋友的帮助；除非为维持法庭秩序，法官不应予以限制。该法官的裁决因此被撤销。【486】即使当事人不能请律师代理，当事人的律师有时仍可以作为朋友出席并提供帮助。在前述神父职位任命案件中，大主教在会见当事人时，没有准许他聘请律师代理，但允许他带的律师以朋友身份参加会见。【487】
代理人的作用也不限于出席听证会，还包括在听证会之外提供法律意见。这一点对于在押犯人尤其重要。一条狱规允许监狱长和其指定的人拆看犯人的信件、截扣含有内容违禁或者篇幅过长的信件。该狱规被宣告无效，因为它侵犯了犯人与其律师的通信权利。【488】
自从弗兰克斯委员会（Franks Committee, or Committee on Administrative Tribunals and Enquiries）报告发表至今，当事人在行政过程中聘请代理人已经得到很大范围的承认。需要指出，《欧洲人权公约》肯定了当事人有获得法律援助和聘请代理人的权利。【489】在法律实践中，行政机构多数情况下允许代理人参加听证，法院也不会轻易地排除代理人参加听证；甚至一些大学和体育俱乐部的处分决定，也允许代理人的参与。如果行政机构允许一方当事人聘请代理人，却拒绝另一方聘请代理人，那无疑是违反程序公正的要求的。有一部行政规章试图一刀切地排除代理人参加听证，丹宁勋爵斥责这是对裁量权的不合法的拘束。【490】
7．传唤证人
如果案件涉及当事人的重大利益，当事人在口头听证中有权要求传唤证人。监狱发生了一场骚乱，监狱当局准备惩处几个犯人。监狱的巡督员委员会对案件进行了听证。其中一名犯人要求传唤几个证人，但委员会主席驳回了他的要求。法院认为，委员会主席拥有是否传唤证人的裁量权，但裁量权应当合理、善意地行使。以“控方现有证据很充分”或者“传唤证人比较麻烦”为理由，拒绝传唤证人出席，都是对裁量权力的不当行使。如果当局作出影响犯人人身自由的纪律处分，那更应当传唤证人。【491】
治安法院审理的案件中，也提出了这个要求。被告人申请治安法官强制传唤一个非常重要的证人，治安法官拒绝了他的要求。法院认为，这是违反自然正义的。【492】在另一个案件中，治安法官拒绝当事人延期听证、以便让一个关键证人出席听证的请求。法院也认为，这无异于剥夺当事人合理的辩护机会。【493】
鉴于传唤证人通常会拖延行政过程或者泄露证人信息，法院对它也有限制。在一个来自斯里兰卡的案件中，枢密院认为，学校当局在处理考试作弊案件中应当保障当事人发表意见的权利，但是学校当局没有让控告人与当事人当面对质，不影响其决定的效力。【494】种族平等委员会（Commission for Racial Equality）在调查中不必传唤证人，让其接受交叉询问，因为调查结束后还要听证。【495】伦敦证券交易所所属的公司接管和合并小组拒绝传唤当事人一方申请延期、以便让证人出席听证的请求。上诉法院虽然对此表示严重关切，但还是放过它。法院认为，该小组行使的权力不是制裁性质的，因而其程序是究问式的；况且，已经有“压倒性”的证据支持该小组的观点。【496】由于当事人自己的延误，没有及时提出传唤证人的请求，行政机构也可以拒绝他后来提出的请求。一个出租车司机被处停止广播呼叫服务，行政机构在听证开始前就告诉过他可以传唤证人，但他直到听证结束那一刻才提出要求。法院认为，行政机构的拒绝不违反自然正义。【497】
对学生学业的评估，似乎也不要求传唤证人。在一个师范学院开除学生案件中，学术委员会根据指导教师、任课教师以及外请人员的意见，认为一名学生水平既差又不思进取，建议学校当局予以开除。在学校当局的听证上，该学生要求对他的学业进行重新评估，并向他出示学术委员会的报告，传唤证人接受质询。法院认为，学校当局拒绝学生的要求不违反自然正义。【498】
8．质证
在口头听证的情况下，行政机构除了向当事人公布案件材料，还应当允许当事人对相关的证据和争议问题提出自己的看法，质问对方证人（cross-examination）。【499】这方面引起争议较多的是行政机构拒绝传唤对方证人以供质证。就像聘请代理人、传唤证人一样，法院认为这个问题在很大程度上属于行政裁量范围，同时对行政机构的裁量是否合理进行审查。
法院的基本态度是，除非有充足的理由，行政机构拒绝当事人传唤对方证人以供质证，或者拒绝当事人延期听证以便对方证人出席，都是违背自然正义的。苏格兰的一个治安法官因为食品卫生问题责令销毁一批数量不菲的乳酪，法院撤销了他的决定，因为他没有给当事人质问食品卫生专家的机会。【500】在一个法定调查程序中，由于没有给当事人质证的机会，法院撤销了能源部长的决定。【501】
不单裁决机构应当遵守上述规则，负责调查和控诉的官员也应当遵守这个规则。在一个对监狱犯人的惩戒案件中，负责调查的官员调查了一名证人，该证人的证言对当事人显然不利。但在听证中，调查官没有提出这名证人，甚至负责裁决的监狱巡督员也未被告知。法院认为，调查官的行为违反自然正义。【502】
法院认识到，有许多情况不适合正式的质证，包括对证人的交叉询问。政策问题是可能排除质证的一个内容。环境保护部一名调查员负责调查一个高速公路建设计划，反对该计划的当事人请求就交通流量的预测问题质询交通部的证人，该调查员拒绝了当事人的请求。法院认为，该调查员的行为不违反自然正义。理由是，交通流量的预测问题不是一个地方的问题，是一个全局性的问题，而全国各地就该高速公路建设计划有多个听证，每个调查员仅仅面对一个地方偶然递交的情况，因此该问题不适合在听证会上讨论。【503】即使进行交叉询问，也不一定由各方当事人交叉询问对方的每一个证人。【504】有时候，法院允许听证采取简易的方式。【505】
9．听证的终止和重新听证
通常而言，当事人有权放弃听证；一旦当事人表示放弃，听证程序随即终止。但一旦听证程序启动，没有对方当事人同意，一方不得自行撤回听证。【506】如果听证事项涉及广泛的公共利益，当事人放弃的权利也受限制。甚至，即使双方当事人都同意结束听证，裁判所也可以不同意。
听证结束后，行政机构原则上不得接受新的证据。特殊情况下，行政机构应当重新安排听证。在一个较早的案例中，法院确立的原则是：只有新证据在举行听证的时候不能获得，新证据对案件的处理结果将产生重大影响，并且它显然可靠（但不一定无可辩驳），行政机构才可以重新安排听证。【507】部长公布了一份公路建设方案，在他委托的法定调查结束后，部长根据对现有公路承载力和未来机动车流量的重新评估，修改了原有的设计方案。部长允许当事人对新方案发表书面意见，但拒绝了重新听证的要求。他认为公路建设涉及政策问题，部长随时有权重新考虑；新方案已经充分考虑了原先听证中的事实，而且没有实质性改变原先方案。法院支持部长的决定。【508】在另一个部长委托的听证中，一方当事人因为来不及准备材料，没有在规定的时间内出席听证，当他第二天递交材料时，听证已经结束。在他的要求下，部长决定重新派人组织听证。部长的决定被法院撤销了。法院指出，原先的听证主持人没有违反自然正义，而部长的决定没有考虑重新组织听证的成本。【509】近年的一个避难案件中，法院认为移民裁判所（Immigration Appeal Tribunal）在听证过程中有重要的事实被忽略，不组织重新听证将导致严重的不公正，责令重新举行听证。【510】
英国听证制度最初来源于普通法的创造。它没有确定无疑的开端，其发展也不是一帆风顺。由于法律发展的路径依赖，听证程序长期在司法性行为和行政性行为、特权和权利的区分上纠缠和徘徊；直到20世纪60年代以后，随着现代行政职能大量出现，控制行政权力的需要日益迫切，听证程序逐渐褪下“自然正义”的面纱，还原其“程序公正”的本来面目。
正如自然正义或者程序公正的概念所表达的，听证制度的核心精神在于公正。它的要义在于，行政机构在作出一个对他人不利的决定时，应当事先让当事人知道他的真实处境，知道行政机构的实际考虑，并有机会进行争辩。这是理性行政的要求。作为程序保障的一部分，听证制度是否能够发挥实效取决于众多的条件。例如，行政官员的中立和诚意，司法审查的潜在压力，公众对程序正义的关注。同时，听证制度本身也应当包含一些更具体的程序规则，例如事先告知、听证材料的公开、质证、行政决定的理由说明等。没有这些先决条件的具备和具体规则的支持，听证可能徒具形式。
英国向来以注重程序保障为特色，与这种特色相伴的恰恰是法院对实体问题审查的抑制。在很多情况下，程序的争议往往是当事人可以诉求的最后希望，对程序的审查往往是法院最后的武器。在诸如公路建设、房屋拆迁这样的政策性问题上，在诸如学生学业评估这样的专业性问题上，它发挥着公正的平衡器的作用。一方面，它给公共机构保留足够的裁量余地和自治空间，避免法官以自己武断的意见代替行政机构的决定，也避免法院卷入一些重大政策性、高度专业性问题的纷争。另一方面，它使得法院在实体审查力所不及的地方仍然保持对行政机构的监督，帮助法院拓展审查范围，维持公众对良好行政的信心。
今天英国的行政程序制度渊源于普通法和制定法。在许多时候，这两者是互相补充、互相促进的：在议会制定法没有明确规定的地方，行政机构仍须遵循普通法上的原则，即通常所说的自然正义原则；当普通法还在踟蹰不前的时候，制定法可能已经提供了更加完善的程序保障。我们还看到，法院在众多的判决中小心翼翼地比较和甄别案件的特殊情况，在行政效率和公民权利之间寻求恰当的平衡。这种努力反映了行政法面临的问题的复杂性，同时也展现了判例法在解决复杂问题上的灵活性。
二、越权无效的扩展
与自然正义一样，越权无效是英国行政法上的一个基本原则（简称“越权原则”），也是中国学者非常熟悉的公理。【511】它的基本含义是，任何公共机构都不能超越法律规定的权限行事。在操作上，越权原则主要是通过对议会立法的解释，来确定行政行为的实体内容是否违背了议会通过立法表达的意图。除了行政行为违反法律的字面规定，行政机关不正当的动机、不相关的考虑通常也被认为是超越职权。越权原则不但是对抗行政专横的强大武器，在20世纪60年代的安尼斯米尼克案件中，它甚至被用来对抗议会立法对司法审查的限制。在此基础上，越权原则被一些学者概括为统帅一切的司法审查标准，所有“法律上的错误”都可以被视为越权。越权原则的过度扩展，导致它变得过于牵强、扭曲，遭到一些批评。尽管如此，越权原则对于维护行政法治、获取司法审查正当性，仍然扮演着重要角色。
（一）越权原则的产生和扩展
公共机构不应超出他们的权限范围，这一观念在英国很早就形成了。但直到19世纪中期，随着议会立法的大量出现，“越权”概念才得以广泛使用。由于议会制定了越来越多的法律，越来越多的领域受到这些制定法的规制，越来越多的行政机关由制定法创设，其权限由制定法规定。这样，法院通过解释制定法，指出行政机关超越了权限，成为司法审查的一个主要手段。阿什伯里铁路公司（Ashbury Railway Carriage Co. v. Riche）案件是其中一个转折点。在该案中，法院将越权原则适用于根据议会立法创设的铁路公司，认为一旦公司偏离立法明确授权的范围，其行为就是非法的。【512】虽然在现代公司法中，越权原则已经在很大程度上松弛了【513】，但该案开启了一个重要历程。当初，该原则只适用于法定机构，如市政机关和铁路公司等。后来，该原则被适用于其他一些新类型的地方政府机构。最后，它也被适用于国王及其公务员。【514】
即使越权原则确立后，法院仍然广泛使用另一个原则“案卷表面错误”。案卷表面错误是一种古老的、完全独立的司法审查根据：法院用调卷令（certiorari）调阅下级裁判所或者行政机关的案卷，一旦发现有明显错误，就撤销其决定。越权原则成为合法性审查的唯一原则，与它的竞争对手“案卷表面错误”的衰落有关。由于法院过度使用案卷表面错误这一标准，招致议会反感；议会为了限制法院司法审查，规定某些行政机关不必制作案卷或者只需很简略的案卷，或者法院不得用调卷令审查。不甘束手听命的法院拾起越权无效的大棒。法院声称，行政机关如果超越权限，那么，法院就有权审查，不受“不得调卷令审查”的限制。【515】
越权原则除了要求行政行为符合法律规定的条件，还要求行政裁量的行使符合法律授权的目的。在20世纪50年代，权威学者就曾归纳说：“如果行政机关的行为出于不正当动机，没有考虑相关的因素或者考虑了不相关因素，或者恣意、反复无常，它就超越了权限。”【516】在此前后的多个判例一再确认了这一点。在一个早期的案件中，上议院宣称，“立法机关出于某一目的而授予的权力，行政机构不能为了另一目的而行使”。【517】在一个驱逐出境的案件中，丹宁勋爵也指出，“为了弄清楚议会授予的这些权力是否得到合法的行使，法院不能光看驱逐令的表面内容”。【518】1986年，法院判决，内伦敦教育当局为对抗地方政府缩减教育开支的决定而发起一场耗资巨大的宣传，是不合法的。尽管该教育当局有权就地方政府事务进行宣传，但是这场运动的“一个主要目的（即使不是唯一目的）”是告诉公众他们受了委屈，而这一目的没有获得法律授权。【519】在2001年的波特诉麦基尔（Porter v. Magill）一案中，保守党掌权的一个地方市政委员会依据《住房法》授予的权力，把两党选票接近的多个选区内的大批政府廉租房公开低价出售。保守党委员的真正考虑是竞选：那些廉租房的房客基本不会投票给保守党，而那些自有住房的选民多数倾向于保守党。上议院判决确认，公共权力只能基于它被授予的公共目的而行使，那些背离该目的的人应当赔偿地方当局因为他们恶意行事而遭受的损失。【520】理论上，通过宽泛地解释制定法的规定、发掘制定法隐含的意图，法院把行政机关种种不合理的行为都可以定性为越权。
越权原则发展的最后一个障碍是“权限之内的法律错误”与“权限之外的法律错误”的区分。在“权限”概念的变迁过程中，有一个观念始终没有变化：公共机构在权限范围之内的行为，法院不能干预，即使错误也是合法的错误（案卷表面错误是一个例外）。“权限”划定了行政机关的活动范围，同时也限定了法院的审查范围。【521】上述区分有些类似于我们通常说的“不合法”（越权）与“合法不合理”（权限之内的错误）。在那种情况下，法官们经常面对的问题是：这是权限之内的错误，还是权限之外的错误（越权）？一个贤明的法官所能做的，是尽量严格地解释行使权限的条件，从而使行政机关的错误落入权限之外。这种区分直到1969年的安尼斯米尼克案件才得以清除。
在越权原则的发展史上，安尼斯米尼克案件具有里程碑的意义。安尼斯米尼克是一个英国公司，在埃及拥有财产。在苏伊士运河事件中，这些财产为埃及政府所没收。后来埃及政府给那些被没收财产的英国公司一揽子赔偿，具体由英国政府分配。1959年，安尼斯米尼克向负责此事的国外赔偿委员会提出申请，要求分到埃及赔偿基金。赔偿委员会拒绝了它的请求，理由是它在财产被扣押之后已经将这些财产卖给一个埃及公司。申请人将该委员会告上法庭，主张该委员会对相关法令进行的解释是错误的，因而其决定无效。该案涉及的首要问题却是委员会所提出的法院是否有权对此案进行审理。与本案相关的1950年《国外赔偿法》明确规定：“国外赔偿委员会对于任何赔偿申请所做的决定，任何法院不得审查。”然而，上议院认为，排除审查条款仅仅是为了保护合法的决定，使之免受因案卷表面错误的审查。但是，该条款不能适用于赔偿委员会超越职权作出的决定；越权行为是完全无效的，因此法院有权审查。【522】安尼斯米尼克案件导致“权限之内的法律错误”与“权限之外的法律错误”之间的区分“没有必要”【523】，尽管法院在该案判决中并未摈弃这种区分。【524】从此，行政机构的任何法律错误，包括违反自然正义、适用错误的法律标准、考虑一个错误的问题、未能考虑相关因素或是基于不相关考虑而作出决定，都可能构成超越权限。
总的来说，英国法官向来对议会立法给予高度的尊重。他们的判决书中密布了对制定法条文的援引，以及对其含义的探究。但同时，他们对议会立法的解释是完全独立、享有高度权威的，更不受其他机构的任何干涉。法律一旦制定，它就委身于法院的解释。【525】如果议会不喜欢法官给出的解释，他只能通过立法来修正。【526】而法官在解释法律时，不必为了探究一部制定法的“正确”含义而求助于其他任何人，甚至无须为了确定立法机关的原初意图而参考议会的辩论。“英国法官可以不理会任何一院的决议，可以不理会议会辩论中涉及的任何事项，甚至可以不理会一部法案从最初向议会提出到最后获得国王签署所经历的变迁。”【527】在任何时候，法院也不必为了确定法律的内容咨询行政机关。在一个婴儿案中出现了一个问题，即这个婴儿的父亲是否享有外交豁免权，这起诉讼是否应当予以驳回。在辩论的过程中，辩护律师请求哈曼法官考虑外交部作出的一项关于外交豁免范围的声明。法官回答道：“我不打算考虑外交部签订的协议，也不想让外交部来教我英国普通法。”【528】法院在法律解释中的这种独立性和权威性，构成了“英国宪法的基石”，而且“可能是英国宪法唯一真正的基本原则”。【529】
（二）越权原则在理论上的扩张
在安尼斯米尼克案件中，虽然法院没有彻底抛弃那些陈旧的用语（权限之内和之外的错误），但安尼斯米尼克案件的逻辑推论是，“权限之内的法律错误”与“权限之外的法律错误”之间的区分不再必要，任何法律上的错误都构成越权。法院原先创造的其他普通法原则，甚至违反自然正义、案卷表面错误这些独立的司法审查标准，都可以并入越权原则这个大箩筐之中。越权原则似乎一统天下，成为无所不包的司法审查根据，一个行政法的核心原则。
在理论上把“越权无效”奉为行政法的核心原则或者说司法审查的基础，始倡者是威廉·韦德教授。安尼斯米尼克案件后不久，韦德就发现，越权无效已经扩展为行政法的基本原则。【530】在1977年版的《行政法》中，韦德首次醒目地把越权无效提升为“司法权的宪法基础”之一，与法治、议会主权、政府守法相提并论。韦德声称：“公共机构不能超越权限行事，这个朴素的观念可以被恰当地称为行政法的核心原则。”【531】
从一开始，韦德就认识到，把越权无效奉为行政法基本原则多少有点牵强附会。但他仍然很欣赏这一原则，坚持认为这是“必要的牵强”。韦德指出，公共机构诚意行政、合理行政、自然正义等原则，虽然没有制定法的规定，但可以理解为制定法“隐含的要求”。公共机构任何违背上述原则的行为，可以被认为超越了制定法赋予的权限。韦德强调，由于英国没有成文宪法，司法审查的权力基础有限；对法院来说，唯一安全的办法是证明行政机关的行为超越了制定法赋予它的权限。通过对议会法律的技巧解释，法院不断地“发现”议会法律隐含的要求，从而不断地拉伸越权无效的准绳，使它能够包容任何法院希望的意思。这样，法院能够保护公民权利，抵制行政机关滥用权力。而这正是英国行政法发展的典型方式。【532】在上述意义上的越权原则，我们称之为“越权理论”，以区别于作为司法审查标准之一的“越权原则”。
由于韦德在英国公法学界的领袖地位，他的理论成为权威——虽然没有普遍认可，但无人能够忽视。可是，在进入20世纪80年代后，这一著名的理论开始受到挑战，并在英国引起了一场持续而热烈的学术争论。【533】
1987年，伦敦大学大学学院的奥利弗教授首先对越权理论发难。奥利弗指出，越权原则不能适用于行政法的全部领域，因此不能算“基本原则”；司法审查关注的焦点已经从越权问题转向个人权利的保护。【534】此后，其他作者陆续在文章中批评乃至全盘否定韦德的论断。几个著名的法官也公开批评越权理论。早在1987年，劳埃德勋爵在一份判决中指出：“当初，行政裁判所超越职权是司法干预唯一或者主要的依据。那时，法律授权的范围至关重要。但是，那个年代早已过去了。”【535】沃尔夫勋爵称越权原则作为行政法基本原则，只是一个“神话”。【536】朗斯勋爵更是激烈地斥责，越权无效只是法院的一块“遮羞布”。他说：“（司法审查的标准）是法院创造出来的，与立法意图无关。越权原则只是一块掩盖这些审查标准真实来源的遮羞布。现在我们再也不需要这块遮羞布了。”【537】德·史密斯教科书《司法审查的原则》总结说：“越权原则——在行政权力必须来自制定法规定的意义上——不再是法院审查公共机构的唯一根据……相应地，越权原则不应再被奉为司法审查的基础。”【538】
根据牛津大学克雷格教授的归纳【539】，“越权无效”作为行政法基本原则有以下几个缺陷：（1）“权限”含义不清，弹性过大。“越权无效”原则与“权限”的概念紧密相连。偏偏，权限是个极其混乱的概念。法院在不同案件中至少采用了三种不同的“权限”概念。不同的权限概念代表了不同的审查标准。法院在什么时候采用什么标准，越权原则没有提供任何指南。越权原则的高度弹性，导致它不能为司法判决提供一个真正的理由。恰恰是因为它能够用来证明任何司法干预都是正当的，结果它连一个案件也证明不了。（2）不能解释司法审查标准的变迁。司法审查标准经历了一系列变迁，现有标准被不断重新解释，新的标准被创造。例如，法院对基本权利的态度转变，对正当期待原则的接受，以及最近对比例原则的采用。这些发展都不能说是立法机关的意图。（3）法院对“不得受理”条款的抗拒，显示了越权原则自相矛盾。有一些法律清清楚楚地表明，议会禁止法院干预行政机关的决定。按照越权原则，法院自然不能受理这类案件。但是，法院通过一系列的解释技巧，在一系列类似案件中，绕过了议会的禁令，最著名的要算安尼斯米尼克案件。在该案中，法院的判决与其说是遵循议会指定的权限，不如说是对议会意志的抗拒。（4）越权原则不能涵盖行政法的全部领域。对于那些权力来源于制定法的机构，越权原则或许还适用。但是，法院已经将公法中的某些原则适用于一些传统意义上的公共机构以外的组织，例如商会、工会和享有垄断性权力的公司。它们的权力既不来自制定法，也非来自传统特权。对于这些私人或者准公共组织，越权原则没法适用，因为很难说法院是根据议会意图确定它们的权限。硬要将越权原则套用于它们，那将从根本上改变越权原则自身的含义。在争论过程中，克雷格教授提出另一种理论——“普通法模式”，强调司法审查的根基在于司法的自主性和创造性，与越权原则唱对台戏。【540】
确实，如果注意一下司法实践，一些相对晚近的司法审查标准，例如自然正义原则、温斯伯里不合理性原则、正当期待原则，日益展示出强劲的活力，经常出现在每天的司法判决中。它们早已为行政机关和立法机关所认可，不必再依附于越权原则，而构成独立的司法审查标准。相应地，“越权无效”越来越少被援用了。【541】1985年，上议院迪普洛克勋爵在著名的政府通讯总部（GCHQ）案件中，把司法审查标准重新归纳为不合法、程序不适当和不合理性三种，越权原则（不合法）只是其中之一。【542】1998年《人权法》出台后，一些学者认为，该法第6条“任何公共机构都不得侵犯《欧洲人权公约》所保护的权利”的规定，可以构成一条独立的司法审查理由。【543】另有学者提出，司法审查正在朝“宪法性司法审查”的方向发展，一些宪法性原则将直接构成司法审查的根据。【544】
面对纷至沓来的批评，越权理论的捍卫者不能不站出来回应。从1996年起，剑桥大学的福赛教授和他的学生爱略特博士发表了一系列文章，为越权原则辩护。
在辩论过程中，越权理论的捍卫者对越权原则做了相应的限定和修正。首先，福赛注意到，司法审查已经扩展到非法定机构，后者行使的权力并不是制定法授予的。所以，对他们讲越权无效没有任何意义，需要有其他原则来证明司法干预的正当性。越权无效从来就不是证明司法审查正当性的唯一原则。在做了这样的退让后，福赛坚持：在根据制定法授权而实施的范围内，越权原则仍然保持它的核心地位。【545】鉴于被审查的行为绝大多数是根据法定授权作出的，越权原则仍不失为行政法的核心原则。其次，对于“宪法性司法审查”之类的问题，福赛回答说，越权无效原则不一定是司法审查唯一可能或者理想的基础，也许以后能够在宪政秩序中找到一个不同的、甚至更好的解决方案，但是，在新的基础被创造并获得普遍认可之前，越权原则仍然是司法审查的基础。法官们不能仅仅根据自己的愿望，就废弃了这个基础。【546】这样，福赛把他的立论限定在这样一个命题上：越权原则的主要作用是当下为司法审查的大部分领域提供必不可少的宪法根据。
对于司法创造的问题，福赛完全同意，当代司法审查的法律是司法创造的结果，法官的态度和观点在法律发展中起到关键作用。没有人天真到相信，自然正义、合理性原则真的是包含在议会法律中的意图。但是，福赛争辩说，司法创造不是在宪法真空中进行的。要知道，议会法律随时可以干预法院创造的规则（有好多次议会真的进行了干预）。议会没有否定法官对司法审查的扩张和发展，那仅仅表明议会接受了法官的创造。由此推论，立法机关以默示的方式同意了法官对司法审查标准的发展，并授权法官去评估行政行为是否公平合理，允许法官去发展法律。【547】在另一篇论文中，福赛和爱略特进一步指出，虽然议会法律在很多情况下没有提供一个明确的指示，但它有一个“笼统的意图”（general intent），即行政裁量权力的行使应当符合法治的要求。法官们确保行政裁量权力的行使符合法治的要求——他们所做的，正是议会所意图的。【548】爱略特更是把这个观点推向极端：议会的笼统意图不但适用于制定法空隙造成的行政裁量，也适用于那些根本没有制定法依据——行使传统特权和非法定权力——的行为。【549】
当福赛等人引入“笼统的议会意图”这一概念时，他已经对传统的越权原则做了修正，行政权力的边界不仅仅由议会通过制定法来划定，法院的审查标准也不限于议会在制定法中表达的具体意图。不但他的对手马上指出这一点，福赛自己也明确承认他的主张是越权原则的一个修正版。此后，学术界对越权原则的辩护基本上建立在上述修正后的概念基础上，以传统的越权原则作为行政法基本原则的做法基本上被放弃了。
在做了上述限定和修正后，福赛强调越权原则在现存宪政秩序中的功能。他警告说，在新的宪法根据确立之前，否认越权原则必将损害司法审查的正当性，并削弱司法审查的力度。【550】福赛举了“排除审查条款”的例子。他说，如果没有越权原则，类似安尼斯米尼克这样的案件，完全可能会是另一个结果：议会法律说“委员会的决定法院不能审查”，法院就无法审查；议会法律说“受害人必须在6周内提起诉讼”，超过6周法院就不能受理。南非法院在20世纪80年代抛弃越权原则，导致灾难性后果，就是一个例子。【551】相反，正是有了越权无效原则，法院才可以通过解释（曲解）议会法律，闯过议会设立的禁区。
“排除审查条款”曾是越权原则的反对者用来批评该原则的武器之一，福赛却用来证明越权原则的好处。先不讨论是否存在更好的理论来支持法院的立场，福赛这一论证方式的必然后果是越权原则变得非常牵强，甚至有些自相矛盾。这似乎印证了越权原则是“神话”和“遮羞布”的批评，为他的对手提供了靶子。但福赛并不介意。他宣称：
神话毕竟不是谎言，遮羞布也没有骗人。就像在拥挤的海滩上，那一小片泳装帮助人们保持体面，维持正常的人际交往。那些想撕掉遮羞布、让世人目睹丑陋真相的人没有看到神话在我们微妙的宪政秩序中所扮演的重要角色。……越权无效的神话为司法审查的正当性提供了解释。根据现行的宪法，司法审查不是要挑战议会的意志，而是实现议会意志。法官通过接受越权原则表明，他们是现存宪政秩序的捍卫者，而不是颠覆者。在这样的意义上，越权原则不是什么“神话”或者“遮羞布”，而是议会和法院两个部门之间权力平衡的标志。遵守越权原则是一个温和但必要的戒律。【552】
（三）重提司法审查的正当性
尽管越权理论在英国已经渐趋衰微，但越权原则作为英国司法审查的标准仍然适用。越权原则的产生和变迁，从一个侧面反映了英国行政法的整个历程。透过这场争论，我们可以窥见英国行政法的发展及其在当代面对的挑战。
最近四十年来，英国的司法审查出现爆炸性的扩张。除了对法定权力的审查，它的触角不断伸向传统特权领域，以及新兴的“第三领域”——准政府组织。在法定权力的领域，最近二十年来最具影响力的案件往往出现在移民、反恐、监狱管理、地方财政、中央各部与地方政府的关系等敏感领域。司法审查的力度也越来越大。一度沉寂的自然正义原则复活了，温斯伯里不合理性原则被激活，正当期待和比例原则被创造和引进。作为欧盟的成员国，英国法院有义务保证欧盟法的直接、优先适用，对与欧盟法相抵触的议会法律法院有权不予适用。【553】随着1998年《人权法》的出台，司法权力达到一个前所未有的高峰。该法授权法院尽可能按照《欧洲人权公约》的要求来解释制定法，即使可能偏离后者的原意；法院在必要时可以宣布制定法抵触《欧洲人权公约》，尽管这种宣布不具有直接的法律效力。
司法权的扩展激起了从17世纪柯克法官以来时隐时现的司法至上的主张，对议会主权的批评和否定一时甚嚣尘上。一些普通法原则的倡导者认为，普通法才是宪法的“终极基础”【554】；“议会主权本身是普通法创造的，它的具体内容和界限也应当由法官来决定……说议会是主权者，是因为法官们承认它在法律和政治上的至高地位”【555】；“是法官们创造了议会主权这个原则，他们同样有权修改他们的创造物”。【556】另一些人本来不认为普通法凌驾于议会主权之上，但从法律的发展中看到议会主权原则的衰落。加入欧盟后，一些人认为议会主权发生了革命性的变化，甚至从此终结。【557】《人权法》出台后，又有人评论说，议会主权从此让位于“司法主权”（judicial sovereignty）。【558】一些资深法官也对议会主权表示了保留和异议。沃尔夫法官说，“议会至上不是没有限制的，识别和捍卫这些限制正是法官们不可放弃的职责”；“如果有一天议会作出不可思议的事情（取消司法审查），法官们也将作出前所未有的举动（拒绝议会法律）”。【559】朗斯法官认为，最高权力不属于议会，而属于这个国家的不成文宪法：它包含若干基本原则，例如民主和言论自由；为了捍卫这些原则，在必要的时候，法院将不惜宣布议会法律无效。【560】尽管角度不一，但效果是一致的：在试图否定议会主权的同时，它们都在为法院谋取至上地位。虽然迄今为止，上述观点还没有被普遍接受，有些说法也经不起推敲【561】，但议会主权这个从戴雪以来就颠扑不破的宪法根基，确实被动摇了。议会主权的旗帜还扛不扛？司法审查的合法性在多大程度上可以凭靠议会意志？这是一个问题。
司法权的扩展引发了人们对司法权本身合法性的关注：凭什么法院可以干预行政机关行使法定的权力？如果说司法机关试图确定行政权力的边界，那么司法权力的边界又在哪里？针对几个难民案件，内政大臣公开批评司法过度干预，指责法院正在侵蚀议会至上的宪法原则：“我很讨厌，议会辩论决定了的事，法院却一把推翻”；“假使有什么问题，也是我们议会的事，轮不到法院头上”。【562】在司法素被尊重的英国，这样激烈的言辞自然引起人们对司法的担忧。司法机关作为行政行为合法性的审查者，它自身也面临质问。“审查司法审查”或者“司法审查的正当化”，诸如此类的文章标题暗示了这种普遍的忧虑。【563】而司法审查的发展确实也使传统的越权无效理论越来越牵强，如果它想作为司法审查统一基础的话。司法审查需要为自己的正当性辩护，同时表明它的边界在哪里。
在整个争论过程中，有一双眼睛密切地关注着，虽然很少说话：他就是越权理论的倡导者威廉·韦德。在剑桥大学公法研究中心举办的讨论会上，80高龄的韦德再次捍卫他的越权理论。话语不多，字字珠玑，在此全文引用：
我们都清楚，法官们在司法审查的历程中为他们自己创造了权力。司法独立的呼声也在相当程度上被法律所认可。沃尔夫勋爵提出，法院可以拒绝实施议会取消司法审查的法律；这一主张不过是重申上议院在安尼斯米尼克案件中的立场，以及他本人在阿尔菲德案件（Al Fayed）中的态度。枢密大臣已经注意到沃尔夫勋爵、库克勋爵、朗斯勋爵和塞德利爵士的观点，他批评他们的观点是司法浪漫主义驱使下的司法至上主义。法官们当然不会因他的指责而举步不前。然而，如果法官们宣扬他们创造法律的权力，那就坏了。公众看到，由于《人权法》的出台，法官们在已经大大扩张的司法审查权力之上，又获取了巨大的权力。在此情况下，一旦让公众感觉法官们正在营造一个更大的帝国，并谋求与议会分庭抗礼，那只会增加公众对法院的指责：说法院不是选举出来的，是不可靠的，不民主的。这一切要求法官们不能不说话谨慎。上议院坚定地支持越权无效原则，把它建立在假想的议会意图上，这是一种智慧。关于它的具体内容，福赛和爱略特已经在一系列著作中做了雄辩的阐述。【564】
韦德的话清楚无疑地表明，他坚持越权原则只是一个为司法审查谋取正当性的策略。他不是反对司法创造，不是反对司法机关保护人权的积极姿态，甚至不反对在某些情况下司法对立法的抗拒。一句话，他在立场上并不保守。事实上，韦德深刻地认识到一个世纪以来议会制政府下英国政治权力结构的严重失衡，以及一个强健的司法在恢复和维持宪政平衡中的巨大作用。即使对于议会主权这样已为各方公认的宪法原则，韦德也暗示了法院在单方面推动宪法变迁中的可能性。他对法官的能动性大加赞赏，对司法的未来充满信心。【565】理念的另一头是现实。在韦德看来，尽管司法已经确立了极大的权威，但在没有成文宪法的保障下，它还脆弱，经不起人们的攻击。在此情况下，从事司法创造要瞻前顾后，注意各方反映，不要把自己置于风口浪尖上，尽量避免与议会、政府发生公开冲突。他告诫法官们，有些事“做得说不得”。他不反对法官们秘密的篡权，所反对的只是公开的造反。在此，韦德抛开繁琐的论证，直切主题，抓住一个核心问题：司法审查面临的合法性危机。这种把握大局的眼光，审时度势的判断，与其说是一个法律专家的推理，不如说是政治策略家的姿态。
争论中，有不少人批评越权原则——特别是修正后的越权原则——没有为司法实践提供一个清晰的操作指南，呼吁公法学者更加注重实践性规范的探讨。【566】这一观点也许揭示了越权原则的一个弱点，但不能说击中要害。因为越权原则的倡导者和支持者并没有把该原则定位于司法操作，而是为司法审查的合法性提供一个宪法理论上的解释。在他们看来，越权原则标示出了司法和行政、立法的基本关系，标示出司法审查在宪法框架中的地位。虽然有虚假的成分，但在韦德看来，坚持越权原则就是坚持了议会主权——它表示法官们仍然忠于议会，忠于议会所象征的民主——这样就能为司法扩张主义提供一顶保护伞，为它的批评者提供一副安慰剂。但人们要怀疑，对于司法审查的批评者，例如认为法院在移民问题上歪曲议会意旨、篡夺行政权力的部长来说，法院声称自己在实施议会意图，就能够抵挡批评吗？一切权力的行使者都有责任证明自己的行为是正当的，司法裁量也不例外。这种正当性最终必须建立在普遍共识上，而不是逻辑推理上。用一个已经让人明显感觉牵强附会的原则来包装法官真实的考虑、抵挡别人所有的批评，实在是勉为其难。用100年前的理论，修修补补后，继续套用于政治格局迥然不同的今天，暴露了公法理论的深刻危机。越权无效原则，作为一条具体原则，还将在很大范围适用；但作为行政法基本原则，它代表了过去，却不属于未来。英国司法审查的发展呼唤一部成文宪法，来界定和保障司法的权力，它也催生着新的公法理论，为司法审查的正当性提供更加令人信服的解释。
争论没有终结，也没有截然分明的胜负。也许韦德的支持者越来越少，但权威是不那么容易打倒的。这不只因为韦德长期的学术贡献而赢得的敬畏，还因为他手中掌握着真理的一半。只要司法审查的正当性仍然困扰着英国学界，他的观点就还有生命；只要韦德的《行政法》还畅销，他的观点就仍然屹立。直到有一天，英国的司法审查有了可靠的宪法保障，法官们才可以放心地卸下越权理论的盔甲，韦德的观点才成为学术史上的陈迹。但是，如果人们回顾英国司法审查的历史，越权无效在法律发展中所曾扮演的辉煌角色，以及它所代表的实践立场和话语技巧，将仍然在远处熠熠发光。
三、裁量审查的深化
司法机关对行政裁量决定应当给予多大的尊重，可以进行多深的审查，这是一个世界性的课题。相对于欧陆的同行，英国法官更注重对行政程序的审查，而对实体性行政决定的裁量要求很低。英国法院曾经流行的温斯伯里不合理性原则（Wednesbury Unreasonableness），与欧陆法院流行的比例原则（proportionality），就是一个经典的反差。但是，在欧洲法的影响之下，英国法院逐步引入了比例原则。对于英国法院来说，这是一个艰难而漫长的过程。这一过程反映了英国的欧洲化趋向，也显示了英国法院权威的进一步提升和规训行政权力的进一步深化。
（一）温斯伯里不合理性原则的诞生
数十年来，温斯伯里不合理性原则被视为英国现代行政法的基石之一。通常，人们将该原则与1947年格林勋爵审理的温斯伯里案件联系在一起。格林勋爵主张只有在“某一行政决定是如此的不合理，以至于任何一个理性的机构都不会作出”的情形下，法院干预行政决定才是正当的；而且“在该原则的范围内，行政机关享有绝对的裁量权，它的决定不受任何法院的质疑”。【567】可见，与汉语的日常语言和中国行政法学上的“合理性原则”不同，温斯伯里意义上的不合理是用来表示非常极端的行为。在英语文献中，有时用“不理性”（irrationality）来称呼该原则。【568】
温斯伯里案件的起因是一项放映电影的管制措施。在基督教文化中，星期日是安息日，人类在这一天应当上教堂去礼拜上帝，而不能从事工作和娱乐，看电影也属不正当的活动。随着电影业的发展，电影作为一种娱乐已经开始大众化，对它的管制也开始放松。继1909年《电影放映法》对星期天放映电影有条件地解禁之后，1932年《星期日娱乐法》（本案涉及的这部法律）进一步放松了对星期天播放电影的限制。该法允许电影院在星期日营业，同时规定地方行政当局在发放放映许可时可以附加它“认为适当”的条件。尽管1932年《星期日娱乐法》直到1985年才被新的《电影院法》废止，但就在温斯伯里案件发生后不久，1952年的《电影放映法》表明了进一步放松管制的迹象。【569】实际上，温斯伯里案件可能是围绕行政当局电影放映许可附加条件合理性的最后一场诉诸法院的纠纷。【570】
温斯伯里一案的主要争议点是，温斯伯里市政委员会根据1932年《星期日娱乐法》规定的“15岁以下的孩子不能进入任何娱乐场所，无论是否有成年人陪同”的条件是否合法。从字面上解释，这一规定符合《星期日娱乐法》。而且，当时英国各地对放映电影做类似限制的也不止温斯伯里一个地方。留给格林勋爵的问题是该附加条件是否合理，他是否应当干预。
英国法院在这方面相关的判例，说得好一点是不一致的，说得坏一点是混乱的。总体上讲，英国法院传统上对行政决定合理性的审查是很低微的。判决书无数次地强调，行政机关在其裁量范围内拥有不受限制的自由。在这个意义上，把行政裁量理解和翻译为“自由裁量”不但可以接受，也是恰如其分的。正因如此，我们可以理解宪法学者戴雪主张法治的一个要件就是“排除政府的恣意、特权乃至宽泛的裁量权（wide discretionary authority）”。【571】当然，这不意味着英国法院对行政裁量一味放纵。事实上，英国法院对行政机关的管辖权以及可能影响管辖权的相关事实（jurisdictional fact）进行比较严格的审查，对行政机关所应遵循的程序准则也有持久的要求，法院还经常审查行政决定者的主观动机、是否考虑了法律上不相关的因素或者没有考虑应当考虑的因素。法院也曾经以“案卷表面错误”撤销行政机关的决定。但是，对于行政机关权限范围内的裁量决定，法院是非常顺从的。多年前，萨姆纳勋爵曾说道，“有很多事情法院不愿意去质疑。虽然在被诉行为是否合法这一问题上法官是最终裁决者，但是他们经常认可地方当局的决定，仅仅因为他们自己没有能力衡量某个解决方案的优劣得失”。【572】而就在温斯伯里案件前几年，英国高等法院多数法官在一个类似的案件里还支持市政委员会的类似决定。【573】
但是，普通法也有一连串的先例表明，法院对行政决定实体合理性的审查没有采取完全字面的狭隘解释。其中一个在格林勋爵的判决中提到的是市政委员会的工资标准是否过高的案件。在该案中，相关立法在规定市政委员会给其雇员支付工资的标准时，使用了与温斯伯里案件的相关立法完全相同的文字，即“只要它认为适当”，但上议院还是干预了该市政委员会的工资标准。【574】虽然这两个案件的案情有很大差异，但正如原告所争辩的，“在法院应当如何对待规章效力的态度问题上，（这个案件的）某些观点具有指导意义”。判决理由提到的另一个案件，与本案案情非常相似。它涉及的是根据1909年《电影放映法》课加的限制条件是否合法的问题。该限制条件是：“14岁以下的儿童，如果没有父母或监护人陪同，晚上9点之后禁止进入需经许可方能经营的场所，或者在该场所逗留。10岁以下的儿童，晚上9点之后一律禁止进入需经许可方能经营的场所，或者在该场所逗留。”上诉法院多数法官主张该限制条件构成越权，因为“该限制的理由（维护儿童的健康和福利）与设定该许可的目的（管理电影放映场所）”之间没有关系。【575】
假设温斯伯里案件不是发生在1947年而是发生在1997年，即使当时相关的制定法并未废止，我相信法官会作出完全相反的判决，轻松地撤销地方当局内容相同的规定。公众对于安息日的态度已经发生了根本性的改变，绝大多数人会认为禁止儿童在周末看电影是不必要的、也是不适当的。然而，在20世纪40年代，情况却完全不同。至少在格林勋爵看来，人们对周末娱乐的态度是高度分化的。
温斯伯里案件的判决书中没有详细考察各方的理由。但在案件发生当时，星期日安息（包括禁止或限制娱乐）已经不再是一项社会禁忌。而且，原有的许多管制措施变得不合时宜，甚至荒诞可笑。多年以后，格里菲斯教授回想起在他孩提时代人们如何规避前面的电影审查规则，即儿童在观看当时所谓的“A”片时应当有大人陪同，他谈到他们在电影院门口随便找一个大人带他进去，然后彼此心照不宣，各坐各的。“大家都知道这很滑稽，就是没有人去拆穿。”【576】
温斯伯里案件的判决书没有详述公众支持市政委员会的理由。但是，在另一个案件中，阿特金森法官的说法可以给我们一些启示：
在Weston-super-mare当地，有相当一部分人信守星期日安息的戒律。他们希望他们的孩子懂得对星期日的敬畏。他们希望孩子们在星期日去教堂、周末学校、儿童服务站或者类似地方，而不希望孩子们去电影院，特别是看那些迎合军人口味却不适合儿童的电影。可能也有些人希望他们的孩子参加训练营、童子军，还有一些人希望他们的孩子尽可能多到户外活动，而不是连续几个小时待在有几百个吸烟者的烟雾腾腾的室内。【577】
格林勋爵很清楚，在这类问题上，民众的意见高度分歧，共识很难形成：“对于地方当局那些具有高度政策性的问题，法院的意见很可能大相径庭。某些法院可能认为根本不应允许儿童星期天进电影院，某些法院可能恰好相反。毫无疑问，在全国范围，诚实、正派的人们对于这样的事情也会观点迥异。”【578】
面对两方的意见冲突，格林勋爵没有去裁断何者更加合理。在他看来，“没有先例支持法院有权决定何为合理、何为不合理”，法院的角色不是“裁断哪种观点更正确”。【579】既然当地民众在这类事情上众说纷纭，行政当局的观点当然就不属于不合理的。既然如此，“地方当局课加的限制条件并没有不合理或者越权”。只要地方当局的决定是在其权限范围内作出的，法院便无权干预。格林勋爵所主张的是，在不存在压倒性共识的情况下，法院不应冒着合法性受质疑的危险，在两种不同的意见之间进行选择。
在这种情形下，对法院来说，尊重行政行为相对来说比较安全。虽然法院不能完全逃避人们对它不干涉主义的批评，法院在很大程度上将行政错误的责任以及人们的指责都转移给了行政机关。行政行为可能是错误的，但法院宁愿将纠正错误或者修改法律的机会留给其他部门，或是留待将来人们对这一问题形成压倒性共识时再予以解决。可见，这一立场不是对制定法意图逻辑推演的产物，而是对法律共识的计算结果。后来，它被确认为司法审查的一项准则，冠以“温斯伯里原则”的名称。
（二）从不合理性原则到比例原则
温斯伯里意义上的不合理是用来表示非常极端的行为。这一立场“为行政决定划定了一个巨大的‘免受司法审查’的保护圈”。【580】它反映了那个时代普遍流行的司法消极主义态度，而不是司法创造的精神。【581】即使在案件判决当时，那也是司法立场的一种倒退。
进入20世纪60年代，在司法审查勃兴的整体氛围中，英国法院加强了对行政裁量的审查。在1968年的帕德菲尔德一案中（那已是温斯伯里案件20年后），法院面对法律关于“部长可以自由决定”的条款，仍然撤销了部长作出的决定，并要求其重新考虑。【582】这种干涉主义为温斯伯里原则涂上了一层亮丽的色彩，使其看起来不是那么消极。受帕德菲尔德案件的鼓舞，律师在诉讼中频繁援引这一原则为当事人辩护，几乎每周都能够在公布的案例中看到该原则的运用。然而，具有讽刺意味的是，“基于温斯伯里不合理性原则挑战行政行为的，很少成功”，那些原告胜诉的判决主要是根据不相关考虑、不合法或程序不适当等审查标准。【583】
随着司法审查的发展，温斯伯里原则变得越来越难以令人满意。在一些后来的案件中，几位法官声称在那些涉及个人重要权利的案件中，行政行为应当受到“严格审查”。【584】布里奇勋爵说，法院有权根据行政决定所涉事项的严重程度来确定对行政决定审查的严格程度。【585】在著名的史密斯案件中（后面将详细讨论），无论是上诉法院院长宾纳姆爵士还是他的同僚索普勋爵，都接受了这一规则，即“行政决定涉及的人权越基本，法院越应该要求行政机关提供正当理由来说服法院相信其决定的合理性……”【586】这种鼓舞人心的言论受到学者和一些法官的热烈欢迎。他们讨论并呼吁在司法审查中适用一种更为严格的审查标准：比例原则。【587】
然而，他们的希望在上议院遭受了连续挫败。在1991年的布林德一案中，多数法官断然拒绝适用比例原则：“法院只能依据司法审查的传统原则审查行政裁量权的行使，而比例原则——它要求行政机关平衡作出决定的理由与对人权的干涉，并合理地证明他的决定是必要的、适当的——不在传统审查原则之列。”【588】前述的史密斯案件曾经对不合理性原则构成挑战，然而在该案中，上诉法院明确支持传统的温斯伯里原则，同时表示在不同的语境下它的含义可以更加灵活。【589】直到1998年《人权法》制定前夕，欧文（Irvine）勋爵注意到，受欧共体法和《欧洲人权公约》的影响，在纯粹的国内法中已经出现了适用比例原则的零星案例。【590】但他仍然能够肯定地说：“司法审查的主导原则毫无疑问还是上议院在布林德一案中所确立的原则，即除了欧盟法之外不适用比例原则。”【591】
随着1998年《人权法》的施行，引入比例原则的呼声越来越高。【592】达利案是《人权法》施行后的重要案例之一，而且经常作为接受比例原则的著名案例被提到。该案的争议焦点是，在犯人不在时搜查牢房的政策是否合法。上议院认为其不合法，因为它违背了《欧洲人权公约》。更为重要的是斯特恩和库克勋爵的意见。斯特恩勋爵分析了传统的温斯伯里原则和比例原则之间的差别，并表示他倾向于适用比例原则。【593】毫无疑问，他的话在逻辑上是正确的，在实践中也是令人信服的。然而，在达利案件中，比例原则只取得部分胜利。上议院的多数派并未采纳相同的观点。宾纳姆勋爵代表多数派法官所陈述的判决理由甚至只字未提比例原则。其他两位，赫顿勋爵和斯科特勋爵强调他们支持斯特恩勋爵在R. (Mahmood) v. Secretary of State for the Home Department一案【594】中的观点，即反对法院审查行政行为的优劣得失（merit review），并主张审查强度“将取决于案件所涉的事项”。换句话说，他们并不赞同比例原则。
真正的突破发生在3年之后。2004年12月，英国上议院宣布，2001年《反恐与安全法》允许不经审判而无限期关押有恐怖活动嫌疑的外国人的规定，违背比例原则和平等原则，从而抵触《欧洲人权公约》。【595】自此，英国法院在人权法领域中确立了比例原则。
与温斯伯里原则相比，英国法院适用比例原则面临更大的障碍。1984年，当迪普洛克勋爵在著名的政府通讯总部（GCHQ）案件中对司法审查标准进行总结时（他分为不合法、不合理性和程序不当），他头脑里就有比例原则。虽然他明确表示认同该原则，但仅仅预言它“将来可能被采纳”，而真的把它留待将来。【596】比例原则获得最终的、没有保留的接受，英国法院整整花了20年。
（三）不合理性原则与比例原则的区别：史密斯案的检验
英国法院在采纳比例原则上的长期徘徊，清楚地说明了不合理性原则与比例原则的区别。开除同性恋军人的史密斯案件【597】，则是检验这种区别的最好例子。史密斯等四位有同性恋倾向的军人，虽然在服役期间表现良好，但根据英国国防部禁止同性恋的规定被开除。史密斯等人申请司法审查，要求法院宣布该规定违法。英国高等法院和上诉法院根据不合理性原则，驳回了几名原告的请求。而当该案到了欧洲人权法院，后者根据比例原则宣布英国军方的规定违反《欧洲人权公约》。
英国对该案中的行政规定采取不干涉的立场，并不是因为法官完全认同该规定。事实上，高等法院的布朗法官用相当的篇幅分析了人们对待同性恋（尤其是军队中的同性恋问题）态度的变迁。他发现偏见正在被打破，障碍正在被清除。他的结论是，“政府的做法（开除同性恋军人）有违历史潮流”，并表示怀疑现行政策将来是否还能维持。【598】上诉法院的宾纳姆勋爵在代表多数法官所做的阐述中也指出，公众对于同性恋和同性恋服役的态度已经发生巨大的变化，异性恋者越来越理解和宽容同性恋，同性恋也越来越公开和坦诚。所以，“下任何普遍性的结论几乎都有问题”。【599】法院注意到，国防部提出同性恋损害“军队的士气和战斗力”，但也承认，所有四名上诉人在服役期间表现良好，他们的性取向从未影响他们履行职责，也没有对军队纪律带来不良影响。
尽管如此，英国法院仍然拒绝了原告方面的请求。法院认为，当原有观念尚未完全消逝、争议仍然存在时，不适宜由法院来判决它的消亡。布朗法官宣称，“只有绝对肯定不会给军队带来任何可见的损害时”，“法院才能从军队和政府那里接手，彻底解决这一问题”。【600】布朗法官的同事柯蒂斯（Curtis）法官的话，似乎印证了他的谨慎有些道理。柯蒂斯法官在同性恋问题上的态度比布朗法官就要保守得多：“我不认为原告就有道理，或者军队的决定一定是错的，应当早点取消。”【601】此外，宾纳姆勋爵以1991年下院特别委员会的调查报告为根据，认为有同性恋行为或倾向的人不应参军无疑是“英国军方和官方的普遍共识”。【602】在回顾了该案的背景之后，宾纳姆勋爵宣称，开除四位同性恋者的决定是否合法，应当按照当时代的认识来判断。正如上文所揭示的，当时公众和专家对此问题意见严重分歧。直到20世纪90年代，英国军队接纳同性恋者和同性恋行为的时机还没有到来。
英国法院的审查根据就是所谓的温斯伯里标准。当原告方主张适用“比温斯伯里原则更为严格的审查标准”时，法院明确地拒绝了。法院的态度是，在同性恋问题上社会道德（或者说社会偏见）高度分化，它们不应当干预。宾纳姆勋爵指出：“一项决定的政策性越强，涉及的问题离日常的司法经验越远，法院宣告它违反合理原则前就应当越慎重。……如果行政决定的政策性很强或者涉及机密和国家安全问题，那么法院更应慎重。”【603】如果说该案与“日常的司法经验”相去甚远，这不意味着法官们对于同性恋问题和将同性恋者开除出军队没有自己的意见，而只能表明在人们对该问题缺乏普遍共识时，他们不应贸然判定行政决定违反合理原则。
当该案到了欧洲人权法院，后者宣布英国法院对史密斯案的判决违背了《欧洲人权公约》。【604】导致这一结果上的差异，原因在于欧洲人权法院适用了是更为严格的审查标准：比例原则。
从法律上讲，欧洲人权法院受到《欧洲人权公约》的约束。而在适用这项标准的背后，是欧洲人权法院不同于英国法院的环境。远在斯特拉斯堡的国际法官与他们的伦敦同行相比，必然更加独立于英国国内的意见。而且环顾欧洲各国，他们会发现——英国法官审理中也曾注意到——包括德国、法国、挪威、瑞典、奥地利、荷兰和爱尔兰在内的众多欧洲国家，都不禁止同性恋参军；北约的成员国（它们绝大多数是《欧洲人权公约》的缔约国）中，也很少有禁止同性恋参军的。因此，整个欧洲对待同性恋的态度更有利于原告。
对同性恋政策评估小组报告的不同态度，也反映了欧洲人权法院与国内当局的不同处境。在上诉法院对史密斯案件作出判决后，国防部成立了一个同性恋政策评估小组，对军队中的同性恋问题进行重新评估。评估小组的报告总结说，在目前英国，同性恋仍然与部队生活格格不入，改变现有政策（即允许同性恋参军）可能降低军队的潜在战斗力。报告强调，“最有资格对这个问题作出判断的专家们，绝大多数对目前的政策明确表示赞同”。尽管英国政府在人权法院的诉讼过程中非常倚重这份报告，但欧洲人权法院认为它表现了对同性恋先入为主的偏见，因此不能作为干预原告权利的正当理由。【605】可能有人认为，欧洲人权法院更多地关注私生活的权利，而国内当局则关心军队的战斗力。但要看到，正是对于同性恋的不同共识，导致了国内当局和欧洲人权法院对平衡点的不同选择。
温斯伯里原则体现了英国法院传统上对行政裁量的尊让，而比例原则则反映了法院对行政裁量问题审查的加深。这两个原则的差异，揭示了法院对行政裁量问题进行审查的不同尺度。对于仍然处在摸索阶段的中国司法审查来说，对英国实践的比较研究无疑有助于开阔视野：对行政裁量的司法审查不仅仅是比例原则一把尺子，还有不合理性原则这把尺子。
当然，不管采用哪一把尺子，法院都无法逃避其判断的主观性。哪里有行政裁量，哪里就有司法裁量。只要“这一案件应当适用的法律是什么”存在分歧，法院就有特别的义务确定自己的立场。正如格里菲思教授所嘲笑的：“尽管格林勋爵拒绝司法创造，努力根据议会意图而对制定法进行最为谦抑的解释，他仍然无法逃避某种程度的主观性。就温斯伯里原则来说，除了法官，还有谁能决定什么是不相关考虑，什么情形下对权力的不恰当使用构成恶意，不合理到什么程度才不可容忍？”【606】类似地，当我们讨论比例原则时，什么是“行政执法目的和目标”、什么是“相对人的权益遭受最小的侵害”、一种方案与另一种方案相比的优劣在哪里，都离不开法官的判断。在此意义上，本章讨论温斯伯里原则和比例原则，不仅仅是提示行政裁量司法审查的多种标准，更在于强调法官无可逃避的选择责任以及他面临的合法性风险。在法院自身权威不足、司法审查立足未稳的情况下，不合理性原则也许是一把比较稳妥的尺子。比例原则的引入给了法官审查行政行为合法性的新武器，但如果法官贸然使用这一武器，可能导致以个人判断代替行政判断的指责，从而把司法判决的合法性推到悬崖边上。
结 语
法律不仅是调整各种社会关系的规则体系，也是我们理解社会发展的一个窗口。在英国法院司法审查标准演化的背后，是英国社会的变迁。随着现代行政职能的扩张，如何确保行政权力的合理行使、防止和控制行政权力的滥用，成为英国社会的一个重大课题。议会立法不能满足这种需要，司法的控制日益加强。这构成英国司法审查在过去一百多年发展的基本背景。
社会在变迁，法律自然也不是凝固的。普通法在长期的演化过程中，创造出控制行政权力的多种多样的手段。司法审查标准的发展，既是法院规训政府、捍卫法治这一传统立场的产物，也是法院在现成框架中努力抵制和挣脱各种外在限制的结果。在长期的低迷后，20世纪60年代出现了自然正义的复兴；议会对案卷表面错误和司法审查范围的限制，导致了越权原则戏剧性的扩张；在欧洲法的影响下，法院逐渐引入比例原则，加强了对行政裁量的审查。我们今天所见到的自然正义、越权无效和比例原则等审查标准，只是这些发展的结晶。对于一个域外的观察者来说，需要关注法律的现状，也要了解它的历史。
相比于多数国家，特别是法律后发达的国家，英国法院的独立性和权威性足以自豪，其深厚的普通法传统更是为司法审查提供了坚实的基础。但是，当司法审查的范围日益扩大、强度日益提高，司法审查也面临着正当性的拷问。如何在新的社会条件下，合理界定法院的功能、厘清司法审查的边界，不但是法院需要时时面对的问题，也涉及英国整个不成文宪法的重新构造。英国加入欧洲共同体、实施《欧洲人权公约》等一系列事件，缓慢却深刻地改变了英国的宪政传统。同样地，英国在2009年设立最高法院代替上议院司法委员会，既不是终结，也不是开端，而只是一系列变化的一个环节。这一举措对司法审查的影响，还需要较长时期的观察。
英国的宪政传统曾经给人类社会的治理事业提供了独特而宝贵的经验。今后它在解决自身问题的过程中，能够给其他国家带来什么样的启示，更值得我们关注。
