第 12 章 联省自治运动

地方自治与省宪

两千年来，中国实行大一统的秦制，没有地方自治的理念与制度。1906年，载泽等人考察后向清廷介绍英国的自治体制说：“至其一国精神所在，虽在海军之强盛，商业之经营，而其特色实在地方自治之完密，全国之制，府分为乡，乡分为区，区有长，乡有正，府有官司，率有各地方自行举充，于风土民情，靡不周知熟记。凡地方民居，沟渠道路，劝工兴学，救灾恤贫诸事，责其兴办，委曲详尽，纤细靡遗。以地方之人，行地方之事，故条规严密，而民不嫌苛；以地方之财，供地方之用，故征敛繁多，而民不生怨。” 接受考察大臣的建议，慈禧太后将重建、划分中央与地方的权限作为预备立宪的内容之一，清廷开始了为立宪作准备的地方分权基础工作，决定在中央设立资政院，在各省设立咨议局。载沣当政后继续推动地方自治运动，颁布了《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选法章程》，要求各地尽快完成地方自治以为立宪打好基础。瓦解秦制与王权的地方自治也在瓦解清廷的中央权威，清廷推动的地方自治成了清王朝覆亡的原因之一。

民初，袁世凯继续推动地方自治，公布了《地方自治试行条例》和《地方自治试行条例施行规则》，在其中规定每县划分四至六个自治区域，实行地方自治，提出了分三期筹办地方自治的办法。这时，学界主流观点认为地方自治是走向富强的正路。学者张东荪在《地方自治之终极观》一文中提倡自治说：“以英美之自治精神提倡于我，而不可以大陆派之帝制精神移植于中国也。何也？英美之自治出于人民之自觉。易言之，即出于道德上、政治上之义务。此政治义务为先天所赋，履行此义务即为自我实现也。大陆之自治，实不得谓之自治，盖全基于中央政府之委任，其权非固有的，而为让与的，以与英美相较，则如南北两极，绝不相侔矣”，“中国欲图存且强，则非采用英美派之自治不为功”，“以自治精神为今日解决地方制之终极问题之匙”。[1] 学者丁佛言认为， “合各地方为国家之意思以成国家，则建设巩固；集地方势力以监督政府，则政治改良，故而健全的中国政治体制要必在制定宪法时充分注重中央与地方之权限，其大要中央取列举主义，地方取概括主义。”[2]

袁世凯之后，大总统黎元洪颁布了《地方自治令》，要求继续地方自治的进程。不久，孙中山以“护法”为名发动叛乱，将国家拖入南北分裂。各省期盼和平，希望通过推动地方自治来避免本省卷入战祸。在这一背景下，梁启超提出“联省自治”，主张中央与地方的分权的模式，既反对中央权力过大，也反对地方走向分裂割据。他写道：“一、同人确信旧式的代议政治，不宜于中国，故主张国民总须在法律上取得最后之自决权。二、同人确信国家之组织，全以地方为基础，故主张中央权限，当减到对外维持统一之必要点为止。三、同人确信地方自治，当由自动，故主张各省乃至各县各市，皆宜自动地制定根本法而自守之，国家须加以承认。”[3] 他认为，通过地方自治，“废督裁兵”、军队国家化，消除军阀割据，联合自治的各省共同组成联邦共和国可以实现和平统一，地方自治只会更加巩固、而不会破坏国家统一；诉诸武力只能带来连年的军阀混战。在梁启超、胡适、蔡元培、章太炎、章士钊等有识之士的推动下，十多省代表在北京成立了两个全国性的民间组织——各省区自治联合会和自治运动同志会，标志中国的联省自治运动启动。

民国政府是联省自治运动的积极推动者。在孙中山以“北伐”、“讨贼”等名义制造战乱的几年中，民国政府内务部继续主办着地方自治模范讲习所（传习所），各省区所属道县自治讲习分所也在继续运作。1920年1月，大总统徐世昌因应各省自治的诉求，颁布了经新国会通过的《县自治法》，规定以县为自治单位，设县议会与县参事会。直皖战争后，西南各省看到武力北伐打败北方政府军无望，为保存地盘和实力也纷纷表示拥护“联省自治”。湘军总司令谭延闿率先通电宣布湖南自治及开始制定湖南省宪法，四川、浙江、广西、贵州等省也相继宣告自治。1920年底，章太炎连续发表通电，建议联省自治的具体步骤为：“各省自治为第一步，联省自治为第二步，联省政府为第三步。”[4] 章的设计获得全国各界的一致赞同。1921年中，陈炯明电请浙江都督卢永祥召集各省区代表到上海制定宪法。接受陈的电请，卢永祥通电主张“先以省宪定自治之基础，继以国宪保统一之旧观”，同时召集成立了浙江省宪起草委员会。湖南省长兼湘军总司令赵恒惕，川军总司令刘湘，滇军总司令顾品珍、前陕西督军陈树藩及湖北省议会、山东省议会议长等地方领袖纷纷通电响应卢永祥，制定省宪运动在全国展开。当年，湖南、浙江、云南、四川、广东率先制定出了省宪宪草，湖北，广西、福建、陕西、山西、贵州、江西、江苏、河南等省跟进积极酝酿省宪。

湖南自治与省宪

1918年初，吴佩孚指挥直皖联军击败了湘桂“护法”叛军，占领了湖南，段祺瑞政府任命皖系第七师师长张敬尧为湖南督军兼省长。1920年5月，吴佩孚率直系第三师北撤。湖南前咨议局议长、督军谭延闿乘机纠集各路湘军，宣布复任湖南督军兼湘军总司令。6月，湘军将领赵恒惕率部击败张敬尧，迫张退出湖南。驱张后，谭延闿根据梁启超起草的《湖南省自治根本法草案》，通电宣布湖南自治，制订省宪法，不再接受中央政府任命，并召集官绅开会讨论湖南自治。同月，湖南各界成立了以推动自治运动为宗旨的“联省自治会”，致力于联省自治。会党谭延闿并非真正认同自治与立宪，只是以鼓吹自治、立宪作为谋求割据的借口。因翰林名望而被湘军拥为挂名总司令后，谭大力委任党羽，在主政几个月后被湘军将领们驱逐。逐谭后，湖南各界举行各公团联合会议，推举赵恒惕为湘军总司令兼湖南省长。赵谓一身兼任湘军总司令和省长不妥，请省议会另选省长。省议会选出林支宇为临时省长。赵恒惕真正认同自治与立宪，发表通电响应章太炎的“联省自治”主张，宣布湖南继续实行“湘人自治”，成立了“湖南自治法筹备处”，聘请在湘的知名法学专家和学者李剑农、王毓祥、王正廷、蒋百里、彭允彝等人组成起草委员会，在岳麓书院开始起草湖南省宪法。赵恒惕致书梁启超说：“共和十载，政局屡更，南北纠纷，愈演愈烈，长此以往，生民益困，国本益倾，来日大难，念之心悸。湘承兵燹之后，牺牲至巨，创痛至深，恒愚谬掌军钤，愧无长策，思惟以武力勘祸乱，不如以民治奠国基，是以屡集全省军民长官协议，决定以全省自治为全国率先，庶冀于联省自治得早日实现。”1921年7月，湘军北上援鄂，赵恒惕联络川军刘湘进攻湖北，驱逐了湖北督军王占元。8月，吴佩孚反攻，湘军大败南撤。赵恒惕担心吴军乘胜南下湖南，请英国住汉口领事出面调停，同时促长沙的省宪审查委员会尽快通过省宪，以湖南制宪自治的事实从法理上阻止吴军南下。审查委员们在北方大军压境的形势下达成妥协，完成审查，交全省投票公决。11月1日，全省开始对宪法草案进行总投票。经过一个月的投票，省宪草案以1800多万的绝对多数票获得通过。1922年1月1日，中国历史上首部地方自治宪法——湖南省宪法公布，让国人看到了息兵与联省自治立国的希望。纪念这一大事，长沙造币厂赶制了“湖南省宪成立”的纪念银币、铜币，银币上还雕上了赵恒惕的肖像以表彰赵推动立宪的功绩。

《湖南省宪法》的要点为：湖南为中华民国之自治省；省议员民选；省长为最高行政长官，人选由议会提名，全省公决确定，任期四年，掌统率全省军队、管理全省军政、任免法官和行政官员等大权；省议会为立法机关，议员按人口比例直选；省高等审判厅为司法机关，长官（含检察厅）由省议会选举产生；司法审判独立进行，不受行政干预。参考美国、德国等联邦国家成法，湖南省宪以省权列举的方式体现了“将中央与各省的事权在宪法上划分”的联邦制精神。湖南省宪公布后，章太炎等人在上海发出通电，促湖南当竭尽全力维护来之不易的湖南省宪法。省议会改选后，赵恒惕以1581票的高票当选中国首位民选省长，同时赢得了湖南和全国各界的广泛支持。在积极推进湖南自治的同时，赵恒惕派人到西南各省联络“联省自治”，为中国联省自治运动作出了重大贡献。

浙江宪草

发表联省自治通电后，卢永祥召集原浙江省议员何建章、沈钧儒等人组成省制宪会议开始起草浙江省宪。1921年9月9日，浙江公布了《浙江省宪法草案》（九九宪草）共17章158条，向省内各地区征求意见。至1923年1月，制宪会议收到了各县起草的浙江宪法草案100部，列名参与起草宪法者达万余人，显示民众广泛参与。省政府经审编分类，将按100部宪草分三种体制主张用红、黄、白三种颜色纸张印出，将省制宪会议拟订的“九九宪草”和汇合各县的“三色宪草”一并分发各县，交全民讨论投票。经过长时间的修改审定的浙省宪草比湘宪、粤宪更加完善。但随着卢永祥在1924年的“齐卢战争”中兵败下野，浙江宪草案被束之高阁，未获颁布实施。

广东宪草

1920年，陈炯明回粤后立即推动地方自治，颁布了《选举县长与县议会议员暂行条例》，推动民选县长，民选县议员。1921年1月，广东省议会选出了以黄毅为主任的省宪起草委员会，开始起草省宪。陈炯明提出，要以广东为普鲁士，把中国变成“德意志式联邦”，疾呼“国本安危，在此一举”。省宪起草中，黄毅与湘宪、浙宪的主要起草人王正廷密切联络，参考湘宪、浙宪及瑞士，美，英，德，法，加拿大，奥大利，比利时，荷兰，巴西，葡萄牙，土耳其，日本等国宪法，于6 月完成省宪初稿。9月，广东民选县议会议员完成；11月，民选县长完成；12月，省议会通过了《广东省宪法草案》共15章135条。

广东宪草取消了省长对省议会决案的否决权，对省议会的开支之权作出了限制，规定每年省预算中的军费开支不超过30%，教育经费不少于20%。这一限制条款是陈炯明针对孙中山四处挑起“讨贼”战事，在粤搜刮军费灾难而特别提议的。广东宪草中注重教育，谋求和平发展，关注劳工权利的条文体现了陈炯明注重地方建设，反对军阀混战，强调基层自治的主张。相比湖南省宪，浙江宪草，广东宪草更加强调保护人民生命、财产和人身自由权利，在第二章详细规定了人民的权利与义务。著名政治学者周鲠生对广东宪草第二章评论说：从来宪法对于人民之自由，大都仅有原则之规定，而无具体的保障方法，其结果等于空文。或则宪法之规定，仅能防制行政部之专制，而不能限制立法部之侵害自由，今之广东省宪，则能补此种缺憾者也。比较而言，广东省宪草案却是各省宪法中最完善和可行者。

云南的自治运动

张勋在北京发动兵变时，云南督军唐继尧出于维护西南独立的考虑通电响应了孙中山的叛乱。在随后几年的内战中，唐继尧认识到了附孙叛乱的分裂恶果，转向拥护联省自治运动，积极推动制定省宪。他指出，中国幅员太大，各地情况千差万别，不能，也不应中央集权，应借鉴北美，建立联邦共和国。在“联省自治”运动中，唐继尧大力推动地方建设，开启了云南的“建设时代”。其新政举措包括，实行新县制、注重市乡自治、兴修水利、建电力抽水站，帮助滇池周边农田实现了规模灌溉，解决了小农分散的生产方式无法解决的难题。在他治下，昆明市内的公路和城市基础设施建设突飞猛进，市内建起了自来水厂，周边农村推广了用电和用肥田粉（化肥）。为解决云南的交通难，他积极推动发展航空业，修机场、买飞机、建航校，并设想利用全省各地的水面建立水上飞机网。在教育方面，他筹办了东陆大学（云南大学）。“自唐氏民十一返滇,励精图治,从事建设以来,全省上下,均本其进取之精神,谋各项新事业之发展。故为期虽短，而成效昭著也。”[5]

联省自治运动中公布的省宪或省宪草有着下列共同点：调尊重国家统一与领土完整；保护公民基本权利；对省、县两级行政首长的权力予以节制；强调基层县、乡自治；禁止军人干政等等。在维护国家统一这一点上，湖南、四川、浙江、广东各省省宪法第一条完全相同，均规定各该省为中华民国之自治省，没有一省要求脱离民国中央政府而独立。省宪一方面否定了中央集权，禁止本省督军专权，为国家在联邦主义基础上的永久统一铺平道路，另一方面强调省内基层自治，列举县级事权。其中，广东宪草列举了县事权十一项，最为详细。

联省酝酿国宪

制定省宪热潮中，各界积极推动国宪的制定。1922年3月，各省议会联合会、教育联合会、商会联合会、农会联合会、工会联合会、银行公会联合会、律师公会联合会、报界联合会在上海举行了“中华民国八团体国是会议”，决议各省自制省宪后再联合制定国宪，推举张君劢、章太炎、张东荪等著名学者组成的“国是会议国宪草拟委员会”开始草拟国宪。8月，国是会议宣布制定国宪要点为：（一）中华民国为联省共和国；（二）列举联省政府与省政府之权限；（三）国防军不超过二十万人，分驻国防要地，岁费不得过联省政府岁出百分之二十；（四）各省军队改为民团；（五）限定何种为联省政府收入，其余通为各省收入；（六）军人解职未满三年者不得当选为省长；（七）现役军人不得以文字向公众发表政治意见。[6] 湖南政府省长赵恒惕率先通电响应国是会议，呼吁建立联邦制国家，自制省宪的各省领袖跟随响应。

9月，胡适提出 “建立于省自治之上的联邦统一国家” 主张。他指出，用集权形式施行于最不适宜集权的中国，是军阀割据的根源，而依据省自治的联邦制才是打倒军阀、南北一统的有力武器。中央集权制下，省级首长（如早期巡抚和当时的省督军）是中央政府任命的，其所代表的是中央政府的权力与利益，并以中央政府之代表的身份在各省行使统治权。在联邦主义之下，各省自治，当地事务由当地人自己来决定、管理。省级行政首长（在联省自治中被称为省长）由各省选民直接或间接选举产生，省长的权力不是来自中央政府，而是来自本省的选民。如果各省能够自治，联邦制即水到渠成。胡适的主张得到张东荪、王世杰、李石曾为首的学界支持，也得到了中国各界及除孙中山外的各省领袖的一致拥护。四川的刘湘、贵州的卢焘、广东的陈炯明、江西的陈光远、浙江卢永祥、陕西的陈树藩、东北的张作霖、直系的吴佩孚等地方实力派都在辖区域开展不同形式的自治运动，云南、广西、贵州、陕西、江苏、江西、湖北、福建等十五省先后宣布自治，实行联省，效仿湖南，积极制定省宪，顺、直省议会也曾电请各省议会选派代表赴沪共同制定省自治法纲要。陈炯明在联省自治运动中深刻反省，摆脱了会党观念，反对军治、党治，提倡民治，从暴力革命党转变为联邦主义者。他后来总结写道：“联省自治“即联乡治区，联区治县，联县治省，联省治国。析言之，即全国政治组织，以业治为经，域治为纬，组成五级政制。自乡治以上，各级构成分子均以区域职业两种团体为基本单位，其顺序则以乡治为基础。由此基础，层建而上之，则为区、为县、为省、为国是也”。“政治组织之根本，在于规定中央与地方之权限；规定之方式，古今万国不外中央集权与地方分权两种。大抵国小民寡，集权之制容或可行，否则无不用分权制者。美之合众，德之联邦，皆分权制。英之帝国，其属地如澳洲，加拿大等皆完全自治，实为分权之尤。俄以广土众民行中央集权，今亦已革命矣。”[7]

联省自治否定两千年来的秦制，代之以层层自治：联民治村、治镇，联村镇治市县，联市县治省，先从体制上建立各省自主的小型自治共和体，逐渐把属于地方的治权交还地方，引入分权，制衡，妥协，消除政权与军权分家，消除党权，由人民以自治的方式自下而上改造社会，走改良进步的道路，最终通过选举建立联邦制的国家。在联邦制之下，中央政府允许各省独立，承认省宪，各省派代表组成联省议会，制定联省宪法，以达成国家统一的目标。地方自治可以制衡中央，避免出现独裁专制，既可解决南北统一的问题，又可以划清中央与地方权限，消除各地军阀割据。联省自治，建立联邦与武力统一、中央集权道路的冲突实际是西方宪政共和与东方专制的冲突。因此说，推动联省自治、联邦建国与走向共和宪政是一回事。

联省自治运动标志中国选择了最适合国情的联省自治、和平统一，建立联邦制国家道路。在这场运动中，中国思想界，学界认识到，清廷确定的先预备立宪，推行地方自治，在各省选出议会，再建立有各省民意基础的国会，然后制宪、立宪走向共和的时间表并没有错。事实上，联省自治运动正是实施清廷实施地方自治，民选，走向立宪共和大业的继续。若非外强干涉，清廷制定的立宪目标会达到。同样，若无外强在北洋时代干涉，中国的立宪目标将在北洋时代达到。

曹锟当选总统与首部中华民国宪法

1923年9月，国会召开预选会议，讨论总统选举。《总统选举法》规定，总统选举会议必须有参、众两院三分之二的议员出席才能开议。第一届国会议员共870位，开选议员人数须在580位以上。民国以来，和平统一、制宪与总统选举的最大敌人是孙中山。这一次，他再次出手破坏，派人到北京活贿买议员南下广州以阻止北京国会的总统选举。出于派系争斗考虑，各派反直势力也抵制总统选举：浙江卢永祥派人到天津设立议员执行处，以每月300元薪金的条件动员议员南下上海“完成制宪”以阻止北京举行总统选举；直奉战败的张作霖也采取手段动员东三省议员离京回东北。对于反对势力的联手拆台，直系政府劝阻议员出走无效，只得以贿制贿，用直系各路军阀的捐款和向各县的摊款收买国会议员留京参选。

10月5日，国会投票选举总统。由于贿选被披露，除美公使舒尔曼外，各国使节均未到场观看。选举结果不出意外，曹锟以480票当选为大总统。10月10日，曹锟在武昌暴动纪念日宣誓就任总统。几年后，国民党在当权后控制宣传工具，大力宣传“曹锟贿选总统”、“猪仔国会”，却隐瞒孙中山贿买议员南下，贿买加暴力胁迫议员选自己为非常大总统、贿买议员南下拆台导致北京国会无法选举，曹锟被迫贿选等等史实。革命党史书中只有曹锟贿选而不见孙中山贿选，是党化宣传服务一党私利隐瞒真相的典型一例。

1923年10月10日是中国历史上一个值得纪念的日子。这一天，国会宪法会议三读通过了《中华民国宪法》（1923年宪法），议长吴景濂立即主持了宪法颁布典礼，总统曹锟宣告中华民国宪法公布。经过十年制宪，民国终于产生了中国第一部宪法。民国制宪经过了长期艰难的历程。1913年7月，国民党一面在南方发动武装叛乱，一面操纵国会垄断政治权力，制定了服务国民党垄断国会专权的《天坛宪草》。无奈之中，袁世凯根据国民党籍议员暗通叛乱的证据宣布取消国民党籍议员资格，解散了国会，搁置了《天坛宪草》。袁世凯去世后，北洋政府为避免继续分裂，向革命党人妥协，恢复了革命党人专权的国会（称第一届国会第二期常会），两院议员组成宪法会议继续制宪。1916年9月，宪法会议通过《天坛宪草》（“一读”），1917年1月，宪法会议对《天坛宪草》开始“二读”程序，逐条进行讨论，6月，张勋进京发动兵变，国会第二次被解散，“二读”中止。随后，孙中山收买议员南下，在广州另立政府和所谓国会非法会议，分裂了国家，也分裂了国会，使制宪无法继续。1922年8月，直系控制北京政府后要求恢复民国法统，推动旧国会重开，继续制宪，除对一部分条文进行二读外，又补充了《地方制度》与《国权》两章。由于孙中山再度贿买部分议员南下，二读程序无法完成，直系政府只得花钱召集议员回京“宪选并进”。在南方孙中山和反直军阀联手收买议员南下拆台的阻挠下，制宪会议因人数不足，先后流会达44次之多，显示制宪之艰难和孙中山对制宪进程破坏之惨烈。经过一年多的反复讨论，宪法会议终于在1923年10月10日完成了《地方制度》与《国权》两章的二读，及全文的三读，通过了中国首部《中华民国宪法》。

国民党和反直势力抨击这届国会为“猪仔国会”，并极力贬低和否定1923年宪法。但宪法专家张君劢指出，这部宪法的内容相当可取。事实上，1923年宪法中“大总统”一章的内容基本抄自《天坛宪草》，并未加入有利于直系的条文，并且删去了《天坛宪草》中扩大总统权力的两条，可见曹锟为首的直系并未操控制宪服务私利。后来国、共两党将1923年宪法宣传为“曹锟宪法”是出于一党私利的恶意诋毁。

1923年宪法是一部体现联邦制的宪法，是清末立宪与地方自治大业的传承，也是中国联省自治运动进步成果的结晶。其重大进步表现在新起草的《地方制度》与《国权》两章。从清末到民国，中央的集权要求与地方的分权要求之间冲突不断。1923年宪法能够最好地消除这些冲突。关于中央和省的权力分配，1923年宪法既非完全中央集权制（单一国家制），也非典型的地方分权制（联邦制），而是反映联省自治运动的诉求，规定地方享有很大的自治权，以列举法界定了中央权与地方权，列举中央权有：外交、国防、国籍法、刑事、民事及商事之法律、监狱制度、度量衡、币制及国立银行、关税、盐税、印花税、烟酒税其他消费税、邮政、电报及航空、国有铁道及国道、国有财产、国债、专卖及特许、国家文武官吏之铨试、任用、纠察及保障，其他依本宪法所定属于国家之事项，规定省除没有宪法修正提议权以外，享有教育、经济、市政、水利、财政、内政、金融、社会福利等地方自治的权力。联省自治运动中，各省省宪或宪草均将军事权纳入省事权，1923年宪法把军事权收归中央，规定省不得自置常备军，不得设立军官学校及军械制造厂，还规定省法律与国家法律抵触者无效，省不得缔结有关政治之盟约，省如以武力侵犯邻省，政府得以国家权力强制之等。出于对军阀割据的担心，1923年宪法文本中没有用“联邦”或“联省”的字眼，但其《国权》与《地方制度》两章体现了联邦制。

宪法颁布后不久，中国的联省自治运动被苏俄的枪炮镇压，体现联省自治运动成果的1923年宪法也被国民党废弃。然而，在经历数十年革命后，主流宪法学者们认为，作为中国唯一一部联邦制宪法，1923年诞生的《中华民国宪法》是中国各种宪法版本中最具宪政精神，最合中国国情，也是最好的一部宪法。其中的《地方制度》与《国权》两章能够最好地解决地区间和民族间的冲突。与它相比，其后的宪法版本均体现向一党专制和向秦制的倒退，完全不能与它相提并论。

清末以来，中国的走向被日、俄两强左右，重大关头的选择均不是中国人的选择。联省自治运动和1923年宪法是中国人自己的选择，因此而短命。然而，中国人曾经的正确选择不因短命而贬值。可以预见，在中国真正宪政时，新宪法将与1923年宪法相近，后者将浴火重生。