第十七章 行政案件的裁判与执行

第一节　行政诉讼的判决、裁定与决定

　　一、行政诉讼判决

　　（一）行政诉讼判决的概念与种类

　　行政诉讼判决，简称行政判决，是指人民法院审理行政案件终结时，根据审理所查清的事实，依据法律规定对行政案件实体问题作出的结论性处理决定。行政诉讼判决是人民法院行使国家行政审判权对行政机关进行监督的集中体现，是人民法院处理解决争议的基本手段，也是人民法院审理行政案件和当事人参加诉讼的结果的表现形式。

　　按照不同的标准，可以对行政诉讼判决作出不同的划分。按照审级标准可将判决分为一审判决、二审判决和再审判决；按照判决是否发生法律效力可将判决分为生效判决和未生效判决；等等。

　　（二）行政诉讼第一审判决

　　行政诉讼第一审判决，是人民法院在第一审程序中所作出的判决，是人民法院对案件初次作出的判定，当事人对其不服，有权向上一级人民法院提出上诉。根据行政诉讼判决的性质，行政诉讼一审判决分为维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决、确认判决和驳回诉讼请求判决等。其中，前四种判决形式为行政诉讼法所明确规定，后两种判决形式为《行诉法解释》所增加。

　　1.维持判决。指人民法院通过审理，认定具体行政行为合法有效，从而作出否定原告对被诉具体行政行为的指控，维持被诉具体行政行为的判决。维持判决是人民法院对原告请求的否定和对被告所作出的具体行政行为的肯定，是人民法院通过行政诉讼维护行政机关具体行政行为的主要表现。根据行政诉讼法的规定，人民法院作出维持被诉具体行政行为的判决必须同时满足以下三个条件：（1）证据确凿。即具体行政行为所依据的证据确实可靠，并足以证明具体行政行为认定事实的存在。（2）适用法律、法规正确。即被诉具体行政行

　　为所适用的法律、法规及相应条款正确合理。（3）符合法定程序。即被告作出

　　的具体行政行为必须符合法律规定的行政程序。

　　2.撤销判决。指人民法院经过对案件的审查，认定被诉具体行政行为部分或者全部违法，从而部分或全部撤销被诉行政行为，并可以责令被告重新作出具体行政行为的判决。撤销判决是人民法院对被诉具体行政行为效力的部分或全部的否定，是对原告权益的保护，因而撤销判决在行政诉讼中占有重要地位。

　　根据行政诉讼法的规定，撤销判决可分为三种具体形式：（1）全部撤销，适用于整个具体行政行为全部违法或具体行政行为部分违法但具体行政行为不可分；（2）部分撤销，适用于具体行政行为部分违法、部分合法，且具体行政行为可分，人民法院只作出撤销违法部分的判决；（3）判决撤销并责令被告重新作出具体行政行为，其适用于违法具体行政行为撤销后尚需被告对具体行政行为所涉及事项作出处理的情形。

　　具体行政行为具备下列情形之一的，人民法院可以作出撤销判决：

　　（1）主要证据不足。指被诉具体行政行为缺乏必要的证据，不足以证明被诉具体行政行为所认定的事实情况。主要证据不足意味着行政机关在没有查清案件基本情况或在没有充分证据证明的情况下就作出了具体行政行为，具体行政行为缺乏事实基础，人民法院有权予以撤销。

　　（2）适用法律、法规错误。指行政机关作出具体行政行为时错误地适用了法律、法规或者法律、法规的条款。

　　（3）违反法定程序。指行政机关在实施具体行政行为时违反了法律规定的作出该行为应当遵循的步骤、顺序、方式和时限等要求，它是作出撤销具体行政行为判决一个独立存在的理由，不依附于其他任何条件，只要具体行政行为违反程序，不管实体决定正确与否，都构成撤销该具体行政行为的理由。

　　（4）超越职权。指行政机关实施具体行政行为时超越了法律、法规授予其的权力界限，实施了无权实施的具体行政行为。主要表现有：行政机关行使了宪法、法律没有授予任何国家机关的权限，或者行使了法律授予其他国家机关的权力；超越了行政机关行使权力的地域范围；超过法定时间行使权力；超越了法律、法规规定的数额规定。

　　（5）滥用职权。指行政机关具备实施行政行为的权力，并且其行为形式上也合法，然而行政机关行使权力的目的违反法律、法规赋予其该项权力的目的。这实际属于权力的不正当行使。在实践中滥用职权的主要表现有：第一，不正当的考虑。行政机关或公务员为了小集团利益或者个人利益，故意考虑法外因素或者故意不考虑应当考虑的因素。第二，故意迟延和不作为。是指行政机关在处理公民、法人或者其他组织的请求或者申请时，明知自己负有作为义务，但却以各种理由故意推脱，拖延履行自己的职责。第三，不一致的解释和反复无常。不一致的解释是指行政机关在处理同类案件时，对某些规范不经法定程序故意随意解释，导致这些解释往往相互矛盾和冲突；反复无常是指行政机关实施具体行政行为时，没有明确的标准，经常改变自己的主张和决定。

　　对于撤销判决方式的使用需要注意以下几个问题：第一，具体行政行为只要具备上述五种形式之一即构成人民法院的撤销理由，每个理由各自独立。第二，复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效。第三，如果判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或他人利益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理：①判决被告重新作出具体行政行为；②责令被诉行政机关采取相应的补救措施；③向被告及有关机关提出司法建议；④发现违法犯罪行为的，建议有权机关进行处理。

　　3.履行判决。指人民法院经过审理认定被告负有法律职责无正当理由而不履行，责令被告限期履行法定职责的判决。人民法院作出履行判决必须同时满足三个条件：（1）被告负有履行某项义务的法定职责。这是人民法院作出履行判决的前提。（2）被告没有履行该法定职责。没有履行包括不履行和拖延履行两种。不履行是指行政机关明示拒绝履行法定职责；拖延履行是指行政机关不及时履行自己的法定职责，或者是否履行态度不明确。（3）被告没有履行法定职责无正当理由。

　　人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难以确定期限的除外。不过，需要注意的是，对被告有法定职责而无正当理由没有履行该法定职责的案件，人民法院并非必须作出履行判决，判决被告履行该法定职责。在判决被告履行该法定职责已为时太晚，责令其履行已无实际意义的情况下，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的确认判决，公民、法人或者其他组织因被告不履行法定职责所造成的损失可请求行政机关赔偿。

　　4.变更判决。指人民法院经审理，认定行政处罚行为显失公正，运用国家审判权直接改变行政处罚行为的判决。变更判决是人民法院行使司法变更权，对具体行政行为的合理性进行审查的具体体现。变更判决与撤销判决最大的区别是变更判决直接确定了当事人的权利和义务。由于在行政诉讼中人民法院对具体行政行为进行监督和审查的中心是具体行政行为的合法性，所以行政诉讼法对人民法院行使司法变更权作出变更判决规定了一定的限制条件：

　　（1）变更判决只能针对行政处罚行为作出，对于其他具体行政行为人民法院无权行使司法变更权。这是人民法院适用变更判决的外在范围限制。

　　（2）行政处罚行为显失公正。这是人民法院适用变更判决的内在范围限制。人民法院并非能对所有违法的行政处罚行为都有权变更，人民法院只能对显失公正的行政处罚行为适用变更判决。所谓行政处罚显失公正，是指行政处罚虽然在形式上不违法，但处罚结果明显不公正，损害了公民、法人或者其他组织的合法权益。在实践中，显失公正的典型表现形式就是畸轻畸重，即行政机关实际作出的行政处罚与被处罚人的违法行为应受到的行政处罚相差过于悬殊。行政机关在作出行政处罚时，同样情况不同对待或者不同情况同等对待，也可构成显失公正。

　　人民法院对行政处罚行为作出变更判决，原则上只能减轻不能加重。这主要是为了保护公民、法人或者其他组织的诉权，消除公民、法人或者其他组织在起诉时面临可能被加重处罚的种种顾虑而作出的规定。不过，人民法院不得加重对原告的处罚只是原则，在利害关系人同为原告的情况下，人民法院如果认为行政机关对起诉的被处罚人的处罚过轻，可以作出加重对其处罚的变更判决。

　　5.驳回原告诉讼请求判决。指人民法院经审理认为原告的诉讼请求依法不能成立，但又不适宜对被诉具体行政行为作出其他类型判决的情况下，人民法院直接作出否定原告诉讼请求的一种判决形式，与撤销判决具有一定的相似性。它主要适用于下列情形：

　　（1）原告诉被告不作为的理由不能成立的。在原告诉被告不作为的行政案件中，如果的确存在被告无正当理由而不履行法定职责的情形，人民法院可作出履行判决，责令被告履行法定职责。但在被告不构成行政不作为，即原告诉被告不作为的理由不能成立时，人民法院不能作出履行判决，同时对这种情况通常也不宜作出维持判决，在此情况下人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。

　　（2）被诉具体行政行为合法但不合理的。一般而言，被诉具体行政行为合法人民法院应当作出维持判决，但如果具体行政行为存在合理性问题，人民法院则不宜直接作出维持判决，因为人民法院通常无权对具体行政行为的合理性进行审查和裁判，被诉具体行政行为存在合理性问题时，人民法院判决维持具体行政行为则有纵容被诉具体行政行为存在合理性问题之嫌。相反，人民法院使用驳回原告的诉讼请求判决，既可以避免使用维持判决的不足，也可以达到行政诉讼的目的。

　　（3）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或废止的。同样，被诉具体行政行为虽然合法，但随着法律或政策的变化被诉具体行政行为需要变更或者废止的，也不宜作出维持判决，因为一旦人民法院判决维持该具体行政行为，会给行政机关将来变更或废止该具体行政行为带来困难。在此情况下人民法院驳回原告的诉讼请求，既可以达到肯定行政机关具体行政行为的目的，又可为行政机关变更或废止具体行政行为留有余地。

　　（4）其他情形。除上述三种情形外，人民法院在审理行政案件中发现不能或不适宜作出其他类型的判决，而原告的诉讼请求又不能成立的，人民法院可以作出驳回原告诉讼请求的判决。

　　6.确认判决。指人民法院通过对被诉具体行政行为的审查，确认被诉具体行政行为合法或违法的一种判决形式。确认判决按照被诉具体行政行为合法与否的结果，可分为确认具体行政行为合法判决和确认具体行政行为违法判决。有下列情形之一时，人民法院应当作出确认具体行政行为违法或者无效的判决：

　　（1）被告不履行法定职责，但判决责令履行法定职责已无实际意义的。被告不履行法定职责，通常应作出履行判决，判令被告履行法定职责，但在被告履行法定职责已为时过晚，达不到对原告救济目的时，人民法院判决责令被告履行法定职责已无实际意义，在此情况下人民法院应当作出认定被诉具体行政行为违法的确认判决。

　　（2）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的。被诉具体行政行为违法人民法院可以作出撤销判决，但在被诉具体行政行为不具有可撤销内容时，人民法院就只能作出确认违法判决。例如，行政机关作出具体行政行为时，不制作、不送达决定书，而该具体行政行为又属违法行为，即可适用此判决形式。

　　（3）被诉具体行政行为依法不成立或无效的。被诉具体行政行为不成立指被诉具体行政行为的作出不符合行政行为成立条件，不能产生法律效力的行为。被诉具体行政行为无效指被诉具体行政行为存在重大违法情形或依法不可能成立的行为。由于被诉具体行政行为依法不能成立或其本身自始无效，人民法院无从撤销，而应作出确认其无效的判决。

　　（4）被诉具体行政行为违法，但撤销将给国家利益和公共利益带来重大损失的。通常情况下，被诉具体行政行为违法人民法院应当作出撤销判决，通过撤销被诉具体行政行为保护当事人的合法权益，但如果撤销该具体行政行为将会给国家利益和公共利益带来重大损失，从维护国家利益和公共利益大局出发，人民法院不应作出撤销判决，而应作出确认违法判决。不过，为保护当事人的合法权益，人民法院应同时判令被诉行政机关采取相应的补救措施；同时，如果给当事人造成损害，人民法院还应依法判决被诉行政机关承担赔偿责任，以补救当事人的损失。

　　示例

　　某银行以某公司未偿还贷款为由向法院起诉，法院终审判决认定其请求已过诉讼时效，予以驳回。某银行向某县政府发函，要求某县政府落实某公司的还款责任。某县政府复函：“请贵行继续依法主张债权，我们将配合做好有关工作。”尔后，某银行向法院起诉，请求某县政府履行职责。法院经审理认为，某县政府已履行相应职责，某银行的债权不能实现的原因在于其主张债权时已超过诉讼时效。下列哪一选项是错误的？（2008年试卷二第43题）

　　A.本案应由中级法院管辖

　　B.因法院的生效判决已对某银行与某公司的民事关系予以确认，某县政府不能重新进行确定

　　C.法院应当判决确认某县政府的复函合法

　　D.法院应当判决驳回某银行的诉讼请求

　　【参考答案及简要提示】C。判断判决的方式和内容，必须分析原告的诉讼请求和案件的性质。本题中，某银行向法院起诉某县政府，其请求是某县政府履行保护其债权的职责，因而本案是一起要求履行法定职责的履行之诉，而不是撤销之诉和确认被诉具体行政行为违法的确认之诉。

　　（三）二审判决

　　二审判决是人民法院在第二审程序中就上诉案件作出的判决，由于我国实行两审终审制，因而二审判决是生效判决，亦称终审判决，当事人对其不能提出上诉。第二审人民法院运用第二审程序对上诉案件进行审理后，可以作出两种类型的判决，即维持原判和依法改判。

　　1.维持原判。指二审人民法院通过对上诉案件的审理，确认一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，从而作出驳回上诉人上诉，维持一审判决的判决。维持原判必须同时具备两个条件：一是原判决认定事实清楚，即一审判决对具体行政行为的合法性裁判有可靠的事实基础和确凿的证据支持。二是适用法律、法规正确，即一审法院适用法律、法规恰如其分。

　　2.改判。指第二审人民法院直接改正第一审判决的错误内容的判决形式。改判适用于两种情形：一是原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误。一审判决认定事实正确，只是适用法律、法规错误，第二审人民法院应在正确适用法律、法规后，依法更正一审判决的内容。二是原判决认定事实不清、证据不足或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，第二审人民法院可以在查清事实后改判。在一审判决认定事实不清的情况下，第二审人民法院一般应裁定撤销原判，发回原审人民法院重审。不过，如果一审法院由于主、客观原因，难以或不可能查清事实，第二审人民法院则可以在查清事实后，依法对一审判决作出改判。

　　第二审人民法院在对第一审人民法院的判决进行改判时，必然会涉及一审判决对被诉具体行政行为的认定。从一审判决的内容看，它可能是维持被诉具体行政行为，也可能是撤销或者变更被诉具体行政行为，当第二审人民法院需要改变一审判决内容时，就必然要对具体行政行为的合法性重新予以确认，因而第二审人民法院在改变一审判决时，应当在对一审判决作出判决时，一并对被诉具体行政行为的合法性作出判决，依法判决维持、撤销或者变更被诉具体行政行为。

　　（四）再审判决

　　再审裁判是人民法院按照审判监督程序所作出的裁判。再审裁判既可以采用判决形式，也可以采用裁定形式。由于再审裁判涉及的问题相对复杂，我们一并对人民法院所作出的再审判决和再审裁定进行分析。

　　1.人民法院经过再审审理认为原审判决认定事实和适用法律均无不当时，人民法院应当裁定撤销原中止执行的裁定，继续执行原判决。

　　2.人民法院经过再审审理认为原审判决、裁定确有错误的，人民法院分不同情况进行处理：

　　（1）原审人民法院审理案件时违反法定程序可能影响案件正确裁决的，人民法院应当作出裁定，将案件发回作出生效裁判的人民法院重新审理。这些情形主要有：第一，审理本案的审判人员、书记员应当回避而未回避的；第二，依法应当开庭审理而未经开庭即作出判决的；第三，未经合法传唤当事人而缺席判决的；第四，遗漏必须参加诉讼的当事人的；第五，对与本案有关的诉讼请求未予裁判的。

　　（2）人民法院经过再审审理，如果认为第二审人民法院维持第一审人民法院不予受理或者驳回起诉裁定错误的，再审人民法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理。

　　（3）除上述两种情况外，再审人民法院认为原审判决、裁定确有错误时，在撤销原生效裁决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决、裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判。

　　再审判决、裁定的效力取决于再审人民法院按照哪一种程序审理，如果按照第一审程序审理，再审人民法院所作的判决、裁定，当事人可以上诉；如果按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定，当事人不得上诉。

　　二、行政诉讼裁定

　　（一）行政诉讼裁定的概念与特征

　　行政诉讼的裁定，是指人民法院在审理行政案件过程中或者执行案件的过程中，就程序问题所作出的判定。行政诉讼的裁定和行政诉讼判决一样都是人民法院行使国家行政审判权的体现，具有权威性和法律效力，但二者有许多区别，正是这些区别体现了行政诉讼的裁定的特点：第一，行政诉讼的判决解决的是行政案件的实体问题，而行政诉讼的裁定解决的是行政案件审理过程或者是案件执行过程中的程序问题。第二，行政诉讼的判决一般是在行政案件审理的最后阶段作出的，而行政诉讼的裁定在行政诉讼的任何阶段都可能作出。通常一个法院在一个审理程序中只能作出一个判决，而人民法院在一个审理程序中可能作出多个裁定。第三，行政诉讼判决依据的是行政实体法和行政程序法，而行政诉讼裁定依据的是行政诉讼法。第四，行政诉讼判决是要式行为，必须采用书面形式，而行政诉讼裁定则既可以是书面形式，也可以是口头形式。第五，当事人对一审判决不服均可以提出上诉，而当事人对第一审程序中的行政裁定并非都可以提出上诉，而只能对部分裁定有权提出上诉。

　　（二）行政诉讼裁定的适用范围及法律效力

　　行政诉讼中的裁定主要适用于下列事项：（1）不予受理；（2）驳回起诉；（3）管辖异议；（4）终结诉讼；（5）中止诉讼；（6）移送或者指定管辖；（7）诉讼期间停止具体行政行为的执行或者驳回停止执行的申请；（8）财产保全；（9）先予执行；（10）准许或者不准许撤诉；（11）补正裁判文书中的笔误；（12）中止或者终结执行；（13）提审、指令再审或者发回重审；（14）准许或者不准许执行行政机关的具体行政行为；（15）其他需要裁定的事项。

　　行政诉讼裁定的法律效力有两种情况，对一审法院作出的不予受理裁定、驳回起诉裁定和管辖权异议裁定，当事人可以在一审法院作出裁定之日起10日内向上一级人民法院提出上诉，逾期不提出上诉的，一审人民法院的裁定即发生法律效力。对于除以上三类裁定之外的其他所有裁定，当事人无权提出上诉，一经宣布或者送达，即发生法律效力。

　　三、行政诉讼决定

　　（一）行政诉讼决定的概念

　　行政诉讼决定，是指人民法院为了保证行政诉讼的顺利进行，依法对行政诉讼中的某些特殊事项所作的处理。行政诉讼决定的特点有：（1）决定所解决的问题是发生在行政诉讼中的某些特殊事项，这些事项往往具有紧迫性，它既不同于行政诉讼判决解决的是实体问题，也不同于行政诉讼裁定解决的是程序问题；（2）行政诉讼决定的作用在于保证诉讼程序的正常和顺利进行，或者为案件的正常审理提供必要的条件。

　　（二）行政诉讼决定的适用范围及效力

　　行政诉讼中的决定主要有：

　　1.有关回避事项的决定。人民法院对于是否回避的决定以口头或者书面方式作出，申请人对决定不服，可以申请人民法院复议一次，但不停止执行。

　　2.对妨害行政诉讼的行为采取强制措施的决定。人民法院作出训诫、责令具结悔过强制措施的，通常由审判长当庭作出口头决定，并记入笔录；对采取罚款、拘留强制措施的，应由合议庭作出书面决定，并报院长批准，当事人不服的，可以申请复议。

　　3.审判委员会对已生效的行政案件的裁判认为应当再审的决定。对人民法院已发生法律效力的裁判，发现违反法律需要再审的，由院长提交审判委员会讨论决定是否再审。审判委员会决定再审的，该行政案件应进行再审。

　　4.有关诉讼期限事项的决定。公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。对于下级人民法院需要延长审理期限的申请，高级人民法院和最高人民法院作出是否延长的决定。此外，如诉讼费用的减免、强制执行措施的采取等事项，都可适用决定。

　　在行政诉讼中，无论何种性质的决定，一经宣布或送达，即发生法律效力，义务人必须履行相关义务。对决定不服，不得提出上诉。法律规定当事人可以申请复议的，当事人有权申请复议，但复议期间不停止决定的执行。

第二节　行政诉讼的执行与非诉行政案件的执行

　　一、行政诉讼的执行

　　（一）行政诉讼执行的含义

　　行政诉讼的执行，是指行政案件当事人逾期拒不履行人民法院生效的行政案件的法律文书，人民法院和有关行政机关运用国家强制力量，依法采取强制措施促使当事人履行义务，从而使生效法律文书的内容得以实现的活动。行政诉讼执行是行政诉讼的最后一个环节，它对于实现行政诉讼法的任务，保护当事人的合法权益，具有重要意义。行政诉讼执行的主要特征有：

　　1.强制执行的主体既包括人民法院也包括有行政强制执行权的行政机关。这是行政诉讼执行与民事诉讼执行的重要区别之处。

　　2.执行申请人或被申请执行人一方是行政机关。这是由行政案件的性质决定的，因为行政法律关系和由此延伸到行政诉讼法律关系中行政机关必然是一方当事人。不过，当强制执行的主体是有强制执行权的行政机关时，申请强制者即为执行机关，二者融为一体。

　　3.强制执行的依据是已生效的行政裁判法律文书。包括行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书。

　　4.强制执行的目的是实现已生效的法律文书所确定的义务。

　　（二）执行主体

　　执行主体，是指在行政诉讼执行中享有权利、义务的各方主体，包括执行机关、执行当事人、执行参与人和执行异议人。

　　1.执行机关。也称执行组织，指拥有行政诉讼执行权、主持执行程序、采取强制执行措施的主体。我国行政案件的执行机关除作为审判机关的人民法院外，还包括行政机关。在人民法院维持被诉具体行政行为，而且根据法律、法规的规定享有自行强制执行该具体行政行为的权力时，作为一方当事人的行政机关可以自行执行生效行政裁决所维持的具体行政行为，成为执行机关。此种做法有助于提高行政效率，减轻法院的执行压力。

　　在人民法院作为执行机关时，一般由第一审人民法院负责执行。如果第一审人民法院认为情况特殊需要由第二审人民法院执行的，可以报请第二审人民法院执行；第二审人民法院可以决定由其执行，也可以决定由第一审人民法院执行。

　　2.执行当事人。指行政诉讼执行中的执行申请人和被申请执行人。一般情况下，行政诉讼执行由人民法院负责执行，执行当事人就是行政诉讼的当事人，但在依照法律、法规规定，享有强制执行权的行政机关作为行政诉讼执行的执行机关时，该行政机关作为行政诉讼一方当事人，同时又成为了执行机关，行政机关具有双重身份。

　　3.执行参与人。指除执行当事人以外的其他参与执行过程的单位或者个人。

　　4.执行异议人。指没有参与执行程序，但对执行标的主张权利，提出不同意见的个人或者组织，也称案外异议人。执行异议人提出异议时一般应采用书面形式，说明异议的理由并提供有关证据；执行人员应当及时审查异议理由，并作必要的调查核实。如果异议确有理由和事实根据，报请院长批准后中止执行；如果异议理由不成立的，驳回异议申请，继续执行程序。

　　（三）执行根据

　　执行根据，是指执行申请人申请执行或者执行机关依职权直接采取执行措施所依据的法律文书。它是执行工作得以开始和进行的前提和基础，存在执行根据是开始行政诉讼执行的必要条件。

　　行政诉讼执行的依据包括行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书。上述法律文书必须同时具备三个条件，才能作为执行根据：第一，据以执行的法律文书必须已经发生法律效力，没有生效的法律文书不能作为强制执行的根据。第二，该法律文书必须具有可供执行的内容，通常包括物的给付、特定行为的执行和对人身的强制行为等。如果法律文书中不具有可强制执行的内容，不能作为执行根据。第三，法律文书中可执行事项具体明确。

　　（四）执行措施

　　执行措施，是指执行机关运用国家强制力，强制被执行人完成所承担的义务的法律手段和方法。执行措施的采用直接涉及对被执行人人身、财产的限制和处分，关系到被执行人的切身利益，影响很大，因此执行措施的采取必须按照法律的明确规定进行。行政案件中的执行措施，因对行政机关的执行和对公民、法人或者其他组织的执行而不同。

　　1.对行政机关的执行措施。（1）对应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金，通知银行从该行政机关的账户内划拨。（2）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关按日处50元至100元的罚款。（3）向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院。（4）行政机关拒绝履行人民法院生效判决、裁定的，人民法院可以对主要负责人或者直接责任人员予以罚款的处罚。（5）拒不履行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。

　　2.对公民、法人或者其他组织的执行措施。行政诉讼法并未对公民、法人或者其他组织的执行措施作出具体规定，人民法院可以参照民事诉讼法的有关规定。

　　在行政机关作为执行机关时，行政机关必须严格按照单行法律、法规规定的执行措施执行。具体的执行措施必须根据单行行政法律、法规规定确定。

　　（五）执行程序

　　行政诉讼执行程序由一系列独立的环节所组成，主要包括：开始、审理、阻却、完毕、补救等。这些程序与民事诉讼执行程序基本相同，特殊性的问题有：

　　1.期限。在执行程序中因申请人的不同申请的期限方面有所差异。在行政诉讼中，申请人是公民的，申请执行生效的行政判决书、行政裁决书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书的期限为1年，申请人是行政机关、法人或者其他组织的为180天。申请执行的期限从法律文书规定的履行期间最后一日起计算；法律文书中没有规定履行期限的，从该法律文书送达当事人之日起计算。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。

　　2.中止。下级人民法院无权中止所执行的上级人民法院裁判。最高人民法院《关于下级法院能否对上级法院生效裁判作出中止执行裁定的复函》（1995年3月8日）规定，关系人对执行标的提出异议的，执行员应当按照法定程序进行审查，理由成立的，即可由院长批准中止执行。但执行的标的物如果是上级人民法院在判决、裁定、调解书中明确指明的特定物，案外人对该特定执行标的物提出异议的，则应当根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第258条的规定，提出书面意见，经院长批准，报请上级人民法院审查处理，执行法院无权作出中止执行的裁定。

　　二、非诉行政案件的执行

　　（一）非诉行政案件执行的含义

　　非诉行政案件的执行，是指公民、法人或者其他组织既不向人民法院提起行政诉讼，又不履行行政机关作出的具体行政行为，行政机关向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制执行措施，使行政机关的具体行政行为得以实现的制度。

　　从严格意义上说，非诉行政案件的执行与行政诉讼裁判的执行有本质的区别，行政诉讼裁判的执行是诉讼执行，自然归属于行政诉讼法的规范领域，而非诉行政案件的执行本质是一种行政强制执行，应由行政强制执行法加以规定。但在我国行政诉讼法制定之时，为解决我国行政强制执行中存在的实际问题，行政诉讼法专门对行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为作出了规定：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。据此，凡是行政机关有强制执行权的，公民、法人或者其他组织不履行具体行政行为所确定的义务，行政机关可以自行强制义务人履行义务。除此之外，如果公民、法人或者其他组织在法定期限内既不提起行政诉讼，又不履行义务的，行政机关都可以申请人民法院强制执行行政机关自己不能执行的具体行政行为，保证行政权的实现。非诉行政案件的执行就是指后一类执行。非诉行政案件的执行有下列特点：

　　第一，非诉行政案件的执行机关是人民法院，而非行政机关。虽然非诉行政案件的执行对象是具体行政行为，执行申请人也为行政机关，但非诉行政案件的强制执行权的享有者不是行政机关，而是人民法院。

　　第二，非诉行政案件执行的根据是行政机关作出的具体行政行为，该具体行政行为没有进入行政诉讼，没有经过人民法院的裁判。因而它不同于人民法院对经过行政诉讼判决维持的具体行政行为的执行，后者虽然实际执行的仍是具体行政行为的内容，但该具体行政行为已经经过人民法院的裁判，转化为司法决定，而不再是一种行政决定。这是非诉行政案件执行与行政诉讼执行的本质区别。

　　第三，非诉行政案件的执行申请人是行政机关，被执行人只能为公民、法人或者其他组织。通常情况下，非诉行政案件执行的执行申请人应为行政机关。作为行使行政职权的行政机关不能成为被执行人，而具体行政行为所针对的对象即公民、法人或者其他组织一般只能成为被执行人，不能成为执行申请人。在特定情况下，非诉行政案件的执行申请人也可以是生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人。

　　第四，非诉行政案件的执行前提是公民、法人或者其他组织在法定期限内，既不提起行政诉讼，也不履行具体行政行为所确定的义务。基于人民法院强制执行行政机关作出的具体行政行为的条件，如果公民、法人或者其他组织已向人民法院提出了行政诉讼，即使其没有履行该具体行政行为所确定的义务，行政机关也不能向人民法院申请强制执行该具体行政行为。但如果人民法院不及时执行被诉具体行政行为，可能给国家利益、公共利益或者他人利益造成不可弥补的损失，经申请人民法院可先予执行。

　　第五，非诉行政案件的执行目的是保障没有行政强制执行权的行政机关所作出的具体行政行为内容得以实现。

　　根据行政诉讼法的规定，最高人民法院发布的《行诉法解释》对非诉行政案件执行的适用范围和程序等作出了规定，曾是规范非诉行政案件的主要根据。《行政强制法》自2012年1月1日生效后，应依该法第五章申请人民法院强制执行的规定进行。不过，除对相同事项的规定不一致外，《行诉法解释》对非诉行政案件执行规定仍然有效。

　　（二）非诉行政案件执行的相关问题

　　对非诉行政案件的执行的范围和程序等主要问题，“行政强制”一章已有分析，不予赘述。在此，对相关问题作一强调和补充。

　　1.非诉行政案件执行的适用范围。根据规定，凡行政机关对具体行政行为没有强制执行权，以及法律规定行政机关和人民法院对具体行政行为皆享有强制执行权时，行政机关可以申请人民法院强制执行该具体行政行为。

　　2.生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人作为申请人。根据规定，非诉行政案件的执行申请人应为行政机关。不过，在特定情况下，非诉行政案件执行的申请人，也可以是生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人。《行诉法解释》第90条规定：行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为，参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。

　　3.财产保全与担保。为避免被执行人随意对财产进行处分，保证行政职能的实现以及公民、组织的合法权益，行政机关或具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。

　　4.法院对具体行政行为的审查。法院决定立案执行后，应当继续对申请进行审查，但这次审查不同于立案审查，这次审查主要是对作为执行根据的具体行政行为是否合法进行实体审查。人民法院对被执行的具体行政行为是否合法进行实体审查的理由主要是：第一，公民、法人或者其他组织在法定期间对被执行的具体行政行为不起诉，并不意味着该具体行政行为合法有效。由于被执行的具体行政行为有违法的可能性，如果人民法院不对具体行政行为的合法性进行实质性审查，一旦具体行政行为违法，人民法院强制执行就会侵害公民、法人或者其他组织的合法权益。这显然不利于保护公民、组织的权益。第二，从法院角度来看，人民法院作为法律实施的最终保障机关，它担负着保证法律正确实施和监督行政机关依法行使行政职权的职能，如果允许人民法院强制执行存在明显违法的具体行政行为，显然与人民法院的职能相背离。第三，从行政强制执行主体设置角度看，之所以将人民法院作为行政行为强制执行的主体，一方面在于将具体行政行为的决定权与执行权部分分离，避免行政机关既是决定机关又是该决定的执行机关，可能造成违法执行；另一方面则在于由行政机关申请人民法院执行，多一道纠正错误的手续和环节，通过人民法院对行政机关的监督起到保护公民、法人或者其他组织合法权益的目的。如果人民法院不对具体行政行为进行实质性审查，不管具体行政行为是否合法便一概执行，有违将人民法院作为行政强制执行主体的初衷。

　　对被执行的具体行政行为的合法性审查，由行政审判庭负责进行，审查实行合议制。

　　人民法院对具体行政行为的审查主要是书面审查，必要时人民法院可以进行一定的调查，对重大的案件人民法院也可以采取其他审查方式。

　　【本章主要法律规定】

　　1.行政诉讼法第54～56、61、65～66条

　　2.最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第26～31、53～63、83～96条

　　3.最高人民法院《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》第10条

　　4.最高人民法院《关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》第10条

　　1.驳回诉讼请求和驳回起诉之间的区别：

　　（1）使用的裁判形式不同。前者涉及的是案件实体问题，应使用判决；后者主要为案件程序问题，应使用裁定。

　　（2）适用情形不同。前者所适用的情况，司法解释有明确的规定；后者适用于法院受理案件后，发现起诉不符合条件。

　　2.行政诉讼执行与非诉行政案件执行的主要区别：

　　（1）执行根据：前者是生效的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书，后者是具体行政行为。

　　（2）执行机关：前者是法院和有强制执行权的行政机关；后者是法院。

　　（3）申请执行期限：对前者，公民申请为1年，行政机关、法人或者其他组织申请为180日；对后者，行政机关申请为3个月。