旧话重提论“分拆”

刚刚完成的1999—2000电信产业重组，基调就是分拆。原中国电信被一拆为四，中移动独立、卫星通讯独立、寻呼独立而后并入联通，剩下就是专营固线通信的中国电信集团。在分拆之余，辅之以“不对称管制”，就是倾斜式扶持联通；以及开放市场准入，就是给新组建的网通和铁通增发营运牌照。这样，加上原来就已经存在的吉通公司，电信市场上好歹就有了六七家基础电信营运商。

靠分拆在位垄断公司的办法来形成市场竞争，在国际上通常被称为“美国模式”。1982年，原美国电信垄断商贝尔系统被分拆为专营长话的AT&T和7个地区性市话公司，长话市场得以开放市场竞争。顺便提一句，当年贝尔系统的垄断类型很特别。贝尔是发明电话的私人公司，在市场的打打杀杀中占据了美国电信市场的很大份额。因此，在开头的时候，如同今天的微软公司一样，贝尔的“垄断”——占有市场份额较大、从而拥有“市场权力”——属于“竞争中形成的垄断”。就是说，不是别人不可以做，而是一时谁也做不过她。但是，1921年美国通过了一个新的法例（The Graham-Wills Act）之后，贝尔垄断的性质起了变化：新法律禁止别人自由进入电信市场，只允许贝尔一家在电信市场独大。作为交换条件，此后贝尔的全部定价和服务质量，要接受行政管制。从此美国电信市场，演变成“管制下的垄断”。

各位读者，立法或行政造成的垄断，非有立法或行政行动而不能破除。在这个意义上，1982年美国通过行政和司法行动分拆贝尔系统，是美国电信市场开放竞争一个必要的步骤。这与去年美国司法部和一位法官意欲强行分拆微软，情形有所不同。也在这个意义上，中国政府用行政命令分拆原中国电信，以及前几年用命令组建联通，都是必要之举。政府不采取行政行动开放政府垄断的市场，竞争局面怎么形成？这就是中国老话说的，解铃还须系铃人。

麻烦在于，政府解铃的时候，一不小心就可能顺手系上另外一批铃铛。屡系屡解，屡解屡系，政府可不就有得忙了？用行政性手法处理市场问题，常常就产生如此连带效果。即便是出于“改革的目的”，情况也不会有很大的不同。因为行政性手法的局限，在于信息处理的动机和能力，与目的的伟大还是卑微无关。所以，恰恰是“为了开放市场的改革”，要慎用行政性手段，用的时候要讲究，并要特别注意为市场性手段创造条件。

具体来讲中国电信的分拆吧。我的看法，1999年政府酝酿进一步开放电信市场，考虑把原中国电信拆小一点，有其道理。原中国电信占了1998年末全部电信市场的99％，既庞大又全能，不适当拆一下，听由小小联通与之“竞争”，那就是再过100年，也勾不着所谓“双寡头垄断竞争”的边。不过，值得讲究的是“怎样分拆”，因为并不是任何一种分拆，就注定可以增加市场竞争的可操作性。

以上这点意思，我在两年前关于中国电信重组的系列评论中已经提到。针对当时“以拆为主”的思路，我援引过印度电信改革的教训。1992年，印度政府决定率先将全国固线市话和移动电话市场，分切成20个“覆盖区”，并允许每一个“覆盖区”招标一个民营固线市话服务商、两个移动电话商和若干个寻呼服务商，来与分别是每一个覆盖区里的第一固线、第一移动和第一寻呼的原印度政府垄断电信商（DoT公司）“竞争”。我把如此具有印度特色的电信分拆叫做“无效分拆”，因为它限定新进入的电信公司在分拆的覆盖区里活动，却保留在位垄断商对国内国际长话网络的独占。

作为对照，基于英国的经验，我又提出“无须分拆的竞争”。那就是政府并不分拆在位垄断商（但进行私有化产权改造），但通过立法允许另外一家全能电信营运商重新铺网、接入、放号，经过为期7年的“双寡头垄断竞争”，再开放多头进入。“无须分拆形成竞争”的长处是，数个全网一体化的全能电信商之间的竞争，更适应新技术条件下的市场需要。果不其然，英国模式令美国分拆长话和市话的办法相形见绌。1996年美国新的电信法允许长话、市话、移动和有线电视互相进入，相信就是吸收了英国的经验。

我那篇文章最重要的发现，是“分拆”和“无须分拆”，既可能殊途同归形成电信竞争，但也都有可能，在观念和既得利益的双重束缚下“变味”。我指出1994年我国组建联通就是大体参考了欧洲模式，但是可操作的电信市场竞争并没有如愿出现。现在不得已再求助美国式“分拆”，还是要当心变味。那篇文章的结尾如下，“有各式各样的分拆之道，也可以完全不经过分拆，但重组电信必不可缺的是形成可操作的市场竞争，因为导致电信服务价格下降、市场扩展和创新迭出的，既不是‘分拆’，也不是‘非分拆’，而是经过分拆或非分拆方法形成可操作的电信市场竞争。”这个结论，至今我自己还是满意。