一、问题所在

制度对经济绩效的决定性作用早已引起学者的注意。⁽²⁾如果制度不能适当地反映资源稀缺性和经济机会，经济中就会出现行为的扭曲。⁽³⁾对于任何一个社会而言，制度的基础总是一组关于产权的法律规定，它界定了社会成员运用特别资产权利的范围。⁽⁴⁾产权一般包括资源的排他性使用权，通过使用资源而获取租金的收益权，以及通过出售或其他办法转让资源给他人的转让权。⁽⁵⁾这样，产权不但提供了影响经济绩效的行为的激励，而且决定谁是经济活动的主角并因此决定着社会财富的分配。

在组成产权的三项权利当中，转让权起着更为关键的作用。理论上，得到清楚界定的转让权一定包含着清楚界定的使用权和收益权。但是反过来，清楚的使用权或收益权并不一定意味着可以自由转让。在实践中，经济增长常常引起经济结构的改变，而经济结构的变化恰恰是大规模的资源转让的结果。如果转让权受到限制，潜在的资源转让连同经济增长就受到阻碍。

历史一定充满如下经验：急速的经济变化带来了要求改变现存法律关于转让权界定的压力。在需要的法律改变完成之前，违法行为可能大量发生，因为经济变化要求加快资源转让，而现存的法律制度并没有对转让权做出清楚的界定。这时，如果不制止违法行为，经济秩序就受到冲击。但是同时，依靠执行原有的产权制度来消除混乱则不得不以限制资源转让作为代价。解决这个矛盾的办法是适时改变法律关于转让权的界定。问题在于，合乎需要的法律变革究竟在什么样的条件下才易于发生？

中国近年城市化加速的经验为研究上述问题提供了一个难得的案例。在1978到2000年间，中国城市从193个增加到663个，镇的数目从2173个增加到20312个，城镇人口从1亿7千万增加到4亿5千6百万。与此同时，论千万计的农民工从农村转入城镇，数千万亩的农地转为城镇的工商建设用地。基于改革开放和经济增长的累计效果，人们一般预计未来二十年中国的城市化还将加速。⁽⁶⁾

但是，近年城市化的加速，恰恰是在现存法律关于土地资源转让权的重新界定严重滞后的情况下发生的。中国现存土地法奠基于计划公有制时代，其主要特色是政府用行政命令代替市场交易来达成经济资源的转让。虽然二十多年市场取向的改革已经动摇了现存土地法律的基础，但是几经修订的土地法还是远不能满足经济实践的要求。结果，城市化加速伴随着利益冲突的加剧，提出了一个重大的两难性问题：不惜以土地转让中的利益冲突为代价来继续加速城市化，还是不得不抑制城市化来缓减土地转让中的利益冲突？

问题的根源是，加速的城市化——中国长期经济增长的一个重要源泉——发生在含糊不清的农地转让权的限制条件下。这就无法避免巴泽尔（1982）指出过的困境：离开了清楚界定并得到良好执行的产权制度，人们必定争相攫取稀缺的经济资源和机会。这里所谓的“攫取”，就是指人们竞争稀缺资源而不受法律限制。重要的是，攫取表明混乱与机会经常紧密地纠缠在一起。不能认识和分析攫取行为，将难以重新在法律上界定权利。

沿着上述思想线索，本文探讨以下问题：在现存土地转让权的法律安排下，人们实际上会采取怎样的行为？如何理解这些行为的经济含义？然后，我们讨论将要修订的《宪法》和《土地法》面临的主要选择。本文的结构如下：第二节调查现存农地转让权的法律制度，第三节分析土地转让中的攫取行为，第四节研究重新界定转让权的实践经验，第五节提出关于转让权管制的经济分析，第六节讨论相关政策建议以及重修土地法面临的选择，最后是全文的结论和有待进一步研究的问题。