三、攫取与冲突

人们总是在现实的约束条件下行为。鉴于成文的正规法律只是全部约束行为的一个组成部分，我们选择的调查路线就是先从涉及农地转用的实例出发，然后分析可观察行为与现存法律约束条件的关系。为了得到经得起推敲的事实，本节选用的实例一般从已经媒体公开报道的司法案件中选取，必要时加上我们自己的调查。

（一）河南登封铁路征地案⁽¹¹⁾

1998年年底，河南省登封市人民政府与河南登封铁路有限公司签订了《登封铁路马岭山至白坪段征地拆迁包干协议》。根据协议，登封市政府承诺包干完成境内铁路建设所需征地拆迁任务。“根据依法、求实、低限原则”，该协议确定征地补偿费为每亩8500元（包括土地补偿费、青苗补偿费和安置补偿费），并规定由登封铁路公司（乙方）按总包干费的方式支付给登封市人民政府（甲方），“该费用由甲方包干使用，超支不补。该费用的具体补偿、分配使用办法由甲方决定。甲方负责将集体与群众应得的款项落实到村、组、户”。

一年以后的2000年1月27日，登封市政府下达《封政2000 4号》文件，公布为登封铁路完成的征地补偿标准为耕地每亩4300元，无收益土地每亩1000元。按此补偿标准执行，在被征地段的农民中引起不满和上访。其中，库庄村农民王东岳，因家中收益较高的蔬菜大棚被低价征用，联合同村另外两位农民将登封铁路公司告上登封市城关法庭。

当庭辩论中，登封铁路公司认为应该由登封市政府、而不是铁路公司来赔偿王的蔬菜大棚。作为证据，铁路公司应诉人员向王东岳等出示登封市政府与铁路公司之间的征地包干协议。王等人得到了协议副本后，与登封市政府主管官员私下谈判，最后得到的“解决方案”为：登封市政府经所在乡政府以“造地款”下发20万元人民币，由王东岳等加村支书共四人领取；王交出协议副本，并“保证做好群众工作，不再因铁路占地费用赔偿标准原因上诉”。此时为2000年10月10日。

王东岳从此退出了上诉和上访活动。但是同村其他农民还在继续上访，使得王等人“停访息诉”的承诺落空。为平息其他农民上访，王东岳经市信访办一位赵姓干部答应给付6500元，不料反被认为证实了“王东岳得了掩口费”的传言，引起其他村民更积极的上访，并把矛头对准了“私分20万掩口费”事件。登封市检察院于2002年9月对库庄村支书、王东岳和另外两个参与分取20万“造地费”的农民以“贪污造地款”罪名提起公诉，并于2003年4月由登封市人民法院以“职务侵占罪”分别判处上述四人1年6个月至5年6个月的刑期。

可是群众上访的势头更加汹涌。原来王东岳在交出协议时还留了一份复印件。王被起诉后，其家属广为散发了协议复印件，使登封铁路沿线更多农民知道市政府截留征地补偿款的真相。当地农民还通过在铁路公司工作的亲属，得到《登封铁路马岭山至白坪段征地拆迁包干协议的补充协议》，该补充协议的第10条明白交代，登封市政府以截留的征地补偿款共计427.6万元，“作为甲方对登封铁路的投资”。经多位新闻记者向登封铁路有限公司查证，登封市政府共出资700多万元人民币，约占铁路公司总股本1％；除去补充协议提到的从征地补偿款中截留部分之外，还有1994年登封市为启动铁路项目时集资的300万元。

为什么截留的征地补偿款作为政府的投资、并成为政府拥有权益的股权，而不是沿线被征地农民的投资和权益？登封市政府当年主管副市长回答：“因为国债资金的使用，需要地方配套一定的资金”。有记者点明，“地方政府投入的这个股份又不是地方政府的，这是群众的钱”；副市长回应，“当时财政非常困难”。真是可圈可点的答案。事实是，登封市的财政困难还不单单是缺少配套资金，因为全部征地被截留补偿款的总额当在千万元之谱，在“入股”之外还有数百万元，记者们问来问去也没有人知道清楚的下落。

沿线农民群众持续的上访，加上上述事件在包括新华社、中央电视台等全国性权威媒体上的曝光，使登封铁路征地案终究有了一个结果。2003年7月8日，在河南省省长直接干预下，新一届登封市领导班子决定把全部截留的征地补偿款足额退还给沿线农民。虽然王东岳等人还因“职务侵占罪”在狱中服刑，但铁路沿线四个乡镇数万农民被挪用的征地补偿款，总算有望索回。

登封案例的重点并不是“掩口费”，虽然这个插曲明明白白地记录了一个正规的县级政府，为了一桩纯粹的公务，也可以做出与黑帮商人不相伯仲的举动。分析本案的重点是，当“为公共利益”的征地权与被征土地的所有权及其承包经营权发生冲突的时候，现存法律怎样要求前者补偿后者，以及这种补偿机制实际上可以怎样执行。

登封铁路建设工程无疑对当地经济发展有重要意义。到目前为止，也没有证据表明登封市政府工作人员在铁路案中徇私舞弊。因此我们可以把登封铁路征地案看作是一个“为公共利益”征地的典型案例。铁路工程一旦顺利完成，包括沿线被征地群众在内的当地民众和政府都可以受益。但是同样很显然，被征地农民要比其他受益人群多付出一个代价，那就是只有他们要损失原来从土地上获得的收益。当征地——政府为了公共利益强制完成农地转用——发生的时候，农民放弃对土地的权利而得到政府的补偿。问题是，现行法律规定的补偿可以怎样被执行？

我们已经知道，登封铁路原先的每亩8500元的补偿金是按照“低限”原则决定的。鉴于1998年新版《土地管理法》尚未执行，当地政府与铁路公司的协议补偿金依据的应该是1986年版的《土地管理法》。该法规定的征地补偿包括土地补偿、附着物和青苗补偿以及安置补助三项。其中“征用耕地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的3至6倍”；“被征土地上的附着物和青苗补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”（第27条）；“征用耕地的安置补助费……最高不得超过被征用前三年平均产值的10倍”（第28条）。这里，法律规定的“低限”只有一条，即耕地补偿要等于被征前三年平均年产值的3倍。至于安置补助，法律只规定高限，而完全没有规定低限！

当然，旧版土地法还规定，“支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的20倍”（第29条）。这里规定了另外一个征地补偿的底线准则。问题是这个标准含糊不清。例如，何谓“保持原有生活水平”？在“多长时间内”保持原有生活水平？按照1986年的法定最高征地补偿，农户保持原有生活大体也就20年——还要假定其他条件一概不变！但是被征用的土地是永久性资产，理论上是农民保持原来生活水平的永久性条件。现在的补偿用完以后，失地农民靠什么维持“原有生活水平”呢？

如果法律清楚规定了农民在征地补偿问题上的“还价权”——就是农民可以在法律规定的补偿原则下参与补偿数额的决定，那么逻辑推理的结论是，征地补偿总额应该等于一笔与被征土地等值的资产，其年度性收益能够永久地满足被征地农民“保持原有生活水平”。用现代法律经济学的术语，就是使“无论征地发生与否农民的利益不变”⁽¹²⁾。如果法律把农地转为非农建设用地的转让权清楚地界定给承包农户，那么农民出让农地得到的“补偿”，一定会等于被征农地转为非农建设用地后、由市场供求决定的非农用地的市值。

上述分析试图揭示现行土地法律的如下性质：它清楚地禁止农民把承包的农地转为非农建设用地，但同时并没有把农户不能行使的转让权——决定得到多少补偿才转让农地转用的权利——清楚地授予任何一个组织和个人。虽然现存法律确立了政府的独家征地权，但并没有清楚地规定政府在行使征地权的时候，究竟怎样支付代价（补偿）。在现存法律规定的范围内，至少以下三种征地补偿都不违法：等于法定最低补偿；在高于法定最低补偿但低于法定最高补偿之间的任何一笔补偿；等于法定最高补偿。

登封案告诉我们，因为被征地农民没有法律许可的还价权，就只好通过上访上诉、甚至采取超越现行体制许可的其他集体行动，来影响补偿额的最后决定。本来，在市场里是否放弃农地，卖家凭借拥有的转让权，集中考虑“合算不合算”、并支付相应的市场交易费用就可以了。但是在征地制度下，不能诉诸转让权的被征地方只得诉诸“生存权”、“公平”和“正义”，并通过增加对方（政府）的征地执行成本来提高自己的收益。这反映了征地要支付一种非生产性的、同时也是非市场交易性的成本。我们将通过其他实例继续分析，正因为忽略了这类特别成本，才使得实际上非常昂贵的征地看起来非常便宜。

即便按照1998年版的土地管理法来执行，事情也不会有本质的不同。补偿标准虽然有所提高，但最低限的规定还是远不如最高限规定来得清晰，“保持原有生活水平”的根本性含糊依然保留，而政府仍然把征地补偿款付给“单位”而不是直接受到损失的承包农户。在基本的征地补偿机制不变的基础上，新法增加的经济民主条款被执行的可能性很小。⁽¹³⁾

（二）福州闽侯东南汽车城征地案⁽¹⁴⁾

1995年福建省汽车工业集团与台湾裕隆集团达成合作协议，在福州市闽侯县青口镇兴建东南汽车城。这是福建省最大的闽台合作项目，总投资3.52亿美元，其中一期项目规划征地2400亩。

是年7—8月间，闽侯县和青口镇派出多批工作组深入规划征地的村庄，反复宣传：被征地农户每个人可拿到10000元征地补偿费，50岁以上的老人每月可拿到60元的养老金，每户还至少有一个到东南汽车城就业的机会。村民们满意政府的“征地补偿报价”，在政府尚没有实际支付征地补偿款之前，约20000被征地农民就交出了农地。

东南汽车城项目很快进入建设期。但是一年后，被征地农民只得到每人800元的补偿。他们不能不发愁：耕地已经被占，而政府承诺的每户几万征地补偿和每家一个就业机会完全没有影子。当地农民感到受骗，同时也实在无法维持生计，于是发生了后来在青口镇政府文件里得到记载的“聚众闹事”。

与登封征地案不同，青口镇被征地农民到最后也不知道东南汽车城项目实际付给的征地补偿金究竟是多少。但这并不妨碍他们找寻其他参照。一个明摆的参照，当然就是县、镇政府当初的许诺。问题那都是口头宣传，没有协议和合同等字据为凭。况且会算账的农民经过概算，也认定政府根本没有兑现当初承诺的财政基础。另外一个参照系就是邻近实际发生过的征地补偿案例。他们找到了当地报纸有关福州市大学城项目征地补偿的报道，这个同样落户在闽侯县的项目，征用本县上街镇土地12886亩，每亩农田平均补偿1.3万元。

中央媒体记者最后才调查到地方政府实际的征地收入。据《中国改革》报道，他们的记者得到了福州市人民政府正式文件的副本，其中明确规定：

“东南汽车整车厂规划用地1200亩，汽车配件基地规划用地1200亩。汽车配件基地允许外商采取成片开发形式并以项目带开发方式开发。土地出让价为3.3万元／亩（含配套税费）。其中，农民补偿费为1万元／亩，其他地价收入由闽侯县统筹集中用于汽车生产基地的外配套基础设施建设。市、县两级将应上缴的征地和土地出让的配套税费，全额返还给闽侯县青口镇投资区，用于该项目的基础设施建设……”

就是说，福州市政府决定以每亩3.3万元向东南汽车城项目出让土地，其中补偿农民的是每亩1万元，其余地价收入“由闽侯县统筹集中用于”项目建设。问题是，到了村民这里，福州市政府规定的每亩1万元，变成了每人800元。

调查的结果是，闽侯县和青口镇政府进一步截留了土地补偿费，并与登封的做法一样，把截留的征地补偿款用于东南汽车城项目作为投资。据报道，东南汽车城首期投资13亿元人民币，中国内地占50％股份，其中福州市占10％，市信托投资公司占5％，闽侯县占5％。当时闽侯县政府财力很弱，根本没有出资入股的能力。就是照福州市的决定办，把项目一期征地2400亩得到的出让金（每亩3.3万元）与给付农民的补偿金（每亩1万元）之间的“差额”全部用来投资，总额也不过5500万元。要达到占13亿元总投资5％股份（6500万元）的水平，非进一步截留福州市规定的每亩1万元补偿款。

青口镇党委陈伙金书记的阐释可圈可点。他对采访本案的记者说：“当时考虑相当一部分农民素质不高，如果把全部补偿费发给农民，恐怕有的农民几天就挥霍光了”。他还随口报告“我们把绝大部分的钱给农民入了县农业基金项目了，其中有生产扶持基金、口粮基金、提留基金、养老基金”云云。可是当记者追问多少农民的钱存入了基金会，是否经农民同意，这些基金收益如何、有无合同、基金如果赔了损失由谁承担等细节时，“陈书记和在座的镇长无言以对”。

到1996年底，被征地村庄的农民感到政府原来的承诺是空头支票，先后几十次到省市、中央有关部门上访。1997年3月福建省召开人代会，清口镇几十名农民前往省人大反映问题，结果闽侯县、清口镇政府出动警力抓捕上访农民。后来闽侯县财政决定每年拨款青口镇100万元补偿被征地农民。但村民至今还要求补发1997至2002年期间的补偿，并要求分享县政府在东南汽车城的股权。

事实上东南汽车城作为商业项目十分成功。到2002年底，该项目累计销售汽车10万台，累计销售收入131亿，税利18亿。仅2002年一年，闽侯县从东南汽车城征得国税7283万元，地税3693万元；还作为股东分得红利1231万元。效益刺激了东南汽车城不断扩大规模，汽车零配件厂从1999年的30家增加到78家，占地面积从1500亩扩大到3800亩。东南汽车公司已经开始二期建设，并与德国汽车公司合作，拟征地3000亩。

对征地需求的增加提升了闽侯的土地出让价格。事实上，1996年经省政府批准，为东南（福建）汽车工业有限公司建设配套设施项目而征用的9.4公顷土地，出让金就达到每亩平均6.7万元。这份由省政府批复的文件指明，这仅仅是50年期“生地”的出让金，因为“‘五通一平’及其附属设施建设事宜应另行约定”。就是说，政府征得的农地无须追加任何投资，就可收每亩6.7万元的出让金。据说农民对征地补偿款的“还价”也提高到了每亩2.6万元。但是，被征地农民要分享土地的升值，在利益上不得不与实施征地的政府对垒，因为从地方得到的土地出让金与实际给付农民的征地补偿款之间的差额，是政府征地权的净租金。

东南汽车城是一个商业性投资项目，而不是一个向社会提供“公用品（public goods）”的公益性项目。不过在现行法律之下，非公共利益投资项目凡涉及农地转为非农业建设用地，一概通过政府强制性征地获得土地。这里，法律提供的激励结构是双重的：商业项目追逐更高的利润驱动政府行使征地权，政府在行使征地权的时候追逐更多的权力租金。

对东南汽车城征地案的调查告诉我们，商业化驱动的政府征地是在各地激烈竞争商业投资项目的背景下展开的。福州市计委一位了解项目内情的官员指出，东南汽车城当初选址并非只考虑闽侯县，“但是当地开出的优惠地价，还有县领导立下的拆迁军令状，使青口镇胜出”。这是一个非常重要的约束条件，因为地方之间争取投资项目的竞争必然限制各地政府索要土地出让金的上限，谁要价过高谁就会把投资者吓跑。在这个约束下，地方政府要想得到更多的征地权力租金，惟有压低给付农民的征地补偿款。

在这个方向上，如同我们在登封看到的一样，现行征地补偿的决定机制给出了很大的弹性空间，因为现行法律只规定了最高法定补偿而没有清楚地规定最低补偿。真正决定政府向农民支付征地补偿款下限值的，惟有农民的上访、上诉和采取其他集体行动的压力。在这场竞争中，对被征地农民不满的“抗压性”是争取更多商业投资、同时谋取更大的征地权力租金的必要条件。很清楚，不是“良心”好不好的问题，而是竞争所迫，不适者要被淘汰。

商业竞争是工业化、城市化的伟大动力。商业项目的成功，给社会带来可观的外部经济收益，也一定间接增加社会的公共利益。地方政府彼此竞争投资，能够改善各地投资环境、促进社会经济的全面进步。这些都没有问题。有问题的是“商业竞争”究竟受到何种产权制度的约束。产权约束不同，竞争中的行为也就不同。我们要集中研究，没有清楚界定的私人土地转让权，政府参与土地竞争的行为究竟具有哪些经济含义。

（三）徐闻县迈陈镇征地案⁽¹⁵⁾

商业化行为因为加入了逐利动机，应该更节约成本、从而提高土地资源的利用效率。但是，商业化驱动的大规模农地征用，却同时一并出现乱占土地、征而不用的现象。仅据2003年7月国务院下令进行的全国土地整顿的初步调查结果，全国各类开发区5000多个，总圈地3万平方公里，相当于全部现有城市和建制镇目前的建设用地面积。这样的紧急整顿1997年也进行过一次，问题是商业化开发与土地浪费这两件事情是怎样加到一起的？莫非真如一些人的推测，是逐利的贪婪导致了土地资源的浪费？

让我们来看一个违法征而不用土地的案例。故事发生在广东湛江市徐闻县的迈陈镇，一个有名的果菜生产外调集散地。1997年初，该镇政府向县市申请征用土地，兴建迈陈东区果菜市场。申请报告力陈兴建果菜市场的重要意义：

“由于长期以来没有外调果菜交易市场，大部分果菜收购点只能沿路设点，造成交通阻塞，秩序混乱，难于管理，给一些不法分子带来哄抬物价、欺行霸市的可乘之机，造成生产者和经营者的合法权益得不到保障，严重阻碍了我镇外调果菜的正常发展，同时造成集圩脏、乱、差较为严重，有损镇容市貌。因此，建设迈陈外调果菜市场已成为我镇经济发展的迫切需要。”

迈陈镇政府市场建设的规划如下：简易摊位200个，建成后投资方可获利80万元，一年向国家上缴税金200万元，并可解决1000人的就业。当年7月，湛江市国土局批准该项目征用土地42.3亩。⁽¹⁶⁾但是在随后发布的《关于拆迁建设迈陈东区果菜市场通告》中，迈陈镇宣布的征地范围是90亩。同年11月1日，镇政府发布拆迁通告，限令“各拆迁户必须在11月5日前办理拆迁手续，自行拆迁完毕，否则，从11月6日起，镇政府履行强制拆迁，所拆材料一律没收”。11月6日，迈陈镇政府召集镇派出所、国土所等部门，开着大型推土机强行摧毁村民住宅、经济作物，并对拒绝拆迁的村民进行殴打，致使多人受伤。“当天迈陈镇哭声连天”，昔日惨状许多目击者至今仍然记忆犹新。镇政府还对违抗征地的“死硬分子”进行拘留、追捕，致使一些人好几个月都不敢回家。村民们强烈指责镇政府违法行政，镇领导却埋怨村民的法制观念太淡薄，素质太差。

问题是，如此大动干戈征来的土地，几年以后，还大部分闲着。2002年《南风窗》记者再次造访迈陈镇时，没有在规划的“市场”上看到一个简易摊位，只有“不少新楼房在原来征地上冒出，有的已经完工，有的正在兴建之中”。当年指挥强行征地的镇委书记陈权也对记者承认，现在的这个样子的确不是当初规划的市场，不过他1998年就调走了，也就不好再管这档子事了。⁽¹⁷⁾

原来迈陈镇政府在申报征地的时候，镇党政机关连工资都发不出，根本无力建设菜果市场。当时决定的开发办法是：由镇政府招商引资，等地皮卖出和市场盈利后，政府与开发商三七分成。当时决定的征地补偿是每亩4万元，而征得的土地按分类定价，一类地（临街）每1米（纵深15米）2.2万元，二类地1.8万元，三类地1.6万元，平均售价每亩88万元。

从“盈亏平衡”分析，征地90亩的总补偿额为360万元，因此镇政府和开发商卖地4亩，就可得392万元；卖地8亩，征地补偿作为“投资”就收倍利！（镇政府分三成就是100万元）。就是说，哪怕全部征地闲置掉90％，镇政府和开发商也已经得到数百万元的毛利，不是什么不合算的事情。况且，闲置土地还可以是土地储备，将来还可以再卖。

这里的要害不是人们的盈利动机或“贪婪”，因为普通商人的盈利动机在市场上要受到其他人盈利动机的制约。“拿地”开发商不但要受土地出让方利益的限制，也要受其他开发商的竞价压力。但在现行征地制度下，政府强制“拿地”给付的补偿可以大大低于农地转用的机会成本。政府“拿地”的代价越低，可以占而不用的土地面积就越大。这解释了商业化用途的土地征用为什么普遍乱占、多占以及经常占而不用。何况政府的征地支出是公币，在公共财政缺乏必要监督的情况下，征地的浪费甚至不顾政府自己的征地成本是否回收。许多人赞美现行征地制度可以保证以“低成本土地”来支持我国的工业化和城市化。他们没有看到，“低成本土地”不但刺激了土地的大量浪费，而且刺激了巨量资本的错误配置。