第七章　议会着手统治法国

1789年10月下旬，国民议会迁至巴黎的临时办公场所，并迅速开始对法国政府进行一系列大刀阔斧的改革。眼下革命派仍然认为法国需要保留国王，但他们决心削弱国王的地位。总体而言，国王现在将受制于宪法，他之前被称为“承蒙上帝庇佑的路易，法兰西与纳瓦拉之王”，而他的新头衔将是“承蒙上帝与国家宪法庇佑的路易，法兰西之王”。他将成为人民的领袖，但不再是人民世袭的主人。此外，他不能再随心所欲地花钱，就家务开支而言，他不得不在王室年俸的范围内精打细算，国民议会规定王室年俸为2500万里弗 [31] ，并由一位同王室毫无瓜葛的公务人员管理。

国王将继续领导政府，任命大臣，但为防止任何腐败行为的发生，他无权任命现任和前任国民议会成员为大臣。此外，大臣将对国民议会负责，并且退休后不得离开巴黎，除非国民议会已核准其账目。这项要求给日后的若干大臣造成了巨大麻烦。推翻国王后，丹东一度担任司法部部长，后来他三番五次都得不到议会对其财务账目的核准—因为职务关系，他有机会接触大量秘密资金，但他无法解释这些钱的去向；同样，曾经的工业监察长让-马利·罗兰·德拉普拉捷，他在处死国王前一度担任内政部部长，因此也从未获得批准。

根据国民议会通过的全新协议，国王继续任命高级官员和大使以及海军司令和陆军司令，但他不再拥有决定战争与和平的权利。1790年春，这一问题从天而降，当时西班牙因为同英国的殖民地争端求援于法国。国民议会的保守分子认为议员人数众多，容易丧失判断力，无法做出如此重大的决定。激进派却回应称国王是国民的公仆，如果他有权决定战争与和平，法国将像过去那样背负起王朝战争的重担。最后，激进派取得了胜利：国王有权建议发动战争或维护和平，但唯有议会有权裁决此事，并批准所有和平条约。议会将继续遵从现有的和平条约，不过任命了外交委员会加以审查，并根据宪法进行必要的修订。

在这一核心问题上，国民议会庄严地宣告：“法兰西民族郑重宣布不为征服而发动任何战争，也绝不动用武力侵害任何民族的自由。”但是没过多久，革命派在接下来几年就放弃并违背了这条原则，他们兴师动众，从发动战争自卫到反击，再到解放、征服、吞并、掠夺和侵占，直到最后发动大规模的帝国主义战争，他们从未表示歉疚。

虽然革命派已经决定将政府工作交由国王处理，但是他们意图确立的国王与国民议会之间的关系存在显著矛盾。一般而言，在现代民主国家，政府负责管理和提出政策，民主议会则负责处理并批准或否决政府的举措。法国的革命派并不这么看，他们下定决心建立一套体制，可运作方式完全相反。在这套体制下，国王执政，并在某种意义上任命大臣，但实际上革命派一早就表现出国民议会才是政府，并且撇开国王及属下大臣做出了很多（即便不是大多数）重要决策。但是从理论上讲，如果国王不同意国民议会的行动，那么他有权行使延搁权。因此，有些时候法国似乎有两个独立的政府。

国王和政府的全套办公设备甚至尚未从凡尔赛搬到巴黎，革命派就已率先开始彻底改革法国的地方政府体制。在旧制度下，法国由完全不同的地方和地区实体以及省组成，一片混乱。1789年9月底至1790年2月底，革命派决心废除古旧的地方组织架构形式，将法国划分为83个省，所有的省规模大致相当、形状大致规整、大小大致相近，从而让所有民众能够在一天之内到达省首府。每个省都由当地议会管理，而议会每两年进行一次选举；省将是国民议会举行选举的基础选区，同样是主要官员和神职人员选举的基础选区。

每个省划分为3至9个行政区，这些行政区再划分为选区，而这些选区将为地方选举的治安法官参政提供席位。金字塔的底部以前是教区，现在则是市镇，它们是最小的行政单位，每个市镇由选举产生的地方议会和市长管理。这项改革无疑催生了一种与现行体制相似的地方政府体制，也解释了目前法国的市镇数量（超过3.6万个）多于欧洲其他所有地区总和的原因。这项改革需要大量增加各级民选官员的人数，但多数情况下，难以找到完全胜任法定行政任务的人，尤其在乡村地区的市镇，那里绝大多数人是文盲。

革命派的下一项要务是处理千疮百孔的公共财政，这在以前几乎等同于君主的财政。他们知道国王召开三级会议的主要原因是希望他们解决其财政危机。然而，他们从一开始就拒绝尽快处理国王的财政问题，因为他们担心如果这么做，国王可能会过河拆桥，解散三级会议。贵族、神职人员和第三等级都站在同一立场。来自特鲁瓦的贵族代表团得知，关于全国宪章的内容尚未达成协议之前，如果他们投票赞成对国王提供财政援助，他们的投票将被视为无效。议会相应地通过了一项法令，规定“只要它（三级会议）与国王合作制定出国家复兴的政策，就将转向国家债务的审查”。

因此在原则上，革命派通过《人权宣言》之后，当务之急是制定宪法。事实上形势逼人，他们必须尽快出谋划策。宪法的某些要素很早就确定下来，比如国王的角色和权力，但是整部宪法1791年9月才最终完成。在此之前，国民议会早已深度涉入旨在处理国家财政问题的行动。

1789年8月7日，内克尔告知国民议会，公共财政状况非常糟糕。他预计8月到9月的财政收入为3700万里弗，财政支出为6800万里弗；他提议通过市场贷款3000万里弗。两天后，议会予以批准，同意利率为4.5%。然而，这笔贷款对大型投资者而言毫无吸引力，认购者寥寥无几，仅创收260万里弗。内克尔在8月27日把这则坏消息告诉议会后，他提议以5%的利率发放8000万里弗的国债。但是结果也不尽如人意，最终只带来5200万里弗的进账。暂且不论国民议会之前的立场与计划，它已然受到内克尔的蛊惑，卷入解决国家财政问题的旋涡中。

正如很多人所见，最明显的潜在收入来源莫过于天主教会的巨额财富。三级会议尚未召开时，神职人员之外的两个等级提交的大部分平民陈情书就都已聚焦于教会的财富；1789年8月4日废除封建税费不久后，人们开始讨论将教会财产国有化的意见，8月11日取消教会的什一税后，相关的讨论更加频繁。9月，加尔文派议员皮埃尔·杜邦·德内穆尔估算出教会收入高达1.6亿里弗，而其支出仅需1.13亿里弗，剩下约4700万里弗，政府可拨出此款加以利用。

新任欧坦教区主教夏尔·莫里斯·德塔列朗-佩里戈尔的想法更为大胆，他提议教会的财产全部上交国家。他估计教会的总收入为1.5亿里弗（包括以什一税的名义收取的8000万里弗以及通过其他途径获取的7000万里弗），而其资产总价值为21亿里弗。 [32] 他主张将教会财产彻底国有化，并对外出售，他认为这将填补预算赤字，有助于废除令人憎恶的盐税（gabelle），并能逐步偿还国家债务。

很多神职人员强烈抗议这项提议。莫里神父警告说：“财产是神圣的，既适用于我们，也适用于你们。我们今天遭受侵犯，你们别盲目乐观，因为如果我们被洗劫一空，早晚也会轮到你们。”但是米拉波辩称教会的财产并非真正的私有财产，事实上已经归国家所有；作为国有化的补偿，国家将承担教会的费用，并保证改善大多数牧师的生活条件。对大多数议员而言，这种诱惑难以抗拒。1789年11月2日，国民议会以568票对346票的投票结果决定将教会的财产“交由国家支配”（一种模棱两可的说法，隐晦地表明“国有化”，但不明言），并承诺牧师的年收入至少为1200里弗，此外还拥有一幢带有花园的屋子。

这条件好得令人难以置信，后来证明确实不靠谱。首先，即刻倾售教会的全部财产明显不可能，因为这将彻底导致房地产市场的崩溃。再者，国家也不能延期出售，因为目前国库告急，急需大量资金弥补赤字。国民议会的解决方案是发行被称为“指券”（assignats）的债券，其价值名义上由对外出售的教会财产的价值承保。议会坚称这些债券应该产生利息，并称它由教会财产的价值提供担保，因为议会渴望这些指券能作为真正的基于价值的投资被人接受，产生收益。因为在18世纪早期，苏格兰金融家约翰·劳在法国发行的纸币引起了灾难性的后果，人们对这段历史记忆犹新。

约翰·劳的方案引发了一波经济和金融热潮，酿成了一轮猛烈的投机泡沫，但不久就破灭了。该方案以失败收场，因为投机生意背后的真实资产不足以保持纸币的价值。因此，革命派设法确保指券的设计有所不同，避免重蹈覆辙。

然而实际上，教会财产的价值不可能保证指券的价值。首先，教会财产将通过拍卖对外出售，所以其价值事先无从得知。一位革命者认为总价值达到40亿里弗，几乎是塔列朗估价的两倍，而其他人的估价从18亿里弗到120亿里弗不等。另一个复杂因素是资产出售程序会降低教会财产的价值，因为买家的购买条件十分宽松，首付比例为12%～30%，分12年付清余额。最后，挑选代售的教会财产并对外拍卖出售需要很长时间。纵然如此，国民议会对这个幻想毫不动摇，1789年12月19日，它授权发行价值高达4亿里弗的指券，每张息票面值1000里弗，利率为5%。

问题的核心在于国家税赋体系摇摇欲坠，而且备受谴责。国民议会迅速取消了过去的各种课税，却迟迟未能推出更合理的制度取而代之。

接下来的16个月里，迄至1791年3月，国民议会慢慢建立了一套新制度，这套制度以三种普遍的所得税为基础：财产收入（contribution foncière）、非财产收入（contribution mobilière）和商业利润（patente）。这些税务由当地民选官员管理，中央政府决定每一项税应当缴纳的总额，并为每个地区分配征收目标，地方官员应完成目标定额。但是存在三个无法解决的问题。其一，正如我们所见，大多数情况下，新当选的地方官员对新任务完全措手不及，而且处于金字塔底层的他们大多文化水平不高，甚至目不识丁。其二，为纳税人分配纳税目标的过程必然极易受到各种地方腐败和胁迫势力的影响。其三，法国民众不愿缴税，不论新税还是旧税。1789年8月，议员们在《人权宣言》中宣布了根据人民意愿征税的原则，但是他们在现实中无法扭转法国民众的意愿，让民众同意纳税。结果，实际征收的税款远远低于他们的预期。

革命派通过大量牺牲过去对商品和服务收取的间接税（相当于现代的销售税和增值税），使得征税举步维艰。这些间接税原本更容易收取，但革命派拒绝了征收政策，因为他们认为不论个人收入如何，间接税将成为所有人的负担，这样一来尤其会加重穷人的负担。指券的首轮发行似乎进展顺利，因此1790年9月下旬，国民议会决定再次发行指券。部分革命者极其热衷于这种筹措资金的新方式，以至于他们希望更进一步，大幅度增加发行规模，出售总价高达20亿里弗的指券，用于偿还估算多达23亿里弗的国家债务。激进派的一大领袖热罗姆·佩蒂翁坚称只有银行家和投机者才会反对指券；他辩称，只有充裕的资金才能遏制投机活动。米拉波认为流通中的货币资产的短缺抑制了经济的发展，他说：“我们迫切需要支持商业的资金—指券钱。除了偿还国家债务之外，指券钱还将为更大的经济活动提供资金来源。即使你对发行指券这项财政举措有所顾虑，你也应该将其视为对革命肯定且积极的支持。”孟德斯鸠侯爵以财政委员会的名义提出，发行指券有助于政府偿付大量国债，从而减少支付债务利息所产生的成本。他说：“指券将为民众省去23亿国债中支付利息的成本，民众因而每年少支付1.2亿里弗，他们肯定不会指责我们的轻率行为。” [33]

温和派以及那些对经济学有所了解的人跟激进派针锋相对，他们主张适度发行指券，以3亿或4亿里弗为宜。这些人包括议会内部的塔列朗、杜邦·德内穆尔与马卢厄特，以及非议会成员孔多塞。杜邦·德内穆尔专门预测称，指券将导致普通商品的价格大幅上涨，从而产生严重的通货膨胀：

他们扬言指券不亚于货币。如果是这样，由于同之前相比，面包和葡萄酒的产量并未增加，那些希望使用指券或货币购买面包或葡萄酒的人不得不为同样数量的面包或葡萄酒支付更多的指券。因此，那些提议发行20亿里弗指券的人必定打算抬高面包、葡萄酒和肉的价格。他们宣称不会发生这种状况，理由是指券将用于购买神职人员的财产，但他们其实在欺骗民众，因为神职人员的财产不可能在短期内一次性全部售出。所以，指券将继续流通，与此同时，日常食品的售价将是以往的两倍，尤其是面包。

塔列朗（他可能了解那条著名的经济原理，通常被称为“格雷欣法则”，即“劣币驱逐良币”，由英国都铎王朝时期的一流金融家托马斯·格雷欣最先详尽阐释）告诉议会：“纸币必然受到冲击，货币制度会立刻瓦解。”这归因于囤积行为，因为货币的价值似乎高于指券，这就意味着“虚假的货币将驱逐真正的货币”。

事实证明塔列朗和杜邦·德内穆尔是对的，而米拉波与孟德斯鸠犯了大错。然而，大多数议员对货币经济学知之甚少，甚至一无所知，他们认为别无选择，只能继续印制指券。最后，双方达成妥协方案，议会决定驳回大规模发行多达20亿里弗指券的提议，转而投票表决，并以微弱多数票赞成发行8亿里弗的指券。内克尔强烈反对这次新一轮发行，以致他于1790年9月3日递交了辞呈，但民众对他的请辞不以为意。愤怒的人群在他回家的路上不断骚扰他，他迫不得已请求议会派遣警察保护。

接下来的六年里，国民议会将加快步伐，提升额度，反复发行指券。指券起初一直是有息债券，但很快就跟纸币无异，没有利息，只是由国家印制作为税收的替代品。

不多时，指券兑换传统货币的市场价值走跌。到1790年4月，指券兑金属货币贬值10%。当年9月，国民议会试图规定指券作为法定货币以固定汇率兑换金属货币，但事实上，它的价值继续下跌。1791年10月，指券的价值已低于原票面值18%；1792年11月，跌破28%；1793年12月，跌破48%。截至1795年3月，一张面值1000里弗的指券仅能兑换价值80里弗的金属货币。

法国当时没有公认的中央银行，也没有稳定维持纸币体系的经验。在一个既不相信也不需要一种全新纸币的国家，不计后果地大量增发纸币只会造成诸多不良结果，若干富有远见的议员早已对这些结果表示担忧，譬如：通货膨胀，指券急剧贬值，民众跟着不再认可或接受这种货币，以及囤积行为造成的金属铸币不再流通。

尤为严重的后果就是农民不愿以指券作为支付手段。当局试图强迫农民接受时，他们宁愿减少谷物的销售量，这又造成了粮食供应的短缺，从而导致了饥饿，甚至是饥荒，实际上进一步导致了农民与市民之间的斗争。

事后来看，我们可以看出指券的整个发行规划，包括其草率的错误管理模式，是革命派所犯的最严重的错误之一。后来革命派脱离正轨，局势走向1793年至1794年间的恐怖统治，指券难辞其咎。