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移除书签第七章 美国行政法中的独立规制机构【607】
导 言
相对于大陆法系而言，美国行政法起步较晚，曾长期附属于普通法，不被视为独立的法律部门。1893年，古德诺出版《比较行政法》一书时，学术著作中才出现了行政法这一概念。【608】直到1927年，大法官弗兰克福特还在抱怨学术界视行政法为舶来品，律师和法官也依然认为行政法完全违背英美法原则。【609】造成这种情况的原因大致可以归纳为三个方面：首先，在普通法的背景下，联邦法院主要使用衡平法上的禁令（injunction）和确认判决（declaratory judgment），以及普通法的令状制度作为控制行政行为的手段，因此未能展开对行政法的独立研究。【610】其次，早期美国宪政理论将政府视为一种必要的恶（necessary evil）【611】，在建国后很长一段时间内，以总统为首的行政机关只有外交部、国防部、财政部和内政部4个部门。【612】由于行政活动的不发达状态，当时并未产生研究行政法的实际需要。最后，美国建国初期奉行“自由放任”政策，鼓励自由竞争，因此缺少行政法研究的土壤。【613】
随着19世纪末美国对社会经济领域干预的加强，各种复杂的社会问题不断出现，同时拥有立法、行政、司法混合职能的独立规制机构逐渐兴起，行政法才有了发展的可能。美国学者一般将1887年州际贸易委员会的设立，视为行政法的开端和行政国家的肇始。【614】不仅如此，以州际贸易委员会为代表的独立规制机构，将不同的见解、专业知识和背景汇集起来，处理法律上棘手、技术上复杂、政治上敏感的诸多问题，以适应处理复杂经济和社会事务的需要，也是美国行政法上“独到的创设”。因此，研究美国的独立规制机构，对于深入理解美国行政法具有重要的意义。
今天，美国的独立规制机构已经获得了独特的法律和政治地位，成为了政治生活中不可或缺的一部分。这种现象并非制度逻辑的必然结果，而是在美国行政法和政府监管的长期实践中逐渐形成的，来自现实的需求以及历史的连续性。继州际贸易委员会成立以来，大量独立规制机构如雨后春笋般涌现：1913年，美国建立联邦储备委员会，以管理和规范银行业，控制国家的货币供应；1915年建立联邦贸易委员会，以防范虚假和欺诈的商业活动，和司法部共同实施《反垄断法》；1934年建立联邦通讯委员会，对国家电话、广播和电视产业加以规制；1935年成立国家劳资关系委员会，对劳资关系加以管理。【615】1977年，国会建立了联邦能源规制委员会，1983年认可了公民权利委员会的独立地位。【616】几乎在每届国会上，都会提出创设新的独立规制机构，或强化已有规制机构独立性的动议。
然而，在美国行政法中，独立规制机构仍然是一个历久弥新、聚讼纷纭的话题。何为独立规制机构的独立性？独立规制机构对谁独立？独立性的范围何在？独立规制机构是否具有“准立法”和“准司法”的权力？其行使权力的性质为何？如何在美国宪政和分权的框架下理解独立规制机构？如何看待独立规制机构和国会、法院的关系？独立规制机构究竟是国会的膀臂，还是行政权麾下的一部分？国会、法院以及总统是否可以对独立规制机构进行必要的干预或监督？对于这些问题，美国行政法学者的讨论尽管卷帙浩繁，却殊少定论，有必要加以系统梳理。
更重要的是，我国随着市场经济的发展，市场主体独立地位逐步提高，社会阶层不断分化，市场主体行为日趋复杂，在环境、核能、食品药品、矿山安全、职业卫生等社会性领域，在保险、证券、银行等经济性领域，都有必要加强政府监管。自20世纪90年代以来，我国相继成立了中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会、国家安全生产监督管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理局等规制机构，但这些规制机构的法律地位、组织架构、规制程序都有待细化，其独立性和责任机制都有待加强。因此，对美国独立规制机构的研究，也能够为中国政府规制体系的健全和完善，提供必要的镜鉴。
本章将目光聚焦于州际贸易委员会、证券交易委员会、联邦通讯委员会、国家劳资关系委员会等相对传统的独立规制机构，在此基础上，首先对美国独立规制机构的历史演进加以讨论；其次，通过对独立规制机构成员任免程序的介绍，对独立规制机构法定职能的剖析，阐述其组织架构；第三，对独立规制机构的内部运作程序进行评介；第四，探讨美国总统对独立规制机构的控制，国会和法院对独立规制机构的影响；第五，分析美国独立规制机构独立性的内涵及其在分权体系中的地位。
一、美国独立规制机构的历史演进
每个独立规制机构都有着自身独特的演进历史和演化逻辑，这和相关产业利益的诉求、已有规制实践的累积、特定规制目标的设定都有着密切的关联，常常反映了规制机构、产业界、政府政治分支就行为方式达成的共识或妥协。【617】在美国，联邦层次独立规制机构的浮现，源于美国国会1887年设立的联邦州际贸易委员会。然而在州际贸易委员会设立之前，已有10个州设立了“强”规制委员会，来规制州内铁路运费定价。本部分将以美国联邦州际贸易委员会的形成为引子，说明独立规制机构的历史演进过程。
（一）美国早期的州铁路规制
1830年1月7日投入运营的巴尔的摩—俄亥俄铁路是美国的第一条铁路，仅有22英里。然而19世纪后期，美国铁路得到了空前的发展。19世纪60、70年代，铁路间的竞争使得某些铁路运价降低到运输成本以下，引起激烈的价格战，这降低了铁路收入，造成了运价的极度波动，导致了不公平的差别待遇。种种弊端引起了铁路业界、总统、国会以及研究者的高度关注。【618】
在1866—1878年间，查尔斯·弗朗西斯·亚当斯围绕铁路运营经济学撰写了数篇颇有影响的论文。他指出，如对铁路不加规制，则会导致自然垄断，但政府的运营和规制或会阻碍效率和创新。在亚当斯看来，州立法机关不适于承担铁路规制的任务，因为他们欠缺铁路市场和规制方面的专门知识，他们的政治决断可能会阻碍市场的发展。相反，来自产业界的专家能更好理解产业经济学，从而趋向有效规制。因此亚当斯建议设立“阳光委员会”（sunshine commission），作为一个由专家组成的无偏私机构，对铁路活动进行调查、检视和报告。【619】亚当斯的论述构成了美国铁路规制的智识基础。
于1869年成立的马萨诸塞州铁路委员会，反映了亚当斯论断的影响。该委员会由三名薪酬优渥、无党派的成员组成，有权对过高的铁路运价进行调查，并公布调查结论，但无执行权。1871年成立的伊利诺伊州铁路和仓储委员会，则是首个有权确定合理最高限价的规制机构。【620】
到1886年，各州普遍以规制委员会的形式，来进行铁路规制。在当时美国的38个州中，有28个采取了某种形式的铁路规制，其中只有4个州通过司法权的运作来实施铁路规制，其他24个州均由规制委员会来进行铁路规制。但随着州际铁路运输的兴起，州铁路规制机构很难依法去规制州际铁路运输，联邦规制的必要性日益凸现。【621】
1868年至1886年间，美国国会收到了大约150部铁路规制法案提案。【622】这些法案呈现出两种不同的进路。一种进路以来自德克萨斯州的众议员约翰·H. 里根于1878年提出的议案为代表，认为规制机构无法提供有效的救济途径，因此只能发挥替代的作用，力主应通过立法来规定由司法权实施铁路规制；另一种进路则以来自伊利诺伊州的共和党参议员谢尔比·M. 卡洛姆于1883年提出的议案为代表，认为应成立行政监督委员会来规制铁路。【623】在19世纪80年代早期，这两种主张曾在国会难分轩轾。直至1885年3月17日，卡洛姆在国会成功地获得了主导地位，参议院成立了一个由5名参议员组成的特别委员会，对铁路规制问题进行调查。
由卡洛姆任主席的参议院州际贸易委员会，于1886年1月18日出具了一份长达216页的，涵盖几乎所有运输规制问题的研究报告。这份报告对英国铁路规制的历史，以及美国各州铁路规制立法及各州铁路规制机构运作的情况，进行了详细的检视，为国会的讨论提供了重要参考。
在1886年10月，美国联邦最高法院在Wabash, St. Louis & Pac. Ry. v. Illinois案中判称，即使尚未有联邦层次的铁路规制，州规制机构也不能涉足州际铁路运输费率的规制。【624】这一判决迫使联邦政府采取行动，因为铁路运输有3/4是州际性的，并且在州的法律管辖之外。到1886年，建立一个委员会式的联邦规制机构，似乎已成大势所趋。首先，由于宪法和地域因素的限制，很难由各州或法院来实施铁路规制；其次，通过研究，国会也了解到在大洋彼岸的英国，已有了成立专门委员会来规制铁路的实践。
铁路业界也希望通过联邦层面的铁路规制，来遏制业界间经年累月的价格战，从而更好地保护产业利益。尽管铁路业界可能会对立法的细节存有歧义，但它们总体上非常支持联邦层面的铁路规制。“实际上，是铁路业界，而非农民和承运商，构成了1877年至1916年间联邦规制的最重要拥簇者。”【625】最终参议院以43票赞成、15票反对、17票弃权，众议院以219票赞成、41票反对、58篇弃权通过了《州际贸易法》（The Interstate Commerce Act），克里夫兰总统最终于1887年2月4日签署了这部法律，为联邦州际贸易委员会的架构提供了法律基础。
（二）联邦州际贸易委员会的设立
最初的《州际贸易法》第11条规定，应根据该法设立联邦州际贸易委员会。该委员会由5名委员组成，由总统任命。5名委员的任期自1887年1月1日始，分别为2年、3年、4年、5年、6年，但继任委员的任期均为6年，委员中不能有超过3人来自同一党派。【626】
在这个最初版本中，第18条、第21条将州际贸易委员会置于内政部的控制之下。州际贸易委员会人员的雇用、薪水和支出，都要获得内政部长的批准，内政部长还要负责为该委员会提供适宜的办公室和必要的办公设备。【627】州际贸易委员会要在每年12月1日之前，将年度报告呈交给内政部长，再由内政部长把它交到国会。这样的制度安排，或许可视为立法过程中一种声音的延续，即认为由内政部来控制州际贸易委员会，使得新生的规制机构不会处于真空状态。【628】
1889年修正后的《州际贸易法》第7条取消了内政部对州际贸易委员会人员薪水及支出的控制，第8条授权州际贸易委员会向国会直接报告工作，使州际贸易委员会从功能上独立于行政分支。这项修正案是由民主党主导的国会，在共和党人本杰明·哈里森总统就任两天前颁布的，使规制机构更少受到总统的影响。将州际贸易委员会从内政部中分离出来的动议，得到了作为州际贸易委员会主席的共和党人托马斯·库利及内政部长的支持。参议员卡洛姆也指出，内政部长的监督“纯粹是形式化”的，监督不仅没有任何受益，还徒增不必要的负担。【629】
在州际贸易委员会成立的最初20年间，它是一个羸弱的机构。由于《州际贸易法》并没有赋予州际贸易委员会太多权力，它几乎不能采取什么终局性的行动，而是每每求诸于法院的帮助和制裁。然而，20世纪初美国铁路产业的发展出现了如下态势：第一，铁路业的重组和兼并限制了竞争；第二，从1900年前后所有铁路运费都飞速上涨，给承运商带来了很大压力；第三，铁路系统的资金日渐被少数人控制；第四，铁路运费的差别待遇和不公平竞争加剧了产业垄断。【630】这些情况都促使国会通过立法，强化州际贸易委员会的铁路规制权。
在此背景下，美国于1903年2月19日颁布了《埃尔金斯法案》（Elkins Act），该法主要针对铁路运费的差别待遇加以规制，认定特别运价、回扣、返款的行为违法，认定对公布运价的任何背离违法。这部法案是强化州际贸易委员会权力的前奏。
早在1894年，美国参议院州际贸易委员会即提议，赋予州际贸易委员会设定铁路费率及适用司法程序的权力。参议院卡洛姆和钱德勒于1899年也提出了类似的议案。由时任美国总统的威廉·麦金莱任命的产业委员会于1898年至1902年对铁路业进行了调查，并建议应强化州际贸易委员会的权力。但铁路业界联合起来，反对进一步的政府规制。
1904年，美国总统西奥多·罗斯福也加入到了推动有效铁路立法的阵营，他向国会明确表示，充分的铁路规制是“至为重要的问题”。在历经数年数轮讨论之后，美国于1906年颁布了《赫本法》（Hepburn Act），授权州际贸易委员会对铁路产业实践加以规制，设定最高运价，检查铁路公司账目，对不遵守州际贸易委员会裁定的行为可予以处罚，为实施法律可在必要时发布强制令。【631】
在1910年6月18日通过的《曼—埃尔金斯法》（Mann-Elkins Act），授权州际贸易委员会暂缓由运营商提出的提高运费请求，要求铁路业者来说明提价的合理性；主动进行调查，并对不同类型运费区分定价；除了规制铁路之外，还有权对电报、电话和电缆电报公司加以规制；考虑到铁路运费争议的增多，该法案还创设了贸易法院（Commerce Court），以便对州际贸易委员会的决定展开司法审查。【632】
至此州际贸易委员会具有了调查、管理和执行之权。有论者认为州际贸易委员会有立法权，履行行政立法职能，将国会的一般性规定予以具体化；也有论者认为州际贸易委员会是相对独立的裁判机构，来裁决公众和铁路运营商之间的争议。【633】通说认为，《曼—埃尔金斯法》使州际贸易委员会集行政、立法和司法功能于一身，成为了美国行政法上第一个具有典型意义的独立规制机构。此后，它依据《1920年运输法》、《1933年紧急铁路运输法》等次第颁布的法律，对铁路乃至汽车、民航等产业进行规制。
在进步时代（Progressive Era），随着公司信托和企业集团的出现，人们日益不信任政府，期盼通过新型规制体制来以矫正市场失灵，而不是去削弱市场机制。独立规制机构被视为实现这一目的的重要方式。一般认为，独立规制机构的官员是在相应规制领域具有技术能力的专家，他们可以弥补美国政府中政治机构和政治官员的欠缺，以实证资料为基础，作出更为理性的决定，免受政党政治的影响。正如有学者指出的：
保守人士论称，由于这些事项的性质总体说来是技术性的，因此，应交由专业技术人士而非立法者处理。……压力集团的活动，国会中的互投赞成票，或党派之间的辩论，不能保证作出理性和科学的决定。……保守人士的设想是，……一个以效率理想为导引，由专业人士支配的政治体系，能最好地确定如何实现此目标。【634】
（三）其他联邦规制机构的设立
这种希望相对绝缘于政治，通过技术专长进行规制的理念，为独立规制机构的设立提供了正当性。联邦贸易委员会的设立佐证了这种理念。在设立联邦贸易委员会之前，参议院州际贸易委员会已清晰勾勒出反垄断委员会需履行的职责，《联邦贸易委员会法》认可并扩大了这些职责。有论者指出，由司法部来实施反垄断法，较易受到党派和压力集团的影响；反垄断监管的职能具有“准司法”的性质，因此更需独立于行政之外的部门来实施，而联邦贸易委员会恰恰处于这样一个相对超然的地位。参议员纽兰兹就认为：“我们要逐步强化行政法，这单靠某一个办公室是无法实现的。……这样的工作必须由一个具有尊严、恒久、有能力且独立于行政部门之外的委员会来完成。”【635】
1914年9月26日，国会通过法律创设了联邦贸易委员会。该委员会负责确定和预防“不公平竞争方式”，并有权向违法者发放停止和终止命令，其所拥有的独立权力和职责，成为此后创设独立规制机构时所效仿的模板。普遍认为，联邦贸易委员会相对远离政治干预，能有效规制工商业活动；另外，具有独立性的联邦贸易委员会能汇聚专业人士，来解决高度复杂性、技术性的问题，从而给公众以信心。
美国在罗斯福“新政”时期建立了大量的规制机构，如联邦通讯委员会（1934年）、证券交易委员会（1934年）、联邦能源委员会（1935年）、国家劳工关系委员会（1935年）、民用航空委员会（1938年）等。【636】仅在1933年至1934年间就有大约60个规制机构成立，并且颁布了大量的规制法律以规制社会经济生活。这些举措的基本理念，在于通过专业化机构的规制，克服市场失败带来的危害。
在1965年至1980年被称为“权利革命”（rights revolution）的时代，法律所保护权利的范围大大扩张。在这个时期，美国联邦层次的规制再度扩张，社会性规制成为美国重要的公共议题，设立了诸如平等就业机会委员会、环境保护署、国家公路交通安全管理局、消费品安全委员会、职业安全和卫生管理局、原子能管理委员会等诸多规制机构。【637】
在1887年州际贸易委员会成立之初，独立规制机构被认为是美国政府体系中崭新的创设，是立法、行政和司法权力的古怪混合体，是对美国权力分立的政府架构的严峻威胁，甚至认为这样的法案是“彻底违宪和无效的，因为……在同一部法律中，这也许是将立法、司法和行政权力混合在一起”。【638】但是，独立规制机构的生命力，更多来自实践的需求，而非理论上的推演。【639】
独立规制机构存在的意义首先在于，专业知识乃是解决现代复杂经济社会问题的基础，国会缺少这类专业知识，传统行政部门的官员也更多为规制之外的传统行政职能所累，很难积累起为有效规制所必需的专门知识，而独立规制机构有着更优渥的薪资，更单一的目标，可以招募到高素质的专业人员专门从事规制工作，随着时间的推移积累起更多的技能和经验，更好地处理特定领域的规制问题。【640】
其次，独立规制机构的相对独立性，有助于形成和实施相对独立、客观、科学的规制政策。美国总统和内阁部门都有固定的任期，往往在任期内推行某些能立竿见影的目标，其政策也易受个人偏见影响，设立独立规制机构，能够保持特定规制领域政策的延续性。因此，美国于1973年设立财务会计准则委员会，在不受政治压力干预的前提下，确定会计师事务所需遵循的会计准则；美国国会还于2002年颁布《萨班斯—奥克斯利法案》，在独立规制机构证券交易委员会内部设立实体性的公众公司会计监督委员会，对注册会计师行业进行规制。【641】
第三，独立规制机构通过对特定领域活动的持续规制，建立起了与被规制方的持续、密切联系。规制机构和被规制方的持续联系，有助获取为规制所必需的基础性信息，在此基础上制定和实施规制政策；还有助于增强规制决定的合意性、回应性、多元性和可接受性，从而减少规制执法的阻力【642】；独立规制机构的独立、专业的规制，不仅能够捍卫公众的利益，也有助于被规制产业的健康发展，让被规制者因规制而受益。【643】
二、独立规制机构的组织法规范
（一）概说
独立规制机构是美国政治生活中，为了管理社会经济事务需要的一类特定组织。现代独立规制机构多因循1887年《州际贸易法》，一般采用委员会制而非独任制的组织架构。【644】规制机构一般由5—7名成员组成，成员总人数多为奇数。每一党派的成员在独立规制机构中至多能占微弱多数。不同规制机构成员的任期年限不同，但一般都在4年以上，通常为5—7年，以确保规制机构的独立性。更重要的是，非依特定理由，总统不得免去规制机构成员的职务。这一点最早在汉弗莱案中获得宪法层面的承认，通常被认为是独立规制机构和行政部门的最主要区别。【645】独立规制机构的各种组织法规范限制了总统控制，使得规制决定较少受到政治干预的影响，从而强化了规制机构的独立性。
（二）对独立规制机构成员的任命
1．任命机制
美国《宪法》第2条第2款规定，美国总统对联邦高级官员的任命有提名权，并且在获得参议院同意后有任命权。大多数情况下，在听取参议院的建议，并获参议院同意后，由总统任命独立规制机构成员。
但有些规制机构的成员仍由国会任命。例如公民权利委员会共8名成员，总统任命其中4名，参议院临时议长和众议院议长每人任命2名。【646】还有部分规制机构的部分成员由内阁部长任命。例如，全国印第安博彩委员会的主席是在参议院建议和同意基础上，由总统任命的；但该委员会的另外两名成员则是由内政部长任命。3名委员任期均为3年。【647】又如，退伍老兵上诉委员会的主席是在参议院建议和同意基础上，由总统任命，任期6年；但退伍老兵上诉委员会的其他成员则是以退伍老兵上诉委员会主席的建议为基础，在获得总统同意的前提下，由退伍军人事务部部长任命。【648】
2．任命中的考量
对规制机构成员的任命反映了多种考量。一般而言，相应的授权法律要求规制机构成员间的政治平衡，也就是任一政党的成员在规制机构中不能超过简单多数。但也有例外，如在关于国家劳资关系委员会、职业安全和健康审查委员会、联邦矿山安全和健康审查委员会等的授权法律中，就没有关于政治平衡的要求。【649】任命规制机构成员时也会考虑地域因素，如在美国联邦储备委员会中，就不得有两名来自于同一联邦储备区的成员。【650】
大多数法律未对独立规制机构成员的资格作出特别要求，然而也有少数法律对特定规制机构成员资格作出了特别要求。例如，邮政费率委员会的成员遴选应以“他们的专业资格为基础”【651】；地面运输委员会的3名成员中，至少有两人具有交通运输方面的专业背景，其中应有一人曾在相关私人部门供职；核设施安全防护委员会的成员应为核能安全的专家。【652】此外还有法律要求独立规制机构成员构成的均衡，如要求联邦储备委员会成员的遴选“应适当顾及金融、农业、工业和商业利益的公平代表”。【653】
有些规制机构形成的历史传统是，从机构的工作人员中遴选规制机构成员。例如在1961年至1977年间，美国证券交易委员会被任命的19名成员中，有4人是从委员会的工作人员中擢升的。【654】此外，许多规制机构的成员同被规制产业有密切的联系，被规制产业界的代表人物，往往有机会被任命为规制机构成员。【655】
（三）总统对独立规制机构成员的免职
美国《宪法》第2条第1款规定“应将行政权赋予美利坚合众国总统”，第2条第3款规定总统“应留意让法律得到切实履行”。杰弗里·P. 米勒教授认为，总统在协调和引导所有联邦机构事务方面，具有宽泛的权力。无论是否属于“独立”规制机构的官员，若在其法定裁量权的范围内不遵守总统命令，总统都有权解除其职务。总统不能越俎代庖，不能直接行使法律赋予规制机构的权力，但可以让规制机构成员知悉其意见，特定情况下可以解除规制机构成员的职位。【656】总统可以在任何情况下解除一般行政部门官员的职务，但总统解除独立规制机构成员职位时，需要符合特定的条件，有特定的免职理由，并经过适当的免职程序。
1．典型案例的发展
（1）Shurtleff v. United States案（1903年）【657】
在该案中，总统免去了一名商品估价委员会委员的职务。尽管国会规定，只有当该机构成员不称职、玩忽职守或渎职时，总统才可免去其职务；但法院认为，即使没有宪法或法律的规定，总统既然有任命官员的权力，也就有解除其职务的权力，不能因为法律中没有明确的规定，就剥夺这项权力。
（2）Myers v. United States案（1926年）【658】
该案的要旨是，伍德罗·威尔逊总统于1920年命令邮政总长解雇波特兰一等邮政局局长迈尔斯。原告迈尔斯的妻子认为，美国国会1876年通过的《公职任期法》规定一至三等邮政局长任期为4年，而且总统免去邮政局长的职务，需以参议院同意为前提。对迈尔斯的免职未获得参议院的同意，因此是违法的。
法院在该案中的结论是，总统有任命规制机构成员的权力，也就有相应的免职权。多数意见认为，解除职位的权力是附随于任命权的，因此，该权力排他地归属于总统。法院对宪法的“监督”条款予以较宽泛的解释，主张总统解除官员职位的权力是绝对的，不需要参议院或其他任何立法机关的批准，判决认为《公职任期法》中对总统免职权的限制违宪。
（3）Humphrey's Executor v. United States案（1935年）【659】
该案主要涉及的争点是，对于一个国会创设的，具有“准立法”、“准司法”权力的独立规制机构官员，是否允许美国总统仅仅因为政治上的原因，在未经国会同意的情况下，解除特定行政官员的职务。
汉弗莱曾任美国联邦贸易委员会的主席，时任总统的富兰克林·罗斯福认为汉弗莱没有积极支持“新政”政策，曾先后两次请求他辞去联邦贸易委员会的职务，但他没有辞职。此后罗斯福解除了汉弗莱的职务，免职信上写道，“特此免去你联邦贸易委员会主席职务，免职从即日起生效”，却并未写明其他的免职原因。《联邦贸易委员会法》规定，只有当联邦贸易委员会成员“无效率、玩忽职守或渎职”时，总统才能免去联邦贸易委员会成员职务。罗斯福只是因政见的不同，而非工作绩效或渎职的原因，即免去了汉弗莱职务，因此该免职决定被诉至最高法院。
最高法院将行政部门和履行“准立法”或“准司法”职能的独立规制机构加以区分，对联邦贸易委员会的性质加以剖析，指出：
它的职责既非政治性的，亦非行政性的，而最主要的是准司法和准立法性质。与州际贸易委员会类似，其成员是由依法任命、经验丰富、训练有素的专家们组成……这是由专家组成的机构，专家们通过服务年限来获得经验——除了人员选任之外，这个机构应独立于行政当局之外，并自由地行使判断权，而无需任何其他官员或政府其他任何部门的同意，亦不受他们的阻碍。【660】
最高法院认为总统有随时解除一般行政官员职务的裁量权，但只有在符合法定条件、法定程序的前提下，国会才能解除独立规制机构成员的职务。法院判称联邦贸易委员会是一个准立法、准司法机构，总统不能仅仅因为政治原因解除联邦贸易委员会成员职务。法院否决了罗斯福的免职决定，该案可谓是美国历史上关于独立规制机构的最重要判决。
（4）Wiener v. United States案（1958年）【661】
威纳（Wiener）是为杜鲁门总统任命的战争赔偿委员会成员。根据《战争赔偿法》，在委员会存续期间，成员始终有任职资格，该法也没有对成员的免职加以规定。1953年，艾森豪威尔总统要求威纳辞去该委员会成员职务，遭到威纳拒绝，之后艾森豪威尔解除了威纳的职务，但没有说明免职原因。威纳向上诉法院提起诉讼，要求给付其从免职起到委员会终止时的薪金。上诉法院拒绝了威纳的请求，威纳又向联邦最高法院提起了诉讼。
最高法院的9名大法官都支持了威纳的请求，判决艾森豪威尔总统的决定无效。由法兰克福特大法官代表最高法院撰写的判决意见，深受此前Humphrey's Executor v. United States案判决的内容和理路影响。判决意见认为与此前判决中的联邦贸易委员会类似，战争赔偿委员会是一个对因第二次世界大战引发的损害赔偿诉讼加以裁决的准司法机构，因此尽管法律中没有对免职加以规定，总统仍不能不受限制地行使免职权力，在没有合理原因的情况下，不得解除战争赔偿委员会成员的职务。【662】Wiener v. United States案判决可被视为对Humphrey's Executor v. United States案判决的确认与发展。
从以上的案例中，可以看出，总统只能在特定原因下解除独立规制机构成员的职务，且免职时应说明原因。
2．免职的原因
1887年《州际贸易法》规定，总统只能以“无效率、玩忽职守或渎职”为由，解除州际贸易委员会成员的职务。这样的表述几成经典，后来许多关于独立规制机构的立法中，都将类似规定作为对总统免职权的必要限制。例如，约束全国印第安博彩委员会的法律中规定，当存在“玩忽职守、渎职或其他揭示出的正当理由”时，可解除该规制机构成员的职务。【663】
只有出于“特定原因”（for cause），总统才能解除独立规制机构成员的职务。在Weiner v. United States案判决中，最高法院指出，免职的原因包括该政府官员的“清廉”。【664】在Humphrey's Executor v. United States案中，罗斯福总统要求汉弗莱辞职的原因，是其主张与自己不一致，最高法院认为这个理由不能被包含于“特定原因”标准范围之内。尽管总统会力图寻找许多很宽泛的根据，来作为免职的原因【665】，但总统免职权的行使，需符合实定法上对免职原因规定的要求。即使实定法没有对免职原因加以限制，总统也应说明合理而非恣意的原因。
3．免职的程序
关于总统解除独立规制机构官员职务时所必须遵循的程序，大部分规制法都没有规定。【666】但早在19、20世纪之交，最高法院就指出，被免职者在免职前有权得到通知并要求听证。【667】在20世纪70年代，最高法院所发展的正当程序理论并未侵蚀这一结论。法律所创设的对规制机构成员的身份保障，使其拥有一份连续稳定的工作，这被视为宪法上的财产权。【668】因此，非经正当程序，不得解除独立规制机构成员职务。【669】然而，正当程序要求的只是“为特定情形所需的程序性保护”。【670】一般而言，无需采用美国联邦行政程序法上规定的证据型听证程序，即可符合正当程序的要求。【671】
《国家劳资关系法》（National Labor Relations Act）和此后的《联邦劳资关系法》（Federal Labor Relations Act）规定，只有在“经通告和听证”之后，才能解除国家劳资关系委员会和联邦劳资关系局成员的职务。【672】支配退伍军人上诉委员会的法律，则为解除不同职务的成员创设了不同的程序性要求，只有在通告和听证之后，才能解除退伍军人上诉委员会主席的职务。而若解除退伍军人上诉委员会成员的职务，如因其绩效不佳而免职，需遵循法律规定的程序；如因其他原因解除该委员会成员职务，则需遵循联邦行政程序法规定的听证程序。
（四）独立规制机构的职能
独立规制机构采用各种决策技术来处理它们的业务。它们对个案进行裁决，制定规则，还针对所负责处理的违法行为提起诉讼。【673】
1．裁决
某种意义上，这可以视为独立规制机构在行使“准司法”（quasi-judicial）性质的权力。根据美国《宪法》第3条的规定，美利坚合众国的司法权属于法院，由法院来处理案件和争议。由于司法之外的、具有行政性质的机构不具有法院核心的、固有的特征，因此法律授予独立规制机构裁断个案的裁决权，只是“准司法”性质的权力，意味着“准确而言并非司法”（not exactly judicial）。【674】
独立规制机构所进行的裁决，是独立规制机构解决争端作出决定的活动。如美国政治学教授R. S. 洛奇认为，“裁决是指规制机构作法院作的同类工作”。广义的裁决则是指独立规制机构作出能够影响私人权利义务的一切决定。裁决构成了独立规制机构最主要的日常活动。例如在20世纪60年代，所有联邦法院每年作出的判决不到20万件，而州际贸易委员会在1976年一年就作出了超过30万件裁决；而在20世纪70年代末期，国内税务署一年要接受1亿份纳税申报单，发放5000万份返还税款，校正纳税申报单中大约1000万份的计算错误。【675】
2．规则制定
1690年，约翰·洛克写下“不能将立法权授予他人之手”；1789年颁布的美国《宪法》第1条第1款规定：“本宪法规定的一切立法权赋予合众国国会”。但是由于社会生活日益复杂，并不断处于发展变化之中，无法以法律来加以预测和规制；对复杂社会经济事务的规制，需由具有高度专业化知识的规制机构展开；因此需要独立规制机构以制定规则的方式，对行政领域的普遍性、一般性事项加以规定。
可将独立规制机构的规则制定权视为“准立法权力”（quasi-legislative power），这意味着某种程度上它“几乎是，但并不完全是”立法性的。【676】规则制定在速度、特殊性、质量和合法性方面具有其他规制工具所无法企及的优势，它为法律规定提供具体的技术细节，将正处于发展过程中的规范性判断转化成文字形式。【677】随着时间推移，规则制定在规制机构中占据了日渐重要的地位。在20世纪60至70年代，“少花钱、多办事”的理论使得很多规制机构由裁决者转变为规则制定者。规则制定有助于更好地规范社会经济事务，有效约束独立规制机构的裁量权。
3．起诉
独立规制机构应当履行的第三项职能本质上是执行性的：对违反规制机构法律或规则的行为提起诉讼。一般而言，独立规制机构会请求司法部下设的政府律师总长（solicitor general）来代表它向最高法院提起诉讼，或请政府律师总长扮演法庭之友的角色。【678】
但也有一些例外。例如自州际贸易委员会成立起，其起诉权配置就经历了诸多变化。1887年《州际贸易法》要求由司法部长导引的地区司法官员，来代表州际贸易委员会请求法院执行州际贸易委员会的裁定；1906年对《州际贸易法》加以修正后，在金钱支付案件中，司法部仍代表州际贸易委员会请求法院执行相应裁定，而州际贸易委员会则“以自己的名义”向法院申请执行其他所有裁定【679】；目前，对于继受州际贸易委员会职能的地面交通委员会而言，它可以以自己的名义向最高法院提起诉讼，而无需寻求政府律师总长的帮助。【680】
类似地，联邦通讯委员会、核能规制委员会、联邦矿山委员会可以独立向最高法院提起诉讼，证券交易委员会、平等就业机会委员会和联邦能源规制委员会有权向上诉法院提起诉讼，消费品安全委员会有权向地区法院提起诉讼。不同独立规制机构在诉讼主体、诉讼程序中有着如此的差异，更多应归因于不同机构历史源流、组织架构等方面的差异。【681】
4．监督行政分支
国会有时会利用独立规制机构来监督传统行政分支的运作。尽管独立规制机构的工作只是建议性的，但仍发挥了一定的作用。【682】例如核设施安全防护委员会对由能源部运营的核设施设计加以审查，调查这些设施对公众健康和安全的可能影响，就这些核设施的安全性向能源部提出建议；国家交通安全委员会就民航事故和其他重大交通事故进行调查，向联邦航空局及其他机构提出建议【683】；化学品安全和危险调查委员会调查化学品泄漏事故的可能原因，并就化学品生产安全性的问题进行研究，且发布研究报告。【684】尽管国会要求行政部门以某种形式回应独立规制机构的建议，但这些规制机构对相应事务只有建议权，无权去实施自己所提出的建议。
三、独立规制机构的运作程序
（一）主席的权力
在由多名成员组成的独立规制机构中，主席通常是其中最重要的人物。大部分规制机构的主席由总统任命，并往往是总统所属政党的成员。规制机构主席和其同事之间的法律关系是依法确定的，但又饱含模棱两可之处。尽管独立规制机构主席的权力会因规制机构的不同而不同，但在大多数情况下主席是规制机构的首席执行官员。他们任命并监督雇员，在规制机构的下属部门和人员间分配任务，控制规制机构的预算和开支。【685】但这并不意味着其他规制机构成员在管理或行政中不发挥任何作用。在主席依法履行其职责及其他规制机构成员积极处理各种问题之间，如何寻求精巧的平衡，成为重要的课题。【686】
州际贸易委员会是最早成立的独立规制机构，但《州际贸易法》中并未对该机构主席的权力作出任何概括性规定。该法唯一提及主席的内容，是要求规制机构的每项支出，要以向主席提交凭据并获主席批准为前提。设定其他规制机构的法律中，也对主席的权力鲜有提及。在20世纪40年代，美国独立规制机构主席或经规制机构全体成员径自产生，或由总统任命，委员会主席只是委员会会议的主持人，他和其他规制机构成员具有同等的地位，没有任何重要的控制权。【687】
然而，随着时间的推移，总统和国会都认识到，不应以集体领导的方式对规制机构的日常工作加以管理，需要引入某些集中化的管理方式。1949年，政府行政分支组织委员会（即胡佛委员会）建议，对由多成员组成的规制机构，应由该机构主席承担所有管理职责。在20世纪50至60年代，杜鲁门总统和肯尼迪总统先后向国会提出多项重组计划，力图将规制机构的日常管理权转交给规制机构的主席，重组计划的典型表述为：
由委员会转移给……委员会主席……的是委员会的行政和管理职能，包括：（1）任命和监督委员会雇佣的人员；（2）在委员会下属雇员和内设部门之间分配事务；（3）资金的使用和支出。【688】
在重组规制机构的计划中，大多从四个方面对打算赋予主席的管理权力加以限制：（1）规制机构主席履行职责时，应遵循规制机构的一般政策，以及规制机构依法作出的规制决定和裁决；（2）主席对主要内设机构负责人的任命，应得到规制机构的批准；（3）规制机构中其他成员办公室雇佣的正式全职雇员，不受重组计划的影响；（4）规制机构保留其修改预算以及根据主要项目和目标来分配资金的职能。【689】
简言之，国会为防止“碎片化的管理”，将规制机构的日常工作和内部管理权集于主席之手。然而，规制机构主席不具有绝对的管理权，规制机构其他成员亦有选任和监督自己办公室雇员的权力，同时主席在行使管理权时，要以规制机构的整体政策导向为依归。规制机构的核心职能仍由规制机构集体行使，其核心决定仍是以合议方式作出的。
在许多规制法律中，规定主席有权任命工作人员，但这往往要以得到规制机构某种形式的同意为前提。例如核能规制委员会主席需经“委员会批准”方可任命内设主要行政部门的负责人。【690】
在资金预算问题上，规制机构主席在设定相关议程，确定预算支出优先次序，就实体决定达成合意，处理对外关系等方面，发挥着至为重要的作用。但资金预算问题也涉及政策考量，规制机构主席更为重要的作用在于起草或准备预算文件，规制机构其他成员有权介入资金预算方面问题的讨论，规制机构的年度预算要获得规制机构整体的批准。
许多规制机构的内部程序和职能分工，都随着时间推移而不断发展变化。规制机构为了实现规制目标，可以制定必要的程序性和管理性规则，规制机构主席作为独立规制机构的首席执行官员，必须将这些规则付诸实践。总体而言，规制机构主席负责规制机构的日常管理和政策执行，而实体政策制定和规制权力仍归于规制机构整体。
当规制机构对某项事务尚无明确政策时，规制机构主席有着更大的裁量权。德西克教授和夸克教授在1975年至1980年间对民用航空委员会、州际贸易委员会、联邦通讯委员会三个独立规制机构进行研究，发现规制机构主席在事实上具有更大的影响力，手中掌握着更多资源，规制机构的成员倾向于尊重其意见。【691】有些规制机构主席是因为个人在政治和专业上的声望，而更多控制了规制机构的议程设定。例如艾尔弗雷德·卡恩在20世纪70年代中期出任民用航空委员会主席时，就因其学术声望以及和总统、白宫成员的良好私人关系，主导了规制机构的人事安排和议程设定。【692】
（二）最低法定人数和表决要求
法律规定规制机构作决定时的最低法定人数和表决要求，当法律未加以规定时，则要依据规制机构的规章或传统而确定。例如《国家劳资关系法》即规定，国家劳资关系委员会由5名成员构成，3人构成最低法定人数。【693】
规制机构必须遵守法律设定的最低法定人数或表决要求。在法律未曾规定的情况下，规制机构会遵循普通法上的“法定人数中的多数”（majority of the quorum）规则，这意味着作出规制决定时，出席的规制机构成员应至少达到最低法定人数。此时如果出席会议的规制机构成员中的多数同意某决定，即可采取该行动。假设一个规制机构由5名成员组成，那么要求作出决定时必须至少有3名成员参加，此时如以2比1票决通过某项决定，那么即可实施该决定。【694】
当法律没有规定时，规制机构可以使用其他的法定权力，来确定如何满足最低法定人数的要求。例如，设定证券交易委员会的法律没有明确规定规制机构的法定人数要求。在此背景下，证券交易委员会于1995年颁布规章，规定当证券交易委员会在职成员人数超过3人时，3人为最低法定人数；如果证券交易委员会在职成员人数不足3人时，实际在职的总人数为最低法定人数。【695】特区巡回法院支持了证券交易委员会关于最低法定人数规定的效力。【696】
当规制机构成员职位有空缺时，不影响在位规制机构成员对自身权利的行使。这为1887年的《州际贸易法》及之后许多法律的规定所认可，即使法律没有规定，法院也认为从行政实践出发，这是合乎情理的安排。【697】
当规制机构成员对某一举措的赞成票数和反对票数相等时，规制机构是否应采取此举措，要取决于支配该规制机构的法律和规章中的规定。一般而言，当要求规制机构采取积极的行动时，当赞成和反对票数相等时，鉴于就此未能达成多数同意，因此不能采取行动。【698】基于这样的原理，证券交易委员会的规则明确规定，如果该机构行政法法官的初步决定没能获得该机构多数成员同意的话，则不能生效【699】；相反，对联邦矿山安全和健康审查委员会而言，在两名成员赞成、两名成员反对的情况下，行政法法官决定的效力却可得以生效。【700】这或许因为，证券交易委员会的裁决职能更多是其积极证券政策的一部分，而联邦矿山安全和健康审查委员会的主要职责是纠纷解决。
实践中的一个问题是，因存在某种利益冲突而无资格参与某事项决定的，或自愿放弃参与某事项决定的独立规制机构成员，是否被计算在法定人数之列。目前尚无针对联邦规制机构的相关判例。第三巡回法院在一个关于地方征兵委员会的案件判决中指出，如在计算法定人数时将不适格成员计算在内，将构成同公平行事义务的冲突。【701】新泽西州最高法院在涉及州规制机构的案件中，也指出，不得将不适于参与特定事项的规制机构成员，计入出席的法定人数之列。【702】
（三）规制机构成员的回避
法律中往往并未明文规定，独立规制机构的成员何时无资格处理特定事务，或何时需要回避。实践中剥夺规制机构成员资格或令其回避的条件，主要是以正当程序原则的法理为基础，通过法院判例发展而来。
1．偏见与回避
规制机构尽管也会进行个案裁决，但还是有不同于司法机关之处。当存在以下两种情况时，不能说规制机构成员就存在“偏见”。首先，由于规制机构同时行使准立法、准司法及行政职能，因此在规制机构人力资源有限的情况下，不能仅仅因为规制机构成员同时履行这三种职能，而判定其违反正当程序的要求。【703】其次，规制机构是目标导向的机构，要在特定法律和政策背景下决断案件，因此在履行职责的范围内有着实质性的裁量权。规制机构成员往往是特定规制领域的专家，有着自己的规制理路，对履行法定规制职责持有自己的见解，这些理路和见解即使公之于众，也不构成会违反正当程序原则要求的“偏见”。【704】
对联邦法官而言，当“在任何诉讼中，他的公正性可能遭到合理的质疑时”，“对一方当事人存在个人偏见，或对争议事实有自己的理解”，或者“诉讼结果会给其带来实质性影响”时，会认为联邦法官应在诉讼中回避。【705】规制机构成员所作的正式裁决，更类似于法官进行的纠纷解决，因此也适用与法官相类似的回避标准。在Cinderella Career and Finishing Schools, Inc. v. FTC案中，法院指出，当“一位无偏私的评判者可以断定，决定者在听证之前，就已以某种方式对特定案件的事实和法律问题进行了裁断时”，裁决个案的独立规制机关成员应径行回避。【706】
首先，当独立规制机构成员对所裁决案件事实已有预设的判断时，将被认定为存在“偏见”。例如在Cinderella Career and Finishing Schools, Inc. v. FTC案中，联邦贸易委员会主席狄克逊（Dixon）在全国石油零售商协会的演讲中，以Cinderella公司的广告词为例来阐明广告欺诈行为。法院认为狄克逊主席对于未决事项中的具体事实已经作出了预先判断，至少看似已经作出了预先判断，因此判决狄克逊主席应该回避。【707】
其次，当独立规制机构成员可能与所裁决案件已具有某种关联性时，将被认定为存在“偏见”。例如在Trans World Airlines, Inc. v. CAB案中【708】，一位民用航空委员会成员因此前作为邮政部的律师提供过一份辩护状，因此被禁止参与裁决一项关于航空邮件资费的决定。【709】在American Cyanamid Co. v. FTC案【710】中，联邦贸易委员会的主席由于此前是国会某一委员会的顾问，而且在他出任国会工作人员时还对同样的问题进行过调查，而被法院裁定禁止裁决美国氰胺公司案。【711】
最后，当规制机构成员和裁决结果具有某种私人的、通常是金钱上的利害关系时，将被认定存在“偏见”而要求回避。在此情况下，规制机构成员参与裁决过程，不仅仅违背了公正观念，也可能违反了联邦法律，甚至构成刑事犯罪。【712】
2．规制机构对成员回避义务的监督
独立规制机构是否有义务通过合议的方式，评判规制机构成员是否应就某事项进行回避？迄今为止对此尚无定论。大部分规制机构规定，某位规制机构成员是否回避参与某一事项的决定权力“归属于该成员个人”。【713】
但允许让有“偏见”的规制机构成员参与决定，无疑将使得规制机构的实体性决定受到质疑。例如在Berkshire Employees v. NLRB案【714】中，法院判决，当事人应接受无偏私裁判机构的裁决，但当事人很难查明，究竟是规制机构中的哪名成员影响了其他人，因此，规制机构有必要“自行判定”究竟是哪名成员应予回避。联邦贸易委员会的规章规定，当遭质疑的联邦贸易委员会成员拒绝回避时，委员会有权剥夺其参与某一事项的资格。【715】这是对此为数不多的正面规定。
3．回避中的裁量权
当规制机构成员在法律上有参与某项决定的资格，但为了避免可能出现的利益冲突，可否自行行使裁量权决定回避，决定不参与该项决定？《联邦行政程序法》和判例法都没有对此给出明确的答案。最主要的相关判例是Center for Auto Safety v. FTC案，在该案中，联邦贸易委员会主席因裁决涉及他此前曾服务过的一个当事人而自行回避，不参与此裁决决定，哈罗德·格林法官对其回避行为进行审查，认为这是规制机构成员的自行选择，没有构成裁量权的滥用。
四、其他机关对独立规制机构的制衡
独立规制机构被称为“无头的第四部门”，有必要探讨立法、行政、司法机关对独立规制机构的制衡机制，厘清其问责渠道问题。
（一）立法机关的控制
国会可以通过立法、预算控制、人事同意权，通过要求规制机构提交各种信息，行使调查权和立法否决权，来控制独立规制机构。
1．立法
国会可以通过立法来创设规制机构。例如通过1883年《州际贸易法》来设立州际贸易委员会；通过1914年《联邦贸易委员会法》设立联邦贸易委员会；通过1934年《证券交易法》设立证券交易委员会；通过1934年《联邦通讯法》设立联邦通讯委员会，等等。【716】
国会可以通过立法改变独立规制机构的权限。例如1980年《联邦贸易委员会改进法》，禁止联邦贸易委员会对设定生产及产业标准的贸易团体进行规制，同时在原有的“不公平”标准之外，增加了“诈欺”标准，来限制联邦贸易委员会对有关以儿童为对象的电视广告所作的管制。【717】
国会可以通过立法设定独立规制机构成员的任职资格，并要求规制机构成员构成在政治上的平衡。例如《证券交易法》规定，证券交易委员会的5名成员中至多有3名成员可以来自同一个政党；成员不得兼职，不得直接或间接参与任何股票市场运营或为证券交易委员会规制的交易活动。【718】
此外，国会还可以利用其立法权创设其他监督机制，例如，《联邦行政程序法》中对行政程序和司法审查的规定，对独立规制机构也适用。【719】
2．预算控制
规制机构的活动不仅需要法律依据，还需要经费方面的保障。尽管有些规制机构有相应的收费，但相当多的规制机构经费仍来自国会批准的财政拨款。因此，预算过程构成了对独立规制机构活动的有力制约，国会可以修改规制机构提出的预算案，可以减少或增加请求的拨款，可以取消请求的拨款项目，或增加没有要求的拨款项目，在拨款时还可以规定必要的附加条件。【720】国会可以通过预算程序来影响规制机构的议程设定，确保其履行其法定职责。
以美国证券交易委员会的“电子数据采集、分析和检索”（EDGAR）项目为例。该项目旨在让证券公司更多以电子化而非纸质的方式，向规制机构提交相应的材料。项目没有遇到技术方面的困难，但国会的一个监督委员会对证券交易委员会此项目的预算支出进行了限制，并要求每半年就此向国会报告。【721】
又如美国参议院银行、住房和城市事务委员会于1987年7月9日，就1988—1989年度证券交易委员会预算发布了一份报告。这份报告体现了国会对证券交易委员会加以“微观管理”（micro-manage）的努力，对证券交易委员会的经济学家及其研究给予了强烈批评，指出如果证券交易委员会再不适用该事务委员会建议的同行评议程序，那么将禁止它把预算资金用于经济研究。【722】这也说明，国会有可能通过确定预算资金的用途，来影响独立规制机构的议程设定和资源配置。
3．人事同意权
在多部支配独立规制机构的法律中均规定，总统任命独立规制机构成员要以参议院的建议和同意为基础，而参议院有时也会不同意总统的提名。例如，克林顿总统于1995年曾试图任命一位曾从事堕胎活动的产科医师作为公共卫生服务部门的总医官（Surgeon General），由于参议院拒绝就这一任命作出表决，克林顿的尝试未获成功。【723】实际上，当独立规制机构有成员出缺时，参议院往往事先提出意见，以供总统参考；有些人选则因国会的不同意见，不能被任命为独立规制机构成员。【724】
4．要求规制机构提交材料
1939年《预算和会计法》修正案明确规定，预算署有权审查规制机构提出的立法、规制机构提供的关于未决立法的证词和评论以及规制机构的预算建议。【725】这些文件在提交至国会之前需要先提交至预算署审核。在20世纪70年代以后，在特定法律中，规定特定的规制机构可不经过审查程序，而径行向国会提交关于预算或立法的建议或意见。
国会的委员会、分委员会和议员经常请求规制机构就特定事项或问题，提供相关的信息、文件和简报。例如在1987年一年里，证券交易委员会委员和官员在国会的不同委员会和分委员会提供证词达27次之多。【726】由于国会有不同的分委员会，规制机构可能受到目标各异的不同分委员会的影响，在监督规制机构的同时，也可能让规制活动遭到迟延或阻碍。
此外，国会也会要求独立规制机构提交年度报告。例如美国国会要求联邦通讯委员会每年向国会提交年度报告，内容包括：联邦通讯委员会收集的有关州际和国际有线、无线通信方面有价值的信息和数据；联邦通讯委员会履行职责有关的信息和数据；联邦通讯委员会在前一年度所用经费的分项清单，经费的来源和使用依据；向国会提出的具体政策建议。【727】
5．调查
美国国会设立了一个特别调查委员会，专门调查独立规制机构的工作，以防止腐败。该委员会可以聘请专门的调查人员，举行国会听证会，并可以揭发种种不法行为。例如，联邦动力委员会的委员有时向厂商收取非法的酬金，或用配偶的名义收取厂商的津贴，或由委员自己与和联邦动力委员会有关的机关团体保持不寻常的应酬关系，这种种腐败贪污现象常引起舆论的批评，国会特别调查委员会都加以调查，及时予以举发或移送司法。【728】
6．立法否决
立法否决（legislative veto）不是指国会通过法律否决规制机构的活动，而是指国会在法律中赋予规制机构某种权力，同时在法律中规定规制机构行使权力的决定，必须送交国会审查，国会保留否决的权力。具体而言，立法否决包括三项内容：第一，法律将权力授予规制机构；第二，规制机构行使所授予的权力；第三，国会保留否决规制机构特定行为的权力。【729】立法否决的基本意旨在于，在规制机构依法履行其裁量权时，给予国会监督乃至否决规制机构决定的机会。
美国法律中最早对立法否决的规定，是国会1932年规定两院之一有权否决胡佛总统的行政部门改组计划，在1932年至1980年间，美国有200部左右的法律中规定了国会对独立规制机构的立法否决权，在此期间，国会大约行使过230次立法否决权。【730】
（二）总统的影响
当独立规制机构依据法律授权管理某项事务时，是规制机构的负责人而非总统，对该领域政策具有最终决定权。而总统可以通过各种方式来影响独立规制机构，但不是去控制独立规制机构。【731】
1．任命权
总统任命独立规制机构成员的权力尽管受到了限制，但并非被剥夺，总统仍可提出属意的独立规制机构成员人选。由于规制机构成员的任期往往是交叠的，而且很多成员可能任期未满就会因各种原因辞职，因此一个新上任不久的总统，就可能利用规制机构成员辞职、退休以及职位空缺等很多机会，通过对成员的任命来影响独立规制机构。
同时，总统还有权指定独立规制机构中的某一成员为该机构主席，无需任何理由将主席“降为”一般成员。【732】事实上独立规制机构主席往往和总统属同一党派，对于联邦通讯委员会、国家劳资关系委员会等机构而言都是如此。此外，某些独立规制机构有着不成文的政策，选任内部高层管理人员时会咨询白宫的意见。【733】
2．免职权
1887年《州际贸易法》规定，总统只能以“无效率、玩忽职守或渎职”为缘由，免去州际贸易委员会成员的职位。之后支配独立规制机构的授权法律中多做了类似规定，但总统在认定何为“无效率、玩忽职守或渎职”时，具有相当的裁量权。事实上，如果总统要求独立规制机构的成员辞职，尽管他们可以拒绝，但更多情况下会选择辞职；尽管成员可以对总统的免职决定提起诉讼，但实际上诉讼依然只占很少的比重。
3．概算权
美国宪法规定预算权归国会所有，但出于现实的需求，自1921年《预算和会计法》实施之后，总统拥有了概算权，在计划和安排国家财政方面占据主导地位。1921年以来，美国总统通过管理和预算办公室来审查或修改独立规制机构的预算请求，这也构成总统影响独立规制机构的重要途径。【734】
4．对诉讼的影响
在与规制机构有关的诉讼中，大部分情况下是作为司法部第四把手的政府律师总长代表规制机构出庭。总统通过直接控制司法部，控制独立规制机构的诉讼策略。政府律师总长可以在未经规制机构同意的情况下，决定在案件中的诉讼策略。【735】政府律师总长在诉讼中所采取的立场，有时与规制机构也不完全一致。【736】
5．间接的影响方式
总统经常用一些间接方式影响独立规制机构的行为，如利用正式的会议机会和各独立规制机构作非正式的沟通，甚至可能运用私人关系对规制机构施加压力，或者通过某些行政部门和规制机构共同参加的协调机制，影响规制机构的运行。例如，在1987年10月美国证券市场暴跌之后，里根总统于1988年3月颁布行政命令，成立了包括副国务卿、联邦贸易委员会主席、美联储管理委员会主席、证券交易委员会主席为小组成员的“总统金融市场工作组”，规定在这个工作组向总统汇报之前，证券交易委员会不得针对市场暴跌等采取独立举措。【737】
（三）法院的司法审查
独立规制机构具有制定规则、形成政策、裁决个案等广泛的权力，但司法依然是社会生活中的最后一道防线，法院可以根据《联邦行政程序法》的规定，根据司法审查实践中形成的判例，来审查独立规制机构的活动是否违法，是否侵犯宪法权利，是否越权，是否滥用裁量权，是否没有事实根据，是否缺乏“可定案证据”，从而监督独立规制机构的活动，捍卫相对人的权益。
五、独立规制机构独立性及其争论
（一）何为独立规制机构的独立性
在美国行政法和规制研究文献中，有大量对独立规制机构独立性的讨论，主要涉及有无独立性，独立性的程度和特征为何。独立性可被视为独立规制机构与传统行政部门的最主要区别，这表现在以下三个方面：
1．成员的独立性
独立规制机构成员的独立性，有赖于以下三方面的因素。首先，任命独立规制机构成员时对党派间政治平衡的要求，力图让决策者根据案件实际的是非曲直作出决定，弱化党派和利益团体的影响，让决策者相对绝缘于政治之外。【738】其次，规制机构成员的任期常常长于一届总统的4年任期，同一规制机构中不同成员任期的起止期不同。最后，总统只能基于特定原因，在特定条件下才能免去独立规制机构成员的职务。
2．合议制的决策程序
独立规制机构多是委员会式的，决策程序是合议制的，而不是由某个领导人决定，这是其有别于传统行政部门的又一典型特征。合议制的决策程序意味的是合意式、反省式和多元化的决策机理，它不仅关注效率，更关注公正、可接受性和准确性。【739】
对美国联邦社会保障署等机构进行的实证研究表明，当面对复杂的事实状况时，通过机构成员的集体讨论形成合意，可减少不同决定之间的差异性，使决定更好地反映共识，而独任制的决定方式则可能会使得不同决定呈现出迥异的结果。【740】当独立规制机构对个案的是非曲直进行裁判时，合议制的决策程序凸显出优势。
3．管辖范围的特定性
与法院不同，独立规制机构只对特定事务有管辖权，往往重复去处理复杂而具有常规性的事务。规制机构成员可将自己的全部时间和精力投入到有限的管辖范围之内，这使他们在相应规制领域习得专门知识，所作决定更符合成本—效益的要求，更具有反思性。在其特定的管辖范围内，规制机构可以制定规则、作出裁决、提起诉讼。【741】
机构成员的独立性，合议制的决策程序，管辖范围的特定性，这三者构成了独立规制机构的重要特征，使之具有较传统行政部门更多的独立性。
（二）独立规制机构在分权体系中的地位
美国于1887年建立了最早的独立规制机构州际贸易委员会，而在数十年后，其合宪性才成为一个饱受争议的问题。在美国的进步时代、新政时代以及权利革命时期，先后设立了诸多对社会和经济事务加以管理的独立规制机构，许多学者开始思索独立规制机构在分权体系中的地位。【742】美国的制宪者不曾预想到后来会有这种委员会制的组织机构，联邦宪法中规定了立法、行政和司法分支的宪法地位，规定了权力分立和权力架构框架，但未对独立规制机构加以明确规定。在美国的宪政和分权框架下，独立规制机构应该有怎样的宪法地位？围绕这一论题，美国学界展开了大量讨论。
1．“国会的臂膀”理论
关于独立规制机构在分权体系中的地位，主要的论说之一是“国会的臂膀”（arm of Congress）理论。根据这种观点，独立规制机构是国会的创设物，因此是国会的规制机构，在分权体系中是立法分支的一部分。在Humphrey's Executor v. United States案的判决中，即认为联邦贸易委员会是“国会的规制机构”。【743】国会和国会委员会尤其偏爱此论说。
但此说存在逻辑上的断裂。独立规制机构具有制定规则和执行法律的权力，这“将改变法定的权利、义务及人与人之间的关系”，这些行动“在目的和效果上必然是立法性的”【744】，假设独立规制机构是“国会的臂膀”，那么它采取这些行动时，应遵循美国《宪法》第1条第8款规定的立法程序，但事实并非如此。【745】以此进路来说明独立规制机构的合宪性，似缺乏足够的说服力。
2．“第四部门”理论
另一种较为常见的论说认为，独立规制机构不属于已有的立法、行政和司法分支中的任何一个，它“独立”于政治和司法分支之外，构成了政府的“第四部门”。
这与其说是一种理论，毋宁说是一种实态描摹，且很难同美国宪法文本和宪法理论相容。美国宪法的整体理念是，政府是一个有限的政府。美国《宪法》第1、2、3条分别确立了立法、司法和行政三个分支，而且也只确立了这三个政府分支。因此，“第四部门”说只能被视为实用主义进路下分权学说嬗变出的极端版本。作为“第四部门”的独立规制机构，在美国宪法文本中没有容身之处。【746】更何况，独立规制机构并非“无头的第四部门”，而是受到总统、国会和法院的影响。
3．作为行政分支一部分的独立规制机构
更多论者主张，从历史的角度看，独立规制机构是行政分支的一部分。20世纪之前，美国在几乎不存在独立规制机构的情况下运转，当时大部分联邦立法都非常详尽，政府和行政部门只需履行立法分支制定的规范即可。然而，规制机构制定规则，近于立法权的行使；还对个案进行裁决，近于司法权的行使，因此也有人认为独立规制机构成了立法或司法分支的代理人。【747】
但实际上规制机构履行的还是行政权，其规则制定活动尽管被冠之以“准立法”之名，实际上是为规制过程中普遍性、一般性的事务设定准则，是行政立法活动的展开；独立规制机构的裁决活动，尽管被冠以“准司法”之名，实际上多为对规制过程中涉及私人权利义务的个案加以裁断，仍是管理行政事务的方式。所谓“准立法”、“准司法”活动，都不过是传统行政权高度发展后的新面相。【748】将独立规制机构视为行政分支的一部分，有助于理解其活动的性质，理解国会、总统和法院对其的控制或影响，理解其在美国宪政框架和分权体系中的地位，廓清独立规制机构的独立性和问责机制。
六、独立规制机构的设置与运作对中国的启示
我国自改革开放以来，特别自20世纪90年代以来，先后在证券、保险、银行、电力、药品、安全生产、质量监督领域等建立了规制机构，以加强市场经济下的政府规制。在中国某些政府规制机构形成的过程中，也或多或少借鉴了美国独立规制机构的经验。但“淮南为橘，淮北为枳”，由于历史背景、政治体制、行政文化等方面的差异，很难说中国这些以规制为主要职能的政府机构类似于美国的独立规制机构。近年来，中国规制机构在实际运作中也碰到了很多问题，系统整理美国行政法和政府规制制度，可以为我国政府规制机构未来的改革提供若干镜鉴。
（一）夯实规制机构的法律基础
在美国，独立规制机构是由国会依法设立的，并在授权法律中规定了独立规制机构的职责权限、规制机构成员的身份保障、规制机构的决策程序及问责机制等。可以说，独立规制机构是法律的产儿，法律保障了其独立性，赋予其权力合法性，使其地位更加稳定。在每一支配独立规制机构的法律的形成过程中，国会都会有激烈的争论，总统、行政官员、国会议员、产业界、传媒乃至公众都会发出自己的声音，经过这种充分讨论，所通过的规制法律更好地反映各界共识，也有利于规制机构更加有效地履行规制权。【749】
在中国的政府规制改革过程中，依然是以“三定方案”来确定机构的设立和变更。法律滞后于机构改革的现象仍时有发生。例如中国证监会、中国银监会、中国保监会、国家电监会、国家食品药品监督管理局、国家安全生产监督管理总局等机构，最初都是依据国务院“三定方案”创设的，法律往往成了对规制机构实际权力和实际运行程序的追认。而时至今日，国家电监会虽依据《电力监管条例》执法，但1995年的《电力法》至今尚未修改，使其在监管中遇到重重法律障碍。
未来应尽量让机构调整与法律变革同步，实现规制机构的法定化，通过法律来确定规制机构的法律地位，明确规制机构的组织、职权；规定规制机构依法具有制定规则、执行规则和裁决争议的权力，应遵循法定程序行使权力，明确规制机构的问责机制，其具体行政决定最终应该能够被提起司法审查；机构对其违法行为所造成的损害应承担赔偿责任；应接受国家权力机关、行政机关的法定监督和公众的社会监督。【750】
（二）强化规制机构的独立性
在美国行政法和规制研究的文献中，独立规制机构的所谓“独立”，并非指它完全独立于行政分支，而是指它因其机构成员的身份保障、合议制的决策程序和累计的专业经验，而相对于传统行政部门有更大的独立性，可以相对独立地形成专门领域的规制政策，依法作出具体决定。
我国目前的规制机构大致有如下几种设置模式：（1）国务院组成部门：如工业和信息化部负责对电信业的规制；（2）国务院直属机构：如国家安全生产监督管理总局负责对矿山安全的规制；（3）国务院直属事业单位：如中国证监会、中国保监会、中国银监会、国家电监会等；（4）国务院部委管理的国家局：如国家民用航空局、国家食品药品监督管理局等。但无论这些机构的性质为何，其独立性都显得略有不足。
这种独立性的欠缺主要体现在如下几个方面：
第一，规制机构在规制领域常常缺乏必要的完整职权，这在食品安全、环境规制等领域表现得尤为明显。《食品安全法》依然没有能完全改变食品安全分散规制的格局，环境保护中也面临“一条河几个部门，水利部管水，环保部管岸上，水利部上不了岸环保局下不了水”的局面。【751】
第二，在中国，政府领导人并未能充分认识政府规制和政府规制机构的特殊性，传统的行政和政策部门在政治生活和政府管理中占据更为重要的地位，规制机构依然在政府同级领导人全权控制之下。政府规制机构法律地位模糊，职能不清，行政级别较低，机构的职责以及工作重心常因政治领导人的关切、媒体和公众的关注、突发事件的发生而转移。
第三，规制机构工作人员特别是负责人并不享有充分的任职保障，规制机构人员流动性较大，某些规制机构是过去行业主管部门演变而来，规制机构人员往往和被规制产业有着千丝万缕的联系，乃至从事着和其任职行为有利害冲突的活动。
第四，规制机构欠缺相称的规制能力。规制机构仍普遍缺乏第一流的人才，目前人员尽管具有一定的专业知识，但尚不适应规制复杂社会经济事务的要求。规制机构在基础设施建设、信息搜集和处理能力上都有欠缺，对现代规制原理和规制技术缺乏足够的认知，也缺乏足够的应用能力。
在中国，讨论政府规制机构的独立性，要考虑具体的制度环境，并力图让我国的规制机构尽可能独立地履行职责。为此，可从如下几个方面完善规制机构的独立性：（1）依法赋予规制机构在规制领域所应享有的职权，防止规制权力“碎片化”现象的出现，依法确定规制机构之间，规制机构和传统行政部门之间的协调机制。（2）明确规制机构的规制目标，理解规制机构在政府管理中的独特地位和作用，政府领导人可以影响规制机构的决定，但不应去干预规制机构的具体政策形成和个案决定。（3）规制机构工作人员特别是负责人应享有任职保障，非有法定事由不得免除、调动或降低其职务；同时不得随意降低或减少规制机构工作人员的薪酬和其他待遇。规制机构人员不得从事与其任职行为有利害冲突的活动。【752】（4）强化规制机构的规制能力建设，特别是强化规制机构的基础设施建设，强化规制机构人员的专业性。
（三）健全与完善规制机构的运行程序
在规制制度和规制程序方面，我国规制机构做了很多有益的尝试。例如中国证监会即于2006年10月，在“查审分离”的基础上，借鉴成熟市场经济国家的行政法官制度，率先在规制机构内部设立专门的行政处罚委员会，以从事案件的审理工作，并进一步规范证券行政处罚程序；卫生部、环境保护部、国家质检总局等部门也在探索规制成本收益分析程序、风险评估程序；证监会、保监会、银监会、电监会在引入契约规制、信息披露、行业禁入等新型规制手段时，也在着力从实体和程序角度规范这些举措，以在有效规制市场的同时，能更好地捍卫相对人权益。
但我国目前尚无完备的行政程序法律，政府规制制度也处于形成过程之中。未来应进一步借鉴国外独立规制机构运行程序方面的经验，完善我国规制机构的内部运行程序，健全信息公开制度，完善公众参与机制，引入规制影响评估制度，并结合不同规制机构的不同特色，设定不同的规制手段和规制程序，让规制机构的政策形成、规则制定、不利决定作出等活动，都置于程序法律制度的卫护之下。
