第十九章1879年：琉球交涉错失良机

1879年是人类与黑夜对抗的重要年份。爱迪生公司的碳化细丝电灯泡在这 年10月成功持续工作超过13个小时。意识到这一时长蕴含着改天换地的巨大商 业价值后，爱迪生随即向美国政府提交了白炽灯泡的专利申请。

清廷在这一年太平无事。来自外界的最大冲击是藩属国琉球被日本全面吞 并，成了日本的冲绳县。

李鸿章不在乎琉球的朝贡

日本对琉球的觊觎由来已久。

明治维新后，日本的扩张欲骤增。1874年，日军入侵中国台湾，后以与清 廷签订《北京专条》的方式撤军。因专条中有"日本国此次所办,原为保民义 举起见，中国不指以为不是” 一语，大久保利通兴奋不已，认为清廷承认其 "征蕃为义举”，相当于留下了 "表明琉球属于我国（日本）版图"的文字依 据' 此后，日本加快了吞并琉球的步伐。1875年，日本禁止琉球入贡中国， 禁止受中国册封，禁止奉中国为正朔，要求其奉行明治年号，遵行日本法律， 并允许日本派兵驻屯。次年，琉球秘密遣人来华向清廷求援，无果。1879年3 月，日本派军警部队强占琉球王宫，将琉球王室送往东京。琉球就此亡国，成 了日本的"冲绳县" O

琉球是清帝国的藩属。日本吞并琉球，对清帝国的朝贡体系而言是一次很 大的冲击。究竟如何应对，清廷内部存在多种意见。

首任驻日公使何如璋主张对日持强硬立场。 •

何如璋1877年刚刚抵达日本，就有琉球官员前来求助，向其讲述日本政 府对琉球的种种压迫。何最在意的问题，是日本阻止琉球向大清朝贡，其目

的究竟为何。稍后，何综合自己收集到的信息，给总理衙门和李鸿章提交了 一份文件，建议趁日本"国势未定兵力未强"之际先发制人。何判断日本必 不敢真与清廷开战，理由有四：一、日本的国力远逊中国。疆域不及两粤， 财赋远逊三吴。大清即便“困敝”，也远强于日本。二、明治维新之后，日 本债台高筑，若开战，须以现金向西洋各国购买军械，日本无力做此无米之 炊。三、日本军队实力不够，常备陆军不过3.2万人，海军不足4000人，军 舰多朽败不堪行驶，从英国购买的三艘铁甲舰也只有一艘到港，而且只能算 铁皮舰。军舰驾驶与海军兵法也不精通，"尚非我军敌”。四、日本内乱频 繁，无力对外开战。2

何如璋的这些观察，除了军备方面评价偏低外，其余描述均大体符合19世 纪70年代日本的实际情形。何还提到，5年前日军侵台是西乡隆盛一意孤行的 结果，日本政府内部其实存有异议。只是后来木已成舟，日本政府才“将错就 错，使大久保来中议结”。这也是符合事实的情报。

依据这些情报，何如璋向总理衙门与李鸿章提出了处理琉球问题的上策、 中策和下策。上策是打着责问琉球为何不纳贡的旗号，派兵去琉球，以委婉的 武力行动向日本展示清廷绝不放弃琉球这一藩属国的决心。中策是公开与琉球 联络，做出一种相约联手夹攻日本的态势，以展示清廷决不放弃琉球的决心。 下策是与日本反复辩论，耐心讲道理，实在讲不通也可以搬出"万国公法”， 或者约集其他国家的使臣一起向日本施压。何如璋希望朝廷选择上、中两策。 下策在他眼里只是象征性交涉——这种象征性交涉有三种目标可以选择：第一 种是维系住琉球与清廷之间的宗藩关系。第二种是不管什么宗藩关系了，只求 将问题国际化，最后保住琉球这个国家不被日本吞灭，甚至可以允许琉球世代 奉日本为宗主国。第三种是效仿欧美进行易地与金钱赔偿，也就是把琉球这块 土地给日本，日本须拿出另一块相应领土及部分金钱作为补偿。何说，如果以 上这些处理方法朝廷全都不用，只是眼睁睁看着日本灭亡琉球，那就是“无 策”，就是"失策"。等到日本将数以万计的琉球人训练成士兵，福建沿海就 要遭殃，正所谓"一日纵敌，数世为患”。3 ‘、

与何如璋的强硬不同，李鸿章的立场相当微妙。

在给何如璋的回信中，李鸿章表达了两层意见。第一层意见是：若大清隐

忍沉默不介入，日本定会认为大清衰弱胆怯，定会侵略完琉球再侵略朝鲜，所 以有必要在琉球之事上与之力争，以遏制日本的野心。第二层意见是：琉球弹 丸之地孤悬海外，距中国很远、距日本很近。大清接受琉球朝贡本无多少利益 可言。接受它的朝贡却不能保护它的安全，自然会被其他国家轻视。若全凭口 舌去和日本相争，恐怕不会有结果，日本最近的行为已相当于蛮横的无赖和癫 狂的野狗。如果出动军队去争一个小国没多少价值的朝贡，又实在是既无余力 也没必要。4两层意见指向的决策完全相反。前者主张对日强硬，以遏制日本 的野心；后者认为没必要贪图琉球朝贡的虚名，没必要与日本相争让国家蒙受 不必要的损失。信的末尾，李鸿章告诉何，究竟该怎么做须等待总理衙门的 指示。

李鸿章如此这般回复何如璋，倒也不是在和稀泥。作为一个汉人督抚，李 鸿章一向谨小慎微，尽可能在政务意见上与总理衙门步调一致。总理衙门还没 表态，他当然不愿对何如璋明确表态。其实，在给总理衙门的文件中，李鸿章 是有明确主张的。第一，李认为何如璋的上策与中策，也就是派军队去琉球， 或与琉球联络造成夹攻态势，"似皆小题大做"，没有必要。只有下策，也就 是以"万国公法"为依据，以外交手段与日本交涉，是目前可行的办法。第 二，李鸿章认为日本对琉球处心积虑，但对大清而言，“（琉球）即使从此不 贡不封，亦无关于国家之轻重” "琉球地处偏隅，尚属可有可无”，琉球本身 对大清来说是无关紧要的。真正需要担忧的是日本可能会得寸进尺侵略朝鲜。 所以现下有必要对日交涉"稍止侵凌"，挫一挫日本的锐气。如果直接交涉无 效，也可以将问题捅到国际上去，日本顾及各国立场或不至于吞灭琉球。总 之，这样做“似较不言为少愈耳"，也就比沉默不言好一点点。5

总而言之，李鸿章的看法是琉球的朝贡不值得一争的，真正需要担忧的是 日本可能侵略朝鲜，将手伸向东亚大陆。

郭嵩煮也持相似看法。日本吞灭琉球之际，郭嵩煮刚刚辞去驻英公使之职 回到上海。郭写信给李鸿章说：维持琉球对大清的朝贡关系无实际价值；清廷 应该做的是与各国公使协同会商，以“西法"来保护琉球的国家独立。日本既 然事事以西法为依据，我们也应该以西法来与之交涉。西法里没有称臣纳贡之 说，琉球不必再向大清纳贡，也不必再向日本纳贡。断了朝贡关系，按西法，

日本就没有了干涉琉球的依据。6这些观点里，其实已存有主权国家理念。

李鸿章对郭嵩煮的说法深表赞同。在给总理衙门的复函中，他引用了郭嵩 煮的这段意见，然后补充说：即使朝廷不主动放弃琉球的朝贡，若琉球最终独 立，不再朝贡也是必然之事。与其被动放弃，反不如主动宽免。如此既不伤国 家体面，也能免去许多纠纷，有助于外交，有利于维持琉球的“独立”。

总理衙门选择回避外交考验

李鸿章的建议有可行性，尤其是让琉球问题国际化这一主张。至于能否落 实，须取决于清廷的情报收集能力与外交分析能力。

在日本学者信夫清三郎看来，日本政府当前最担忧的正是"琉球问题发展 成国际问题”。日本急于吞灭琉球，重要的驱动力之一就是担忧琉球落入欧美 列强手中。1877年7月，代理外务卿森有礼撰写过一份报告，提醒日本政府密切 注意伦敦的《东洋杂志》正在鼓动英国政府控制琉球。为避免英国抢先控制琉 球，日本须加速将琉球纳入国土。7

不管英国是否有意染指琉球，日本在中日琉球交涉期间确实对英国存有强 烈的不信任。美国前总统格兰特受清廷邀请，作为调停人与日本斡旋，他从日 本政府那里得到的信息是：英国驻日公使巴夏礼一直在鼓动中国驻日公使何 如璋对日强硬。格兰特将这一信息转告李鸿章，提醒清廷不要中了英国人的圈 套。8格兰特得到的信息未必是真，但日本政府如此向格兰特输送信息，至少说 明日本政府很警惕英国，不希望英国介入琉球问题。

1879年6月，李鸿章在天津会见英国公使威妥玛，尝试邀请威妥玛出面调停 琉球问题。威妥玛告诉李鸿章：首先，仅有英美两国还不够，须寻求英、美、 法、德四国的联合调停。其次，联合英、美、法、德四国调停的一个重要目 的，是让俄国陷入即便不加入也须保持中立的局面，以防止俄国趁中日纠纷的 机会，在中国东北与西北边疆生事取利。再次，要想拉拢德国，须先设法安抚 德国公使巴兰德；要安抚巴兰德，清廷须在中德商约问题上有所让步。威妥玛 的这些话里，有对清廷所处国际环境的真知灼见-—在给英国驻日公使巴夏礼 的密函中，威妥玛明确说"德国和俄国公使期待中日关系破裂"，德国希望因

战争而在商约谈判中占据有利地位，俄国则希望趁机染指朝鲜半岛。同时也潜 藏着威妥玛自身的利益诉求。他去天津见李鸿章的目的，是希望与清廷就"修 约免厘” 一事达成协议。当时，英国商品进入清帝国，在海关纳了关税之后进 入内地，还需要缴纳缺乏统一税则的厘金。英国政府认为厘金的征收不合理， 希望免除。威妥玛希望清廷在中德商约谈判中让步，其实是因为中德商约谈判 也涉及厘金问题。如果清廷免除了德国商品的厘金，英国自然也能享受到最惠 国待遇。

威妥玛其实是向李•鸿章展示了一个复杂微妙的外交局势。首先，单就琉球 问题而言，英、美、德、法四国驻华公使均不认同日本吞灭琉球的军事行动。 这对清廷是有利的，也是日本政府的忌惮所在。正因为忌惮国际干预，日方才 会在之后的交涉中一再对清廷强调琉球问题"不容他人干涉"。其次，欧美各 国是否愿意支持清廷的立场，又取决于清廷能为他们提供什么好处。威妥玛多 次指责日本吞灭琉球没有合法依据，但要他介入调停，清廷须在“修约免厘” 一事上做出让步。德国驻华公使巴兰德的情况也一样，他已多次批评日本在琉 球问题上搞邪门歪道，但要他支持清廷，也须满足德国在商约谈判中的利益诉 求。至于俄国，实际上已被公认为中日战争的煽动者，如何让俄国不轻举妄 动，是清廷需要重点考虑的问题。总之，要在这种复杂微妙的国际局势下折冲 樽俎，以尽可能小的代价来获取尽可能大的成果，对总理衙门与李鸿章而言， 是一个很大的考验。

清廷的选择是直接回避考验。

总理衙门放弃了将琉球问题国际化这一既定策略，仅敦请美国前总统格兰 特作为调停人去日本斡旋了一趟。选择回避的原因有三。首先是舍不得厘金这 宗重要的财政收入，尽管它实际上并不合理。其次是德国与俄国的驻华、驻 日公使在北京和东京散播种种谣言（如日本正在积极备战），清廷缺乏可靠的 情报系统和信息分析机构，这些杂乱的讯息让清廷深感忧惧，不愿冒险对日强 硬，也不愿冒险敦请德国与俄国介人中日交涉。再次，总理衙门（也包括李鸿 章）办理对外交涉时，已习惯于做消极的"两害相权取其轻."，而非积极进 取。在密室外交模式下，只要事情不碰触爱新觉罗皇室的统治权这一底线，总， 理衙门总是倾向于少冒一点风险，多做一点妥协。巴夏礼曾将这种路径依赖嘲

讽为"心甘情愿对它所受的侵略付出报酬" \

其实，请格兰特出任调停者也是问题多多。首先，格兰特并不了解琉球问 题。其次，日本政府已承诺尊重《美琉协定》，美国在琉球问题上没有直接的 利害关系，自然也没有深度介入的动力。所以，格兰特无所谓支持谁或者反对 谁。他在天津与李鸿章谈话时，认为清廷的诉求颇为有理。他到了日本，与伊 藤博文等人做了一番交流之后，又认为日本人的主张"并非无理”*

原本有机会拿到琉球的一半

格兰特无意开罪清廷，也无意与日本政府为敌，于是提出了折中方案 “分岛"。 .

所谓分岛，实际上就是将琉球诸岛部分划给清帝国，部分划给日本\何如 璋后来向清廷汇报称，说他会晤了美国驻日公使。该公使告诉他："格兰特拟 一办法，球地本分三岛，议源北岛归日本，中岛还琉球，南岛归中国"（格兰 特后来否认了 "三分琉球"的主张，只承认建议中日两国“两分琉球"，李鸿 章有些不满格兰特出尔反尔）¹² o有学者认为格兰特此举是为了杜绝“欧人得 利”，试图用肢解琉球的办法，来“保证美国—横滨—上海航线的安全” 口。

当时的日本政府无意与清廷开战M ,又担忧交涉长期停滞会引来不可测的国 际干涉，遂在格兰特建议的基础上拟定了一份新的“分岛改约”方案，于1880 年由竹添进一郎向李鸿章提出。按该方案，琉球贫瘠的宫古、八重山将被划归 中国；作为交换，中国须让日本“一体均沾”享有其他列强在中国的权益（也 就是俗谓的"最惠国待遇” ）。*

李鸿章当面反驳了竹添进一郎的要求。但在给总理衙门的信函中，李鸿章 又建议说，事已至此也没有其他更好的办法，“琉球南岛割归中国，似不便收 管，只可还之球人"，这样才不会有后患。至于日本要求获得与西洋商人同等 的待遇，"原系中外通商公例”，并非不可应允。只不过不适合与琉球问题捆 绑在一起答应，这样有失体面。¹⁶ -

总理衙门基本接受了李鸿章的意见。稍后，清廷颁布了一份处理琉球问题 的上谕，作为指导性文件发放给参与交涉的相关人员。上谕说，"商务一体均

沾”这一条，清廷与日本的各条约当中都没有，要谈也不是不可以，但现下 的交涉是因琉球一案而起，与"一体均沾”是两回事，"中国以存球为重，若 如所议划分两岛，于存球祀一层未臻妥善"。谕旨还说，待琉球问题解决后，

“一体均沾”之事可以再谈。简言之，日方的诉求核心是“利益一体均沾"， 中方的诉求核心是保住琉球国的主权。¹⁷

根据这份上谕的指示，经过绵延数月的谈判，总理衙门终于与日本议定了 解决方案。在给朝廷的奏折中，总理衙门说：如今俄国虎视眈眈，中国“若拒 日本太甚，日本必结俄益深"，如此既不能保存琉球，也不能抵御俄国。南洋 大臣刘坤一认为可以答应日本将宫古、八重山二岛划归中国的提议，然后让琉 球在这两个群岛上复国。北洋大臣李鸿章也认为，宫古与八重山二岛相当于琉 球的一半，答应日本的要求，然后让琉球国王回到二岛复国，"或不至于俄人 再树一敌"。总理衙门据此汇报称，已与日本公使实户51议定了解决问题的 专条：

载明分界以后，彼此永远不相干预，庶以后中国如何设法存球，日本无从 置喙……以光绪七年正月交割此地，及彼此派员如何会办，开列专约之后。¹⁸

当然，此时正流亡中国寻求帮助的琉球人士并不认同该方案，他们寄望于 清廷能够帮助收复琉球全境。此外，奏折中提及的"日本必结俄益深"，在一 定程度上也是日本政府刻意营造的假象。时任日本外务卿井上馨曾训令日本 驻上海总领事，"应注意宽待俄国人……暗中使清政府怀有他日若有缓急之事 时，日俄将要合纵之嫌疑，诱导在伊犁问题了结之前，迅速使之答应我国的 要求"。¹⁹

方案已落实为具体条约，且约定了签字日期与生效时间。结果上述交涉仍 无疾而终。

原因是清廷改行了 "延宕"之策。1880年10月，李鸿章从琉球人口中得知 八重山与宫古两岛“土产贫瘠，不能自立"后，对分岛方案的可行性提出了质 疑，建议“球案缓结" ²⁰o内部意见分裂，条约的签字日期只好一再往后拖延。 拖延到1880年末，日本方面失去耐心，外务卿井上馨向负责谈判的央户班发来

指示，命其停止谈判。次年1月，灾户巩前往总理衙门，通知清廷谈判破裂，此 后清廷提出的任何建议日方均将不予回应。随后，实户班离开北京返回日本。

分岛方案至此彻底流产，八重山与宫古两岛划归清廷的成议被否决，日本 长期维持着对琉球诸岛的全面占领。

恭亲王一度欲将海军托付给赫德

无论是回避将琉球问题上升为国际问题，还是错失良机未能与日本签下分 岛协议，皆显示总理衙门与洋人办了近20年外交，至此时仍是遇事一头雾水不 得要领。其在琉球交涉中唯一值得称道的地方，是采纳了李鸿章、郭嵩煮等人 不争朝贡的主张。

1879年的朝野舆论仍对传统宗藩体系有着很深的感情。

在野舆论见于《申报》。该报在1879年发表了至少232篇讨论琉球的文章。 《申报》关于琉球问题的讨论很多，但论热度，只有1945年（251篇）、1946年 （309篇）、1947年（362篇）、1948年（123篇）这几年可以与1879年相比。其 他年份少则几篇，至多不超过百篇2%可见日本吞并琉球对清帝国民间知识分子 造成的心理冲击非常大。

这些讨论文章，绝大多数主张清廷使用武力或外交手段保护琉球22。虽有小 部分文章认为保琉球其实是保朝鲜、保东北23,但多数文章的注意力仍集中在宗 主国的体面问题上，很在意“皇灵之远播” 24。还有人主张若能使琉球复国，不 妨答应日本“一体均沾"（也就是最惠国待遇）的要求，以展示天朝宗主国的 宽容大度；如果这样做还不行，则朝廷唯有厉兵秣马与日本决战，以武力帮助 琉球收复国土，且乐观预计说日本其实不堪一击："东瀛近来债负山积，兵气 不扬，船则敝而不堪，兵虽强而不盛，加以理曲气馁，何以御我？ ”25

朝中舆论，则见于清流中人如张之洞、陈宝琛等人的奏折，这些人普遍不 满议和，翰林院侍读学士王先谦与张佩纶还先后上奏要求朝廷跨海东征。王在 1879年上奏，洋洋万言，希望朝廷"收琉球孑遗之众，出朝鲜捕角2兵。战舰 直捣其夷巢，华民响应于各岛。以堂堂正正之师，取众叛亲离之地" 26；张佩纶 在1882年上奏，希望朝廷"密定东征之策" 27来保护周边藩国，并特意就此事致

信李鸿章，希望李能“投袂而起”"来担负这项责任。

朝廷将王先谦的奏章下发给李鸿章与沈葆桢讨论。李的回复是海军尚未建 成，军饷也不足以支撑跨海远征2\沈葆桢此刻已是病危（ 1879年去世），只 能在病床上口授遗折，力劝朝廷镇定，不可鲁莽，中国海军未成，冒失跨海出 征，结果一定是后悔莫及："天下事多坏于因循，但纠因循之弊，继之以鲁 莽，则其祸更烈。日本自台湾归后，君臣上下早作夜思，其意安在？若我海军 全无能力，冒昧一试，后悔方长。" 3。

朝野舆论浮躁，主持总理衙门事务的恭亲王奕祈也很焦虑。1879年5月， 奕诉上奏朝廷，请求派丁日昌前往南洋，与患病的沈葆桢一同办理海防。奏折 中有一段文字，颇能显露他此时的心境。奕诉说：欧美各国，以前唯有英国一 家“水师称雄”，如今却是德国、俄国都有海军可与英国抗衡，连日本也在船 炮军械上效法洋人，"骐驶有争霸海上之意"。反观大清，这么多年来办理对 外交涉，一直都是"理有余而力不足"，道理虽然在我们这边，却没有能力去 跟洋人讲道理。所以像天津教案、云南马嘉理案这样的大事，都只能以迁就洋 人来了结。威妥玛、巴兰德这些外国驻华公使早已窥破我国虚实，“遇事以恫 喝为长技”，一有冲突就拿出武力恫吓的伎俩。近在咫尺的日本也是"性情反 复，又多叵测”，之前侵略我国台湾就没有受到应有的惩罚，“现又阻梗琉球 人贡，废为郡县"，如今又在琉球问题上兴风作浪，而我大清仍然没有能力惩 罚它。³¹

过度的焦虑往往会成为求变的契机。1879年夏天的奕诉，对之前的海军建 设工作感到失望，转而打算将建设大清海军的重任，寄托在总税务司赫德的身 上。此时的赫德已经给清廷打造出一套运作良好的近代海关系统，让清廷的 关税收入较之以往增加了数十倍之多；也曾多次参与海军的购洋舰、聘洋教练 的工作。奕诉希望并相信赫德能再替清廷打造出一支拥有真实战斗力的近代化 海军。为此，他愿意在海军中赋予赫德类似"海关总税务司"那样的权力和 地位。

赫德与奕诉具体如何商议已不得而知。但赫德对琉球交涉的一些看法，多 半会引起奕诉的共鸣。比如他说："日本是根本没有正义可言的，除非借口代 别人打抱不平而自己捡便宜也可以算作正义。正义完全在中国方面。我不信单

靠正义可以成事，正像我不相信单拿一只筷子可以吃饭一样，我们必须要有第 二只筷子的实力。但是中国人以为自己有充分的正义，并且希望能够以它来制 服日本的铁拳，这想法未免太天真了。” *这是赫德写给金登干私人信函里的 话，自然代表了他的真实意见。"要有第二只筷子的实力"这一主张，显然可 以准确击中恭亲王的焦虑。

在奕诉的支持下，1879年的夏秋之际，赫德开始效仿海关总署，筹划建立 新的"海防总署"，并预期由自己出任"总海防司”。该年9月4日，他给身在 伦敦的金登干写信说：

今年秋季,我的某项计划可能付诸实行。果真如此的话，我将极有可能需 要下列人员：……可能组成两支舰队，每队由一位中国高级官员协同一位海防 司（正如一位海关税务司协同一位道台那样）领导，这两位海防司就是那两艘 海防舰的舰长。他们在海防司所管辖的一个新衙门当差。这个大概将要设置的 新衙门称作海防总署。我的官衔简称为总海防司。我的上司是总理衙门和负责 海岸防务的总督（两位）。这项计划现已上奏皇上和交军机处审议，非常可能 获得批准。"

大略同期，赫德还拟出一份《总海防司章程》呈递给总理衙门。该章程共 计36条，除了增购船只的经费需求、聘请洋员的薪金标准、舰队操练的方式与 检验办法等常规条目之外，最关键的内容是新海军机构的组织架构和权力分 配。扼要来说包括如下几点：

一、南北洋各设一支舰队，南洋舰队以南关（温州）为基地，北洋舰队以 大连湾为基地。

二、由赫德担任总海防司，统筹南北洋海防事务。其上司是总理衙门和南 北洋大臣。

三、由总海防司委派海防司，去做舰船的负责人，也就是"战船管带 官”。同时由总理衙门和南北洋大臣选派“监司大员"，前往舰队做督办（大 约相当于监军之意）。并聘请西洋海军将领数人，担任教练。

四、海防司领粮饷军火，须向“监司大员"发文申请，再由"监司大员"

向南北洋大臣汇报，核准之后发放。

五、用人、支饷、造械等事务，由总海防司决定，南北洋大臣不得侵越 干涉。羽

该章程的权力架构，主要参考海关总署的成功经验，即人事任免、薪金发 放和贪腐监察系统等，均由赫德独立做主，目的是隔绝清廷充满腐败和潜规则 的官僚系统的负面影响。同时也考虑到“军队掌握在谁手里"这个问题，将粮 饷与军火的发放权控制在南北洋大臣手中、在舰队中设置监军，都是为了让清 廷继续拥有部队的控制权。

总理衙门接到赫德的《章程》后，将之下发给李鸿章、沈葆桢与丁日昌等 人，要他们出具意见。下发《章程》这个行为本身，已隐约透露出奕祈对《章 程》总体上是认可的。所以丁日昌与李鸿章的回复，也大体对《章程》持肯定 态度。

丁日昌说，赫德"所拟战船章程，虽其中未必无私，然在目前言之，则时 不可失，事不可缓”。他还说，最要紧的事情是"严选督办大员"，只有选对 了监军之人，才能确保赫德"有所忌惮而不敢专擅"。为了加强清廷对舰队的 控制力，丁对赫德的30条章程逐一做了批注和修改。³⁵

李鸿章的回复也大体相似。他说，北洋这边购买了四只蚊船，上年冬天洋 教练辞职回国，只好致函赫德请他代聘新教练，但总税务司反馈说教练在舰船 上没有权力可言，不会有什么真正的训练效果，须待赫德做了总海防司之后 再来着手这件事。李还说，自己看了总理衙门寄来的《章程》，“大致尚属周 详，诚如尊论，不免揽权，而欲令办事，似不能不稍假以权也"。大体还算周 密详细，也确实如来函中所说有"揽权"的嫌疑，但要想让人办事，似乎也不 能不赋予他一定的权限。总之，即便上有南北洋海防大臣，下有督办监司大 员，也不能"全置不问，太阿倒持"，还是要想办法加强朝廷对舰队的控制。³⁶

简而言之就是丁日昌与李鸿章原则上不反对由赫德担任"总海防司”，不 反对由赫德来负责筹建清廷的近代海军。

南洋大臣沈葆桢的意见有所不同，他对赫德能否胜任该项任务持严重的怀 疑态度。不过，沈没有给总理衙门直接回复。他"再四踌躇，累日未能作答"， 之后，选择将自己的疑虑函告李鸿章，供李参考。

沈在信中说了四点意见。第一，赫德的《章程》里反复强调的是一个 "权"字，总理衙门难以当机立断的也是一个“权"字。天下没有人可以无权 而做成事情，但"赫德岂能尽保一举一动事事可对圣贤者？" 一一赫德的人品 可以被完全相信吗？万一赫德用的人有问题，是该按《章程》不闻不问呢？还 是破坏《章程》与之撕破脸呢？第二，赫德选择南关和大连湾为海军基地，确 实是煞费苦心，这两处海港的水深足以停泊大船。问题是它们离天津、福州、 上海很远，自然也意味着要在这两处大兴工程，来修筑船坞之类的配套设施， 朝廷哪里有这么多钱呢？第三，赫德的海军理念是"有碰船蚊子船即无须铁甲 船"，这种观点恐怕是有问题的。第四，把舰队中的将官任免交给海防司，意 味着朝廷派出去留洋的海军人才没有了安置之处。即便海防司勉强录用他们， 也会因为"非我所培植”而歧视他们。从长远来看，对国家的人才培养是不 利的。³⁷

大略同期，李鸿章的幕僚薛福成在读了总理衙门的来函及李鸿章的复信之 后，也对让赫德担任总海防司、负责筹建大清海军一事提出了异议。

薛福成说，他充分理解总理衙门的苦衷，毕竟大清说要创办海军说了好些 年，却一直没有什么成效，如今连倭寇都敢藐视大清，所以才有了向他国“借 才”的打算。但是，赫德是一个"阴鹫而专利"的人，他虽然拿着大清的俸 禄，做着大清的高官，但“其意仍内西人而外中国”，仍然是一个以英国利益 为第一本位的人。让他做总税务司掌管钱袋子，“已有尾大不掉之势”。再让 他做总海防司，那就等于“中国兵权、饷权皆人赫德一人之手”。虽然他的上 面有总理衙门和南北洋大臣，海军内部也有“监司大员”，但“监司大员"的 名分只是"会办"，实际政务仍操控在赫德手里；总理衙门和南北洋大臣这两 重上级，更有利于赫德来回游走，他既可以"借总理衙门之权牵制南北洋"， 又可以“借南北洋之权牵制总理衙门"。

薛还说，他读了李鸿章给总理衙门的回复，也充分理解李鸿章的立场， “特以既有成议，不欲显与立异耳"—既然总理衙门的倾向性已经很明确， 中堂大人你也只好赞同，不便标新立异提出反对意见。但是，此事也不是完全 没有办法阻止。薛建议李鸿章上奏总理衙门，以筹建海军之事无法隔空指挥为 由，请求赫德“亲赴海滨专司练兵"；如此，赫德就必须在总税务司和总海防

司之间二选一。总税务司是已巩固的利权，赫德肯定不会弃海关而选海防，他 掌控海军的谋划，也就自然流产了。非

接到沈葆桢、薛福成的反对意见后，李鸿章踌躇了多日。1879年10月3日， 李终于决定致函总理衙门，称赫德"做总海防司”这件事，南洋那边沈葆桢已 有不同看法，北洋这边也是"文武幕吏多不以为然”。随后便是将沈、薛二人 的核心反对理由重述了一遍。驴10月25日，李鸿章收到恭亲王奕诉的函件，内称 “赫德前拟海防章程即毋庸议” 4。。没有南北洋大臣的支持，奕诉再如何欣赏赫 德，也不会做出独断决定，冒险将大清未来的海军交到赫德手里。奕诉从来就 不是拥有强硬性格和决断力的人。

赫德说自己有过一种雄心壮志，如果能坐上"总海防司”的职位，"将在 五年的时间里把他们的海军搞得真正可观"。这雄心壮志很复杂，既有个人建 功立业的野心，也有对清廷的感情（这也是奕诉长期信任他的缘故），还有对 英国的忠诚。赫德多次说过，他不希望中国的新海军"由非英国人来领导"』。 这种复杂性，既是"总海防司”职位在1879年与他近在咫尺的缘故，也是“总 海防司”职位最终离他远去的根源。