第七章 行政强制

第一节　行政强制概述

　　一、行政强制的界定

　　通常认为，行政强制是指为了实施行政管理或达成行政管理目的，对公民、法人或者其他组织的人身、财产、行为等采取强制性措施的制度。行政强制是行政强制措施和行政强制执行两项制度的合称，二者虽有区别，但有着内在的关联。

　　（一）行政强制措施的概念和特征

　　行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

　　行政强制措施有以下特征：第一，预防性和制止性。行政强制措施的目的在于预防、制止或控制危害社会行为的发生或扩大；第二，临时性和中间性。行政强制措施常常是行政机关作出最终处理决定的前奏和准备；第三，主体只能是行政机关和经授权的组织。

　　（二）行政强制执行的概念和特征

　　行政强制执行是行政机关或由行政机关申请法院对不履行行政机关依法作出的行政处理决定中规定的义务，采取强制手段，强迫其履行义务，或达到与履行义务相同状态的行为。

　　行政强制执行有以下特征：

　　第一，行政强制执行的执行主体包括行政机关和人民法院。与实施行政强制措施的主体只能是行政机关和经授权的组织不同，行政强制执行的主体除行政机关和经授权的组织外，还包括法院。

　　第二，行政强制执行以公民、法人或者其他组织不履行具体行政行为所确定的义务为前提。公民、法人或者其他组织所负义务是生效具体行政行为确定的义务，如果公民、法人或者其他组织自动履行义务，则不产生强制执行问题。行政强制执行只能在公民、法人或者其他组织不履行义务时才能进行。

　　第三，行政强制执行目的在于以强制的方式迫使当事人履行义务，或达到与履行义务相同的状态，即实现具体行政行为所确定的义务内容。

　　示例

　　某交通局在检查中发现张某所驾驶货车无道路运输证，遂扣留了张某驾驶证和车载货物，要求张某缴纳罚款1万元。张某拒绝缴纳，交通局将车载货物拍卖抵缴罚款。下列说法正确的有：（2012年试卷二第99题）

　　A.扣留驾驶证的行为为行政强制措施

　　B.扣留车载货物的行为为行政强制措施

　　C.拍卖车载货物的行为为行政强制措施

　　D.拍卖车载货物的行为为行政强制执行

　　【参考答案及简要提示】ABD。本题重点的考查行政强制措施与行政强制执行的认定。其中，对C与D的判断较为简单。相对复杂的是对A与B的判断，因涉及行政强制措施与行政处罚的区别。认为扣留驾驶证属于行政处罚属误解。行政处罚本质特征在于其制裁性，针对违反行政法律规范的行政制裁，是行政机关作出的最终处理，本题中的扣留驾驶证并不是最终处理。同时，此处的扣留不同于《行政处罚法》中的“暂扣或吊销许可证、执照”，即使用语相同，也要分析行为的本质性质。

　　二、行政强制的性质、意义和立法

　　为应对多样的社会活动，行政机关拥有多种处理手段和管理方式，行政强制即为其中一种管理手段，它是行政机关排除来自公民、法人或者其他组织阻力的一种工具，是行政机关权力行使的最后手段。缺少这一手段的保障，行政机关可能无法进行有效管理。

　　无论是行政强制措施还是行政强制执行，都是行政机关行使权力中表现最为激烈，对公民、法人或者其他组织影响巨大的行为方式，它可以使公民、法人或者其他组织的人身或财产直接受损。

　　从行政执法的运作过程看，一旦行政机关动用行政强制，事实上即意味着行政机关与公民、法人或者其他组织双方的友好合作宣告结束，行政机关的权力和公民、法人或者其他组织的人身或财产权利进入了直接交锋。因此，行政强制制度的正确运用，能够保证令行禁止，实现良好的法治秩序；反之，行使不当或一旦滥用，必然会给公民、法人或者其他组织带来巨大损害。正因为如此，行政强制立法在行政机关与公民权益保护之间的导向选择，就至关重要。

　　鉴于行政强制的性质，自改革开放以来我国开始重视行政强制的立法，逐步形成了一套行政强制制度。不过，一直以来对行政强制的立法基本采用的是分散立法，由单行法律、法规对行政强制作出规定。虽然分散立法对规范行政强制起到了积极作用，但这一立法模式也给行政强制制度带来了一定的问题，例如设定权不明确、规定缺乏统一、程序规定欠缺，同时实践中滥用强制权的现象突出，当然也存在强制执行难的问题。基于此，全国人大于1999年着手起草行政强制法。行政强制法于2011年6月30日经第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，并自2012年1月1日起施行。

　　根据行政强制法的规定，除应对突发事件时行政机关采取应急措施或者临时措施，以及行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施外，所有的行政强制的设定和实施均应适用行政强制法。行政强制法共有71条，分为7章。下文对该法的主要内容作一分析。

　　三、行政强制的基本原则

　　行政强制的基本原则指贯穿于行政强制制度之中，体现行政法治的内在精神和理念，要求行政机关、公务员及相关主体从事行政强制活动时必须坚持和遵循的基本要求。行政强制法第4条至第8条则分别确立了五项行政强制的基本原则，具体为：行政强制法定原则、适当原则或非强制优先原则、教育与强制相结合原则、不得谋利原则和权利保障原则。

　　（一）行政强制法定原则

　　行政强制法第4条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”该规定确立了行政强制法定原则，指行政强制权的设定及其行使必须依法进行，不得违反法律规定。没有法律规定或授权，不得设定行政强制；对于依法享有强制权的行政机关及其他机关，必须严格按照法律行使行政强制权。

　　根据行政强制法第4条规定，行政强制法定原则包括设定法定和实施法定两个方面：

　　1.设定法定。是指行政强制的设定权由法律规定，它涉及行政机关限制、剥夺或其他影响公民、法人或者其他组织权利的正当性和权限问题。行政强制作为激烈的行政管理手段，其设定至关重要。根据行政强制法的规定，行政强制原则上只有全国人民代表大会及其常委会制定的法律才有权设定，行政法规和地方性法规能否具有或具有什么样的设定权，有赖于法律的明确授权。除法律、行政法规和地方性法规外，其他任何规范不得设定对公民、法人或者其他组织不利的行政强制行为。

　　2.实施法定。

　　对由立法依法设定的行政强制，享有行政强制权的机关必须依照法律规定的权限、范围、条件和程序行使该权力。（1）权限法定。行政机关及相关主体实施行政强制必须遵循权限法定的要求，没有行政强制权的机关和组织不得实施行政强制。（2）范围法定。对享有行政强制权的行政机关及相关主体，应严格按照法律事先规定的权限范围，不得逾越权限范围。（3）条件法定。行政强制权的行使皆需要具有一定的条件，行政强制法及相关单行法均会对行政机关及相关主体行使行政强制权的条件、情况作出明示或默示规定。行政机关及相关主体只有在满足或符合法律规定的条件时，方能行使行政强制权，采取行政强制，否则构成违法。（4）程序法定。行政强制合法不仅包括结果合法，而且包括程序合法，二者缺一不可。行政强制法亦对程序十分重视，使用大量条文对行政强制程序作出规定。

　　（二）行政强制适当原则

　　行政强制法第5条规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”该规定所确立的行政强制适当原则，是行政强制至关重要的原则，对其理解直接关系到行政强制法的适用。

　　所谓行政强制适当原则，指行政强制的设定和实施应当保证行政强制手段与行政强制目的关系的恰当与适中，即设定和实施的行政强制应当出于行政管理所必需，在有多种行政强制手段可采用时应使用损害最小的手段。

　　根据行政强制法第5条规定，适当原则包括以下三方面的要求：

　　1.行政强制手段适当。即行政机关所采取的行政强制手段必须为达到的结果相适当，手段与结果之间要匹配。

　　2.非强制手段优先。即采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。这是行政强制适当原则的核心。非强制手段优先原则的确立，明确限定了行政强制在行政管理中的定位，行政强制既不是行政管理的第一位选择，也不是能够频繁使用的手段，除非不得已，行政机关不得动用行政强制，立法机关也不能为行政机关创设行政强制手段。

　　3.此原则既适用于行政强制的实施，也适用于行政强制的设定。根据行政强制法第5条规定，适当原则不仅对行政机关具体实施行政强制行为有约束力，而且对立法机关为行政机关设定行政强制行为也有约束力。

　　（三）教育与强制相结合原则

　　行政强制法第6条规定：“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。”该规定确立了教育与强制相结合原则。

　　教育与强制相结合原则指行政机关在实施行政强制时，不能一味强调强制，而应当与说服教育相结合，通过说服教育工作尽可能促使当事人自觉履行义务，在说服教育无效的情况下应及时通过强制实现法律目的。具体有以下要求：在实施行政强制时应树立教育与强制并举的观念；先教育后强制；运用多种手段进行宣传教育。

　　（四）不得谋利原则

　　不得谋利原则指行政机关及其工作人员应当始终坚持行政强制权的行使为公共利益的要求，不得利用行政强制权为单位或个人谋取利益。行政强制法第7条规定：“行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。”

　　结合行政强制法的其他规定和行政实践，不得谋利原则包含两方面的要求：

　　1.不得谋利的主体不限于行政机关工作人员，行政机关本身也包括其中。在现实中，虽然多数情况下滥用行政强制权或行政权力的主体主要表现为行政机关工作人员，但行政机关同样可以构成谋利的主体。

　　2.不得谋利的对象包括单位和个人。根据行政强制法第7条规定，不得谋利包括不得为单位谋取利益和不得为个人谋取利益，而结合行政强制法的规定，不得谋利原则中的“单位”和“个人”不限于行政机关及其工作人员本身，运用行政强制权为任何单位和任何个人谋取利益均在被禁止之列。

　　（五）权利保障原则

　　行政强制法第8条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。”该条规定确立了行政强制权利保障原则。

第二节　行政强制的种类和设定

　　行政强制的设定是由立法创设行政强制，本质是国家对行政强制的立法规定，涉及哪些法律规范可以对哪一（些）种类的行政强制作出规定。行政强制包括行政强制措施和行政强制执行，二者的种类不同，设定也有很大差异。

　　一、行政强制措施的种类和设定

　　（一）种类

　　行政强制措施可以划分为不同的类别，行政强制法第9条对此作出明确规定，内容为“行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施”。

　　限制公民人身自由的强制措施，指为制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大等情形，行政机关依法对公民的人身自由实施暂时性限制。例如，强制驱散游行示威者。

　　查封场所、设施或者财物，扣押财物，冻结存款、汇款，上述三类行政强制措施属于对物采用的强制措施。查封是行政机关对公民、法人或者其他组织的场所或物品进行封存，不准转移和处理的措施，可以适用于财物，也可适用于场所和设施；扣押指行政机关将公民、法人或者其他组织的财物移至另外场所加以扣留，不准被执行人占有、使用和处分的措施；冻结指限制金融资产流动的行政强制措施，包括冻结存款和冻结汇款。

　　除以上述四类之外的行政强制措施，行政强制法未沿用行政处罚法的做法作出限定，仅用“其他行政强制措施”作概括。

　　（二）设定

　　与行政处罚、行政许可的设定相比，行政强制法对包括行政强制措施在内的行政强制设定采取了从严的思路。

　　1.法律的设定权。

　　法律可以对所有的行政强制措施进行设定，但下列行政强制措施的设定由法律保留：限制公民人身自由的行政强制措施、冻结存款、汇款，以及其他应由法律设定的事项，这些措施只能由法律作出设定。

　　2.行政法规的设定权。

　　行政法规对行政强制措施的设定相对复杂，包括两种情形：第一种情形是某一领域或事项尚未制定法律。在此情形下，如相关事项属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定由法律保留的行政强制措施之外的措施，即限制公民人身自由的行政强制措施、冻结存款、汇款，以及其他应由法律设定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。第二种情形是某一领域或事项已出台法律。在此情形下，如已制定的法律设定了行政强制措施，且对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规只能对已创设的行政强制措施作出细化规定，不得作出扩大规定；如已制定的法律未设定行政强制措施，行政法规原则上不得设定行政强制措施。不过，在符合特定条件时行政法规可以设定行政强制措施，即单行法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施，那么，行政法规可以设定由法律保留设定的行政强制措施之外的其他行政强制措施。

　　3.地方性法规的设定权。

　　根据行政强制法的规定，地方性法规对行政强制措施的设定权为，尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，可以设定的行政强制措施有两类，即查封场所、设施或者财物和扣押财物。

　　对法律已设定的行政强制措施，地方性法规只能对法律所规定的行政强制措施的对象、条件、种类作出细化规定，加以具体化，扩大规定无效。如法律中未设定行政强制措施的，地方性法规不得设定行政强制措施。

　　除法律、法规以外的其他规范性文件，均不得设定行政强制措施。

　　二、行政强制执行的方式和设定

　　（一）行政强制执行方式

　　行政强制执行的方式因执行主体不同而不同。如果行政机关的具体行政行为需要申请法院执行，则由法院主要使用相应的强制方式强制当事人履行；如果行政机关有自行强制执行权，则由行政机关依法律规定的方式强制执行。

　　应当说，不同的行政机关可以采取的行政强制执行方式应依法律规定。概括而言，可以分为三类：

　　一是代履行。也可称为代执行，指如当事人拒不履行的义务为可由他人代替履行的义务时，行政机关请他人代为履行，并要求当事人承担相应费用的执行方式。代履行有两个特征：第一，当事人应履行的义务为可替代义务，即此义务可以当事人亲自履行，也可以由他人履行，如排除妨碍、恢复原状属于此种义务。如某项义务必须当事人亲自履行，不能适用代履行；第二，代履行的费用应由当事人承担。

　　二是执行罚。指在当事人逾期不履行义务时，行政机关要求当事人承担一定的金钱给付义务，促使其履行义务的执行方式。如当事人不缴纳罚款，行政机关依法加处罚款或者滞纳金。值得注意的是，这里虽用的是罚款，但不是行政处罚，而是一种行政强制执行方式。

　　三是直接强制。指行政机关直接对当事人人身或财产实施强制，迫使其履行义务或实现与履行义务相同状态的执行方法。一般包括划拨存款、汇款，拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物等。

　　行政强制法第12条规定的行政强制执行方式有：加处罚款或者滞纳金；划拨存款、汇款；拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；排除妨碍、恢复原状；代履行；其他强制执行方式。

　　（二）设定

　　行政强制法第13条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”此规定要求行政机关的自行强制执行必须由法律设定，包括行政法规、地方性法规不得设定行政机关强制执行，因此此规定限缩了行政强制法实施前授权行政机关能够自行强制执行的范围。

　　三、设定的论证和评价

　　根据行政强制法的规定，无论是对行政强制措施的设定还是对行政强制执行的设定，在设定前必须进行论证，设定后必须进行评价。

　　在起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。

　　行政强制设定后应进行评价。行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价，并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止；行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政强制的设定机关；公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。有关机关应当认真研究论证，并以适当方式予以反馈。

第三节　行政强制措施实施程序

　　行政强制法用了相当大的笔墨对行政强制措施程序作出规定，意在增加操作性和规范性。

　　一、实施行政强制措施的主体

　　行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。特别值得注意的是，行政强制法第17条第2款授予行使相对集中行政处罚权的行政机关采取行政强制措施的权力，即依据行政处罚法的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。

　　行政强制法明确规定行政强制措施权不得委托，同时规定行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。

　　二、 一般程序要求

　　实施行政强制措施的一般程序，指行政机关实施各类行政强制措施均需要遵守的程序环节和要求。

　　1.报告和批准。实施前须向行政机关负责人报告并经批准。情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在24小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。

　　2.表明身份。实施行政强制措施时，应由两名以上行政执法人员实施。实施时，执法人员应出示执法身份证件，表明身份。

　　3.通知当事人到场。当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。

　　4.告知和说明理由。执法人员应当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径。

　　5.听取当事人的陈述和申辩。

　　6.制作现场笔录。现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明。

　　三、特别程序要求

　　除一般程序要求外，行政机关实施限制公民人身自由、查封扣押、冻结等行政强制措施的，还须遵循特别程序要求。

　　（一）实施限制公民人身自由的强制措施

　　当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限。在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办批准手续。如法律规定对此类措施的其他程序作出规定，应从其规定。

　　行政机关实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限。实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。

　　（二）查封、扣押

　　1.对象要求。限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物，不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品，对当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。

　　2.形式要求。行政机关决定实施查封、扣押的，应当制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明的事项有：当事人的姓名或者名称、地址；查封、扣押的理由、依据和期限；查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。

　　3.期限。查封、扣押的期限不得超过30日，如法律、行政法规另有规定的，从其规定。情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过30日。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。

　　对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。

　　4.保管及费用。

　　对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿。

　　因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。

　　5.处置。

　　行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在法定期限内作出处理决定。行政机关有三种处置方式：

　　第一，没收。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收。

　　第二，销毁。法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁。

　　第三，解除查封、扣押。有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：当事人没有违法行为；查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关；行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；查封、扣押期限已经届满；其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。

　　（三）冻结

　　1.只能由法律规定的行政机关实施。冻结这一强制措施的实施主体只能由法律规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。

　　2.对象要求。冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当；已被其他国家机关依法冻结的，不得重复冻结。

　　3.冻结通知书。行政机关依照法律规定决定实施冻结存款、汇款时，在遵守一般程序要求的同时，还应并向金融机构交付冻结通知书。金融机构接到行政机关依法作出的冻结通知书后，应当立即予以冻结，不得拖延，不得在冻结前向当事人泄露信息。

　　4.冻结决定书。作出决定的行政机关应当在3日内向当事人交付冻结决定书。冻结决定书应当载明下列事项：当事人的姓名或者名称、地址；冻结的理由、依据和期限；冻结的账号和数额；申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；行政机关的名称、印章和日期。

　　5.期限。除法律另有规定的，冻结的期限为30日。自冻结存款、汇款之日起30日内，行政机关应当作出处理决定或者作出解除冻结决定；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过30日。延长冻结的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。

　　6.冻结决定的解除。有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除冻结决定：当事人没有违法行为；冻结的存款、汇款与违法行为无关；行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要冻结；冻结期限已经届满；其他不再需要采取冻结措施的情形。行政机关作出解除冻结决定的，应当及时通知金融机构和当事人。金融机构接到通知后，应当立即解除冻结。行政机关逾期未作出处理决定或者解除冻结决定的，金融机构应当自冻结期满之日起解除冻结。

第四节　行政机关强制执行程序

　　一、行政机关自行强制执行权限

　　我国行政强制执行实行由行政机关和法院共享强制执行权的模式，二者各自的权限涉及行政强制执行的运行。行政强制法对此前行政机关和法院各自的强制执行权进行了一定的调整，规定“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。根据此规定，行政机关自行强制执行权的取得需要由全国人大及其常委会制定的法律授权。

　　不过，行政强制法在规定单行法律可以授权行政机关自行强制执行时，也给予行政机关可以自行强制执行的两项授权。一是对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除。根据行政强制法第44条的规定，行政机关进行强制拆除的条件是，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除。同时，在程序上，行政机关应予以公告，限期当事人自行拆除。二是符合特定条件时对金钱给付义务的直接强制执行。对行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法采取加处罚款或者滞纳金进行间接强制执行。如当事人仍不履行，法律授予自行强制执行权的行政机关自然可以直接强制执行；没有授予的，原则上要申请法院执行。不过，若当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，且行政机关在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施时，该行政机关即取得强制执行权，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。

　　二、 一般程序及要求

　　对行政机关自行强制执行程序，无论采取何种措施均应遵循下列程序环节：

　　一是督促催告。在进行强制执行前，行政机关应利用催告的方式，作最后一次的督促，让当事人自觉履行义务。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：履行义务的期限；履行义务的方式；涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；当事人依法享有的陈述权和申辩权。

　　二是陈述与申辩。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

　　三是作出强制执行决定和送达。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：当事人的姓名或者名称、地址；强制执行的理由和依据；强制执行的方式和时间；申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照民事诉讼法的有关规定送达。

　　四是采取强制执行措施。文书经送达后，行政机关根据执行内容、标的等不同，分别采取不同的强制执行方式，并遵循不同的程序规定。行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。

　　三、特别程序及要求

　　除一般程序要求外，针对具体强制执行措施，行政机关还应遵循特别程序要求。

　　（一）金钱给付义务的执行

　　1.先采取间接强制措施。行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。

　　2.自行强制执行或申请法院执行。行政机关实施加处罚款或者滞纳金超过30日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行，没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。

　　3.执行的程序要求。划拨存款、汇款应当由法律规定的行政机关决定，并书面通知金融机构。金融机构接到行政机关依法作出划拨存款、汇款的决定后，应当立即划拨。依法拍卖财物，由行政机关委托拍卖机构依照拍卖法的规定办理。划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项应当上缴国库或者划入财政专户。任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。

　　（二）代履行

　　1.适用范围。行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。

　　2.程序。

　　原则上，代履行应当遵守下列规定：第一，代履行前送达决定书。代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人；第二，催告履行。代履行3日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；第三，代履行。代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督，代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。

　　对需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。

　　3.费用。

　　代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。

　　四、中止执行、终结执行和执行和解

　　（一）中止执行

　　有下列情形之一的，中止执行：当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的；第三人对执行标的主张权利，确有理由的；执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的；行政机关认为需要中止执行的其他情形。

　　中止执行的情形消失后，行政机关应当恢复执行。对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满3年未恢复执行的，行政机关不再执行。

　　（二）终结执行

　　有下列情形之一的，终结执行：公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承受人的；法人或者其他组织终止，无财产可供执行，又无义务承受人的；执行标的灭失的；据以执行的行政决定被撤销的；行政机关认为需要终结执行的其他情形。

　　在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。

　　（三）执行和解

　　实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。

第五节　申请法院强制执行

　　一、适用条件

　　行政强制法第53条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”因此，行政机关申请法院强制执行需要具备两个条件：

　　一是行政机关无强制执行权。如法律明确授予行政机关自行强制执行权的，作出行政决定的行政机关不必申请法院强制执行。

　　二是当事人既不寻求救济也不履行行政决定。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定。

　　申请期限为自期限届满之日起3个月内。

　　二、行政机关提出申请

　　（一）申请前的催告

　　行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达10日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以申请法院强制执行。

　　（二）管辖法院

　　行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。

　　（三）申请材料

　　行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：强制执行申请书；行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；当事人的意见及行政机关催告情况；申请强制执行标的情况；法律、行政法规规定的其他材料。

　　强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。

　　三、法院的受理、审理和裁定

　　（一）受理

　　法院接到行政机关强制执行的申请，应当在5日内受理。行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的，可以在15日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起15日内作出是否受理的裁定。

　　（二）审查

　　1.审查方式。

　　法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，即通过审阅书面材料方式进行审查。不过，根据行政强制法的规定，法院在作出裁定前也可以采用其他方式进行审查。行政强制法第58条规定：“人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律、法规依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”

　　2.审查期限与案件处理。

　　对一般的强制执行案件，法院的审查期限为7日。经审查，如行政机关提交的申请材料齐全，且行政决定具备法定执行效力的，法院应当自受理之日起7日内作出执行裁定。

　　对出现行政强制法第58条规定情形的案件，法院的审查期限为30日。法院应当自受理之日起30日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在5日内将不予执行的裁定送达行政机关。行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起15日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起30日内作出是否执行的裁定。

　　不过，因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起5日内执行。

　　3.费用。

　　行政机关申请人民法院强制执行，不缴纳申请费。强制执行的费用由被执行人承担。法院以划拨、拍卖方式强制执行的，可以在划拨、拍卖后将强制执行的费用扣除；依法拍卖财物，由人民法院委托拍卖机构依照拍卖法的规定办理。

　　划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项应当上缴国库或者划入财政专户，不得以任何形式截留、私分或者变相私分。

　　【本章主要法律规定】

　　行政强制法

　　与行政处罚、行政许可的设定相比，行政强制的设定更为严格和复杂。

　　1.对行政强制措施，法律、行政法规和地方性法规享有设定权。

　　2.限制公民人身自由的行政强制措施、冻结存款、汇款，以及其他应由法律设定的行政强制措施，均属于法律保留事项。

　　3.对行政强制执行只有法律有设定权，法律没有规定行政机关强制执行的，应申请法院强制执行。