二、日本教训：既得利益胶着缠住电信市场的开放

日本电信业从1985年起开放市场竞争。这仅仅比英国电信业改革晚了4年，比美国完成肢解贝尔系统晚了一年。日本电信业开放市场首先要解决的问题，是消除NTT公司对电信市场的独家垄断。这同欧美电信业改革首当其冲的任务是一样的。当然，日本只能在其本国的历史传统和现实约束中提出问题和解决问题，因此其改革方案虽然不能不受到欧美电信改革的影响，但实际执行的结果既不同于欧洲模式，也不同于美国模式。1985年4月日本颁布《电信产业法》（Telecommunication Business Law），规划了日本第一波电信市场改革的框架，主要是：第一，NTT公司改变其国有公司的性质，通过向市场出售股权改为上市股份公司；第二，在国际长途、国内长途、地区性通信、卫星通信、移动通信、寻呼等七个电信服务市场，引进新的电信营运商（New Common Carriers，简称NCCs）参加与NTT的竞争。简言之，开放民营和市场竞争，构成1985年日本电信业改革的两大要点。

日本法律将允许进入电信市场的新营运商，明确分为两类：第一类是拥有电信传输网络的电信营运商；第二类是租用第一类营运商网络专门从事各类电信服务的营运商。依照法律的规定，第一类电信营运商要向日本邮电部申请特别的经营执照，在进入—退出、价格和服务质量等方面接受邮电部的管制，外资可以参股但股份不得超过30％；第二类电信营运商只要注册并“知会（notify）”邮电部就可以进入电信服务市场，按照民法经营，没有特别的行业管制，外资进入也不受任何限制。第二类电信营运商又被分为两个亚类：普通第二类电信营运商从事电信增值业务，而特别第二类电信营运商可以从事国际和全国范围的电信线路出租业务（leased line service，实际就是电信线路的转租，因为第二类营运商不拥有自己的电信传输线路）。

1985年的日本电信改革迅速改变了日本电信产业的制度框架。《电信产业法》结束了NTT政企不分、作为邮电部直属公司的特权地位，并向社会出售部分股权（虽然到1989年日本政府仍然持有2／3NTT的股权），更名为上市公司。更重要的是，日本迅速打破了原NTT对电信市场的独家垄断。1985年当年日本政府就批准三家经营国内长途电信业务的新营运公司、两家卫星通信公司和数家经营地区性和移动通信的公司进入市场。1989年10月，两家新的营运商进入日本国际长途电话市场。到1990年，全日本第一类电信营运商包括NTT在内总共达到59家（Hajime Oniki, 1993: p. 69）；而根据1995年2月的统计，日本第一类电信经营公司共引进97家新营运商（NDDs）与NTT展开竞争，其中，国内长途电信公司三家（加上NTT共四家竞争），地区电信公司10家（加上NTT共11家），国际长途电信公司三家（加上原来的KDD共四家），卫星通信两家（都是特别第二类营运商，转租NTT线路并经营卫星通信业务，加上原NTT共三家），移动、寻呼和PHS（Personal Handphone System，个人手机系统，类似我国今年的城市流动电话）共79家，加上NTT直属的NTTDoCoMo的9家，共88家公司在市场上竞争（Ryan, 1997: p. 21）。至于第二类电信营运商的数目就更多了。到1995年2月日本特别第二类电信公司共43家，普通第二类电信公司达2000多家（Ryan, 1997: 23）。至此，除了市话市场仍然由NTT独家垄断之外，在日本所有其他电信服务市场上，都形成了3家和3家以上电信营运商开展市场竞争的格局。

从打破垄断、形成数网竞争体制的角度来看，日本电信改革的经验与美英电信改革模式是一致的。但是，日本的电信改革还是带有鲜明的日本特色。主要是，日本既没有像美国那样肢解原独家垄断公司并实行分业禁入，也没有像英国那样建立两家综合电信服务商之间的“双寡头竞争”。日本的做法是允许竞争商分业进入，但保留原垄断电信公司综合经营所有电信业务（包括市话在内）的地位。因此，日本1985年电信改革的结果是，一家综合营运商（NTT）在不同的电信市场上面对那些新进入的、通常从事分业经营的新营运商（NCCs）。从每个电信市场单独来看，虽然市场参与者之间的实力相差悬殊，但数网竞争毕竟已经形成。但是，NTT掌握着其任何竞争对手都不具有的两件法宝：（1）控制所有电信服务最后都要通过的市话市场：（2）跨电信服务种类的综合营运地位。因此，NCCs们真正要与NTT实际展开市场竞争，还是困难重重，因为NTT的“市场优势”并不完全来自其管理和技术基础。

日本政府试图实行“不对称管制”来矫正其电信市场上的结构性缺陷。这里所谓“不对称管制”，就是政府对于仍然保留市场垄断地位的原电信营运商（incumbent）采取更加严格的价格管制和市场行为限制，以及施加更重的管制负担（如普遍服务的义务），甚至通过价格歧视限制原垄断商、扶持新接入的竞争者。这方面的典型例子，就是日本邮电部自1985年后，一直将NCCs的价格定在比NTT同类电信服务的价格低10％—20％的水平，以使得NCCs具有更强的市场吸引力（1989年后，国际长途的NCCs定价比NTT低20％）（Oniki, 1993: p. 72）。为了尽快形成数网，日本政府运用行政手段为NCCs建设新网提供种种便利；日本电信管制部门甚至“非正式地”命令NTT将一部分电信工程师派到NCCs“帮助工作”。这类“不对称管制”在欧美电信市场开放时也曾被广泛用来加快竞争体制的形成。但是，日本的教训是，仅仅靠政府的“不对称管制”难以消除电信市场的结构性缺陷。到1989年底，虽然日本第一类电信营运商已经达到上百家之多，但除了寻呼以外，NTT仍然占有每一个电信服务市场90％以上的市场份额（Oniki, 1993: p. 73）。换言之，电信改革四年之后，日本电信市场的竞争程度还是远远达不到“双寡头竞争”的水平。

市场竞争不足在日本电信业的效率上表现出来。电信价格依然昂贵，技术创新和技术进步与日本第二世界大国地位远不相称，电信服务质量达不到国际一流水准。80年代末，日本用户初装电话线的平均成本高达700美元；国内长途通话费用比美国贵100％以上。在所有因素当中，NTT对基础电信网络的垄断性控制是决定性的：全部NCCs总收入的50％作为接入费（Access Charge）交给了NTT。缺乏基础网络层次的市场竞争，根本难以确定“合理的”接入费标准。例如，一家NCC抱怨，NTT收取的接入费中包含着NTT的广告成本，这等于将NTT吸引顾客的费用强加到竞争对手的头上（Ryan, 1997: p. 28）。政府管制当局并不能用行政手段来决定接入费，因为要在NTT庞大的综合经营成本中确定究竟哪一部分可以“真正”算是接入成本，本身就意味着高昂的管制成本。

为了消除日本电信体制尚存的结构性缺陷，1989年直属日本邮电部的电信产业指导委员会发表了关于把NTT的长话义务与其市话网络分拆的报告。但是，这一构想刚刚提出就遭到利益相关方的反对。NTT高级管理层摆到桌面上来的理由是，分拆将削弱NTT电信对研究开发的投资，同时由于分拆消除内部交叉补贴而导致农村电话费率的上升。日本政治人物对于农村问题从来十分谨慎，因为农村选票对于大选的影响重大。通产省的反对意见代表了许多电信设备供应商的利益，这些设备供应商与NTT这个超级大主顾多年的商务关系所形成的既得利益，可能由于NTT的重组而不保。因此，邮电部虽然发表了这份报告，但并没有能力推进分拆方案的实施。

从1989—1995年，分拆NTT的方案被延误了整整六个年头。当然，在保留NTT独家综合电信经营商特殊地位的前提下，NTT也实施了若干改革。主要是：（1）1992年，NTT的移动通信本部从NTT分离出来组成独立经营的NTTDoMoCo公司，但仍然由NTT控股；（2）NTT宣布允许竞争者在任何存在NTT交换设备的点接入NTT网络；（3）NTT通过裁员和改善内部管理提高经营绩效，并在此基础上数次降低接入费和通信资费。但是，NTT凭借对市话的独家垄断来加强其不平等竞争优势，仍然是日本电信市场的一个基本缺陷。因此，1996年3月，日本电信产业指导委员会再次提出分拆NTT的具体方案：（1）将NTT分拆为一个长话公司和两个地区性电话公司；（2）NTT长话公司主营国内固线长途、数据传输、移动通信和PHS；（3）准许NTT长话公司进入国际电信市场，但同时也准许日本的国际电话公司进入国内长途；（4）两个NTT地区性电话公司主营本地区电话和市话业务，且可以进入其他地区的有限电视和信息服务市场（但在本地范围还是禁止）。

显然，新方案不但要像12年前美国分拆AT&T一样分拆NTT，而且考虑到了长话市话分业的后继行动：在国际国内长途市场上开放互相进入，并允许地区性电话公司在外地进入有线电视市场。问题是新方案不但再次遭到NTT和日本通产省的反对，而且其他利害相关方也加入了反对派阵营：担心分拆导致大幅度解雇和员工利益受损的日本电信产业工会；担心NTT股票市值下落的投资机构和公众投资人；担心股市振荡的日本大藏省。顾虑政局稳定的自民党和社民党联合政府甚至一度做过以下决定：推迟任何涉及NTT问题的决策（Ryan, 1997: p. 27），而日本国会领导人扬言决不通过分拆NTT的法案。1997年日本国会终于通过“重组NTT”（而不是分拆）的新法律：原NTT改为控股集团公司，分别绝对控制新独立出来的NTT长话、东NTT和西NTT（两个地区性电话公司）以及NTT多媒体工程公司的股权，同时仍然控制着原来在NTT系统内独立的经营公司（如1998年已经上市的NTT移动）的股份。这就是说，原来庞大的NTT分拆方案系统仅仅在经营层面上按照不同的电信业务“分立”，但是在股本结构上，所有“独立经营”的NTT系列的电信公司都受控于同一个财务资本集团。1999年7月，也就是日本邮电部第一次提出分拆NTT方案的十年之后，NTT完成了挂牌重组。现在，法律授予NTT控股集团公司的职责是，其旗下上百家控股公司和参股公司，统统在控股集团公司的“协调”之下。

从电信市场的结构分析，NTT长话公司不再直接控制本地电信网络，因而有利于长话市场的平等竞争；但是，NTT长话与作为地区性电话公司东、西NTT之间同为NTT集团控股的资本纽带关系，对于任何一个电信市场的竞争毕竟不会毫无影响。日本电信市场无法形成势均力敌竞争结构的缺陷，并没有完全消除。从公司的角度分析，NTT控股集团公司远拥有投资、人事、研发的最终决策权，但远离任何一个电信市场的经营第一线；而所有经营性电信公司在分业竞争的限制下，谁也不了解电信市场的全局。比照欧美电信企业已经达到的水平，新NTT模式的弱点是明显的。美国在肢解AT&T之后，经过12年的分业竞争，于1996年通过新的电信法确立“互相进入”、开放全方位市场竞争的框架，已经迅速形成了若干可以提供全球范围各类电信服务的“全能（Full Player）”电信营运商。英国从“双寡头竞争”起就是“全能电信企业”模式，至今18年的市场竞争锻炼出若干全球全能电信营运商。相比之下，新NTT的资本实力和组织规模虽然不小、但从经营实力、管理整合性和全能服务经验等方面看，与全球一流电信公司相比还有不小距离。日本电信管制将面临彼此冲突的两种需要：继续实施“不对称管制”，因为新NTT在国内市场上仍然还太大；必须“扶持”新NTT以防止日本在全球电信竞争中失利。

日本自1985年以来电信改革步履艰难的教训值得中国重视。整体看来，中国电信体制最新完成的改革，还没有达到当年日本电信改革水平：在市话以外各个电信服务市场上都形成3家和3家以上各自拥有基础网络的营运商之间的竞争。今天中国电信市场和当年日本的相似之处，是市场参与者之间的实力天差地别，是独家垄断的市话对其他电信竞争的限制，是允许有的电信公司综合营运、而另外的公司只能分业经营。如果日本的经验表明，既得利益的纠缠可以使得电信市场的结构性缺陷长期存在，那么中国应该如何看待目前自己刚刚建立起来的有限而不平衡的市场竞争结构呢？