第四十九章1909年：诺议局与地方自治

除了以忠孝为本开办学堂、以满洲为本位编练新军、为消除朝野积愤而废除科举、为提升皇权而启动官制改革外，清末改革中还有一项重要内容，那就是在地方成立方咨议局”，在中央成立“资政院"。

按常理，顺应"扩张民权”这一改革方向，地方i咨议局应该具备地方议会的性质，中央浴议局应该具备中央国会的性质。遗憾的是，清廷中枢对t咨议局的定性，却仅是"牢骚机关"。

帝制中国的第一次民选

按1908年夏天清廷颁发的《］咨议局章程》《诺议局议员选举章程》《钦定宪法大纲》与《逐年筹备事宜清单》等文件，"预备立宪"的进程设计是这样的：

第一年（1908）：筹办i咨议局（各省督抚办），颁布城镇地方自治章程，编辑国民必读课本。

第二年（ 1909）：举行］咨议局选举，各省开办i咨议局（各省督抚办），颁布资政院章程，筹备城镇地方自治，颁布国民必读课本。

第三年（1910）：召集资政院议员开院，推广厅州县简易识字学塾。

第四年（1911）：创设乡镇简易识字学塾。

第五年（1912）：推广乡镇简易识字学塾。

第六年（1913）：城镇乡地方自治一律成立。 •

第七年（1914）：民众识字义者达到百分之一。

第八年（1915）：民众识字义者达到五十分之一。

第九年（1916）：宣布宪法，颁布议院法，颁布上下议院议员选举法，举行上下议院议员选举，民众识字义者达到二十分之一。¹

如此设计的核心理由，是设计者认为民众的识字率和文化水平太低,政治参与能力严重不足，须有一个开启民智的过程。编辑国民必读课本、举办简易识字学塾，都是为了完成这个过程。至于i咨议局，其定性是民众参政议政的练习场所，也就是所谓的“议院之先声" \

为了能够在1909年顺利举行诺议局选举，进而于各省成立i咨议局，清廷还在1908年制定了《I咨议局章程》。内中规定，拥有投票选举权者，必须是年满 25岁的男子，不存在犯罪坐牢、品行不端、吸食鸦片等劣迹，财务上不曾丧失信用，也没有精神疾病，且能识字并理解文义。但这些规定过于笼统，清廷对辖下百姓也未建立起严密的档案化管理，要一个个来确定投票者是否拥有选举权，是一件非常困难的事情。所以，章程又规定，只要至少满足下列条件中的一项，便可自动拥有选举权：

一、曾在本省地方办理学务及其他公益事务满三年以上著有成绩者。

二、曾在本国或外国中学堂及与中学堂同等或中学以上之学堂毕业的有文凭者。

三、有举贡生员以上之出身者。

四、曾任实缺职官文七品、武五品以上未被参革者。

五、在本省地方有五千元以上之营业资本或不动产者。

六、非本省籍男子年满二十五岁，寄居在本省满十年以上，在寄居地方有一万元以上之营业资本或不动产者。³

至于获得被选举权，也就是成为i咨议局议员的候选人，同样须至少满足上述条件中的一项，且是年满30岁的男性。

由这六项条件，可以清晰地看到，任何一个满足其中一项条件者，必然属于地位优越的士绅阶层，要么拥有很高的社会地位（举贡生员出身、做过实缺官员），要么拥有很高的经济地位（ 5000元以上之营业资本或不动产）。女性

及无社会地位的穷人没有参与t咨议局选举的资格，既不能投票选举他人，也不能成为被选举的对象。

清廷这般做法，与民权政治初兴时对参与者受教育程度和财富状况的普遍限制有很直接的关系（章程的制定者实际上是在照搬日本的选举章程），也有刻意笼络传统士绅阶层这方面的用心。维系中国传统帝制政权稳定者，从来都是"绅心"而非"民心”。1909年,摄政王载洋对张之洞说"中堂，直隶绅士也，绅士以为可，则无不可者”二便显示了清廷最高权力中枢对“绅心”重要性的深刻体认。

以此反观清廷对选举权与被选举权的种种限制，便不难理解：一、“需办理学务三年以上者" 一条，照顾的是"学绅”。二、"办理其他公益事务三年以上，有举贡生员以上出身或曾任实缺职官文七品、武五品以上者” 一条，照顾的是"官绅"。三、"在本地方有五千元以上的营业资本或不动产者" 一条，照顾的是“商绅"。四、“在本国或外国中学堂及与中学堂同等或中学以上之学堂毕业的有文凭者"，照顾的是"新派知识分子"。这种种规定，皆是为了以i咨议局笼络住士绅阶层。

据张朋园的统计，此次I咨议局选举，直隶的选民与人口比例，只有0.63%, 也就是1万人中，只有63名合格的选民。奉天的比例是0.43%,吉林的比例是 0.28%,黑龙江是0.23%,江苏是0.50%,安徽是0.48%,江西是0.26%,浙江是 0.42%,福建是0.32%……全国的平均百分比只有0.39%,也就是说,这场中国首次全国范围内的民主选举，每1万人中，只有39人拥有选民资格。5具体到各省，可以参与投票者，多不过1万余人，少则只有数千人。

选举采用复选方式，具体操作方法是：先由选民选出若干候选人，再由这些候选人互选，产生定额议员。最后当选的议员中，"89.13%皆具有传统功名，相对的，只有10.87%不具功名背景。各种功名的分配，进士4.35%,举人 21.27%,贡生28.73%,生员34.78%。依照张仲礼的分法，上层（包括进士、举人、贡生）占54.35%,下层（生员）占34.78%,显示上层绅士为多数。二十一省63位正副议长，进士有32人，高达50.79%；举人19人，30.16%；贡生3人， 4.76%；生员4人，6.35%；不具功名者5人，7.94%,更可得见绅士阵营之强大”。此外，也“不乏受过新式教育甚至留学日本者”。6可知清廷基本上达成

了以i咨议局笼络传统士绅的目的，同时也兼顾到了新式知识分子。

除了选民占人口比例极小之外，此次i咨议局选举还有一个重要特点，那就是选民的反应极为平淡，甚至可以说是冷漠。如广州府有选民1600余人，真正参与投票的仅有399人；福州投票之日"城市各区到者仅十分之四，乡村各区则十分不及一二"，有些地方的选民，甚至在选票上写有天津歌妓杨翠喜和长沙名妓周宝钗的名字。由此可见，清廷虽然“精心挑选" 了选民，但大多数选民对自己手中的选票并无神圣之感。

只占到全部人口0.39%的选民尚且如此，余下99.61%没有选民资格的普通民众，对这次选举的态度，自然更是冷漠。如《民呼日报》1909年6月报道说，4 月15日是浙江举行选举投票的日子，省城之中却"未闻有一人论及选举投票之事”，甚至于连城内各新式学堂的学生，也完全不关心此次选举，"除有职事之数员外，余皆结伴出城，或游西湖，或游拱宸桥，亦无暇问选举事”。⁸

朝野对咨议局的定位背道而驰

在普通民众当中，1909年的浴议局选举几乎没有掀起任何波澜。在士绅阶层当中，这场选举也没有能够重塑清帝国的统治基础。谐议局选举完成之后， "绅意"对清廷的向心力没有增强，而是急骤恶化了。

这其中的缘故在于，清廷中枢对巡议局的定性，和当选i咨议局议员的士绅们对酒议局的定性，二者严重地不合桦，甚至可以说是背道而驰。

宪政编查馆是清廷实施新政的专门机构，《I咨议局章程》便是该馆的成果。在给朝廷的奏折里，宪政编查馆这样阐释i咨议局定位：

诺议局之设，为地方自治与中央集权之枢纽，必使下足以裒集一省之舆论，而上仍无妨于国家统一之大权。此其要义一也。夫议院乃民权所在，然其所谓民权者，不过言之权而非行之权也。议政之权虽在议院，而行政之权仍在政府。即如外国监督政府之说，民权似极强矣，而议院攻击政府但有言辞，并无实力，但有政府自行求退议院，并不能驱之使行。普鲁士、日本宪法且明载进退宰相、任免文武官之权在于其君。此足见民权之是言非行矣。况［咨议局仅

为一省言论之汇归，尚非中央议院之比，则其言与行之界限，尤须确切订明，不容稍有逾越，此其要义二也。9

"所谓民权者，不过言之权而非行之权也”云云，显示清廷中枢坚持将i咨议局定性为一种“牢骚机构”而非"权力机构"。诺议局议员们拥有的“民权”，不过是被允许针对朝政发表批评意见，至于政务要做什么，要怎样做，仍由政府做主，即所谓的“议政之权虽在议院，而行政之权仍在政府"。总之,"民权之是言非行"—所谓"民权”，只存在于发表批评意见这个层面，做决策并具体实施的权力则不在其中。

对i咨议局的这种定性，意味着议员们与帝制时代的御史们并无本质区别。海议局可以代表"民意"，但这"民意”无法转变为权力，是否被接受全看政府的喜好。虽然宪政编查馆在奏折里一再拿普鲁士与日本为例证，来"证明" 这种设置是正确的，但t咨议局的议员们绝不会满意。科举已经废除了，这些从举人、贡生、秀才转型为议员的士绅们，无不希望在新时代找到自己的新位置，以维系自己的社会地位—如果议员们在i咨议局里的意见只属于牢骚，而不能转化为政策，士绅们的社会地位便无从谈起。所以，尽管宪政编查馆一再援引"日式立宪”的种种好处，但山西省i咨议局议长梁善济，却在本省1咨议局开幕词中，就"对英国的议会政治大大称道了一番”1。—只有在"英式立宪" 的模式下，梁善济们才不是可有可无的花瓶。

这种心思，也可以从当日"立宪派”们利用媒体发出的言论中窥见。

1908年由慈禧太后监督制定的《钦定宪法大纲》里，充斥着各种各样的 “议院不得干预"—比如"用人之权，操之君上，而大臣辅弼之，议院不得干预" "凡一切军事，皆非议院所得干预” “国交之事，由君上亲裁，不付议院议决” “皇室经费……议院不得置议"。"但1904年考中进士的贵州士绅熊范舆却认为，"国会者，所以监督政府者也。国会既开，则政府一切之行为，吾国民皆得借国会之地位而过问之” 12。上海《时报》说得更明白，“所谓责任内阁者，此'责任'二字，非对于君主而言，对于议会而言也”气明确将“内阁对皇帝负责”与“内阁对议会负责”，作为区分专制与立宪的核心特征。

最值得注意的，是“立宪派"当日的理论巨擘梁启超的意见。梁坚持认

为，议会应拥有如下权力：‘参预改正宪法之权；提出法律、议决法律之权；议决预算、审查预算之权；事后承诺之权；质问政府之权；上奏弹劾之权；受理请愿之权。m这七条权力，是就中央议会（资政院）而言的。关于地方议会（也就是浴议局）的权力，梁启超也说得很明白：

使我国督抚之地位，而仅如各国上级地方团体之行政长官，则盗议局之议决权，专限于地方行政事项而已足……而无如今日督抚，实带有各国国务大臣之性质，故与彼为缘之［咨议局，遂不能不带有各国国会之性质。¹⁵

意思是：如果中国的地方督抚，形同欧美各国的地方行政长官，那么诺议局的“议决权”（梁显然不认同清廷中枢对i咨议局的定性，不认同浴议局只有 "言之权"而无"行之权”）,便也只限于地方的行政事务。但现实是，中国目前的地方督抚的权力，实际上与欧美各国的国务大臣相似（指督抚们在财权、人事权、外交权乃至军权上，有着特殊的地位），所以与之配套的诺议局，权力也应该有所提升，相当于地方国会才对。

但清廷中枢无意赋予地方I咨议局这样的权力。《各省i咨议局章程》就地方督抚与落议局之间的权力关系，有着与士绅们的期望截然相反的界定。内中说：i咨议局议定可行之事，须呈报给督抚，等待督抚下令公布施行；各省督抚 “有监督i咨议局选举及会议之权，并于落议局之议案有裁夺施行之权”；若i咨议局议决的事件被认为逾越权限，若不接受督抚劝告，督抚便有权“令其停会"；若t咨议局有轻蔑朝廷之类的情形，督抚还有权将i咨议局"奏请解散"。¹⁶总之，i咨议局通过的议案“采纳与否，凭诸督抚”，“各项议事发动之机虽在 I咨议局，主持之权，实在督抚”。¹⁷

简言之，不是I咨议局有权监督地方督抚，而是地方督抚有权监督（乃至解散）i咨议局；不是i咨议局与地方督抚之间形成一种互相制约的权力关系，而是 i咨议局成了受地方督抚控制的从属机关。

对于这种权力设计，士绅们自然不会满意。于是，江苏省i咨议局第一届常会期间，便通过了《本省单行章程规则截清已行未行界限分别交存交议案》，内中规定：“行政长官交议之章程规则，议决后呈请公布施行，始有效力”弋

也就是地方督抚此后若欲发布新的政策法规，须得到t咨议局的审议通过才能生效。浙江省t咨议局也通过了一份《关于t咨议局议决权内之本省行政命令施行法》，内中规定，凡涉及本省岁入预算、决算、税法与公债、担任义务之增加、权利之存废事件时，非经浴议局议决，巡抚不能公布施行。I。结果，江苏省落议局与两江总督张人骏之间发生了激烈冲突，浙江i咨议局的提案也两次被该省巡抚否决。

因地方议会（t咨议局）的权力与中央国会（资政院）的地位息息相关，# 议局士绅们还在1910年运作发起了四次大规模的“速开国会请愿"。请愿书中，士绅们明确表达了必欲参与立法的诉求，要求政府将"立法之权利"还给 “人民”，且声称若这种诉求不被满足，他日大变之时，民众也唯有坐视清廷之宗社沦为废墟：

人民之所以要求国会者，必因目前极厌恶此种专制政体，极不信任此种官僚，故必欲参与立法，彳吏之独立于行政部之外……故吾国若一日不开国会，法律必无效力……政府既不授人民以立法之权利，人民即无遵守法律之义务。日后人民虽酿成大变，虽仇视政府，虽显有不法之举动，代表等亦无力可以导喻之，惟有束手以坐视宗社之墟耳。2。

遗憾的是，这四次请愿均被清廷严词拒绝。士绅对造议局的期望，与清廷中枢的心思完全背道而驰。于是，1909年的t咨议局选举，看似将大批士绅重新笼络到了体制之内，实际上却加深了士绅阶层与清廷中枢之间的裂痕。当武昌的枪声在辛亥年响起，早已不再仅仅满足于"坐视宗社之墟"的巡议局士绅们，便互相串联致力于推动所在各省宣布独立，成了推翻清廷的一支重要力量。

地方民众普遍痛恨地方自治

地方i咨议局直接关联地方自治，所以除了举办i咨议局选举，1909年还是清

廷中枢预定的"筹备城镇地方自治”的重要年份。地方自治与］咨议局选举之所

以同时启动，是因为按照当时的设计，地方自治被分为"城镇乡”与“府厅州县”两级2,而各省浴议局恰是联结中央资政院与这两级地方自治议会的中间机构。

地方自治，顾名思义，核心内容是要还权于民。自治之下的地方政府，不能再如帝制时代那般，一味将替朝廷汲取物力（催粮征赋）与人力（支应官差），并维系统治安定（抓捕匪盗、断案决狱）作为主要工作内容；相反，中央须将权力下放给地方，再由民意来推动地方为民众提供各种公共服务。改行地方自治，其本质便是将以索取为主的权力型政府，转型为以供给为主的服务型政府。

遗憾的是，清末的地方自治从一开始便与真正的“自治”背道而驰。

如前文所言，对选民与候选人资格的严苛限制，导致99.61%的普通民众无法参与谄议局选举，也导致浴议局成了由士绅主导的机构。各级地方自治机构的情况也是如此，几乎完全控制在有权有钱的地方士绅之手。如湖北的城议事会和城董事会成员，便分别有98.6%和99.5%属于士绅。船普通民众只能被动参与士绅们主导的"地方自治”。

此外，清廷的"地方自治”，在制度设计上还有一种微妙之处：凡需要朝廷花钱的项目，便往往放权让地方"自治”；凡可以为朝廷增收的项目，便往往不在自治范围，一概仍由朝廷委派官员掌控。1909年颁布的《城镇乡地方自治章程》，共列举了八项自治事务：

一、本城镇乡之学务。包括中小学堂、蒙养院、教育会、劝学所等。

二、本城镇乡之卫生。包括道路清扫、施医药局、医院、公园、戒烟会等。

三、本城镇乡之道路工事。包括修筑道路、桥梁、疏通沟渠、设置路灯、建筑公用房屋等。

四、本城镇乡之农工商事务。包括改良种植畜牧及渔业、工艺厂、工业学堂、开设市场、筹办水利、整理田地等。 "

五、本城镇乡之善举。包括救贫事业、育婴、救火会、救荒、古迹保

存等。

六、本城镇乡之公共事业。包括电车、电灯、自来水等。

七、为办理上述各项事务筹集款项等。

八、其他因本地方习惯，向归绅董办理，素无弊端之各事。23

教育、医疗、道路建设、水利建设……这类事务关系到民众福祉，是需要朝廷（省府）拿钱来办的事情，结果全部被下放给了 “城镇乡”，由地方自治机构负责筹款兴办。至于那些可以带来收入的行政项目，以及事关政府对基层百姓的控制力的司法、警政等，则均不在"自治”范围，不许自治机构插手。

之所以如此，是因为清廷中枢在制定《城镇乡地方自治章程》时，便已明确给"地方自治”下了一种高度具有清廷特色的定义：“地方自治以专办地方公益事宜、辅佐官治为主，按照定章，由地方公选合格绅民，受地方官监督办理。” 24如此，所谓的"地方自治”，便与权力型政府向服务型政府转型毫无关系，反成了替清廷地方官员“分忧”（帮助其摆脱各种公共服务方面的负担）的“公益机构"。

畸形的定位带来的，是各种以“自治”为名的横征暴敛。

清廷当日有大量的对外赔款（尤以庚子赔款最重）要还，宫廷又长期挥霍无度，财政状况极其困顿。故此，启动所谓的"地方自治”后，清廷先是将内政上需要花钱的诸多事务当成包袱扔给"地方自治”机构，然后要求地方自筹自治经费，以减轻朝廷的财政负担。作为配套，清廷在政策上为地方自治机构的“自筹”大开方便之门。如《城镇乡地方自治章程》规定：在征得地方官（知县及以上）的许可后，就可以征收"附捐”和“特捐"充作自治经费。这些税收名目的设立，并不需要问询民众的意见。"

各省I咨议局也赋予城乡自治公所极大的政策弹性来筹集自治经费。在征收自治捐这个问题上，t咨议局往往"但示自治公所以标准，而不设强行之规定，俾各地方得以视居民之力量程度而增益之” 26。将征收多少自治捐的权力下放给地方自治机构，要他们按照本地居民的收入多寡来自行确定，实际上便相当于将“合法敛财"的权力，下放给了那些掌控着地方自治机构的士绅（如前文所言，这些士绅掌控自治机构，并无民意基础）。这也使得地方自治机构的横征暴敛有了 "合法依据”。

不受制约的权力闸门一旦打开，便不可收拾。地方自治机构以"筹措自治经费”为名，想尽办法自民众身上榨取资财，五花八门的苛捐杂税蜂拥而出。所谓的地方自治，反变成了自治机构养活本系统越来越庞大的编制人员的工具。1911年，御史萧炳炎曾在奏折中，如此总结这种乱象：

其苛捐扰民也，不思负担若何，惟恐搜刮不尽。农出斗粟有捐，女成尺布有捐，家畜一鸡一犬有捐，市屠一羊有捐，他如背负肩挑瓜果、菜蔬、鱼虾之类，莫不有捐，而牙行之于中取利，小民之生计维艰，概置弗问。其开销经费也，一分区之内在局坐食者多至一二十人，一年度之间由局支出者耗至二三千圆，以一城数区合计之，每年所费不下万金。而问其地方之善堂如何、学校如何、劝业如何、卫生如何，不日无款兴办，即日不暇顾及。所谓办有成效者，不过燃路灯、洒街道，或设一二阅报社、宣讲所而已。似此办理地方自治，其人既多败类，其费又多虚靡，苛取民财，无裨民事，怨声载道，流弊靡穷。若不良为变通，严加整顿，臣恐民怨日积，民心渐离，大乱将兴，何堪设想。*

萧炳炎的奏折并无夸张。

早在1909年，御史胡思敬便曾上奏说，自甲午、庚子两次赔款之后，清帝国的民力已经穷尽。清末新政启动后，"内外诸臣，借口举行新政，百计侵渔"，中央和地方都不断增加税种，已经闹到"极而业之至秽至贼者灰粪有捐，物之至纤至微者柴炭酱醋有捐，下至一鸡一鸭一鱼一虾，凡肩背负，日用寻常饮用之物，莫不有捐"的地步。一个普通农民，除了缴纳常规的“漕粮地丁耗羡”之外，已多了粮捐、亩捐与串票捐；他拿了谷米到市场上去卖有捐，拿了豆蔬瓜果进城有捐，"一身而七八捐，力不能胜，则弃田潜逃者比比也”，被数不胜数的捐压榨到活不下去，农民们便只能纷纷弃田而逃。28

之前的新政已是如此竭泽而渔，“地方自治”启动后，自治机构便只能更加别出心裁来搜刮民间，如湖北安陆的居民，连结个婚也须缴纳自治捐，"男捐钱四百，女捐钱二百”，若逃税，官府便会将新人的父母抓去问罪。29所谓 “地方自治”，不但没有还权于民，还将本就负担沉重的普通民众压得喘不过

气来。

作为反抗，民众不断掀起反对地方自治的暴力活动。其中仅江苏地区，自 1910年2月至1911年3月，便至少发生了37起暴力反对地方自治的案件，其中不乏数千人乃至数万人参加者。如泰州地区反对地方自治案的参与人数多达6000 余人，毁坏绅董之家160余户；宜兴的参与人数多达4000余人，毁掉学堂10余所，捣毁绅董之家57处；川沙地区的参与人数难以估计，毁学堂29处，毁自治公所18处，毁绅董之家280处。³⁰

在这些暴力活动中，之所以常常出现捣毁新式学堂的行为，是因为普通民众发现，地方自治机构以发展教育为名，向民众收捐办新式学堂，结果却是钱越交越多，学堂越办越多，但普通民众的孩子仍然上不起学。因为相比旧私塾，新式学堂的学费往往更高。一个或多个村庄集体供养一名私塾先生，所需不过是一人的口粮、蔬菜与薪资。新式学堂则不然，入学者须缴纳学费、宿费、膳费、服装费等，每名学生读一年书少则数十元，多则上百元。普通民众只能望而却步。张骞当犀以自己的家乡江苏南通为范本，算过一笔账：一个家庭送一个孩子上初等小学，每年需花费35—50元（传统私塾的学费不过几元钱）；当时一个普通农民每年的平均收入只有12—15元，张骞开设的工厂中的工人，每年也只有50—100元的收入。3I入学堂读书的费用，占了工人收入的大半以上，农民则根本无法负担，更不要说农民没办法长途跋涉将孩子送往城镇的新式学校，也负担不起让孩子住校求学的费用。

民众缴纳了沉重的"教育捐”，结果自治机构办出来的新式学校，却与自己的子弟无关。打砸新式学堂，便成了晚清"地方自治”期间几乎所有地方都曾发生过的"标配案件”。比如，1906年7月，直隶灵寿、平山两县的数千百姓，因痛恨"学堂捐”，将本县两所学堂焚毁。同年9月，安徽歙县民众听到传言称，自治机构将征收人口捐、米捐、菜籽捐、牛猪捐等，遂也聚众于深夜将该县的新式学堂捣毁。1910年，湖南长沙爆发抢米风潮，新式学堂同样成了第一时间被针对的对象，遭到烧毁。据时任日本驻长沙领事的理解：

焚烧学堂的意义在于：近年来，为了解决教育经费的巨量开支，地方百姓

的负担大为增加，新政引起通货膨胀，使米价急剧升腾，但是，穷人子弟并未

在新学堂里得到任何好处。经

“地方自治”丧失了 "自治”的本义，变成敲骨吸髓的工具。反倒是这些底层百姓捣毁学堂的暴力行为，多多少少还能见到一点维护自身权益的影子。