革命的真相——二十世纪中国纪事

第 1 章 庚子国难

义和团暴乱

明朝开始，中国实行海禁，闭关锁国，限制贸易发展，与飞速进步西方文明拉开了差距。1792年，英国政府派遣马戛尔尼（The Earl George Macartney）使团访华，希望与中国建立平等的外交关系和贸易关系。使团带来了蒸气机、棉纺机、梳理机、织布机，“君主号”战舰模型，天体运行仪，地球仪等数百件礼品，相信会让中国人感到惊奇和高兴。乾隆皇帝以“天朝上国”自居，认为英国使团只是来进贡和祝寿的，要求使节行跪拜礼，双方发生了“礼仪之争”。乾隆帝给乔治三世的信这样写道：“天朝抚有四海，惟励精图治，办理政务，奇珍异宝，并不贵重。尔国王此次赍进各物，念其诚心远献，特谕该管衙门收纳。其实天朝德威远被，万国来王，种种贵重之物，梯航毕集，无所不有。尔之正使等所亲见。然从不贵奇巧，并无更需尔国制办物件。”由于清王朝自满于“天朝物产丰盈，无所不有，原不藉外夷货物以通有无”，拒绝平等交往，无意发展贸易，英使团外交失败而归。1816年，英国政府再派阿美士德勋爵（Lord William Pitt Amherst）率团访华，再次尝试与清廷商讨开拓贸易，打开中国门户。清廷同样天朝心态，坚持要求英使三跪九叩。结果阿美士德勋爵因礼节分歧未能面见嘉庆帝，英国外交努力再次失败。大清帝国长期闭关锁国，只开放广州作为对外贸易窗口，实行洋行（公行）制度，规定由广州十三洋行经管，以限制地方政府和海关的官员与外国人直接接触。

英国需要大量购买中国丝绸、茶叶、瓷器等商品，而中国不开放贸易，很少购买英国工业品，导致英国贸易赤字，黄金、白银流向中国。于是英国以印度种植的鸦片输入中国作为支付手段（吸食鸦片和鸦片贸易在当时世界上合法）。鸦片之害报到朝廷，道光皇帝派钦差大臣林则徐到广州禁烟。林则徐不光将英商的鸦片销毁，还下令封港，对广州外国商馆断水断粮，对所有英船实行淡水封锁，并默许属下向淡水源投毒。于是英国出兵，以很少的军队击败清军，是为中国所称第一次鸦片战争和英国所称淡水战争。战败的清王朝被迫于1842年签定了南京条约，开放了门户。鸦片战争冲击了国人的天朝心态，中国的有识之士在战后发起了“师夷之长技以自强”、“师夷之长技以求富”的洋务运动。

引入先进机器、技术的洋务运动带来了农村自然经济解体，这种历史的进步对国民来说是一个痛苦的过程。铁路的兴建、轮船的启用使内河航运萧条，沿岸城镇急剧衰落，运输工人大批失业。洋货进口造成中国手工业者破产、失业。“洋货骤赢，土货骤绌，中国每岁耗银至三四千万两，则以洋布洋纱畅销故也。……而中国之织妇机女束手坐困者，奚啻千百万人。”[1] “畿辅深、冀诸州，布利甚饶，纺织皆女工。近来外国布来，尽夺吾国布利，间有织者，其纱仍购之外国，故利入益微。”[2] “因洋油进口，原有榨油作坊多已歇业”。[3] 外国传教士深入穷乡僻壤，招徒入教，包揽词讼，引起民教关系紧张。在山东，德国人修建铁路，“所至之地，尽将村落民家拆坏，遇坟墓建物即毁掘，不惟不迂路避之，且毁坟拆舍亦一文不与”，“其土民田庐皆归乌有，无以饮食，无以栖止，父子夫妇兄弟流离道路，相转死亡于沟壑不知几人矣。”[4] 在东北，“铁路之经过民田也，正当成熟之时，俄人不给谷值，遽强占之。”[5]列强的瓜分，洋人的涌入，甲午战败的屈辱接踵而至，破产失业的中国贫民的仇洋排外情绪日益强烈，纷纷投身秘密会党。

在山东，无业游民在嘉庆年间兴起练义和拳，以练拳为名设坛口敛财，没有出路的失业农民大批加入，拳民队伍迅速壮大。义和拳民对洋人、洋教、洋货、洋机器等采取一概排斥的态度，愚昧地认为杀洋人能挽救国家民族的危亡，称接受外国传教的中国教民为 “二毛子”，将教民也列入灭洋之列。拳民的口号包括：“保护中原，驱逐洋寇”[6] “只因四十余年内，中国洋人到处行。三月之中都杀尽，中原不准有洋人，余者逐回外国去，免被割据逞奇能”[7] 等等。拳民揭帖中充斥愚昧文字，诸如，“洋人取中国人睛配药点之，而西洋人睛罔效，故彼国人死，无取睛事，独中国人入教则有之。……甚或割女子子宫、小儿肾子，及以术取小儿脑髓心肝”[8] 等等。

受排外浪潮影响，李秉衡、张汝梅、毓贤三任山东巡抚对仇洋活动一味纵容。1897年（光绪二十三年），山东义和拳民在李秉衡纵容下制造了毁教堂，杀害德国传教士的“曹州教案”。留美幼童之一的容尚谦指出：“教案之起因完全是由于我国之迷信过深，我国人始终未能明了教会中人对中国所作出的贡献，以致一般民众都会相信教会中人领去收养孩子是骗了去挖眼珠以供药用和宗教礼节之用的诬陷之词。[9] 1899年，毓贤赏拳民银两，支持义和拳设厂练拳，将“义和拳”改编为隶属官方团练的“义和团”。在官方支持下，义和团肆意杀害外国传教士和中国教民。对于杀洋人暴行， 在华各外国公使纷纷照会清政府要求制止拳匪滥杀，撤换山东巡抚毓贤。

在列强的压力下，戊戌变法后重新训政的慈禧太后将毓调任山西巡抚，派袁世凯接任山东巡抚，发上谕嘱袁惩办拳民，安定山东。袁世凯是朝臣中最清楚认识世界潮流者，深知拳匪的破坏性，上任后颁布了《严拿拳匪暂行章程》。惯受官方纵容的拳民对新巡抚的章程置若罔闻，在肥城又杀害了英国传教士卜鲁克斯。袁世凯严厉镇压拳匪，为卜鲁克斯竖立纪念碑，向教堂赔银，赔地，并奏请慈禧太后和光绪帝致信英使表示遗憾。对于继续妖言惑众，吹嘘刀枪不入的拳匪首领，袁世凯让他们签下生死状后当众枪毙，有效拆穿了拳匪骗术，使山东治安改观。拳匪逃离山东后在华北其它省继续滥杀洋人。各国公使继续联合照会清政府要求取缔义和团。

戊戌政变后，慈禧太后开始安排废黜光绪皇帝，召集王公大臣会议，按照荣禄、崇绮、启秀等人的建议，决定立端王载漪子溥儁为为大阿哥（储君，太子），光绪皇帝于庚子年元旦（1900年1月31日）行让位礼，溥儁登基，改元“保庆”。“己亥立储”消息传出，上海绅商和维新人士联名通电反对，各地响应，各国公使宣布只承认光绪帝的君主地位。在列强不承认的干预下，慈禧太后被迫搁置废立计划。正在此时，她收到了各国公使要求取缔义和团的联合照会。她并非不知道义和团的破坏性，但出于废立私心和对列强支持光绪帝的不满，她对列强照会不予理睬。在清廷的纵容下，拳匪在华北肆无忌惮地杀害洋人和制止破坏铁路的清政府官员。照会无效，各国公使警告如果中国政府不采取行动将联合出兵清剿义和团。5月，各国公使传阅了法国主教樊国梁写给法国公使毕盛的告急信。信中说：北京的教堂和教士已被拳民包围，处在与当年天津教案时一样的险境，呼吁各国派兵到北京保护。西班牙公使葛络干代表公使团向总理各国事务衙门递交了各国联合通牒，要求清廷五日内惩办拳匪，制止暴行。6月初，列强八国派兵来华。

6月9日，慈禧太后在仪鸾殿召集御前会议讨论如何对待义和团抚。太常寺卿袁昶和总理各国事务衙门大臣、吏部侍郎许景澄等人力主剿灭义和团，制止杀洋人暴行；端王载漪、军机大臣刚毅、大学士徐桐主抚，主张招抚，实际是想利用义和团去杀洋人和中国教民，借向列强宣战解决废立问题。“主剿派”与“主抚派”激烈交锋，最有影响力的军机大臣荣禄、礼亲王世铎等人采取骑墙立场。慈禧太后举棋不定，派军机大臣刚毅前往涿州察看义和团实情。刚毅回京向慈禧太后奏报，称义和团在山东、直隶一带人数甚众，民气可用，宜抚不宜剿，建议收编义和团对付洋人。6月11日，甘军杀害了日本使馆书记生杉山彬，使局面不可收拾。6月13日，慈禧接受主抚派意见，决定准许拳匪进入京城。

得朝廷许可，华北各地的十万拳匪涌入北京，在京城掀起了杀洋人、杀中国教民、烧教堂、烧教会医院，烧民房，攻打教堂的狂潮。[10] 6月16日，拳匪在大栅栏焚烧“老德记”西药房，大火蔓延至珠宝市、前门大街，将正阳门楼烧毁，再持续三日。拳匪趁火打劫，洗劫了前门大街一带4000多家店铺和24家铸银炉厂。尝到趁火打劫甜头后，拳匪在西单再放火，趁火劫掠了吏部、礼部、户部衙署，中国海关办事处，邮政局，外国银行，同文馆，大学堂，肃亲王府，吏部尚书孙家鼐、翰林院掌院学士徐桐、军机大臣王文韶、工部尚书陈学芬、军机大臣荣禄府第等一大批王公府第，[11] 趁火劫掠了户部的数百万两存银（一说数千万两）。

清廷宣战

6月16日至19日，慈禧太后在仪鸾殿召集百余“王大臣六部九卿”的连续会议，继续辩论对义和团剿抚问题。袁昶上《急救目前危局折》，痛陈：“拳术不可恃，外衅不可开，杀公使，悖公法，事将不可收拾。”曾任驻外大使多年的许景澄痛陈：“闹教堂、伤害教士的事一直都有，但攻杀使臣，中外皆无成案；毁灭外国使馆，则情节异常重大，即国际交涉上，亦罕有此种成案，不能不格外审慎。兵衅不可启，春秋之大义不杀来使，围攻使馆背公法。况甲午一战，中国的对手为弹丸小国日本，结果丧师辱国，如今再与众国为敌，只怕国力不足，重蹈甲午的覆辙。无论是非得失，万无以一国尽敌诸国之理。”兵部尚书徐用仪、户部尚书立山、总理各国事务部行走兼礼部侍郎联元支持袁、许说：“与世界各国宣战，外侮一入，内乱随发，后患不堪设想，恳求皇太后、皇帝圣明裁断。”主和五大臣不计个人安危，当廷参劾“主战派”众臣误国殃民，信崇邪术，再请镇压义和团，对外缓和。会议期间，两江总督刘坤一，湖广总督张之洞等封疆大吏致电朝廷反对宣战，力促镇压义和团；载漪通过荣禄向慈禧太后呈上了一份伪造的“列强促皇太后归政光绪皇帝”照会。伪造的照会起到了作用。慈禧太后惧怕“归政”，不满列强支持光绪皇帝，决定招抚义和团，对列强各国宣战。

6日19 日，清廷照会各国使馆，限使馆人员二十四小时离京。光绪帝、许景澄等人知道国家大难将至，当廷共泣。联元不顾个人安危冒死再谏，谓绝无同时向十几国列强宣战之理，同时致书唯一有能力让慈禧太后改变主意的荣禄，质问荣为何在朝廷铸成大错时沉默。同日，八国联军攻陷了大沽炮台的战报到京。6月20日，清兵枪杀了德国公使克林德，内阁学士那桐继续扩大事态，请端王将克林德戮尸。袁昶冒死阻止了戮尸，主持盛棺埋葬了克林德。

6月21日，清廷颁布了宣战谕诏和招抚义和团谕诏。宣战诏书没有说明向谁宣战和宣战理由，也未向任何国家的驻华机构递交，只是下令向在京洋人和教民开战。根据朝廷的宣战诏书，荣禄率武卫军，董福祥率甘军，伙同义和团进攻与围困东交民巷使馆区，焚烧了意大利、荷兰、比利时、奥国等国公使馆。各国公使及其家眷和中国教民纷纷逃入与翰林院毗邻的英国公使馆避难。当时躲在英国公使馆内的马丁（Lizzer Martin）记述：“翰林院是他们所珍贵的文学馆，我们不认为会有什么危险。因为中国人没有必要摧毁它……。”然而，清军不顾毗邻的翰林院，纵火焚烧英国公使馆，[12]结果将翰林院辉煌建筑，连同《永乐大典》和《四库全书》等万卷珍贵古籍焚毁。“没有被焚燃的价值连城的古籍被焚毁，有些从未在皇宫之外面世的古版书籍被随意抛到院子里，池塘中。公使馆内所有人，尤其外国学者对中国人践踏文明圣地的野蛮暴行感到震惊。他们认为，翰林院所藏珍贵典籍不仅属于中国，而且属于全世界。”[13] “公使馆界内的外国学者们在检拾灰烬中残片时不禁落泪。”[14] 英国记者莫里循（George Ernesr Morrison）写道：“……灰烬中的大堆的残骸、木本与残枝败叶一齐飞散，装点着这个帝王中国的辉煌书馆的废墟。为了向外国人泄愤雪耻，不惜毁灭自己最神圣的殿堂建筑。而这座建筑数百年来是这个国家及其学者们的骄傲与荣耀所在！对于作出这等事的民族，我们能够作何感想？如此亵渎神圣，骇人听闻！”[15] 庚子国难多年后，革命党的史书隐瞒国人的暴行，如同将焚毁圆明园说成英法联军所为，将劫掠户部存银说成八国联军所为一样，将焚毁翰林院、《永乐大典》说成是八国联军所为。

清廷在招抚义和团诏书中将义和团暴民称为“执干戈以卫社稷”的“义民”，令直隶各州县释放被捕团民，向义和团发放钱粮。在清廷鼓励下，义和团在华北、东北各地到处焚毁教堂，杀害外国传教士及其眷属，破坏铁路、电线、机器、轮船，甚至并纸烟，眼镜，洋伞、洋袜，铅笔，洋纸，甚至火柴等他们认为的“洋物”销毁。[16] 可叹中国追随世界进步潮流而引入的铁路、桥梁、机器、电线等第一批国有现代化工业设施设惨遭义和团摧毁。

7月中，军机大臣荣禄上奏慈禧太后，揭露“归政照会”并非出自洋人，而是端王载漪伪造。袁昶再上《为祸乱亟迅谋维持大局事》折，促清廷改变政策，驳斥载漪“拳民忠勇有神术可用”之言。他在折中写道：“攻打使馆今已二十余日，洋兵死者寥寥，而拳团骸骼狼籍遍于东交民巷口，其刀枪不入之术安在？……臣亦知飞蝗蔽天，言出祸随。顾念存亡呼吸，区区蝼蚁，微薄心意，不忍言亦不忍不言。是用冒死具奏，伏乞太后皇上圣鉴。”袁昶再与许景澄联名上《请惩祸首以遏乱源而救危局》疏，冒死再谏：“请旨将徐桐、刚毅、启秀、赵舒翘、裕禄、毓贤、董福祥先治以重典，其余袒护拳匪者一律治以应得之罪。然后诛臣等以谢徐桐、刚毅诸臣。臣等虽死，当含笑入地。无任流涕具陈，不胜痛愤惶惶之至，伏乞皇太后皇上圣鉴！”袁等没有参端王载漪，因为他们知道慈禧不会追究端王。端王载漪知道袁、许明参刚毅等人矛头实指自己，说服慈禧同意后，下令将袁、许处斩，随后再指派拳匪杀害了反对宣战的徐用仪、立山、联元。被杀害的五位大臣在国家危难之际不计个人安危，冒死为国、为民请命，一而再，再而三地谴责朝廷政策和祸国权臣，是二十世纪中国史上忠良的代表。对比多年后一致举手拥护毛泽东祸国政策的中共众高层，对比毛泽东统治时代无一高层敢于冒死为民请命的史实，国人倍感“庚子五大臣”的高风亮节，倍感有敢言忠臣的晚清比革命党政府进步。

东南互保

拳乱蔓延北方时，南方大员们纷纷奏请朝廷“坚决剿灭拳乱，以绝后患”。张之洞接受商绅代表人物张謇、汤寿潜等人“保一方平安”的建议，向两江总督刘坤一提出了“互保”想法。朝廷对外宣战前，英国驻汉口代理总领事法雷斯向湖广总督张之洞表示：如果义和团蔓延到长江流域，威胁外国人的生命财产安全，英国将向这个地区出兵。张之洞与刘坤一联名回复：中国东南地区的地方政府将实行互保政策，保护洋商教士，维护长江流域的秩序，有能力防止北方暴乱蔓延南方。

6月21日，大理寺卿、电报局督办盛宣怀在上海冒死扣押了朝廷谕旨南方各省大员“召集义民，对各国宣战”的电报，致电李鸿章：“千万秘密。廿三署文，勒限各使出京，至今无信，各国咸来问讯。以一敌众，理屈势穷。俄已据榆关，日本万余人已出广岛，英法德亦必发兵。瓦解即在目前，已无挽救之法。初十以后，朝政皆为拳匪把持，文告恐有非两宫所出者，将来必如咸丰十一年故事，乃能了事。今为疆臣计，各省集义团御侮，必同归于尽。欲全东南以保宗社，诸大帅须以权宜应之，以定各国之心，仍不背廿四旨，各督抚联络一气，以保疆土。乞裁示，速定办法。” 李鸿章明确复电：“廿五矫诏，粤断不奉。希将此电，密致岘香二帅（刘坤一、张之洞）”。刘、张与李达成一致意见：联手抵制清廷“召集义和团借御外侮”的谕旨，约定凡对宣战后的上谕概不奉行，李鸿章电复朝廷：“此乱命也，粤不奉诏”，[17] 张之洞电请朝廷“命令董福祥军不得乱动”，“严密保护使馆和使馆人员以及外侨的生命财产安全”，力陈“只有保住使馆才有挽回局势的可能。”

李、张、刘一面向朝廷表达反对意见，一面领衔拟成了互保约款，通过盛宣怀与美国总领事古纳为首的各国领事达成了《东南互保章程》九条，规定长江及苏、杭内地，各国商民、教士产业，均由督抚切实保护。早就动手镇压义和团，维护了一方秩序的山东巡抚袁世凯率先通电支持“东南互保”，苏、赣、皖、鄂、湘、浙、闽、粤、川、陕、豫、鲁等十多省督抚跟随通电，加入“互保”。各省督抚们虽未正式签订互保条约，但为国家利益一致拒绝朝廷“乱命”，坚决镇压拳匪暴乱。7月中，刘坤一、张之洞会同闽浙总督许应骙、四川总督奎俊、两广总督德寿、陕甘总督魏光焘、山东巡抚袁世凯以及浙江、安徽、江苏、陕西等省巡抚联名电奏朝廷，含糊其词地向清廷报告了与各国“订定章程”维持秩序之事，但明确要求授李鸿章以全权，与列强议和。7月31日，李鸿章在上海同刘坤一联名上奏，要求朝廷立即下令各省督抚保护各国商人、教士，剿灭拳匪。

华北拳乱之前，日本已开始了扶植中国会党颠覆清政府的行动，安排两位接受资助的中国会党领袖，唐才常与孙中山在日本密谋“湘鄂及长江起兵”推翻满清的计划。1899年底，唐才常、吴禄贞等人回国，在长江流域的会党中发展“自立会”组织，开立了“富有山堂”，发行富有票，发展了张之洞手下的一些官吏和军人加入了自立会。八国联军逼近北京时，唐才常到汉口劝说张之洞宣布独立，建立“东南自立国”。策反失败，唐决定将自立会编为自立军，定于8月23日在武昌、汉口、汉阳三处同时暴动。张得知唐才常的暴动计划，在英国驻汉口领事的配合下派兵进入英租界将唐一伙逮捕，并迅速处决了唐才常等二十多个会党骨干，维护了南方秩序，挫败了日本人乘乱肢解中国南方的计划。根据东南互保约定，南方联手行动，镇压了南方会党乘北方拳乱之机暴乱的图谋，维护了南方的秩序，防止了拳乱蔓延全国。

八国联军入京

8月初，16000多人的八国联军（近半为俄军）由天津沿运河逼近北京，相继攻克杨村、张家湾，率清军抵抗的直隶总督兼北洋大臣裕禄、“勤王军”统帅李秉衡自杀。8月中，八国联军攻入北京。其中，俄军率先攻入东便门、建国门，日军攻入朝阳门、东直门，英军攻入广渠门，通过水洞爬进东交民巷使馆区，救出了被围困于西什库教堂两个月的各国外交官，传教士和中国教民。负责北京防卫的统帅荣禄及所率数万清兵溃逃。部分清军、拳匪筑垒抵抗，在巷战中不敌洋枪洋炮溃散。慈禧

随后，联军中的俄、法、德军在所到之处展开了对义和团民的报复屠杀，仅在庄王府一处就处决拳匪1700余人。

8月17日，慈禧一行逃到怀来县榆林堡，知县吴永带着溃兵抢劫后仅剩的一锅小米菜粥迎驾。慈禧仓皇逃难数日，首遇有朝廷命官前来见驾，拉着吴永大哭说：“余与皇帝连日历行数百里，竟不见一百姓，官吏更绝迹无睹，今至尔怀来县，尔尚衣冠来此迎驾，可称我之忠臣，我不料大局坏到如此，我今见尔犹不失地方官礼数，难道本朝江山尚获安全无恙耶？”“连日奔走，又不得饮食，既冷且饿，途中口渴，命太监取水，有井矣而无汲器，或井内浮有人头。不得已，采秫秸杆与皇帝共嚼，略得浆汁，即以解渴。昨夜我与皇帝仅得一板凳，相与贴背共坐，仰望达旦。晓间寒风凛冽，森森入毛发，殊不可耐，尔试看我已完全成一乡姥姥。”吴永献上那一锅粥算是接驾第一餐，第二餐是从空院中寻得的五个鸡蛋。[21] 18日，甘肃布政使岑春煊率两千余威远军前来护驾。吴、岑二人救驾于危难得于日后飞黄腾达。

随后几天，慈禧太后以光绪帝名义发布了一连串纠错文告：一是“罪己诏”，承认政策错误，向列强政府赔礼道歉，承认自己“负罪实甚”；二是颁诏承认东南互保章程说：“前据刘坤一、张之洞等奏，沿海沿江各口商务照常，如约保护。今仍应照议施行，以昭大信”；三是诏令授李鸿章：“准便宜行事，将应办事宜，迅速办理，朕不为遥制”；四是根据李鸿章等督抚的奏请下令剿灭义和团拳匪，要求各地官员“严行查办，务净根株”。

8月28日，八国联军在皇宫阅兵，各国军队在天安门广场金水桥前集结列队通过天安门、端门，穿过皇宫，出神武门。俄国军乐队吹奏各国国歌、乐曲。 9月，瓦德西（Count Waldersee）率德国远征军到华，继续实施报复屠杀。八国联军中的美军、日军不参与德、英、法军的暴行。

联军中的美军根据美国政府的训令，声明：“美兵之在中华者，不再兴闻战事，虽德国爵臣华尔德西（瓦德西）氏总统联军，美亦当置身事外也。”[18] 美军北京指挥部收到联军在通州实施暴行的报告后，担心美军行为出轨，派员往通州调查，确认暴行系法军所为。[19] 八国联军随军记者的记录和美军指挥官威尔逊回忆录证明，美军纪律良好，行为规范，严禁并开枪制止抢劫。当时外电报导：“美军以合理的价钱收购牲畜，严令以其他手段获得牛羊肉。”[20] 美国在华专员罗克西尔（Rockhill，柔克义）在给国务卿约翰·海电报中说：“我很高兴能够告诉您，我们的军队在这里纪律良好，受到所有方面的赞许。” 美军进京驻扎的先农坛后一带着手清理被焚毁的商铺废墟和街道，恢复治安。北京市民十分惊讶地从门缝中看到美国大兵清理街道，聚集散失各处的财物，随后看到了美军司令张贴在各公共场所的安民告示。美军司令部不仅禁止自己军人抢劫，而且严格维护治安，严禁任何烧杀抢掠，使美军占领区秩序迅速恢复，市场重新开张。八国联军中的日军也纪律良好，不参加抢劫。日军效仿美军的作法，在占领区内张贴中文的安民告示，维护秩序，与美军共同设岗守卫了紫禁城。通过派兵加入八国联军，日本的国际地位提高。而日军在北京的良好表现，经北京市民的口碑和外国记者的报导，赢得了中国人的信任。这成为不久后中国掀起留学日本高潮的动因之一。

9月，慈禧一行逃到太原。山西巡抚毓贤率文武官吏出城北二十里之黄土寨跪迎。慈禧原打算落脚太原，但山西大旱，供给困难，且有德、法联军西进的传闻，于是决定西逃到西安。到西安后，慈禧太后应列强要求，颁布了《惩处肇祸诸王大臣》上谕，分别给予庄亲王载勋、怡亲王溥静、贝勒载濂、载滢、端郡王载漪、辅国公载澜、都察院左都御史英年、协办大学士吏部尚书刚毅、刑部尚书赵舒翘等人革爵等不同处分。列强拒绝接受惩处谕旨，认为处分人员太少，处分太轻，要求对拳乱祸首处以死刑，对袁昶、许景澄、徐用仪、联元、立山等因诤谏而被杀的主和大臣予以平反昭雪。慈禧再颁惩处肇祸诸王大臣谕诏，令载勋自尽；载漪、载澜发配新疆，永远监禁；毓贤着即正法；董福祥着即革职；英年、赵舒翘定斩监候，赐令自尽；启秀、徐承煜（徐桐之子）正法；追夺已故刚毅（故于西逃途中的山西闻喜）、徐桐、李秉衡等祸首原官职，并撤消卹典；“复冤陷诸臣立山、徐用仪、许景澄、联元、袁昶原职，重新厚葬料理（清廷后于宣统元年赐谥：立山追谥忠贞，徐用仪追谥忠愍、许景澄追谥文肃、联元追谥文直、袁昶追谥忠节”），允浙江绅士在西湖为故兵部尚书徐用仪、吏部侍郎许景澄、太常寺卿袁昶建立“三忠祠”，另外下令惩处百余名纵容义和团暴乱的地方军政官员。根据清廷的纠错上谕，华北各地清军义和团转抚为剿，大批处决拳匪。联军总司令瓦德西在日记中记载镇压义和团的情况说：“当联军前进之际，常常发现中国军队与拳队相战的遗迹。各个城镇入口之处，多悬拳匪领袖之头，以欢迎联军”。经过各地政府的严剿，各地拳匪在庚子年底被剿灭。

沙俄侵华与“门户开放”

沙俄的历史不长，1237年蒙古大军入侵时，莫斯科还只是一个小要塞，随后罗斯人臣服金帐汗国，开始了五百年的“鞑靼枷锁”年代。十六世纪，大公伊凡（伊凡雷帝）四世按拜占庭王朝仪式加冕，称沙皇，改国号为俄罗斯，随后开始向西扩张，在十七世纪征服西伯利亚全境。清王朝的建立使中国的领土空前扩大，包括了整个蒙古。顺治年间，俄国人越过外兴安岭侵入中国黑龙江流域，建立了雅克萨城与尼布楚城。1686年，满清对沙俄让步，与俄签定了《尼布楚条约》。通过此约，沙俄取得了兴安岭及额尔古那河以西的25万平方公里。1690年，沙俄支持天山以北的蒙古噶尔丹部发动了反叛。康熙平定了噶尔丹反叛，但无力对背后的俄国用强。1727 年（雍正五年），清王朝与沙俄签定了《恰克图界约》，承认沙俄扩张到贝加尔湖一线。随后百年，沙俄向中国不断扩张，于1790年（乾隆五十五年）占得库叶岛；于1840年（道光二十年）侵占了清属邦哈萨克和面积10万平方公里的清属邦布鲁特；于1858年（咸丰八年）迫清朝签订《中俄瑷珲条约》，侵占了混同江以西，黑龙江以北，外兴安岭以南46万平方公里土地；于1860年（咸丰十年）迫清朝签定了《中俄北京条约》，侵占了混同江及乌苏里江以东兴凯湖附近约43万平方公里的土地；于1864年（同治三年）迫清朝订立《塔城界约》，侵占了自沙渍达巴哈至葱岭约43万平方公里土地；于1868年（同治七年）侵占了清属邦布哈尔汗国；于1876年（光绪二年）侵占了面积35万平方公里的清属邦浩罕国；于1881年（光绪七年）迫清廷签定了《中俄伊犁条约》，侵占了自伊犁西南天山之阴约2万平方公里；于1883年（光绪九年）迫清廷订立了《科布多塔尔巴哈台界约》，侵占了额尔齐思河及斋桑泊附近约2万平方公里；于1895年（光绪二十一年），侵占了新疆省极西地区帕米尔地区一万多平方公里。俄国计划像吞并乌克兰为“小俄罗斯”，吞并波兰一部为“白俄罗斯”那样，吞并中国东北为“黄俄罗斯”，要求将与中国的边界向南推进到中国长城，以新疆中俄边境的乔戈里峰直到海参崴的直线为两国边界，将此线以北的广大地区划归俄国。林则徐在新疆考察后指出：“亡我中华者，终为俄罗斯！”他的判断正确。俄国对中国领土怀有最大野心，是中国的最大威胁。

1891年，沙俄开始修建贯通西伯利亚的大铁路。1896年，沙俄乘中国在甲午战败后有意“联俄制日”，欺骗加胁迫地与清廷签订了《御敌相互援助条约》（《中俄密约》），取得了穿越中国黑龙江、吉林两省修建西伯利亚大铁路的特权。随着大铁路（中东铁路，东清铁路）在中国境内修建，俄国东正教会的势力侵入中国东北，在旅顺、大连、沈阳、长春、哈尔滨、满洲里，绥芬河和牡丹江等地先后修建了130 多处教堂和祈祷所。1898年（光绪二十四年），沙俄强租了旅顺大连两港口及周围3800方公里。

沙俄在东北的扩张引激起了民族矛盾。拳乱中，东北拳匪以杀教士，焚教堂的暴行发泄对沙俄侵略的仇恨。对此，俄国的库罗伯特金大将坦言：“这将给予我们以一个夺取满洲的借口”。[22] 1900年6月，沙皇尼古拉二世亲任总司令，陆军大臣库罗特全任参谋长的沙俄17万大军乘中国华北拳乱兵分五路全面侵入东北。其用意不是镇压义和团暴乱和保护中东铁路，而是要吞并满洲，“将满洲变成第二个布哈拉”（Bukhara，十九世纪中叶被沙俄吞并的中亚汗国）。7至10月，俄军相继占领瑷珲、齐齐哈尔、宁古塔、长春、营口、牛庄、安东、锦州、奉天等主要城市，所到之处烧杀奸掠，无恶不作，屠杀了二十多万中国民众。最能反映沙俄残暴的是海兰泡惨案。

海兰泡又名黄河屯，位于精奇里江（结雅河）与黑龙江交汇处，本为中国领土。1859年，沙俄强迫清政府签订“瑷珲条约”，吞并了黑龙江以北中国领土后，将海兰泡改名为布拉戈维申斯克（Blagoveshchensk）。沙俄在条约中承诺中国居民得在海兰泡安居乐业，实际准备清洗所占地区的中国人。大军侵入东北后，沙俄下令对黑龙江以北地区的原驻中国人展开屠杀。比利时记者维克托·科林（Victor Collin）在拳乱中沿著中俄边境实地采访，经过波克罗夫斯克（Pokrovsk）、哈巴罗夫斯克（Khabarovsk）等地，见证了俄国人在瑷辉、海兰泡对华人的大屠杀。他写道：“俄军奉格里比斯基（Gribski）将军的命令，在M·巴塔里维奇（M·Batarevitch）的指挥下，把全体海兰泡居民带到距黑龙江七俄里的地方，用受难者的长发辫互相捆绑，将中国人抛入河中，屠杀那些试图在水中自救的人。生活在海兰泡的六千中国居民，只有六人幸免于难，一个现称做玛丽亚-玛德琳堡垒（Fort Marie-Madeleine）的艾根（Aigun）的小镇被毁灭，没有任何居民幸存；所有黑龙江边的中国村庄都被夷爲平地，许多人是手无寸铁被屠杀的。”在江东六十四屯，俄国人屠杀了两千多中国人。[23] 在占领东北后，沙俄大肆掠夺中国东北的金矿、煤矿和森林资源，以侵略东北的黑龙江流域的代表人物的名字命名了江东六十四屯地区地名，如尼古拉耶夫卡（沙俄侵华头子）、波雅尔科沃（最早侵入黑龙江，活吃索伦人的俄国探险家）、穆拉维约夫卡（逼迫中国签定《爱辉条约》的俄国政客）、格罗杰科沃（率军屠杀中国人的滨海州总督）、沃尔科夫（制造“海兰泡惨案”的俄阿穆尔州四区警察局局长）、库罗巴基诺、格里布斯基（制造屠杀华人的“海兰泡惨案”的俄阿穆尔州军政长官）等等。与沙俄在东北动手的同时，另一对中国怀有领土野心的强邻日本在中国东南动手，企图肢解广东、福建。

这时的中国无力抗拒俄、日的肢解。对俄、日的制约来自美国的“门户开放”政策。针对列强各国为瓜分中国而准备开战的前景，美国国务卿约翰·海（John Hay）于1899年训令美国驻英、法、德、俄、日、意六国公使向各驻在国政府照会（第一次门户开放照会），要求各列强在弱国面前相互钳制，承认中国主权，维持中国的领土完整，在平等的条件下与中国贸易往来，没有例外地要遵守中国规定的税率，不得单独向弱国攫取利益，申明美国不承认任一列强在中国划定的势力范围。照会实际禁止俄国、日本瓜分中国领土，及帮助中国收回在《南京条约》中部分地出让给英国的中国进出口税率的决定权。美国发出“门户开放第一次照会”后，被照会的列强六国不予理睬，俄、日继续部署瓜分中国。1900年初，约翰·海通知六国：美国的门户开放政策开始生效。在八国联军准备进攻京、津之际，约翰•海针对俄、日等国瓜分中国的强烈冲动向“第一次照会”的六国及荷、葡、奥、西等国发出了“第二次门户开放照会”，申明美国出兵的目的仅在于解救被围困的美国公民，帮助中国政府制止暴乱，美国不同意通过出兵瓜分中国，不承认俄国对中国东北的侵占，反对日本制造借口出兵福建。

俄国对中国的野心最大，出兵最多，不仅出兵占领了满州，还召集联军中的各国首领开会，准备在天津成立中国临时政府，命俄军抢先占领了天津海河东岸地区，将该地区划为了俄国租界。同样怀有乘拳乱瓜分中国的打算的英、德反对俄、日的吞并行动，以响应美国“第二次门户开放照会”的办法扼制俄、日。10月，英、德签订了响应美国倡议的协定，要求其它列强签署，同时派军舰开往厦门海域，声明不容日本占领福建。美、英、德的行动强烈警告俄、日，单独吞并中国领土意味着列强间的战争。在美、英、德的联合警告下，俄、日被迫表示遵守“门户开放政策”，承认中国的主权和领土完整，俄国承诺在拳乱平息后将满洲交还中国；日皇接受维新重臣伊藤博文、外务大臣青木、海军大臣山本权兵卫的意见，宣布接受美国的门户开放原则。日本转变政策后，主张领土扩张的山县有朋内阁辞职，主张与列强协调的伊藤博文上台组阁，下令停止执行出兵占领福建的计划，命令台湾总督儿玉停止操纵兴中会暴动，命令已经开赴厦门海域的日舰返回台湾。

庚子拳乱中，若无美国提出门户开放政策，中国将被肢解瓜分。从1823年的门罗宣言，到1899年的约翰·海的门户开放照会，到后来1918年的威尔逊十四点原则，美国的外交政策贯穿着反对以强凌弱、侵犯别国主权、维护人权的基督教精神。美国政府发出的多次对华门户开放照会或外交公文，都是发给各列强而不是发给中国政府的，其内容都是要求列强尊重中国的主权与领土完整，而不是要求中国政府对列强门户开放。强调各国机会均等，贸易自由，维护和平的多边贸易局面的门户开放原则在庚子年帮助中国避免了被瓜分的命运，在一百年之后成为了世界贸易组织的宗旨。

庚子赔款

在八国联军进攻天津之际，支撑清廷的封疆大吏们一致主张尽快求和，上奏朝廷指出唯有李鸿章出面才能收拾乱局，与洋人取得和解。接受重臣们的主张，慈禧太后下诏，任李鸿章为直隶总督兼北洋大臣，从速进京主持局面。 鉴于朝廷仍被主战派把持，李鸿章拖延进京，在上海开始列强各国公使联系，询问和解条件。八国联军从天津进向北京之时，慈禧清廷委任李鸿章为“全权议和大臣”。

10月2日，李鸿章抵达北京，开始向列强各国乞和。12月，列强十一国（出兵八国加上比利时、荷兰、西班牙三国）向清政府提出了《议和大纲》十二条，其中要求对德谢罪，对日谢罪，惩办祸首，于外国坟墓被掘处建碑，禁止军火运入，赔款，使馆驻军，削平大沽炮台，各国于北京山海关间驻兵，张贴禁止仇外之上谕，修浚白河、黄浦江，改总理衙门为外务部等等。李鸿章将《议和大纲》转达逃亡西安的慈禧太后。慈禧惧怕各国将她列为首祸追究，“及得约，未见追究之辞，如获免罪赦书，大喜过望，谕诏奕劻、李鸿章：‘览所奏各条，曷胜感慨！敬念宗庙社稷关系至重，不得不委曲求会，所有十二条大纲，应即照允’”。慈禧太后发布上谕：“今兹议约，不侵我主权，不割我土地，念列邦之见谅，疾愚暴之无知。事后追思，惭愤交集”，声明清廷将“量中华之物力，结与国之欢心”。根据上谕，奕劻、李鸿章照会各国公使，承认围攻使馆违反公法，同意赔款，在和约大纲文本上签字画押，接受了列强提出的《议和大纲》十二项条件。按各国公使要求，清廷在谕诏上加盖御玺，照会副本分送各使馆，正式生效。

清政府接受《议和大纲》后，列强开始商议中国“庚子赔款”总额。作为战败国，中国对赔款额没有发言权，只能听候列强发落。这时，美国国务卿约翰·海再次出面维护中国的利益，多次电令美国驻华公使和谈判代表向列强各国通告中国的财政困境，防止任何一国单方面向中国漫天要价，防止商议赔款的结果演化爲分割中国的领土，说服各国减少索款额，允许30到40年分期付款，指示，如果各国不能将索赔总数限制在4000万英镑以内，则提请海牙要求仲裁。

已经对美国的两度门户开放照会作出了重大让步的七国列强决定不再向美国让步，公使团通知中国政府，索赔总额为6750万英镑。约翰·海向威廉·麦金利（William Mckinley） 总统建议，美国单独减少对华索赔额。麦金利总统冒着被在华遇难美国公民家属和美国国会责难的风险，决定将美国对华的索赔额减半，以行动推动各国效法。约翰·海向列强各国表示，美国将接受中国分期赔偿，不收定金，只收取3%的利息，建议各国将索赔总额限制在两亿两内，接受中国没有担保的债券赔偿。列强们不接受美国的建议，坚持索赔4亿两，年利息4%。根据约翰·海的指示，美国谈判代表提请海牙法院仲裁。海牙法院没有支持美国的主张，众列强决定向中国索赔总额为4.5亿两。其中，俄国以出兵最多为由索赔1.3亿两，占赔款总数约30%；德国占20%，法国15％，英国11％，美国占7％，日本7％，其他国家10％。虽然没能将索款总数压下来，约翰·海还是为中国争取到了将赔款期限延长至三十九年和按证券票面原值支付等两项好处，为挽救中国财政，稳定中国社会以及让列强尽快从中国撤军起到了积极作用。

1901年9月，清政府代表奕匡、李鸿章与英、美、俄、德、日、奥、法、意、西、荷、比十一国代表在北京签署了《辛丑条约》。条约主要内容为：中国赔款银4.5亿两（庚子赔款，带有4.5亿中国人每人为义和团暴乱赔银一两的惩戒之意），分39年（1902 – 1940）还清，年息4厘，本息折合白银9.8亿两，以海关税、常关税和盐税作抵押，按照条约所列办法及汇率，折合各国货币偿付；东交民巷划使馆界，界内由各国驻兵管理，中国人概不准居住；拆除大沽及京师至海通道之各炮台，天津周围二十里内中国不得驻军，各国派兵驻守北京和北京至山海关沿线十二个重要地区；清政府承认纵信义和团的错误，向各国道歉，惩处有关责任官员，派王大臣赴德、日两国谢罪；在德国公使克林德、日本使馆书记生杉山彬被杀处建立牌坊。

《辛丑条约》签定后，清政府命黑龙江将军绰哈布和盛京将军增祺、吉林将军长顺，在东北与俄军统帅交涉接收东三省事宜。1900年11月，增祺在俄国压迫下签订屈辱的《奉天交地暂且章程》暂约共9条。其主要内容为俄国在奉天设总管，盛京将军辖区内的清军一律解散，盛京将军的任何命令须经俄国总管的同意等等，实际规定东北为俄国的殖民地。消息传出，国人强烈反对。1901年1月，流亡在西安的清廷派户部左侍郎、驻俄公使杨儒为全权大臣赴彼得堡，向俄提出收回东三省，俄军撤出东三省的要求。俄方八次拒绝杨儒提出的东三省主权要求，提出了夺取东三省主权的十二条款。其主要内容为：东三省由俄国“设兵保路”；禁止清军驻扎东三省，只准设“马步巡捕”，名额须与俄国商定；东北三将军之委任，由俄国支配；俄国购买山海关至营口铁路：“东三省蒙古、新疆等处矿产、铁路及其他利益，非俄允许，不得让予他国；不准中国在上述各处自行造路”等。杨儒拒绝俄方所拟的侵华条款和最后通牒威胁，在艰难而屈辱的交涉中殉职。陪同杨儒赴俄的翻译陆征祥在《随节俄馆》一文中回忆说：“俄财长维德（俄国财政大臣维特）为租借旅大问题跟杨儒谈判，磋商不洽，竟将条约摆在公案上令杨签字。杨答以未奉我皇命令，不能签字。维德拍案咆哮，出言不逊，骄横无礼。杨气愤填胸，年事又高，出门时在石阶上滑跌，遂至不起”。

其它列强不容俄国独吞中国东北，接连向俄国质询。在列强各国武力干涉的威胁下，俄国被迫承诺交还东北予中国。《辛丑条约》签订后，八国联军陆续从北京撤走，中俄重新开议交收东三省事宜。由于原先主持人李鸿章与杨儒逝去，清政府再派外务部会办大臣王文韶与俄国交涉。交涉中，俄国一再以各种借口拒绝从东北撤兵，直至美、英、日等国出面干涉，才不得不作出撤军姿态。

庚子赔款对中国是灾难性的，其数额超过中国以前所有赔款的总和，使中国政府财政破产，须靠对外举债维持。中央政府财政破产的局面注定了清末的宪政改革的失败命运，成为中国走向长期动乱和战祸绵延的重要原因。对俄国和日本来说，庚子巨额赔款帮助两国国力、军力快速提升。其中，日本以相继获得的《马关条约》赔款和庚子赔款大力发展军备，迅速具备了向沙俄叫板的实力。

在阻止了俄、日瓜分中国和列强各国漫天要价后，美国国务卿约翰·海继续为中国尽力，推动美国减免赔款。1904年，白银对黄金跌价，列强要求中国每年支付庚子赔款以黄金计价。中国驻美公使梁诚请求约翰·海说：“用金用银出入虽属不多，唯美国假定答应用银，将来别国尚有转机；如果一律用金，以后就更难翻案了。敝政府所争者即此，并非歧视贵国。现今为赔款而作的筹款，罗掘俱穷，一概还金，势须加增租税，民间难于负担，仇洋之念将日益高涨，大局很可能受到动摇，祸患何堪设想。”海表示：“庚子赔案实属过多”。梁诚闻此，放弃争取白银计价谈判，转而向美国请求减少赔款数额。新任驻华公使柔克义转达美国总统罗斯福的意见说：“若果交还，不知是否摊还民间，抑或移作别用。”梁诚致函外务部后回复美国政府，请将此项赔款归回，以为广设学堂遣派游学之用。

1905年5月，上海商界借北美华商对美国排华法案的不满和国内民众的排外情绪发动了全国性的抵制美货运动。美国公使柔克义多次照会清政府外务部，警告若继续纵容，义和团排外事件可能重演，要求制止抵制运动。清政府于8月底发布上谕：“著再责成该督抚等，认真劝谕，随时稽查，总期安居乐业，毋负朝廷谆谆告诫之意。倘有无知之徒，从中煽惑，滋生事端，即行从严查究，以弥隐患。”[24] 11月，广东连州发生了五位美国传教士被杀害事件。袁世凯与几年前严厉镇压义和团一样，推动政府采取严厉取缔措施，于次年平息了抵制美货运动。

在抵制美货运动席卷中国之时，美国传教士史密斯（明恩溥）在其《今日的中国与美国》一书中力陈美国有推动中国进步的责任，吸引中国留学生到美国留学是当务之急。史密斯的建议得到美国伊里诺大学校长爱德蒙·詹姆斯的响应。1906年初，詹姆斯校长致函西奥多·罗斯福总统说，目前中国的留学生绝大多数都去了日本，美国应在推动中国进步方面有更多作为，将庚子赔款的一部分退还中国，用来培养中国留学生。罗斯福总统请史密斯与詹姆斯到白宫商谈后向国会提出了以庚子赔款赞助中国教育的谘文。1908年5月，美国会通过议案，授权总统退还中国庚子赔款之半数，计美金1160万。罗斯福总统决定从1909年起预算分年退还赔款余款以资助中国派学生赴美国留学。1909年，清政府在北京设立了游美学务处，将皇室赐园——清华园拨给学务处，作为游美肆业馆馆址。1911年，肄业馆建成，改名清华学堂。1924 年，美国政府又宣布第二次退还庚子赔款，把余下的所有赔款全数退还中国。由于当时中国处分裂状态，美国政府委托由美中两国人士组成 的“中华文化教育基金”（China Foundation For the Promotion of Education and Culture）管理退款。

受美国的感召，英、法、荷、比等国跟进，也将所获庚子赔款用于资助中国教育、水利建设等用途。然而，西方列强资助中国教育的影响远不如日本百所速成学校对中国的影响。日俄两邻为向中国扩张，肯花血本，主导了中国的走向。在随后的几十年，中国政军两界的风云人物基本都出自日本士官学校、速成学校，苏俄的黄埔军校、中山大学。赴美的留学生中虽有胡适带回了自由主义、人权、宽容异己的思想，但留美毕业生对中国的走向影响微弱。

由于后来革命党的反帝仇美宣传，国人很少人知道约翰·海对中国的贡献。2011年4月，北京清华与台湾新竹国立清华两所大学同时举行了清华百年校庆。北京清华校庆不提美国退还庚款贡献，没有纪念美国伊利诺大学校长爱德蒙·詹姆士、美国传教士明恩溥、美国总统西奥多·罗斯福等清华之水的“挖井人”，而是专注展示清华的官场辉煌。台湾清华的百年校庆没有忘记“挖井人”。新竹清华大学校长陈力俊在校庆时强调，清华大学经历了一个世纪时仍在受惠于庚子赔款基金，新竹清华大学每年仍然收到美国退还庚子赔款支票。

第 2 章 变法革新

预约变法

太平天国之乱过后，李鸿章在给恭亲王、文祥的折子中提出变法说：“鸿章窃以为天下事穷则变，变则通。……鸿章以为中国欲自强则莫如学习外国利器，欲学习外国利器，则莫如觅制器之器，师其法而不必尽用其人……”[1] 他看出，中国和日本孰强孰弱取决于谁变得快。慈禧太后也看到中国的落后和改革的必要，掌权后召见提拔李鸿章，支持李求变。甲午战后，慈禧太后支持戊戌维新，也希望革新。然而，康有为的变法计划走向偏激，最后发展到要“围园杀后”，慈禧被迫反击，发动了政变。重新训政后，慈禧没有放弃改革，准备缓进地推行改革。但是，康有为在海外组织保皇党促她“归政”，让她感到权力地位不稳。于是，她决定废光绪另立新君。她的废立计划因列强的反对而受阻。正在这时，拳乱爆发。废立的私心和仇洋情绪让慈禧一时丧失了精明，作出了利用义和团排外的荒唐决定，酿成了庚子国难。逃出北京后，慈禧太后迅速反省，以光绪帝的名义发布了罪己诏，向列强赔礼道歉，承认中国积弱之“习气太深，文法太密，庸俗之吏多，豪杰之士少”，自责“误国家者在一私字，祸国家者在一例字”。在颠沛流离，饱尝磨难的逃难中，她痛下决心变法强国，追赶世界进步的潮流。

1901年1月，慈禧太后在西安发布了《预约变法上谕》，要求大臣们提出改革建议。她在变法上谕说：“世有万古不易之常经，无一成不变之治法。……查中国之弊在于习气太深，文法太密；庸俗之吏多，豪杰之士少；公事以文牍相往来，而毫无实际。人才以资格相限制，而日见消磨。至近之人学西法者，语言文字、制造器械而已。此西艺之皮毛，而非西政之本原也。……总之，法令必更，锢习必破，欲议振作，当议更张。著军机大臣、大学士、六部九卿、出使各国大臣、各省督抚，各就现在情形，参酌中西政要，或取诸人，或求诸己，如何而国势始兴，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武备始修，各举所知，各抒所见，通限两个月，详悉条议以闻。”她检讨洋务运动变法是“舍其本源而不学，学其皮毛而又不精，天下安得富强耶”，要求进行体制变革。与日本明治天皇宣誓维新的《五条誓文》一样，慈禧的预约变法上谕也具有划时代意义，是变法图强，融入世界进步潮流的宣言书。

2月，慈禧太后再颁“自责”诏书，在其中再要求“内外臣工妥速奏议”，下令成立督办政务处，作为推行新政的办事机关，负责接受各级官员提出的变法的意见，研究有关建议后向朝廷推荐，任庆亲王奕劻、李鸿章、荣禄、王文韶、昆冈、鹿传霖为督办政务大臣、任刘坤一、张之洞（后又增派袁世凯）遥为参预，政务处下设提调二人，章京若干。

《预约变法上谕》在群臣中引起强烈反响，湖广总督张之洞率先响应，请张謇、汤寿潜、沈增植、郑孝胥等绅商将改革意见拟成奏折，致电西安行营军机处响应上谕说：“大抵今日环球各国大势，孤则亡，同则存。故欲救中国残局，惟有变西法一策……益必变西法，然后可令中国无仇视洋人之心；必变西法，然后可令各国无仇视朝廷之心；且必政事改用西法，教案乃能消弭，商约乃不受亏，使命条约乃能平恕，内地洋人乃不敢逞强生事；必改用西法，中国吏治、财政积弊乃能扫除，学校乃有人才，练兵乃有实际，孔孟之道乃能久存，三皇五帝神明之胄乃能久延，且康党、国会之逆党乱民始能绝其煽惑之说，化其思乱之心……若不趁早大变西法，恐回銮后，事变离奇，或有不及料者。”

3月，张之洞与两江总督刘坤一领衔连续呈上三份会奏（新政中影响巨大的《江楚会奏变法三折》）。会奏第一折为《筹议变通政治人才为先折》，建议设文武学堂兴学育才，改文科，停武科，分科递减科举名额，以学堂逐步取代科举，奖游学等举措；第二折论改变中国成法，列举致治、致富、致强之三原则及办法十二端；第三折论采行西法，介绍西法之“切实易行者”，建议派游历，练外国操，广军实，修农政，劝工艺，定矿律、路律、商律、交涉、刑律，用银元，行印花税，推行邮政，官收洋药，译书等凡十三端。会奏三折主张循序渐进地全面改革，暂时回避宪政、议院等涉及政体的变革。慈禧太后阅会奏三折后立即批复：“事多可行，即当按照所陈，随时设法，择要举办”。由此，慈禧太后启动了中国有史以来最伟大的改革运动，将教育、整顿吏治、振兴实业、废除八股文，革新考试和教育制度等方面的改革建议快速付诸实施。在古稀之年，她努力学习，追赶世界潮流，史载“及辛丑回銮，则于《海国图志》、《瀛环志略》诸书展诵不缀，意谓可藉窥外人情事也。”尽管清廷没有提出“新政”说法，也未对改革的目标作具体说明，但在推行中，新政涉及了社会生活的一切方面。经过短短几年，中国在政治，经济，教育、文化，军事，法制等各个方面发生了翻天覆地的变化，变革范围之广，步伐之快，远远超过了戊戌维新时康有为呼吁的变法目标。

教育改革

甲午战争后，中国的有识之士认识到，日本迅速富强的一大原因在于新式教育，中国落后的一大原因在于扼杀创新精神的科举制度。科举考试的内容在唐代是诗歌。由于难于评审，经过长期演变，在明代确立了八股文形式。八股题目局限于四书、五经，所论内容局限于朱熹的《四书章句集注》，不得自由发挥，为表达思想设置了重重障碍，扼杀了学子的创造力。严复指出：“今日中国不变法，则必亡而已。然则变将何先？曰，莫亟于废八股。夫八股非自能害国也，害在使天下无人才。其使天下无人才奈何？曰，有害三：其一害曰锢智慧，……其二害曰坏心术，……其三害曰滋游手，……”。[2] 戊戌变法前，张之洞联名湖南巡抚陈宝箴上奏《妥议科举新章折》，呼吁废除科举和八股，改革考试内容，请求“嗣后一切考试均以讲求实学实政为之”，并派幕僚姚锡光赴日本考察“其国立学、练兵，兴革之由，训练之法”，筹划废除科举。戊戌变法中，康有为提出改革科举制度、设立新式学堂、奖励游学等主张，但主张因维新迅速失败而未得实施。

1901年9月，清廷根据张之洞和刘坤一等人的江楚会奏三折中的建议，诏令“各省所有书院，于省城均改设大学堂，各府及直隶州均改设中学堂，各州县均改设小学堂”。诏令一出，山东巡抚袁世凯立即奏请在山东创办大学堂，并奏上了《山东大学堂章程》，获朝廷立即批准。11月，继京师大学堂之后的第一个地方大学——山东大学堂成立，袁世凯推荐周学熙为首任校长。12月，清廷任张百熙为京师大学堂管学大臣，着制定学堂章程。随后，各地大学堂纷纷成立。

办学堂之议迅速得到实施，但《会奏三折》中的废除科举制度之议遭到以军机大臣王文韶为首保守派强烈反对。慈禧太后感到反对者众，决定缓废科举，先废除科举考试的规定文体——八股，颁布上谕：“今后科举考试禁用八股文程式，改以策论试士”。废科举之议受阻，张之洞再派罗振玉率教育家赴日本考察，以为废科举作准备。考察团会见了日本文部相、外务相等政要，听取了著名教育家嘉纳治五郎安排的关于日本教育及行政管理的系列演讲，收集了整套的日本教育法规和教科书带回国内。1902年8月，管学大臣张百熙进呈了参考日本教育制度拟定的《京师大学堂章程》、《考选入学章程》、《高等学堂、中学堂、小学堂章程》和《蒙学章程》。清廷立即批准了张百熙的奏请，将六章程一同颁行为《钦定学堂章程》。这些章程为各级各类学堂制定了新的学制、考试方式和教学内容，奠定了二十世纪中国教育体系的框架。

1903年3月，张之洞再与袁世凯（刘坤一已卒）联名上《请递减科举奏折》，在其中指出：“国无强弱，得人则兴，时无安危，有才斯理。诚以人才者，国家之元气，治道之根本”，“科举一日不废，即学校一日不能大兴，将士子永远无实在之学问，国家永远无救时之人才，中国永远不能进于富强”。同年底，张之洞、张百熙、荣庆再上《奏请递减科举注重学堂折》，在其中拟定了具体递减的办法，奏请改科举考试为学堂考试，建议在全国实施新学制（癸卯学制），效仿日本模式，规定学堂正规教育分为初、中、高三级。奏议再遭王文韶反对，慈禧再度决定暂缓实施。

日俄战争结束后，直隶总督袁世凯会同盛京将军赵尔巽、湖广总督张之洞、两江总督周馥、两广总督岑春煊、湖南巡抚端方联衔，第三次奏请废科举。奏折强调：“强邻环伺，岂能我待。再不致富致强，必遭刀俎；欲致富强，先得有人才；而人才所出，舍学堂再无良法；如前折所述，不停科举，学堂无由兴盛”，“其他文明之邦，强盛之源，亦孰不基于学校”，“故欲补救时艰，必自推广学校始；而欲推广学校，必自先停科举始”。慈禧太后接到联衔奏折当日即颁布上谕：“著即自丙午科（1906）为始，所有乡会试一律停止，各省岁科考试亦即停止，其以前之举贡生员分别量予出路，及其余各条，均著照所请办理。总之，学堂本古学校之制，其奖励出身又与科举无异。历次定章，原以修身读经为本；各门科学，尤皆切于实用。是在官绅申明宗旨，闻风兴起，多建学堂，普及教育，国家既获树人之益，即地方亦有光荣。”至此，延续一千三百多年的科举考试制度走入历史。

慈禧太后将废科举之议搁置了四年才决定实施并不是因为保守，相反是体现了把握改革进程的大局观。带头反对废科举的王文韶是唯一跟随她由北京逃难到西安的军机大臣。慈禧两度决定缓废科举，主要原因不是念王护驾之功，而是因为深知改革需要循序渐进，废除千年科举制度需要一个适应过程，像光绪和康有为那样要求一蹴而就会引发社会动荡。科举不仅是考试制度、教育制度，更是选官制度。科举时代，读经考取功名作官是正途，花钱捐官职被视为异途。科举一废，读经仕进之途跟随废除，儒家和权力的联系被切断，所以王文韶捍卫科举说：“老夫一日在朝，必以死争之”。因此，慈禧决定先废八股，经过几年的适应再废科举。如此改革节奏既不保守，也不缓慢。几年的适应过程，让读书人作好过渡准备非常必要。经过四年过渡，士绅阶层崛起，废科举时机成熟。在日俄战争结束后举国要求变革时，慈禧果断决策废除千年科举，水到渠成，全国拥护。诏令一出，各地士绅立即掀起了创办私立新学堂，捐资办学，送子弟入新学堂的热潮。随着科举仕途被废，改从学堂选拔培养人才，读书人的价值观念发生质变，由专注四书五经转向对社会进步有用的知识，是为千年未有的思想大解放。

在慈禧和袁世凯的推动下，全国掀起了办新学堂的热潮，新式学堂总数从1904年的 4000多所猛增加到了1908年的5万多所，就读学生从9万多人增加到了156万人。其中，袁世凯主政的直隶省成为全国的榜样。在推动废除科举的同时，袁世凯向清廷提出将留学生纳入选才的范围和举办留日归国学生考试的奏议。慈禧太后迅速批准实施。1908年，清廷举行了第一次归国留学生考试，根据考试成绩与能力评估委以实职。不少民初精英就出自那几批回国参加考试的留学生。

清廷的教育制度变革影响深远。虽然清廷在几年后覆亡，但清末新政教育改革的巨大成功不可磨灭。可以说，新政教育改革对中国的影响之大可比废奴对沙俄，废藩对日本，意味社会、国家的重大变革。废八股、科举不仅是教育改革，更是思想解放运动，是十几年后新文化运动的先声。

军事改革

平定太平天国之乱时，曾国藩、李鸿章领略了洋枪洋炮的威力，认识到了军制改革的迫切性。李鸿章于1881年奏请设立了天津北洋水师学堂，再于1885年奏请设立了天津武备学堂。甲午战败后，荣禄提出了废除武举考试，建立新军的建议。传统的武举考试由兵部主持，考试项目主要为骑射斗力，没有军事理论。与科举一样，在县、府举行童试，在省城举行乡试和在京城举行会试，再由皇帝亲自主持殿试，考中者分别为武秀才、武举人、武进士和武状元。在斗力的唐朝，武举制度不算落后，但在十九世纪就极为原始了。接受荣禄的建议，慈禧太后决定建立新军，命胡炳棻督练“定武军”，改聂士成一部为“武毅军”，在天津小站开始了新军建设。

较之旧式湘淮勇营，新军之“新”主要表现在：废戈矛土炮，代之以从西洋购得的新式后膛炮、克虏伯大炮；参照德、日两国军制建立操法营规和兵种分类（其军、镇、协、标、营、队、排、棚相当于后来的军、师、旅、团、营、连、排、班），提拔国外学习归来的军事学校毕业生和国内武备学堂毕业生担任军官；淘汰老、弱、兵痞，代之以较高文化素质的青年。

清廷颁布《预约变法上谕》后，袁世凯立即奏请实行军事改革，提交了在建立新军过程中拟定的军事改革方案。慈禧太后在庚子逃难中痛感数十万清兵在万余列强军队面前不堪一击，也决心推行军事改革，立即批准袁的改革方案，颁布上谕，宣布废除武举制，建立武备学堂，令各省仿照北洋军裁汰旧军，任袁世凯兼任政务处参预政务大臣和练兵大臣，主持全国的新军建设。

随后，袁世凯采取了一连串练兵举措：在保定设立了自兼督办的北洋军政司（后改为北洋督练公所），下设兵备、参谋、教练三处，由王世珍、段祺瑞、冯国璋分任总办，开始编练北洋常备军（北洋军）；从北洋军和练兵处派出180人赴日本军校学习；开办了陆军速成学堂；拟定了《陆军训练简易章程》；奏请设立练兵处，作为陆军的参谋本部，督练考察全国新军；奏请开办陆军大学等等。慈禧太后到保定视察了武备学堂，支持袁世凯的各项练兵举措。

1903年12月，清廷设立了负责练编新军的专门机构——练兵处，任庆亲王奕劻为总理练兵大臣，袁世凯为会办大臣，铁良襄同办理。奕以年迈多病奏请由袁负责。袁世凯受命后聘请了大批日本教官，在练兵中兼收西洋、东洋的兵制所长和军事思想。北洋军不仅编制效法列强，兵器也主要购自列强。相比绿营兵和湘、淮军，北洋军的招募条件更加严格，要求身材高大，体格健壮，同时待遇也更好。袁世凯将六万余人的北洋军编成六镇（除第一镇是铁良统率的旗丁外，其余各镇统领均是他主持小站新建陆军时的老部下），创办了“保定军官学堂”、“军械学堂”、“军医学堂”、“经理学堂”、“马医学堂”等培训机构。随着六镇北洋新军成为中国最强大的军事集团，主持练兵的袁世凯权势日隆，任直隶总督兼北洋大臣外，又相继兼任了督办商务大臣、督办电政大臣、督办铁路大臣，身兼练兵、筹饷、参预政务、督办关内铁路等要政，成为继曾国藩、李鸿章之后的左右朝政的重臣。

编练新军需要巨额款项，慈禧批准了袁世凯的奏请，每年向全国各省摊派练兵费900万两，将清廷新政开支的大部分用于了编练新军。1904年9月，清廷批准了袁世凯在全国编练三十六镇新军的庞大计划，颁布了根据《北洋常备军营制饷章程》制定的《陆军学堂办法》和《陆军训练简易章程》，命各省设立督练公所，将编练北洋军的方法推行全国。

修律

法律建设是新政的重要内容之一。1902年3月，慈禧太后颁诏推动法律改革说：“中国律例，自汉唐以来，代有增改。我朝《大清律例》一书，折衷至当，备极精详。惟是为治之道，尤贵因时制宜，今昔情势不同，非参酌适中，不能推行尽善。况近来地利日兴，商务日广，如矿律、路律、商律等类，皆应妥议专条。著各出使大臣，查取各国通行律例，咨送外务部。并著责成袁世凯、刘坤一、张之洞，慎选熟悉中西律例者，保送数员来京，听候简派，开馆纂修，请旨审定颁行。总期切实平允，中外通行，用示通变宜民之至意”。[3] 由此，清廷启动了与世界文明接轨的重要举措——修律。

接受袁、刘、张举荐，清廷派刑部侍郎沈家本和曾出洋研习西方法律的驻美国公使伍廷芳负责修律，开始筹办修律的专门机构——“修订法律馆”。4月，慈禧太后发布了著名的《修律上谕》。上谕说：“现行通商交涉事宜频多，著派沈家本、伍廷芳将一切现行通例，按照交涉情形，参酌各国法律，悉心考订，悉为拟议，务期中外通行，有裨治理。” 1904年5月，“修订法律馆”正式开馆，开始参照西方法律修订《大清律例》。英、美、日等列强积极支持中国的法律建设，表示将在中国参照西方律例改革刑律后放弃领事裁判权。虽然英、美均在商约中承诺协助中国整顿律例，但因经费和人才等原因，修律主要在日本专家指导下进行，移植经日本改造的西方法律体系。沈家本率一群主要从日本归来的留学生先从翻译外国的法律着手，翻译法、德、俄、意大利、日本等国各种法律共26种，比较借鉴各国法律，并聘日本法学专家来华任教。

中国旧有的法律体系“诸法合体”，“政刑不分”，刑事民事不分，实体法与程序法不分，法就是刑。颁行于乾隆初年的《大清律例》早已不合世界潮流，修律绕不开修改《大清律例》。沈家本上书朝廷，建议“刑法改重为轻，为今日仁政之要务”，将死刑仅限于斩决、绞决，废除《大清律例》中规定的凌迟、枭首、戮尸、缘坐、刺字刑；把充军、流刑、徒刑改为服劳役；把笞、杖改为处罚金，轻罪禁用刑讯。深知改律艰难的沈家本甚至准备了一个垫子，要以长跪的办法推动废除恶法。如沈家本所料，大刀阔斧修改《大清刑律》引起保守派的强烈反对。西方法律体系体现平等、自由、权利等观念与儒家的“三纲五常”存在着根本冲突。积极推动变法的张之洞意识到，修律可能颠覆儒家的秩序体系，也表示反对说：“盖法律之设，所以纳民于轨物之中，而法律本原，实与经术相表里，其最著者为亲亲之义，男女之别，天经地义，万古不刊。”沈家本的修律意见因得到了重臣袁世凯的支持而得免半途而废。慈禧太后改革态度坚决，支持了袁世凯的意见，批准了沈氏对《大清律例》的重大修改。

1905年，清廷宣布废除凌迟、枭首、戮尸等野蛮律例，死刑至斩决止，颁布了“恤刑狱”条例，“禁止刑讯、拖累、变笞杖”。1906年，清廷将行政与司法分离，改刑部为法部，专掌司法行政，改大理寺为大理院，作为全国最高审判机关，建立了由大理院、高等审判厅、地方审判厅、初级审判厅四级三审的审判制度，设立总检察厅，作为全国最高检察机关。

1907年，沈家本主持完成了《大清新刑律》草案。草案在征询意见时引起了激烈的“礼法之争”。推动变法新政的张之洞带头反对修律，在《复议新编刑事民事诉讼法折》中抨击草案背弃了中国的礼教。在强大的反对面前，清廷暂时搁置了《大清新刑律》。沈家本奏请仿照日本的作法，在新刑法颁布以前将草案以《大清现行刑律》之名作为过渡性的刑法，以回应西方列强对中国刑法落后的抨击。清廷批准了沈的奏议，领导修律馆在短短数年内出台了一系列废弃苛法滥刑，将礼教与法律相分离，采用西方的律师制度和陪审制度的新法典和草案。其中包括：《大清新刑律》、《钦定大清商律》、《刑事诉讼律草案》、《民事诉讼律草案》、《法院编制法》、《违警律》、《大清监狱律草案》、《大清刑事民事诉讼律草案》、《大清民律草案》、《大清印刷物件专律》、《大清报律》、《保险规则草案》、《国籍法》等一系列以及修订法律馆与商部联手制定的《商人通例》、《公司律》、《破产律》、《商会简明章程》、《大清银行条例》、《商标注册试办章程》等商法和条例。1911年1月，清廷正式公布了现代新法典——《大清新刑律》。该刑律在编纂形式、刑法原则、刑罚体系、法学用语等方面都参照了现代西方法典体系，引入了大量中国没有的西方法律观念与用语，如罪刑法定、法律面前人人平等、缓刑、假释、正当防卫、加减刑条件、诉讼时效等等。随着修律成果的陆续出台，民法中的契约自由原则、私有财产权原则，刑法中的罪刑法定原则、罪刑相应原则，诉讼法中的公开审判原则、法庭辩论原则、证据原则以及近代法治国家的律师制度、独立审判制度等等开始在中国确立。

新政中的法律建设顺应世界进步的潮流，以现代世界通行的法律原则取代了千年旧法体系，从行政司法不分迈向了司法独立。由于西方的法律体系基于宪政的政治体制，在立宪之前，修律成果也只能是局部的和过渡性的。尽管如此，新政中法律建设的速度之快、效率之高、成就之大，范围之广在世界法律发展史上罕见，是中国千年旧法体系向西方的新法体系脱胎换骨的巨大进步。

尽管《大清新刑律》公布不久清王朝被推翻，但以《大清刑事民事诉讼法》、《大清新刑律》、《民律草案》为代表的清末新政法律建设成果为后来历届民国政府长期沿用，影响深远。民初司法总长梁启超评价民国政府的政策措施说，司法制度差不多是惟一的成功的领域。国人想象不到的是，清末的司法建设成就在中国不仅空前，更是绝后的。梁启超所言的成功只在民初几年昙花一现。在慈禧太后、袁世凯之后，中国开始了在法律建设方面的漫长的倒退进程。国民党建立政权后推行苏俄引入的党国体制，实行“党化”立法、司法，清末新政中法律建设成果被革命摧毁。在国民党之后，共产党的新中国更加倒退，将立法、司法完全党化，设立政法委这样的党管司法的机构，清末法律建设的成就在满清覆亡后的百年反倒成了国人的梦想。

扶植工商

新政中，清廷改变千年来“重农抑商”传统，取消了洋务运动以来实业只准官营的限制，制定了工商立国，奖励实业、扶植工商，鼓励民营的国策。

1903年9月，清廷根据政务处督办大臣奕劻奏请，在七部之外增设了推动“振兴商务”的商部，任赴英、法、美、日考察归来的奕劻之子载振为尚书，实业家张謇为顾问。上任后，载振聘请日本专家迅速拟出了一系列扶植奖励工商业，保护工商业者权益的经济法规。清廷迅速批准颁布了商部拟定的《钦定大清商法》、《商人通例》、《商会简明章程》、《奖励公司章程》、《重订铁路简明章程》、《劝办商会简明章程》、《矿务暂行章程》、《公司律》、《破产律》、《公司注册试办章程》、《商标注册试办章程》等扶植工商业的法规、章程和商律，极大地改善了营商的环境。颁布法规之外，商部的振兴举措还包括，设立路矿、农务、工艺等公司，设立农务学堂与农事试验场，推动工矿业、铁路建设、清查地亩，兴修水利，发展畜牧；制定奖励工商实业的办法，奖励独立经营、或集合公司卓有成效者；劝办商会，在《商会简明章程》范本中规定：凡属商务繁富之区，不论系省垣或系城埠，均应设立商务总会，推动成立了京师商务总会及各地商务分会和一大批各地行业商会；组织商人参加国际博览会等等。

政府扶植工商业的举措受到绅商的热烈欢迎。侨商张振勋称赞说：“商部设立以来，纲举目张，以保商为己任。”随着商部的设立，晚清的工商业迅猛发展，市民社会迅速形成，为预备立宪营造了条件。不久，清廷覆亡，商务部代表的清政府扶植工商，保护产权的进步举措逐渐不为人知。当后来革命党政府肆无忌惮地搜刮工商业者，以“社会主义改造”名义无偿剥夺工商业者时，人们才感到晚清新政中扶植工商举措之开明进步。

袁世凯引领地方建设

清廷宣布预约变法后，各地掀起了地方建设的热潮。其中，袁世凯领导的直隶是地方建设的典范。

袁世凯的贡献之一是警察司法建设。由于《辛丑条约》规定“距天津二十里之内，清国不得驻屯军队”，直隶总督衙门暂于保定办公。为准备从八国联军手中收回天津管辖权，袁世凯派候补道赵秉钧创办了警务学堂，培养巡警，以警察系统取代了旧的保甲制，开创了中国现代警政。同时，他派天津知府兼保定知府凌福彭率团赴日考察了东京、大阪等地监狱，决定效法日本，对犯人进行生活技能的培训，批示由凌主持狱制改革和试行审判改革，在天津设立发审公所（后改名为谳法研究所，随后又改名为审判研究所），培养审判人才。至1907年，天津率先设立了高等审判分厅和天津地方审判厅。1909年，载沣将天津试点成功的审判、检察两厅的三级制度（初级、地方和高等）推向了全国。

袁世凯的贡献之二是在他的拿手领域——经济建设。按在山东设商务局的成例，袁世凯设立了天津商务局，任命汇丰银行买办吴懋鼎、道胜银行买办王铭槐为总办和帮办。根据袁的指示，天津商务局创办了直隶工艺总局，作为“北洋官营实业之总机关”和“直隶全省振兴实业之枢纽”。在商务局和工艺总局推动下，天津民办企业数量成倍增长，水泥、机器造纸、织造、电灯、自来水、烟草业执全国牛耳，迅速成为中国北方的实业中心。

袁世凯的贡献之三在农业方面。他率先成立了直隶农务局。农务局再联合官绅成立了劝办农会，创办了《农话报》，编辑并出版《栽桑捷法》、《育蚕捷法》等书籍，创办了农业试验场和农产制造所，派员赴城乡调查农情。农务局和劝办农会宣传农田、树艺、蚕桑、纺织、森林、水利等农业科技知识，劝农民保护森林、兴修水利、开垦荒田、组合农业、整理耕田及农具之公同购入，农产物之公同贩卖、办理荒政等等。[4] 1907年6月，以“联络官绅，讲求农务，使农产日形发达”为宗旨的直隶农务总会在保定府成立，“官绅、农民入会者百余人，会费捐款千余金”。随后，总会在直隶各州县成立了分支机构。例如，南宫县“清末维新诸会林立，而农会亦兴。会址设城内之兴福寺，会长一，会计兼文牍一，夫役一，划寺之周围田地为农事试验场”。[5]

袁世凯的贡献之四是办教育。他以创办新式学堂为“新政大端”，积极在直隶城镇乡推行兴新学事业，聘请日本东京音乐学校校长兼东京高等师范学校教授渡边龙圣为教育顾问，在保定府设立直隶学校司，作为督办全省教育的最高行政机关，饬令各州县自筹资金，选送“品学兼优”、“乡望夙孚”的士绅分期分批赴日本考察学务，每批考察四个月，参观、考察学校教育，听日本教育专家讲授教育学、管理法、学校制度等课程。新政中，全国聘请的数十位日本外教中有半数任教直隶。直隶的“新学”之才回国后多被派回本州县充任学董。袁世凯把发展师范教育列为首要任务，创办了一大批不同形式、期限和等级的师范学堂，以解决直隶师资匮乏的问题。在筹措教育经费方面，袁世凯带头捐银带动群僚，指示设立为捐款人奏报请奖的机制，亲自奏请慈禧和光绪书匾额各一方表彰张之洞为原籍南皮县捐学资2.7万两；奏请为翰林院编修严修捐办天津学堂11所赏五品卿衔；批准为捐银1000两办学昌黎县孀妇张李氏建牌坊一座，批准给予23个州县、41人次捐资办教育的各种奖励。在奖励机制的推动下，直隶各界捐资兴学蔚然成风，出现了“捐资设学者不绝，公立私立，月有所闻”的可喜局面。[6] 几年间，直隶的新式学堂如雨后春笋，从1902年的13所，学生千余人猛增至1904年的2632所，学生人数达近5万人，学堂数连年名列全国之冠。[7]

袁世凯的贡献之五是推动地方自治。1905年，袁世凯奏请在直隶试办地自治，获准后派省内官绅出洋考察，是为中国地方自治运动的发端和十几年的中国的联省自治运动的先声。地方自治道路后来被证明是最适合中国国情。若非外强扼杀，中国早已走上地方自治，联邦建国的道路。

袁的贡献之六是率先创办特区，引进外资、侨资。其代表作是第一条中国人主持建设的京张铁路。

这段铁路途经居雍关、八达岭，地形复杂、工程艰难。袁世凯引进外资筹得铁路建设资金，申请进口的钢轨、枕木、机器、器材获准免税，任命学成归来的“留美幼童”詹天佑为总工程师兼办路务，于1905年建成了京张铁路。随后，他再举荐詹天佑出任汉粤川铁路总办，为粤汉、新易、芦汉铁路的建设作出了贡献。

在袁世凯领导下，直隶的新政和地方建设成效显着，成为当时全国的“模范省”。张謇参观天津后盛赞说：“至天津观各马路、工厂、罪犯游民工厂、图书馆毕。袁为总督时，气象自不凡，张南皮外，无抗颜行者。”[8] 新政建设中的另一模范省是广东。在总督岑春煊的领导下，两广的地方建设也成效显著，兴办新学堂和提倡实业等各项新政风起云涌。

其中，广州的地方建设最为瞩目，河南士敏土厂、长堤、农林试验场、劝工陈列所、电话总局、邮局、航政局，兴办了法政学堂、群益学堂、教忠学堂、圣心中学、弁将学堂、岭南学堂、军医学堂、蚕业学堂等新政项目如雨后春笋。岑春煊的办学热情可由他在朝廷裁撤巡抚建制后将巡抚衙门改为广东工业高等学堂看出。当时的国人不会了解袁、岑推动地方建设的全部意义，直到经历了毛泽东时代斗地主，杀乡绅，逼死工商业主、教授、校长，取缔私营经济，人为制造大饥荒和连绵整肃运动后，国人才深切体会到袁世凯代表的晚清新政之善。

出版自由

准许民间办报是光绪帝戊戌变法《定国是诏》中的十条新政之一。维新夭折后，准许民间办报的新政未被取缔，报刊业反而蓬勃发展。宣布预备立宪后，清廷积极推动民间办报作为开启民智、准备立宪的重要步骤，相继颁布了《大清印刷物件专律》（1906年）、《报章应守规则》（1906年）、《报馆暂行条规》（1907年）、《大清报律》（1908），以法律保障办报自由。

《大清印刷物件专律》和《大清报律》是中国最早的新闻出版法。《大清印刷物件专律》中规定：“凡欲以记载物件出版发行者，可向出版发行所在之巡警衙门呈请注册，其呈请注册预备两份，并各详细叙明记载物件之名称，定期出版或不定期出版，出版发行人之姓名、籍贯及住址，发行所，有股可分利人之姓名、籍贯及住址，及经理人之姓名、住址”，对于违反者的处罚从轻、从缓，民事化，只“科罚银不得超过一百元，监禁不得超过三个月”。《大清报律》由清商部、民政部、巡警部和法部共同起草，经宪政编查馆议复后，奉旨颁行。它规定办报人资格为：凡年满二十岁以上，无精神病，未经处监禁以上之刑者均有资格创办报纸；创办报纸程序为：须于发行二十日以前将报刊的名称，体例，发行人、编辑人、印刷人的姓名、履历与住址，发行所、印刷所的名称、地址等项“呈由该管地方衙门申报本省督抚，咨明民政部存案”。限制性的规定为：创办报纸须向有关机关办理登记手续，并交纳保证金；每期出版前须送交地方行政机关或警察机关审查；禁止刊载诋毁宫庭、淆乱政体、扰乱公安、损人名誉、涉及阴私的言论，违者禁止发行；国外出版的报刊违反上述规定者禁止入境。

在自由办报政策鼓励下，民间报刊发展迅猛。《大公报》在创刊号中申明办报宗旨为：“以开我民智，以化我陋俗，而入文明”；《京话日报》宣言“替天下人说话，应该争论的，刀放在脖子上也要说”。当时的报纸杂志上，鼓吹改良者有之，宣扬革命者有之，主张保皇者有之，各种观点在报纸杂志上自由论争，知识分子可以不依附党派，发表独立政见，独立报刊可以自由指陈时政，抨击政府，呈现百花齐放、百家争鸣，思想多元的繁荣景象。

反清革命党宣传推翻满清即可达到中国的进步。可是革命后，舆论空间越来越小，最后报刊被完全党化，服务一党。在二十一世纪，人们重读百余年前的《大清印刷物件专律》和《大清报律》才明白，革命带来的是倒退。迄今，清末新政期间仍是国人表达思想、议论时政、创办报纸和新闻报导最自由的时期，《大清印刷物件专律》和《大清报律》仍是中国最自由和最进步的新闻出版法。

废除满人特殊待遇

入关后，顺治帝实行“恩养”政策，宣布永远免征八旗兵丁的差徭、粮草、布匹，让他们享有特权，圈占京畿二十万顷汉民土地分给入关旗人，并规定“八旗地亩原系旗人产业，不准典卖与民”。随着控制区域扩大，清廷实行了八旗兵在各地的常驻制，规定旗民不能从驻扎地调回，不得与汉民混居，不得经营工业，不得擅自离城十里，离开驻防地要提前请假，不得与外族通婚，将八旗子弟束缚在一个狭窄的圈子里，只准他们以“骑射为业”，不准从事其他任何行业的生产劳作，同时建立了“粮饷制度”（俸饷制度），使旗人有“铁杆儿庄稼”收入，衣食无忧，腐败日甚。

康熙年间，国家财政日益恶化，旗人人口不断增加，政府派发下来的粮饷和旗地没有相应增加，八旗官兵生活水平一路下降，旗地变卖租赁情况严重，甚至发生了旗人隐瞒身份卖身为奴的事件。雍正帝采取了试行井田（朝廷圈地为井田，让旗民去耕种）、增设养育兵、清理开户人（汉人另开户）及出旗为民（允许汉人奴仆、旗人养子、旗人后代出旗为民）等项措施解决旗人生活问题，但这些举措多不可行。乾隆时，对旗人的恩养已经成为财政上的一大负担，清廷只好继续推行允许汉军和八旗开户家奴出旗为民的政策。

八旗兵在各地的常驻制和“粮饷制度”推行两百年后，满清八旗子弟世代为兵，领取钱粮，无所事事，多有斗蟋蟀、玩雀鸟的习惯，给人不务正业、纨绔子弟的形象。洪杨之乱时，八旗特殊待遇的弊端充分暴露。长期享受钱粮，受到禁锢的八旗，包括绿营没有战斗力，一触即溃。清廷不得不依靠汉族将领平定暴乱。随着清廷日益依赖汉族督抚支撑，满人特权日益成为满汉矛盾的焦点。咸丰年间，肃顺向咸丰帝指出：“满人承平日久，世受恩典，多纨绔，少伟男，八旗营兵不战自溃。”咸丰坦承：“朕又何曾不知其敝。当年世宗（雍正）也曾经改制让满人自食其力，但最终收效甚微。如今内忧外患，朕是心有余而力不足。”[9]

新政中，清廷财政破产，无法继续维持对旗人的粮饷待遇，慈禧太后决定结束被革命党宣传为排满理由的旗人特殊待遇，彻底解决这一历史问题。1907年，清廷颁布诏书，宣布废除对旗人的“钱粮制度”特殊待遇，及对他们谋业，迁移，居住的各种限制，命旗人“另筹生计、各自食力”。至此，八旗子弟特权不再，只得自谋生计，甚至脱离旗籍。清政府废除满人的特殊待遇决策有中央政府财政困窘的原因，但主要原因不在财政，而是顺应潮流，为立宪作准备的决心。清廷这一进步举措证明了康有为、梁启超与革命党论争中关于满汉冲突不是中国主要问题论断的正确。

第 3 章 预备立宪

日俄战争与中日《东三省事宜条约》

十九世纪以来，日、俄都处心积虑吞并满洲、朝鲜。甲午战后，沙俄不容日本占了辽东半岛，联合法、德施压，迫日本同意收取3000万两“赎辽费”后交出辽东半岛。被迫“还辽”后，日本认识到，要向大陆扩张，同沙俄必有一战，将签定《马关条约》所获的两亿两白银主要用于扩充军备。经过十年备战，日本军事实力大增，在美英的支持下决心将俄国逐出满洲。

1904年2月6日，日本向俄国发出了最后通牒，要求俄国立即从中国东北撤军。俄国拒绝了通牒。2月8日夜，由东乡平八郎率领的日本联合舰队向旅顺港的俄国舰队发动突袭，日俄战争爆发。清政府无力约束日、俄，被迫宣布中立及划定交战区域。日、俄在中国的土地上大战一年多，经过旅顺争夺战、辽阳会战、沙河会战、黑沟台会战、奉天会战，俄军遭到惨败。沙皇不甘失败，从欧洲东调舰队与日本海军决战。日本虽胜，但所动员的百万兵力损失了五分之一，花费了20亿元军费，欠下了英、法、德等国的巨债，无力再战。1905年中，日俄双方接受美国总统罗斯福的调停，在美国朴茨茅斯（Portsmouth）开始了和谈。日本向沙俄提出赔偿战费15亿元，割让库页岛、放弃满洲利益、限期撤军等条件。俄国称其并非战败国，拒绝赔款与割地。双方一边谈判，一边等待海军决战的结果。清政府得知日俄议和及议和有关条款后声明：“倘有牵涉中国事件，凡此次未经与中国商定者，一概不能承认。”日、俄两国对清政府的声明不予理睬。9月5日，俄国海军主力波罗的海舰队在对马海峡大海战中被日本海军歼灭。沙俄在战场上挽回败局的希望破灭，只好在谈判中退让。日本无力再战，也只能见好就收。10月5日，日本全权代表外务大臣小村寿太郎与俄国全权代表维特签定了瓜分中国东北的《朴资茅斯条约》（Treaty of Portsmouth）。条约的主要内容为：俄国承认朝鲜、南满为日本的势力范围，将旅大租借地、从长春至旅顺段的中东铁路支线（这就是日后俗称的南满铁路）的一切权利、财产，包括煤矿让予日本，将库页岛及其附近岛屿让予日本。

12月，日本根据《朴资茅斯条约》中“俄国将旅大租借地及中东铁路支线权利转让给日本须商请中国政府允诺”的条款与清政府展开了谈判。清政府虽然尽力维护主权，拒绝全盘承认日俄朴茨茅斯条约附约有关驻军的条款，坚持加附约规定后与日本签订了《东三省事宜条约》（《中日北京条约》），但在无力收回东北主权的情况下被迫接受了日俄关于中国东三省的交易。至此，日俄以长春为界，划中国东北为各自的势力范围，日本在辽阳设立关东都督府，由陆军大将大岛义昌任总督，都督府内设陆军部，称关东殖民地为“关东州”，建立了关东军驻扎南满，模仿英国以“东印度公司”经营印度的方式，成立了“南满铁路株式会社”，控制铁路的营运及其沿线的土地、矿产、市镇及旅大租借。1907年7月，日、俄为划分势力范围签定了对《朴资茅斯条约》的追加条款（第一次《日俄密约》）。其内容为：俄国承认日本吞并朝鲜，日本承认俄国吞并外蒙。此后，日俄再于1910、1912、1916年签定了瓜分满、蒙、朝鲜的第二、第三、第四次密约。

日俄战争对世界与中国的影响巨大。美国历史学者罗斯洛夫评论说：持续四百年的胜利，使白人的狂妄不断膨胀。在1904年日俄战争之前放弃这种骄傲情绪的白人一千个人里面也没有一个。旅顺港的炮声震惊了全世界，从此，白人开始走下坡路了。[1] 对中国而言，虽然日、俄战争给东北带来摧残，给中国人带来屈辱，但战争的结果有益中国。因为，如果日本不开战或战败，中国东北被俄国吞并在所难免。事实上，俄国后来长期将夺回在这次战争中失去的权益作为其远东政策的目标。沙俄政府被推翻后，苏俄继承了沙俄这一远东政策目标。因此说，不了解俄、日向满蒙扩张的野心就无法真正了解中国革命史。

五大臣出洋考察

中日甲午战争的结果强烈震动了中国的有识之士。张謇在战后赴日本考察查政治、实业、教育归来后写出《变法平议》一文，向清廷提出，中国要富强必须效法日本，走立宪与议会制之路，设置议政院和府县议会，同时他还提出了设置议院的办法。日俄战争爆发后，中外报纸评论战争是立宪与专制政体之战，张謇为湖广总督张之洞、两江总督魏光焘起草了《拟请立宪奏稿》，云贵总督丁振铎、署理两广总督岑春煊、云南巡抚林绍年、军机大臣铁良、湖南巡抚端方、盛京将军赵尔巽、出使法国大臣孙宝琦等朝臣纷纷奏请立宪，加快政体变革。张之洞指出，只有直隶总督袁世凯能推动朝廷立宪，嘱张謇与袁世凯联络。张謇致函袁世凯，请袁领衔推动清廷立宪，并出资刻印了《日本宪法》、《日本宪法义解》、《议会史》等资料分送朝廷内宫和和张之洞、袁世凯、瞿鸿禨、铁良，促重臣们出面推动朝廷效法日本立宪。慈禧太后阅张謇所印的《日本宪法》后认同日本维护君权的宪法，表态说：“日本有宪法，于国家甚好！”慈禧表态传出，立宪派倍受鼓舞。1905年初，李盛铎，盛宣怀、赵炳麟、孙宝琦等出使大臣再上书，要求效仿日本实行君主立宪，江浙立宪派人士张元济、张美翊、赵凤昌、张鹤龄及盛宣怀的幕僚吕景端等人提出遣使分赴各国考察，张骞再致函袁世凯：“立宪之首要，公但执牛耳一呼，各省殆无响应者，安上全下，不朽盛业，公独无意乎？”

6月，日本战胜沙俄的消息传来，国内外舆论一致认为是立宪战胜专制的证明。《大公报》社论说：“日，立宪国也；俄，专制国也，专制国与立宪国战，立宪国无不胜，专制国无不败。”在《大公报》的带动下，国内报刊舆论一致鼓吹立宪胜专制，称“二十世纪举全地球中，万无可以复容专制政体存在之余地”，“立宪自由主义乃大势所趋，所向无敌，如果“顽然不知变计者，唯有归于劣败淘汰之数也”。一时，“上自勋戚大臣，下逮校舍学子，靡不曰立宪立宪，一唱百和，异口同声”。袁世凯感到时机成熟，领衔与两江总督周馥、湖广总督张之洞、两广总督岑春煊等重臣促朝廷实行立宪，派亲贵大臣分赴各国考察政治。

接受袁世凯领衔的奏请，慈禧太后颁布上谕：派镇国公载泽、户部侍郎戴鸿慈、兵部侍郎徐世昌、湖南巡抚端方、商部右丞绍英等五大臣分赴东西洋各国考察政治，决定设立考察政治馆作为将来实行宪政的筹备机构。上谕下达后，袁世凯再与盛京将军赵尔巽联名上奏《试办地方自治局折》，请派民间官绅游历日本，开启民智，为推行地方自治预作准备。慈禧立即批准，谕令奉天和直隶同时试办地方自治，派两省官绅出洋考察。这两道上谕显示，清廷下决心由闭关转向开放，由恪守祖制转向变革，由“中体西用”转向“变法西体”，由皇权专制向宪政过渡。

清廷改革的一大阻碍是破产的财政无力支持改革。庚子赔款使中央政府依赖向地方摊派应付开支，朝廷居然拨不出五大臣出洋考察的经费。袁世凯并非呼吁立宪落后他人，而是对朝廷的困境了解更多。其他官员可以只呼吁派员考察立宪，不管朝廷的财政困难，但实际当家的袁世凯奏请则须附有解决财政之策。在奏请派员考察立宪的同时，他提出直隶拨银十万两作为考察费用，承诺随后每年筹款十万两用于立宪改革。在袁世凯、张之洞等重臣认缴经费的带动下，清廷筹到经费80余万两，考察团得以成行。行前，端方等考察大臣多次赴天津，与考察实际主持人袁世凯商谈各项事宜。对清廷派大员出洋考察，西方舆论普遍给予了正面报导，相信中国会在考察后走上立宪、富强之路。

清廷立宪计划的最大阻碍还不是财政破产，而是日本朝野资助的反清革命。在日本人扶植下，在日本的革命党势力迅速壮大，决心阻止清廷立宪改革。当载泽、徐世昌、绍英、戴鸿慈、端方五位出洋考察宪政大臣率大批参赞随员从正阳门火车站乘车离京赴沪时，革命党刺客吴樾身藏炸弹，乔装成皂隶尾随跟上专车，引爆行刺，自己当场死亡，将载泽、绍英炸伤。对此事件，立宪派和主流报刊舆论和一致谴责恐怖主义。《时报》社论说：“五大臣此次出洋考察政治，以为立宪准备，其关系于中国前途最重，凡稍具爱国心者宜如何郑重其事而祝其行。乃今甫就道，而忽逢此绝大之惊险。虽五大臣均幸无恙，然此等暴徒丧心病狂一至于此，其罪真不容诛哉!”袁世凯指出，只有果断推进立宪才可以化解革命。而同盟会将吴樾歌颂为英雄，印发吴鼓吹恐怖主义的《暗杀时代》、《暗杀主义》、《复仇主义》、《革命主义》等十三篇遗著以鼓动青年效仿。

革命党人的恐怖活动延缓了五大臣的出行，但未能动摇五大臣考察立宪的决心。考察大臣中受伤最重的绍英回应关于他借口养伤逃避出洋的传言说：“如果我死了，而宪法确立，则死而荣生，死我何惜？各国立宪，莫不流血，然后才有和平。”端方声明考察团不能因一颗炸弹而退缩，在致上海报界电中说：“炸药爆发，奸徒反对宪政，意甚险恶，然益证立宪不可缓也。”[2] 在考察团再准备启程时，传来俄国政治体制改革的消息。沙皇尼古拉二世颁布《十月宣言》，承认人民的言论、出版、结社、集会、信仰、参政等权利，俄政府召开了国家杜马。清廷降旨考察不得延误，派新任比利时公使李盛铎、山东布政使尚其亨接替徐世昌、绍英出洋考察。为防范革命党人的进一步恐怖活动，袁世凯作了周密保安布置。然恐怖威胁防不胜防，五大臣和主持考察的袁世凯必须面对暗杀的风险。

五大臣及随员分成两路：载泽、尚其亨、李盛铎考察日、英、法、比等国，其中重点考察君主立宪的日、英；端方、戴鸿慈考察美、德、俄、意、奥等国。考察中，大臣们参观了议院、行政机关、学校、监狱、工厂、农场、银行、商会、邮局乃至博物馆、戏院、浴池、教会、动植物园，拜会政治家、学者，听讲宪政原理介绍，调查政治制度，搜集各类图书和参考资料等，眼界大开，思想转变。载泽一行在日本特别聆听了伊藤博文、大隈重信、金子坚太郎、穗积八束等日本政治家关于天皇大权、日本宪政、日本宪法等方面的演讲，以为效仿立宪作准备。

立宪时间表

维新失败亡命日本后，梁启超开始研究日本立宪的经验。他了解到，明治天皇即位后颁布了“广开言路，万机决于公论”等五条誓文作为国家的基本方针，仿效西方实行三权分立，议会两院和内阁制度，选派大批留学生去西方学习，改藩邦为郡县，于1875年发布诏书，承诺建立民选议院和立宪政体，于1890年宣告宪法（明治宪法）生效，议会开议。清廷宣布“预约变法”后，梁启超在《清议报》上发表了《立宪法议》一文，在其中指出：“世界之国有二种：一曰君主之国，二曰民主之国……世界之政有二种：一曰有宪法之政（亦名立宪之政），二曰无宪法之政（亦名专制之政），有无宪法是西方先进国体与中国落后国体的根本区别。”他提出“预备立宪”主张说：“立宪政体者，必民智稍开而后能行之。日本维新在明治初元，而宪法实施在二十年后，此其证也。中国最速亦须十年或十五年，始可以语于此。问者曰：今日既不可遽行，而子汲汲然论之何也？曰：行之在十年以后，则定之当在十年以前。”出洋考察政治的五大臣接受随员熊希龄的建议，请在日本的梁启超和杨度代笔草拟立宪文件供回国向朝廷汇报。应五大臣之请，杨度拟就了《中国宪政大纲应吸取东西各国之长》、《实施宪政程序》两文，梁启超拟就了《东西各国宪政之比较》、《考察各国宪政报告》、《奏请立宪》、《赦免党人》、《请定国是以安大计折》等二十万言的报告和奏章，为清廷设计了预备立宪的计划和时间表。在《考察各国宪政报告》中，梁启超建议以日本宪法为典范，循西方宪政的立法、司法、行政三权分立的基本原则，确立皇帝是凌驾于三权机构之上的君主立宪的框架，皇帝为国家元首，国会为两院制，上院（左院）由皇族、各省代表、敕选、蒙藏议员组成，下院（右院）由选举的议员组成，平等代表全国国民。以日本为榜样，梁启超为中国设计了从预备立宪到实行宪政为期二十年的进程。他解释说：“第一，涣降明诏，普告臣民，定中国为君主立宪之帝国，万世不替；第二，派重臣三人游历欧洲各国及美国日本，考其宪法之异同得失；第三，所派之员既归，即当开一立法局于官中，草定宪法；第四，各国宪法原文及解释宪法之名著，当由立法局译出，颁布天下；第五，草稿既成，未即以为定本，先颁之于官报局，令全国全民皆得辩难讨论，……如是者五年或十年，然后损益制定之。定本既颁，则以后非经全国人投票，不得擅行更改宪法；第六，自下诏定政体之日始，以二十年为实行宪法之期”。

1906年中，四大臣（李盛铎留比利时任大使）结束历时半年的十四国考察，带着梁启超代为起草的预备立宪文件、杨度代为起草的《中国宪政大纲应吸收东西各国之所长》和《实行宪政程序》等文件回国。慈禧太后立即分别召见，计端方三次，载泽、戴鸿慈各两次，尚其享一次，“垂问周详”。四大臣皆陈立宪之利，不立宪之害。针对清廷担心立宪之后皇位与君权问题，端方、戴鸿慈奏称，日本立宪模式可以解决立宪与君权的问题，建议模仿日本宪政模式，先预定立宪之年，使官员和人民预为准备，颁布国是诏。他们所言正是明治宪法的似是而非之处。以《普鲁士宪法》为蓝本的明治宪法是专制与宪政的混合，既强调皇权又强调民主、自由。

8月，慈禧太后召集醇亲王载沣，军机大臣奕劻、瞿鸿禨、荣庆、鹿传霖、铁良、徐世昌、政务处大臣张百熙、大学士孙家鼐、王文韶、世续、那桐、参预政务大臣袁世凯等高层举行了一连串御前会议，阅看、讨论考察大臣的奏折、文件和立宪建议。会上，铁良、荣庆、孙家鼐等人反对立宪，认为中国情势与外国不同，实行立宪，必至执政者无权，坏人得栖息其间，为祸非小；人民不知要求立宪，授之以权，不仅不以为幸，反而以分担义务为苦；实行自治，坏人便会掌握地方命脉，非常危险。袁世凯坚决主张立宪说：“官可不做，法不可不改”，“有敢阻止立宪者，即是吴樾，即是革命党”，表示为立宪要“以死相争”；庆亲王奕劻表态支持立宪说：立宪有利无弊，符合民意，应从改革官制入手，从速宣布预备立宪。庆亲王带动了多数大臣表态赞成改行立宪政体。

针对反对派的责难，几位考察大臣向朝廷提出，中国落后的根源在于专制政体，东西洋各国强盛的原因在于采用了立宪政体，中国欲富国强兵，“除采用立宪政体之外，盖无他术矣。” [3] 其中，载泽在会议期间单独上了《奏请宣布立宪密折》，陈述“宪法之行，利于国，利于民，而最不利于官”，“盖宪法既立，在外各督抚，在内诸大臣其权必不如往昔之重，其利必不如往日之优，于是设为疑似之词，故作异同之论，以阻挠于无形。彼其心非利有所爱于朝廷也，保一己私权而已，护一己之私利而已”。针对反对派说人民程度不足，不宜行宪，载泽道：“不知今日宣布立宪，不过明示宗旨，为立宪之预备。至于实行之期，原可宽立年限”；针对“立宪利汉不利于满”，载泽反驳：“方今列强逼迫，合中国全体之力尚不足以御之，岂有四海一家自分畛域之理？至于计较满汉之差缺，竞争权力之多寡，则所见甚卑，不知大体者也”，“不为国家建万年久长之祚，而为满人谋一人一家之私有”，“忠于谋国者决不出此”。他向朝廷进言立宪“三大利”为“皇位永固、外患渐轻、内乱可弭”。[4]

反复考虑众臣的意见后，慈禧太后作出一系列重大决定，其中包括：1、自今日以后，十年或十五年为期，施行立宪政治；2、其大体效法日本，废现制之督抚，各省新设督抚，其权限仅与日本府县知事相当；3、财政及兵马之事权，悉收回于中央政府；4、中央政府之组织与日本现制相等；5、再派达寿率政体考察团赴日本考察宪法，深入研究日本宪政体制以及经济运作模式；6、设立政治考察馆作为立宪的领导机构，由奕匡、瞿鸿禨、孙家鼐总司核定官制（后加入留日归来青年配合），研究各国宪政，向朝廷提供宪政改革的建议；7、派载泽、世续、那桐、荣庆、铁良、戴鸿慈、袁世凯等十四人负责拟定改革方案；8、设立官制编制馆，负责制定官制改革方案，派载泽、世续、那桐、荣庆、载振、铁良、张百熙、戴鸿慈、袁世凯等人共同编纂官制。

9月1日，清廷在发布了《仿行立宪上谕》和《宣示预备立宪先行厘定官制谕》（瞿鸿禨起草），宣布：及时仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家百年有道之基；因目前百废待兴，民智未开，故须改革官制以除积弊，广兴教育以启民知，厘财备武，以资立宪之基；待预备工作初具规模，再为妥议立宪之期，期限长短俟机而定；立宪前先要作好行政改革（司法改革、教育改革），设立议会，实行地方自治等三方面的准备，“先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律，详慎厘订，而又广兴教育，清理财政，整顿武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础”，“俟数年后规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下”。两道上谕标志，清廷接受代议制、民众权利、地方自治等西方经验与观念，接受分权、制衡、舆论监督等宪政要素，以预备立宪为基本国策，准备放弃皇权专制，向民主政治过渡。慈禧太后在考察大臣回国后两个月内即完成了讨论决策程序，宣布预备立宪，显示清廷的变革决心与空前绝后的决策效率。

两上谕公布后，立宪派和绅商学子们“奔走相告，额手相庆曰：中国立宪矣，转弱为强，萌芽于此”，“以五千年相沿袭之政体，不待人民之请求，一跃而有立宪之希望，虽曰预备亦环球各未有之美矣”，[5] 各地方召开立宪庆贺会，敲锣打鼓，高悬国旗庆贺。在农历十月十日的慈禧太后寿诞日，北京各学堂万余人齐集京师大学堂，再举行了庆贺预备立宪典礼。[6]

官制改革

在《奏请改定全国官制以为立宪预备折》中，考察大臣戴鸿慈、端方建议：仿日本责任内阁、划分中央和地方权限、调整中央机构。他们指出：“日本之实施宪法在明治二十三年，而先于明治七年，明治十八年两次大改官制，论者谓其宪法之推行有效，实由官制之预备得宜。诚以未改官制以前，任人而不任法，既改官制以后，任法而不任人。……中国今日欲加改革，其情势与日本当日正复相似”。[7] 袁世凯支持戴、端的建议，在讨论立宪的会议中面奏从改革官制入手，建立日本式的责任内阁，以为立宪基础。接受袁世凯、戴鸿慈、端方的建议，慈禧太后决定师法日本的明治维新，改革官制，指定由，庆亲王奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨三军机负责官制改革。

在颁布预备立宪上谕当天，慈禧太后召集重臣在恭王府朗润园举行了专门讨论官制改革的会议。会上，奕劻、袁世凯主张从速改革官制，荣庆、孙家鼐主张缓行，会议达成了妥协方案，暂搁置立宪政体中最关键的“议院”不议，决定改革行政和司法架构，以责任内阁取代军机处，设立官制改革的专门机构办事机构——编制馆，由载泽主持制订官制改革方案。次日，慈禧太后发布了厘定官制上谕。几天后，清廷成立了官制编制馆，在朗润园设立了编制馆办事机构。得领班军机大臣奕劻的支持，袁世凯成为官制编订事务的真正主持者。一个月后，编制馆推出了仿效日本责任内阁制的《新官制改革案》，其主要内容为：裁撤军机处、吏部、都察院，设立责任内阁，增设资政院、行政裁判院、集贤院、大理院、审计院等西方架构中的行政、监督机构，责任内阁代皇帝行使行政权，资政院行使监督权。

如载泽在奏折中所言“实行立宪利于国，利于民，唯不利于官”，立宪意味着政体转变和皇族内部分人失去权力。按照袁世凯的方案，成立责任内阁后宗室不得干政，官员不得兼职，皇族失去相当权力，荣庆专任学部尚书，地位降低，身兼户部尚书与练兵处会办等要职的铁良专任内阁副总理，失去财政权和兵权。王公、贝子、宗室们强烈反官制改革方案，以改官制后所有宫监将被驱除，内务府将裁撤的消息煽动太监们对官制改革，去找慈禧太后泣诉。出于权争考虑，军机大臣瞿鸿禨向慈禧进言，谓袁世凯要通过设立责任内阁揽权，御史赵炳麟上《新编官制权属内阁流弊太多折》抨击奕劻、袁世凯不设议院，独设内阁是要造成由二人任内阁正、副总理专权的局面。面对反对官制改革的强大浪潮，慈禧太后被干扰得寝食俱废，向身边人说：“我如此为难，真不如跳湖而死。”[8] 为了避免政局动荡，她决定“五不议”：军机处之事不议、内务府事不议、八旗事不议、翰林院事不议、太监事不议。据此决定，编制馆修改了官制改革方案。

11月，清廷发布官制改革上谕：改巡警部为民政部、户部为度支部，财政处并入度支部，太常、光禄、鸿舻三寺并入礼部，改兵部为陆军部，练兵处、太仆寺并入陆军部，改刑部为法部，专任司法，改大理寺为大理院，掌审判，工部并入商部，改为农工商部，设邮传部管轮船、铁路、电线、邮政，改理藩院为理藩部，设立资政院，审计院，其余衙门毋庸更改。改革后，行政、司法开始分立，军机大臣职数减少，各部尚书均充参与政务大臣，责权加大，中央各部只设专职尚书一人，侍郎两人，不分满汉，都察院改设都御史一人，副都御史两人，有利加强行政责任心和效率。上述官制改革虽比袁世凯的方案保守了许多，但仍体现了向三权分立、责任内阁方向的重大进步。

官制改革没有使袁世凯增加权力，反而使他军权被削。洪杨之乱后，以曾国藩、李鸿章、左宗棠等汉族地方督抚崛起，开始了汉族督抚支撑满清王朝的局面。伴随新政的实施，满清权贵力图改变军权、财权集中于汉族地方督抚之手的局面。推动官制改革过程中，袁世凯因其改革方案触动满人权贵既得利益的而成为众矢之的。慈禧应满人贵胄削汉人兵权的要求，裁抑袁党，重用满人，削去袁世凯的八项兼职和北洋四镇兵权，任满人铁良掌陆军部。在反对官制改革势力结成反袁联盟的形势下，袁世凯的的亲信们纷纷向他进言，劝他引退，以防大祸。袁拒绝言退说：“别无良策，仍不外赶紧认真预备立宪一法，若仍悠忽因循，则国势日倾，主权日削……”。[9]

反势力推慈禧倚重的两广总督岑春煊和军机大臣兼工部尚书瞿鸿禨出面倒袁。二人趁慈禧太后有意削袁权力之机，借朝臣普遍对官制改革方案不满向袁世凯和支持袁的首辅军机庆亲王奕劻发难。1907年4月，岑春煊进京，向慈禧太后面劾奕劻、袁世凯狼狈为奸，贪污纳贿，扰乱朝纲，将权力之争比作清浊之争，掀起了“丁未政潮“。应对岑、瞿的发难，奕劻和袁世凯以所掌握的瞿密保康、梁的三份奏折及岑通过张謇等立宪派与海外的康、梁联系等证据反击，派翰林学士恽毓鼎具名参劾瞿、岑为戊戌变法翻案，促慈禧太后归政。

慈禧太后虽对岑、瞿信任有加，忧袁世凯在朝中势力过大，不满奕劻贪污及纵子枉法，但她清楚，袁世凯代表着变法、立宪，岑、瞿代表着抵制改革的势力。派铁良、孙家鼐调查证实岑、瞿与康、梁的关系后，她决定以改革大局为重，驳回瞿、岑的发难，将瞿开缺回籍，将岑排斥出京。奕劻、袁世凯也不是政潮的赢家。两个月后，慈禧将袁世凯、张之洞调入军机处，以明升暗降的方式剥夺了他们的军权，安排载沣入军机牵制他们的权力，同时命度支部收回地方督抚手中的对外借款及铸造、发行货币权。

地方自治

明治维新后，大久保利通内阁实行了大、小区制，颁布了郡区町村编制法、府县令规则、地方税规则等地方自治法规，赋予代表町村的户长（相当于后来的町村长）在基层完成户籍、收税、征兵等职能；山县有朋内阁制定了《市制》与《町村制》，将全国七万多个町村合并为一万多个，建立了町村自治组织，由此确立了日本的地方自治制度。完善的基层行政组织保证了日本中央政府能够实行按照地价征收地税，有足够财政收入推行立宪改革。

日俄战争期间，清政府在东三省设立了“不妨外交，不碍国权，惟于保卫范围内一切权利，务期完全无缺”的自治机构——奉天保卫公所，在没有被日本占领的区域行使管治权。保卫公所意在自治，而非独立，与日本占领台湾前台人宣布独立同理。梁启超评价说：“东三省者，实天然自治之试验场也。此保卫公所若能实行，一以使吾人自知吾种族非劣于欧美日本，可以由秩序而得自由，而国民自信力因以加强；一以使政府知人民自任民事以自保自卫，实为分政府之劳、助政府之治，而丝毫不侵损政府之权，而政府猜忌心可以尽息。若办理得宜，二三年后化之可也，天下事有作始简而将毕巨者，此类是也。”

袁世凯虽未亲身考察日本地方自治，但通过顾问幕僚了解了日本地方自治的经验和地方自治对国家富强的推动作用。在主张效法日本推行地方自治方面，袁世凯与梁启超不谋而合。清廷宣布变法后，袁世凯开始在直隶进行地方自治的各项准备，指示各州县选派“举、贡、生员或中学堂以上毕业者，家道殷实、勤于公益之绅商”到天津参加自治培训，学习地方自治制度、选举法、户籍法、地方行政、教育行政、警察行政、经济学、法学、财政学、政治学等管理近代国家所必需的法政知识，从各州县速成学习四个月毕业的士绅中选拔一批人赴日本学习、考察，以为地方自治培养骨干。1905年，在提出的派大臣出洋考察宪政的同时，袁世凯奏请在奉天、直隶试办地方自治。奏议获批准后，袁世凯指示天津府设立了“天津府自治局”作为直隶城乡最高的地方自治领导机关。在天津府知府凌福彭领导下，天津府自治局推动所属州县成立了“自治学社”、“地方自治研究所”、“天津县期成自治会”等团体，草拟地方自治章程，编印《法政官话报》、《自治讲义》，分发所属州县，广为张贴，启迪民智，普及自治教育。同时，袁世凯再派出一批地方官员和绅士赴日本学习地方自治。

考察回国后，出洋考察大臣们一致推崇英、日等国的地方自治体制，建议报朝廷效仿，先立府州县议会，再立省议会。考察大臣们的自治建议这时已在直隶实施得卓有成效，天津府各州县以天津县为榜样，已在推行城镇乡地方自治。先前到天津接受自治教育培训回来的毕业学员成为各州县设立自治学社和自治研究所为中心，传播地方自治法理和精神，培养乡村地方自治骨干的教员。

1906年11月，天津官、绅、商、学界代表成立了自治促成会，仿照日本自治法规，制定了中国首部地方自治法规——《试办天津县地方自治章程》。该章程指出：“县自治之监督官，初级为本府知府，最高级为本省总督，其属于各司道主管之事务，各该司道亦得监督之”；“本省总督得解散县议事会”；董事会“会长以本县知县兼任之”，并规定以教养、财产和声望为选举人和被选举人的资格条件。袁世凯在《试办天津县地方自治章程》上批示：“此次试办地方自治，为从前未有之事，凡在官绅，务必和衷共济，一秉大公，以为全省模范。”[10] 1907年4月，天津开始划分选区宣传选举，继而进行了初选和复选。清廷支持了直隶的试办选举，发布上谕强调在推行自治时采取官绅合治的形式，要求“慎选公正明达官绅创办其事”，“凡地方应兴应革事宜，议员公同集议，候本省大吏裁夺施行。”[11]

7月，天津举行了中国首次议员投票选举。由于对候选人有教育、财产方面的资格限制，只有2572人有资格参选。经过初选、复选两轮投票，天津县选举出30位议员组成了“县议事会”，是为中国民选与地方自治的发端。袁世凯在贺词中说：“自治为立宪基础一语已尽人言之矣，其所以为立宪之基础者何在乎？在乎养成议员之资格。盖立宪之重要问题在立议院，……下议院之议员必由地方公选。……今以办理自治为练习地步，则将来开设议院不患乏才矣，故自治议会亦即为议院之先声也。……今日为天津议事会成立之日，可为天津贺，并可为直隶全省贺，可为我中国前途贺。”[12]

8月，袁世凯饬令各州县以天津为榜样推行城镇乡地方自治，设立各州县议会（议事会或参事会）作为地方自治的预备机构，组织绅士赴日本考察地方自治经验。他特别强调商人在地方自治中的地位和作用，要求“非合有学识有经验之本地绅商公同协议，不足以昭慎重。”据此指示，天津自治期成会规定“会员除自治局公举绅士六人及自治局局员外，由天津劝学所、商会各就本籍学界商界公正通达之人，分行公举。”[13] 在直隶地方自治运动中，受过新式教育的绅商被推举为学董、警董、区董，自治预备会会长，省议会议员，或出任县长，走上各级政治舞台，成为城乡社会的领导者。

促开国会与九年立宪清单

随着革命党的暴动和暗杀蔓延，朝野立宪派人士感到了革命对立宪的威胁，湖南绅士熊范舆、雷光宇率先上书请速开国会，各地绅士纷纷效法，促清廷缩短立宪预备期。在岑春煊支持下，郑孝胥、张謇为首的江、浙、闽官、绅、商、学各界代表在上海成立了“预备立宪公会”， 汤化龙在武汉创建了湖北宪政筹备会，杨度、谭延闿成立了湖南宪政公会。立宪组织领袖郑孝胥、张謇、汤寿潜等人认为，从速立宪能够避免革命，召开国会，颁行宪法不需要预备期。预备立宪公会两度致电宪政编查馆，要求在两年内召开国会，同时发出函电，吁请各省的宪政公会、宪政筹备会、自治会代表齐集北京，促清廷从速召开国会。一时，各省组织展开了声势浩大的请愿活动，派代表进京递交请愿书，或联合上书宪政编查馆。湖广总督陈夔龙、两江总督端方、清驻德公使孙宝琦等官员先后响应请愿运动，奏请清廷速开国会或速定开国会期限。

理论家杨度的观点代表着促朝速召开国会运动的主张。他认为，立宪政治是放之四海皆准的行政体制，不需要耗时预备试用，而应当机立断，达到药到病除，否则就是讳疾忌医，延误病情，他号召：“有强压国民必败之政府，而无要求政府不胜之国民……接踵而起，与政府为再度、三度、十度、百度之宣战，非得勿休，非获莫止。”[14] 应当说，清廷宣布的立宪时间表和准备步骤并无不妥。因为，预备立宪上谕说得明白：“先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律，详慎厘订，而又广兴教育，清理财政，整顿武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础”，“俟数年后规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下”。预备立宪上谕中宣布的行政改革、司法改革、教育改革、设立议会、实行地方自治等项准备工作不可能一蹴而就，需要时间。如果中国能像日本那样，二十年完成向宪政的转变绝对不慢。但是，日本扶植的同盟会迅速壮大，革命日益迫近。清廷和发动促开国会运动的立宪派们均清楚，如果按照立宪时间表执行恐怕“日不暇给矣”。[15] 于是，预备立宪公会呼吁加快立宪步伐，清廷明知缩短预备期不可行，也只得迁就。

1907年7月，清廷根据奕劻、袁世凯奏请，改考察政治馆为宪政编查馆作为直属军机处的政治体制改革专门机构，由内阁总理大臣亲自领导，要求加快制宪，派学部右侍郎达寿、邮传部右侍郎于式枚、外务部右侍郎汪大燮分再赴日本、英国和德国专门考察宪法。9月，清廷任溥伦及孙家鼐为资政院总裁，负责筹划该院章程及其有关事宜。10月，清廷命各省督抚均在省会从速设立咨议局，其各府州县议事会亦一并为筹划。1908年，清廷相继颁布了《咨议局章程》、《咨议局议员选举章程》、《资政院章程》的总纲及选举两章、《九年预备立宪逐年推行筹备事宜清单》，《议院法要领》、《选举法要领》和《钦定宪法大纲》等一系列预备立宪的纲领文件。立宪派接受了地方自治选举这一立宪的准备步骤，暂停促开国会请愿运动，投入各地的咨议局议员选举。

在《各省咨议局章程》中，清廷以当时各省的教育水平为依据（按科举学额的5%），规定各省咨议局议员的人数为：直隶140人，江苏125人，浙江省114人，四川省105人，山东省100人，最少的吉林、黑龙江、新疆3省，各30人。《资政院议员选举章程》中规定，议员当选资格有四：“一曰资本家，一曰咨议局，一曰宗室，一曰中央政界”。这一资格规定显示，清政府改变了千来重农抑商的政策，明确把资本家列为发展经济和推动立宪的依靠力量。相当于国会章程的《资政院院章》规定，资政院由钦选和（各省地方）民选的议员各100名组成，资政院的职责是：议决国家财政预算决算、税法、公债、法律等等。

《九年预备立宪逐年推行筹备事宜清单》是清廷筹备立宪的总体规划，其中规定了负责机构，进度要求和责任目标。在清单中，清廷宣布立宪时间表为：各省将各级地方自治作为筹备重点，在1909年内完成咨议局的选举，成立各省的咨议局；1910年全国资政院开院；至1915年，全国城镇乡及厅州县一律成立地方自治机构，乡镇以上一律设立审判厅，人民识字率达到1%；1916年人民识字率达到2%；1917年颁布钦定宪法，召开国会，实行宪政，人民识字率达到达5%。清单还规定实行地方自治和户籍调查，融合满旗畛域，制定国税、地税，颁布会计法，确定皇室经费，设立审计院，建立预算决算体系，以及法律、司法、官制的方面建设的一系列具体目标，要求在预备立宪期内设立从中央到地方的各级立宪机构，将九年要做之事分门别类详细造册，敕令中央各部及地方官员切实执行，预定于九年之后召开国会，建立责任内阁，颁布宪法。

在如同政治遗嘱的《九年预备立宪逐年推行筹备事宜清单》诏书中，慈禧太后表达推进立宪的急迫心情说：“当此危急存亡之秋，内外臣工同受国恩，均当警觉沉迷，扫除积习。……所有人民应行练学自治教育各事宜，在京由该管衙门，在外由各省督抚，督饬各属随时催办，勿任玩延”，“逐年应行筹备事宜，均属立宪国应有之要政，必须秉公认真次第推行”，“至开设议院，应以逐年筹备各事办理完竣为期，自本年起，务在第九年内将各项筹备事宜一律办齐，届时即行颁布钦定宪法，并颁布召集议员之诏”，“上自朝廷，下至臣庶，均守钦定宪法，以期永远率循，罔有逾越”。她要求中央各部堂和地方衙门将谕旨清单悬挂正堂之上，照清单依次举办，每六个月奏报一次筹办实绩，在督抚交接之时，前后任应会同将前任办理情形奏明，以免推诿；要求部与省同办之事，由部纠察各省，令宪政馆设立专门机构，切实考核；都察院负责察访，指名纠参逾限不办或阳奉阴违者。[16]

清廷“九年预备立宪”的总体方案和时间表并非请愿促开国会的立宪派们所说的“拖延敷衍”。日本从明治维新到1890年召开国会，预备了二十二年，清政府制定的九年完成民选国会，颁布宪法，从皇权专制向宪政变革的方案已属激进。《九年预备立宪逐年推行筹备事宜清单》规定的全国资政院开院，全国城镇乡成立地方自治机构，提高人民识字率等目标都是实行宪政所必须，而这些目标的达到需要时间。有鉴于此，梁启超在《立宪九年筹备案恭跋》中批评九年预备立宪的时间表过于仓促，所设目标是达不到的。他指出：“虽以德国、日本教育之盛，而发达之程度，且经十年犹未能增进一倍，今我乃欲两年而一倍，三年而五倍，天下有如此容易之业耶？”他不会想到，中国由专制向宪政的变革不仅九年没有达不到，二十年没有达到，一百年后仍遥遥无期。

《钦定宪法大纲》

分析出洋考察的五大臣的汇报后，清廷认为法国、美国没有皇室的共和民主政体难以仿效；英国没有成文宪法，宪政制度对于君权严格限制，也难以仿效，于是再派达寿、于式枚、汪大燮三大臣重点考察有皇室又有成文宪法的日、德两国。清廷根据三大臣二次考察的汇报决定，仿照维护皇权的日本宪法起草宪法大纲。1908年8月，清廷在朝野促从速立宪的浪潮中颁布了《钦定宪法大纲》，迈出了从专制政体向立宪政体过渡的重要一步。

《钦定宪法大纲》的二十三条条文中，有十七条抄自日本宪法。大纲第一部分是“君上大权”十四条，第二部分为附录，内容为“臣民的权利义务”九条。《钦定宪法大纲》中保留君主专制的内容可以理解，实行君主立宪的国家如英国、日本的王室都是万世一系，这与专制或民主政体无必然联系。大纲的进步体现在对皇权的限制。它确定了国家政体“三权分立”的原则，规定皇帝须受议院、政府和法院制约，必须遵守宪法条文的规定，不再有废止议院通过的法律之权。关于司法权，大纲规定：“委任审判衙门，遵钦定法律行之，不以诏令随时更改”。这一规定取消了皇帝的最高审判权，实际推翻了“朕即法律”的皇权专制。

关于臣民权利，《钦定宪法大纲》的规定虽不如《日本帝国宪法》广泛，但其臣民财产“无故不加侵扰”的条文大体表述了“私有财产神圣不可侵犯”这一宪政基石；其“臣民于法律范围以内，所有言论、著作、出版及集会、结社等事，均准其自由，臣民的人身、财产、居住等权利均受法律保护”的条文体现了从专制向宪政过渡的重大进步。在《钦定宪法大纲》附属的《选举法要领》中，清廷规定：“选举用投票之法，得票多者当选，凡合乎选举资格的臣民，都有选举权和被选举权”。在与《大纲》同时颁布的《议院法要领》中，清廷加入了在经济方面限制皇权的内容，规定：“国家之岁入岁出，每年预算应由议院协赞”。上述规定体现清王朝迎合世界潮流，放弃权力垄断，接受臣民权利不受侵犯等诸多对皇权的限制，体现了清廷放弃专制极权，迈向宪政的进步。

宪法大纲公布后受到立宪派的欢迎，北京等地的立宪人士“欢声雷动，大表贺忱，认为名诏宣示钦定宪法及召集议员的年限，实在是我大清帝国雄飞宇宙的第一大纪念日期，凡我国各地方及全国国民，全当悬灯结彩，开会庆贺才是。”[17] 反对《钦定宪法大纲》的声音主要来自革命党。同盟会拒绝妥协与改良，抓住“君上神圣尊严，不可侵犯”等条款，否定《钦定宪法大纲》的进步性，号召推翻清政府。其实，革命党所抨击的君权条款在君主立宪国宪法中普遍存在。清廷《钦定宪法大纲》主旨不是维护皇权，而是瓦解皇权，其序言写得明白：“夫宪法者，国家之根本法也，为君民所共守，自天子以至于庶人，皆当率循，不容逾越。”军机大臣奕劻进一步指出：“宪法一立，全国之人，皆受治于法，无有差别”。

部分维护特权和既得利益的满族亲贵反对《钦定宪法大纲》，认为“立宪政体利于汉人，而满人历朝所得之权利皆将因此尽失，故竭力反对之”。[18] 王文韶、孙家鼐，鹿传霖等守旧的汉族大臣也反对《钦定宪法大纲》，因为他们的权力地位来自旧的皇权体制，担心按制度变革危及权力地位。上述反对势力反对的理由正好显示出《钦定宪法大纲》的进步性。从预约变法到宪法大纲公布，清廷自愿结束旧体制，开创新制度，民间的言论、结社极为自由，社团，政治党派，利益团体，成千上万的民间商会、教育会、农学会组织遍布全国，公民社会逐渐形成，中国发生了历史上最伟大的社会变革。

光绪慈禧逝世

1908年11月初，光绪皇帝病危，慈禧太后召见军机大臣张之洞、世续、醇亲王载沣商议立嗣，否决了皇室近支溥字辈中被认为最合适继承皇位的恭亲王溥伟（恭亲王奕之孙）和溥伦两人选，决定溥仪继嗣，其父载沣为监国摄政王。张、世担心出现光绪皇后垂帘听政局面，主张径立载沣。慈禧太后认为同治、光绪已是兄弟相继，载沣再继，三代兄弟传承不妥，决定载沣为监国摄政王，溥仪入宫读书。对慈禧的这一决定，载涛后来写道：“慈禧太后自认为身体尚好，准备在接下来的新皇时代继续垂帘听政，所以侧重于册立幼君。”[19]

11月14日，自戊戌变法失败后一直丧失自由的光绪皇帝在瀛台涵元殿逝世，慈禧太后颁懿旨以溥仪为嗣皇帝。次日，慈禧太后去世。三十七岁的光绪死在七十四岁的慈禧之前仅一天，留下了被毒杀的传言：溥仪在其《我的前半生》中说，老太监说光绪死前一天还好好的，服了袁世凯派人送来的药后突然恶化；恽毓鼎在其《崇陵传信录》中记载：“时太后病泻数日矣。有谮上者，谓帝闻太后病有喜色。太后怒曰：‘我不能先尔死’”；有太监李莲英、崔玉贵担心慈禧死后遭光绪清算而下毒之说；有奕劻派人下毒说等等。百年后，北京市公安局法医鉴定中心对光绪帝头发、遗物检测，证实光绪帝死于砒霜中毒。不过，凶手是永远的谜。

慈禧太后当国四十余年，作出最昏庸的决策是庚子年纵容义和团暴乱，向列强各国宣战，派义和团和军队攻打外国使馆和教堂，造成此后几十年政府破产，靠借洋款维持。但是，她在西逃路上发出“罪己诏”，真切自责，深刻反省，决心变革补救，到西安后发布了《预约变法上谕》。在随后几年，她领导实施了大刀阔斧的变法革新。新政的变革包括：在行政与官制方面改革了传统的六部体制，改总理衙门为外务部，设立商部、学部、巡警部、邮传部等新的政府机构，裁撤冗衙，在新建或改组的部门中废除了“数人共一职”的低效架构，废除了鼓励腐败的捐纳制度，简化各官署的公文形式，取消书吏；在经济方面颁布《商人通例》《公司律》、《破产律》《商会简明章程》等一系列经济法规，为工商业的发展提供必要的法制保障；在军事主面改革军制，编练新军和巡警；在教育方面，先废八股，再废科举，打破一千多年旧教育制度的桎梏，大力创办新式学校，派遣留学生出洋留学，设置中央学部，建立近代教育体系；在新闻出版方面，鼓励民间办报，使报业迅猛发展；在法制方面，废除酷刑，修改刑律，添补民法、诉讼法，建立各级审判机构，着手推行行政与司法独立。新政变法不仅将戊戌维新提出的各项改革付诸实施，而且在改革深度与广度方面远远超过了戊戌维新的目标，使古老帝国发生了脱胎换骨的变化。各国评论家纷纷盛赞中国新政带来的巨大变化，《泰晤士报》驻北京记者莫理循预言，中国按此自上而下推动改革的进程，完全可能超过日本。

1906年，慈禧太后决定进行政治体制改革，发布了《预备立宪上谕》，领导国家突破千年祖制，迈向立宪国行列。在预备立宪的两年，也是生命的最后两年中，她与时间赛跑，古稀之年发愤阅读魏源的《海国图志》、徐继畲的《瀛寰志略》等介绍外国历史地理的书籍以广见闻。张謇后来回忆，慈禧太后在1907年四次召见时多次“语及时局之非，不觉泪下”，听到官制混乱和行政效率低下，国家财政陷入困境，改革困难重重等世情时痛哭失声。[20] 在迫近的革命威胁下，她全力推进立宪进程：改考察政治馆为宪政编查馆，加紧制宪；派达寿等大员分英、日、德考察宪法；派溥伦及孙家鼐制定资政院章程，颁布了《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》，《各省咨议局章程及议员选举章程》、《资政院章程》的总纲及选举两章、《九年预备立宪逐年推行筹备事宜清单》，《议院法要领》、《选举法要领》和《钦定宪法大纲》等一系列预备立宪的重要文件。在她的强力推动下，全国各地普遍设立了省地方自治筹备处和府、厅、州、县自治事务所等两级办事机构，还设立了地方自治研究机构与培训机构。她在最后一道上谕——《九年预备立宪逐年推行筹备事宜谕》中严令各级官员在限期内完成立宪时间表中规定的各项目标。

作为改革派和立宪派的最高领袖，慈禧太后善于调动群臣智慧。她在新政和预备立宪改革过程中的决策效率之高，领导改革魄力之大，推动全国走向立宪和实行地方自治贡献之大，在此后一个世纪中国领导人中鲜有比肩者。她的的猝然逝世是中国立宪大业的重大损失。不过，清廷立宪成败的决定因素不是慈禧太后的领导能力，而是日本策动的中国种族革命。日本有能力推翻清政府。日本的颠覆计划注定了中国立宪的失败和清廷的覆亡，慈禧太后的去世只是加速了清廷覆亡的进程。