10　破产、重整

民办学校破产清算的法律适用问题

——深圳市华茂实验学校、广东香港人子弟学校、深圳台商子弟学校和广东建华职业学院破产清算案

一、案件材料^【15】

《中华人民共和国民办教育促进法》（下称《民办教育促进法》）第58条规定，民办学校因资不抵债无法继续办学而被终止的，由法院组织清算，但法院应如何组织清算及适用何种程序进行清算均没有相关的法律规定。经请示，最高人民法院于2006年4月批复认为可以参照民事诉讼法的破产还债程序进行清算。

（一）基本案情

深圳市华茂实验学校、广东香港人子弟学校（以下简称“港人学校”）、深圳台商子弟学校（以下简称“台商学校”）分别经由教育主管部门及其他相关部门批准，先后成立于1996年、1997年、2000年，均登记为民办非企业法人。港人学校、台商学校均开设在深圳市华茂实验学校校园内，该3所学校统称为华茂学校。华茂学校集幼儿园、小学、初中、高中、国际部于一体，在校学生近3000人，教职工近700人。广东建华职业学院（以下简称“建华职院”）成立于2002年，是经政府有关部门批准成立的全日制高等职业教育学校，登记为民办非企业法人。建华职院教职工200多人，全日制在校生1300多人。2004年11月中旬，因投资办学人违法挪用巨额教育储备金无法收回，导致华茂学校、建华职院教职工工资不能发放，建筑工程款不能支付，致使教师多次集体罢课、施工单位上门讨债、学生家长上访，学校的日常教学秩序受到严重影响。为此，学校所在地的深圳市宝安区政府成立专门协调领导小组对华茂学校和建华职院进行清查，发现各学校财务管理混乱，资金缺乏监管，挪用办学资金情况严重。相关会计师事务所对学校进行审计的结果显示各学校均已资不抵债。鉴于学校投资人已无法继续办学，为维护社会稳定，深圳市宝安区教育局自2004年11月起陆续向4所学校垫付资金，维持学校正常秩序。2005年8月1日，深圳市宝安区教育局以债权人身份向深圳市中级法院递交清算申请书，称经审计，华茂学校、建华职院已经资不抵债，依照《民办教育促进法》规定，申请法院对被申请人华茂学校、建华职院进行终止清算。随后，教育行政主管部门作出终止上述学校继续办学的决定，并制定相应的学生、教职工安置方案等，对学校终止办学后学生、教职工进行了妥善安置。

（二）请示及批复意见

本案发生于2005年，当时有关民办学校终止清算的唯一法律是《民办教育促进法》。虽然该法第58条规定民办学校因资不抵债无法继续办学而被终止的，由法院组织清算，但法院应如何组织清算及适用何种程序组织清算均没有配套的法律规定。学校作为社团法人，不是《企业破产法（试行）》及《民事诉讼法》规定的破产程序适格主体，民办学校的清算不能直接适用《企业破产法（试行）》及《民事诉讼法》规定的破产还债程序。因此，法院是否受理民办学校终止清算及受理后适用何种程序等是本案必须解决的问题。

1．关于是否受理的问题

在是否受理的问题上，存在两种不同意见。第一种意见认为，《民办教育促进法》第58条规定是法院受理民办学校终止清算的依据。上述学校经审计已经资不抵债，自2004年11月份出现财务危机后无法解决。在无法继续办学的情况下，为维护社会稳定，政府主管部门向上述学校垫资维持继续办学，学生继续上课，并向学校派驻工作组协助管理学校。如果政府主管部门不再继续垫资维持学校运作，学校必将无法继续办学而终止，同时深圳市教育局具函说明学校已终止。因此，由法院组织民办学校终止清算的条件已经成就，法院可以依法受理该清算申请。另一种意见认为，《民办教育促进法》第58条虽规定民办学校因资不抵债无法继续办学而被终止的，由法院组织清算，但法院应如何组织清算及适用何种程序组织清算并无配套的法律规定。在此情况下，法院受理民办学校清算无法操作，因此，法院不宜受理该类案件。

2．关于清算程序的问题

对于法院组织清算适用何种程序问题，亦存在两种意见。第一种意见认为，民办学校终止清算虽然不能直接适用《企业破产法（试行）》及《民事诉讼法》规定的破产还债程序，但应当可以参照破产还债程序进行。主要理由为，由于学校已资不抵债，无法继续办学，要清理其资产及清理债权债务，只有适用破产程序进行清算，才能彻底解决问题。虽然目前的破产清算制度仅适用于企业法人，但本案所涉及的民办学校实际上是经营性法人，与经营性企业法人在法律上没有实质性区别，其民事权利能力与民事行为能力相同，适用破产清算程序没有法理上的障碍。因此，应参照《民事诉讼法》、《企业破产法（试行）》等有关破产还债程序对学校进行清算。另一种意见认为，不能参照破产程序对其进行清算，只能按照《民办教育促进法》的有关规定组织清算。由于学校不具有破产主体资格，《民办教育促进法》规定法院对民办学校组织清算的债务清偿顺序与破产程序中的破产财产清偿顺序不同，同时破产程序具有消灭债务人法人资格并合法免债的功能。因此，《民办教育促进法》规定法院对民办学校的组织清算不能适用破产程序，只能按照《民办教育促进法》的有关规定进行。

由于本案属于法律适用问题，符合最高人民法院有关请示问题的规定。深圳市中级法院就此向广东省高级法院请示后，广东省高级法院审判委员会讨论决定就法院是否受理民办学校终止清算及适用何种程序进行清算等问题向最高人民法院请示，于2005年8月24日向最高人民法院提交了《关于深圳市宝安区教育局申请华茂学校、建华职院终止清算一案的请示》，2006年4月20日最高人民法院函复：“人民法院根据民办教育促进法第五十八条的规定对因资不抵债无法继续办学而被终止的民办学校组织清算时，如果该民办学校不属于企业法人，则可以参照民事诉讼法中的破产还债程序进行清算。其债务清偿顺序应当适用民办教育促进法第59条规定。”

其后，深圳市中级人民法院根据最高人民法院的答复意见，审查了华茂学校等已资不抵债无法继续办学的情况，教育主管部门发出的终止办学的公告及学生、教职工安置方案等，依法受理了华茂学校、建华职院的终止清算案，并进行了妥善审理。

（三）案件评析

《民办教育促进法》对民办学校因资不抵债无法继续办学而被终止，由法院组织清算的规定过于简略，缺乏操作性，而法院又不得以此为由拒绝进行裁判，因此，探讨民办学校清算问题十分必要。同时，由于本案发生于2005年8月，本案的探讨应在当时的法律框架下进行。

1．法院能否受理民办学校终止清算的问题

《民办教育促进法》明确规定民办学校因资不抵债无法继续办学而被终止的，由法院组织清算，因此，笔者认为，法院应当受理民办学校终止清算案件。

主要理由：（1）《民办教育促进法》第58条明确规定，民办学校因资不抵债无法继续办学而被终止的由人民法院组织清算。因此，受理民办学校终止清算是法律赋予人民法院义不容辞的职责。（2）法院组织清算属于司法清算。通过司法清算，使资不抵债的清算主体退出市场是最公平、最有公信力的程序，有利于建立市场经济的秩序。相反，法院不受理该类案件，不利于建立诚实信用的市场秩序。（3）虽然对于如何组织清算并无相应配套的法律规定，但不应成为阻碍法院受理案件的理由。法院不能以法律对民办学校终止清算相应配套的程序没有规定为由，被动地拒绝受理法律关于法院应当受理案件的规定，有悖于“法官不能以法律没有规定而拒绝裁判”原则。人民法院在受理案件后，应主动地依照法律参照相关程序进行裁判。

2．民办学校终止清算的受理条件问题

从《民办教育促进法》第58条的规定看，人民法院受理民办学校终止清算案件的条件是民办学校因资不抵债无法继续办学而被终止，但“因资不抵债无法继续办学”的事实应由谁认定，“终止办学”的决定应由谁作出，上述条文本身没有具体规定，审判实践如何操作亟待统一。笔者认为，教育主管部门应当对民办学校是否因资不抵债无法继续办学作出认定并作出终止办学的决定。

理由如下：（1）《民办教育促进法》等相关的文义上分析，民办学校“因资不抵债无法继续办学”及“被终止”是法院对民办学校进行清算的前提条件，这些条件是否具备应由教育行政部门作出认定或决定。从《中华人民共和国教育法》第15条、第27条，《民办教育促进法》第53条、第54条、第55条规定的精神看，民办学校的分立、合并这类与终止具有相同性质的事项是必须经过教育行政部门批准的，而变更名称、举办者等重要性不及学校终止的行为也必须经过教育行政部门批准或核准，依举轻明重的道理，民办学校终止应由教育行政部门作出决定。（2）教育行政部门是民办学校的管理和监督部门，由教育行政部门对民办学校的资产状况和办学情况作出认定符合实际情况，也具有操作性。根据《民办教育促进法》第38条、第39条规定，教育行政部门对民办学校有监督管理的权力，可以及时发现民办学校出现的问题。（3）民办学校具有公益性质，其终止关系到学生读书、教职工安置等社会问题，民办学校是否具备进入司法清算程序的条件先由教育行政部门进行认定，不仅有利于解决相关社会问题，也体现出法院受理此类案件相对审慎的态度。

3．清算程序的问题

深圳市中级法院于2005年8月受理此案时，当时的法律对于法院适用何种程序组织民办学校清算没有具体规定。因此，要完成对民办学校的清算，必须选择一个可参照的清算程序。当时通过清算使被清算主体退出市场的法律规定主要集中在《民事诉讼法》、《企业破产法（试行）》、《公司法》及其相关司法解释。根据上述法律规定，清算分为破产清算和解散清算。两种清算的共同点在于，其内容都是对清算对象的债权债务进行清理和清偿，目的都是通过清理了结债务人的债权债务以使其合法地退出市场。

两者区别如下：（1）适用条件不同。如果债务人资产大于负债，债权人的债权能够得到全额清偿，可依据《公司法》或其他相关法律解散清算。如果债务人资不抵债，债权人的债权不能够得到全额清偿，则必须通过破产清算才能合法退出市场。即便是在解散清算中才发现债务人资不抵债，也必须向人民法院申请破产。（2）适用程序和司法介入情况不同。破产清算程序只能向法院提出破产申请，法院依照破产程序进行清算，即司法必须介入。解散清算既有自行清算，也有司法强制清算。（3）债权清偿原则不同。无论哪一种法人的解散清算，债权清偿原则都是全额清偿，所有债权人的债权必须得到全额清偿。而破产清算的清偿原则是按规定顺序依次清偿，同一顺序平均清偿，破产财产不足清偿的债权再清偿，即破产清算中债权人的债权是不能得到全额清偿的。（4）清算效力不同。破产清算以破产人的破产财产为限进行清偿，未受偿债权不再清偿，具有免责效力。而解散清算不具有免责效力，解散清算必须全额清偿债务人的全部债权，不能全额清偿债务人的全部债权的，不允许进行解散清算。

通过以上分析可以看到，法院组织民办学校清算的情况与破产清算的上述特点相符。因此，选择参照当时的《企业破产法（试行）》及《民事诉讼法》规定的破产清算程序对民办学校进行清算较适宜，即《民办教育促进法》对民办学校清算有直接规定的，适用其规定；没有直接规定的，可以参照《企业破产法（试行）》及《民事诉讼法》的规定。

主要理由如下：（1）从法律对清算程序选择的强制性规定来看，民办学校清算程序可参照的选择项只有破产清算程序。区分债务人资产是否大于负债来确定适用程序，资不抵债的债务人都必须通过破产程序才能退出市场，民办学校在资不抵债情况下清算，只能选择参照破产清算程序清算，这样才符合法律对待法人终止的立法精神。（2）从清算内容和目的来看，《民办教育促进法》和《企业破产法（试行）》、《民事诉讼法》对清算还债的规定精神一致。按照《民办教育促进法》第58条、第59条的规定，民办学校终止时，要组织清算活动，清收债权，清偿债务，然后消灭债务人主体，这与破产清算的清算内容和目的是一致的。（3）从债权清偿原则和清算效力来看，《民办教育促进法》和《企业破产法（试行）》、《民事诉讼法》对清算还债的规定精神相同。民办学校清算时以民办学校的责任财产为限，按法定顺序清偿，同一顺序平均清偿，只有前一顺序全额清偿后下一顺序才能获得清偿。这与破产清算一样，同样具有清算财产分配完毕后对尚欠债务不再清偿的效力。（4）从破产法的发展方向来看，参照破产程序清算符合国际国内的立法趋势。从国外破产立法对破产能力的态度看，虽然存在一般破产主义和商人破产主义的区分，但是对破产能力的立法趋势是一般破产主义。一般破产主义已经为世界上绝大多数国家采用，原来采用商人破产主义的国家也纷纷改为采用一般破产主义。按一般破产主义立法，公益法人和营利性法人都具有破产能力，美国、日本等部分国家对铁路公司等公共性很强的公法人限制了破产能力。民办学校不属于公共性很强的公法人，因资不抵债而通过清算退出市场应适用破产清算程序。因此，民办学校虽然不具有破产能力，但由于其清算内容和目的、清偿原则、清算效力与破产清算相同，在没有专门程序法的情况下，参照最相类似的程序既为法律许可，也是法律精神的要求。

4．债权清偿顺序的问题

根据《民办教育促进法》第59条的规定，对民办学校的财产按照下列顺序清偿：（1）应退受教育者学费、杂费和其他费用；（2）应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用；（3）偿还其他债务。民办学校清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。

《企业破产法（试行）》及《民事诉讼法》等法律规定破产财产优先拨付破产费用后，按照下列顺序清偿：（1）破产企业所欠职工工资及应缴纳的劳动保险费用；（2）破产企业所欠税款；（3）破产债权。上述规定存在不同，因此，法院在受理民办学校清算案件后应当解决如何适用法律确定债权清偿顺序的问题。根据《立法法》第83条的规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用一般规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。也就是说，在法律适用上，上位法优于下位法，特别法优于一般法，新法优于旧法。《民办教育促进法》与《企业破产法（试行）》、《民事诉讼法》均是全国人大及其常委会制定的法律，在清算问题上，《民办教育促进法》有关民办学校清算的问题属于特别法的规定，《企业破产法（试行）》、《民事诉讼法》属于可以参照适用的一般法，因此，在确定债权清偿顺序应当首先适用《民办教育促进法》第59条的规定，在第59条没有规定或者规定不明确情况下，可以参照当时的《企业破产法（试行）》或《民事诉讼法》的相关规定确定清偿顺序。

5．民事诉讼法、破产法修订后，民办学校终止清算的法律适用

全国人大常委会于2006年8月27日通过《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》），该法于2007年6月1日开始实施。《企业破产法》第135条规定其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，参照适用本法规定的程序。另外，基于《企业破产法》对企业法人破产还债程序作出了统一规定，全国人大常委会于2007年10月28日通过的《民事诉讼法》修正案删除了“企业法人破产还债程序”，该修正案于2008年4月1日开始实施。根据上述分析，民办学校因资不抵债无法继续办学而被终止，由法院组织的清算性质上属于破产清算，因此，《企业破产法》实施后，民办学校因资不抵债无法继续办学而被终止，由法院组织清算的，根据《企业破产法》第135条规定，应当参照适用《企业破产法》规定的程序。

二、点评

本案涉及破产能力问题。破产能力是指债务人能够适用破产程序解决债务问题的资格，这种资格来源于破产法的特别规定。如果债务人能够被宣告破产，则其具有破产能力，反之则其无破产能力。各国关于破产能力有两种立法例，即一般破产主义和商人破产主义。^【16】从目前情况看，采用一般破产主义已经逐渐成为世界上绝大多数国家采用的通例。^【17】我国破产法律制度关于破产能力问题，新旧法律制度存在不同的规定。1986年《中华人民共和国企业破产法（试行）》规定，该法适用于全民所有制企业。1991年《中华人民共和国民事诉讼法》将破产能力扩大到非全民所有制的企业法人，同时规定，不是法人的企业、个体工商户、农村承包经营户、个体合伙，不适用民事诉讼法规定的破产还债程序。1992年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》规定，具有法人资格的集体企业、联营企业、私人企业以及设在中国领域内的中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业等，适用企业法人破产还债程序。2002年最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》规定，申请（被申请）破产的债务人应当具备法人资格，不具备法人资格的企业、个体工商户、合伙组织、农村承包经营户不具备破产主体资格。在新企业破产法施行前，通说认为我国破产法律制度采取的系商人破产主义，不承认自然人（消费者）及公益法人的破产能力。新企业破产法制定时，是否扩大债务人的破产能力，一直是参与立法的各方热衷争论的问题。《企业破产法》最终对于破产能力系通过第2条和第135条两个条文作出规定，即原则上仅有企业法人具有破产能力，除非其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，才可参照适用企业破产法规定的程序。对于具有公益性质的民办学校可以参照适用企业破产法的规定进行破产清算，基本形成共识。

本案所涉债务人深圳市华茂实验学校、香港人子弟学校、深圳台商子弟学校（以下统称“华茂学校”）和广东建华职业学院均系经政府有关部门批准成立的民办非企业法人。2005年8月，因上述4所民办学校资不抵债无法继续办学，深圳市宝安区教育局以债权人身份向深圳市中级人民法院递交清算申请书，请求依照《民办教育促进法》^【18】的规定对上述四所学校进行清算。因该案发生于《企业破产法》施行前，司法实践中对于《民办教育促进法》规定的由人民法院组织的清算是否属于破产清算，清算工作能否适用企业破产还债程序问题，一直存在争议。一种观点认为，清算分为破产清算和解散清算，当债务人资不抵债，债权人的债权不能得到全额清偿时，只有通过破产清算才能合法退出市场或社会，由于“民办学校在资不抵债、无法继续办学”的情况下组织的清算，在清算内容和目的、清算原则、清算效力上均与破产法的清算相同，在没有专门程序法的情况下参照最相类似的程序既为法律许可，也是法律精神的需要。^【19】另一种观点则认为，我国现行破产法律规范所适用的主体范围仅限于企业法人，而不适用于非企业法人，民办学校虽属于法人但不属于企业法人，当然不能适用企业法人破产还债程序。人民法院不应受理其或对其的破产申请^【20】就此问题，最高人民法院针对广东省高级人民法院就上述4所学校的清算是否适用破产清算程序的请示作出了可以参照《民事诉讼法》中的破产还债程序进行清算的答复。深圳市中级人民法院也因此成功审理了华茂学校和广东建华职业学院破产清算案件，为我国非企业法人的破产清算进行了有益的探索并积累了一定的实践经验，值得肯定。

随着我国新《企业破产法》的施行，人民法院审理民办学校破产清算案件有了可以参考的法律依据^【21】，但是“可以参照适用”不等于完全适用。因此，人民法院在审理这类案件时要充分考虑民办学校作为民办非企业法人的特点以及《中华人民共和国教育法》、《民办教育促进法》等的相关规定，审慎决定清算程序的运作，并不断摸索、总结，为今后我国破产法律制度的进一步完善提供司法经验。深圳市中级人民法院审理华茂学校和广东建华职业学院的破产清算案件中总结的以下几点经验，值得借鉴^【22】

1．充分发挥地方政府作用，做好在读学生和教职工的安置，以及清退受教育者学费、杂费和其他费用等有关维护社会稳定的工作。学校作为特殊主体，民办学校清算案件的审理，往往涉及多方面的社会问题。在目前失业保障体系尚不完善，民办教育的发展尚不成熟的特定时期，仅仅依靠人民法院的力量客观上难以全面解决民办学校清算过程中存在的问题。因此，在民办学校资不抵债的情况下，要让其顺利地退出社会，在维护社会稳定、化解社会矛盾方面，人民法院要尽可能取得相关教育行政部门和地方政府的支持与配合，必要时可以由政府先行垫付有关费用的方式解决稳定问题^【23】。在受理民办学校清算案件之前，尽可能由教育行政部门会同相关政府部门制订维护稳定的方案，成立专门的维稳工作组，负责学校清算期间的社会稳定工作，并尽可能借助政府力量妥善安置在校学生和教职工，实现社会的稳定。

2．关于民办学校清算案件的清偿顺序。对于清偿顺序，《民办教育促进法》和《企业破产法》^【24】的规定不同。根据《立法法》的规定^【25】，在法律适用上，上位法优于下位法，特别法优于一般法，新法优于旧法。关于民办学校的清算，《民办教育促进法》属于特别法，《企业破产法》属于一般法。因此，在确定清偿顺序时应当首先考虑《民办教育促进法》第59条的规定，在第59条没有规定，或规定不明确的情况下，可以参考《企业破产法》的规定确定清偿顺序。按上述原则，民办学校清算案件的清偿顺序为：（1）应退受教育者的学费、杂费和其他费用^【26】；（2）应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用；（3）教职工的医疗、伤残补助、抚恤费用以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；（4）民办学校欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款；（5）普通债权。

另外，《企业破产法》第109条关于“对破产人的特定财产享有担保权的权利人，对该特定财产享有优先受偿的权利”的规定，以及第132条关于“本法施行后，破产人在本法公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，依照本法第113条的规定清偿后不足以清偿的部分，以本法第109条规定的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿”的规定，在没有相反规定的情况下，原则上应当适用于民办学校破产清算案件中。^【27】

3．《企业破产法》中的实体性法律规范应可适用于民办学校清算案件。《企业破产法》除程序性法律规范外，还有一些实体性的法律规范，如取回权、撤销权、抵销权、无效行为，以及共益债务的认定等。民办学校虽然作为民办非企业法人，但是随着市场经济的发展，这些民办学校已经不再是单纯的非营利性的公益法人，在一定意义上其也是市场经济实体，因此，除特别法有明确规定外，原则上应当平等适用破产法的有关规定，包括程序性规定和实体性规定。因此，在《民办教育促进法》和有关法律规定没有作出相反规定的情况下，人民法院审理民办学校清算案件可以参照适用《企业破产法》中的实体性法律规定，以便公平、高效地解决问题。

4．人民法院在审理民办学校清算案件中，暂不宜参照适用《企业破产法》规定的重整与和解程序。这里主要有两个原因：（1）根据《企业破产法》第153条关于“其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，参照适用本法规定的程序”的规定，《企业破产法》规定参照适用的范畴仅仅限定于破产清算程序，而未包括重整和和解程序，因此，在没有法律、行政法规等作出其他规定的情况下，人民法院审理民办学校破产案件中参照适用《企业破产法》的重整和和解程序缺乏法律依据。（2）鉴于民办学校主体的特殊性，其成立、终止等均涉及教育行政主管部门的行政许可问题，对于已经被吊销办学许可证的民办学校而言，如果通过启动重整或和解程序使其重生，面临的一个重要问题就是在重整或和解成功的情况下，教育行政主管部门是否还可能为其重新颁发办学许可证？这些问题均有待于进一步研究、协调予以解决。