六、政策讨论和可能的选择

20世纪90年代以来，中国发生了两次全国规模的农地转为非农业用地的浪潮。在此期间，中央政府实施积极的财政政策、扩大基础设施建设规模，固然起了不可低估的带动作用，但工业化和城市化的加速，应该是农地大规模转用更为根本的经济推动力。问题是，在现行土地制度下，相关利益主体的行为必不可免地发生扭曲。因此伴随城市化的加速，我国城乡协调发展的基础受到很大的冲击，农村耕地被占规模过大、农地转用的资源配置效益低下、农民土地权益遭到严重剥夺成为制约农民收入增加的一个重要根源。同时，围绕土地的社会冲突呈上升趋势，特别是政府机构和官员个人违法、违规屡禁不止，土地腐败非常严重。

复杂性在于，城市化加速不但合乎国民经济发展的要求，而且也是包括农民在内的多方面经济利益实现的基本途径。我们的调查和分析表明，问题的根源不是城市化、也不是市场关系的深化刺激的城市化加速，而是约束我国工业化城市化的制度条件的发展不平衡。中心问题是，现行法律在开始允许政府按市场原则出让、出租、转让土地的同时，依旧坚持全部非农民自用建设土地国有化的准则，依旧维持政府独家征地的垄断权，依旧禁止和限制农村集体和承包农户对非农建设用地的转让权。对土地转让权的不当管制，使市场价格机制不能在工业化城市化的土地资源配置中发挥正常作用。

鉴于问题的严重性，国务院在2003年中决定开展全国土地市场的清理整顿，并叫停一大批趁势而上的土地征用项目。这有助于制止全国滥占农地、侵犯农民利益的形势继续恶化，也有助于查明情况和问题，为选择解决问题的正确政策准备条件。也正是这一次清理整顿，使人们认识到必须采取多方面的后续政策、法律行动，从制度层面提出和解决根本问题，否则难免重蹈1997年大规模清理整顿土地市场、大力紧缩农地供给之后过不了几年，问题就更大规模重新爆发的覆辙。

在城乡协调发展的总体思路基础上，“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序”⁽²³⁾的任务已经提上日程。1999年刚刚生效的《中华人民共和国土地管理法》，又面临重新修订的命运。因为仅仅强调严格执行现有土地法规，明显不能适应当前和今后城市化加速形势的需要。但是，究竟如何修改土地管理法和相关土地政策，人们还有不小的分歧。本节我们从一个特定的出发点——“清楚而有保障的农地转让权是运用价格机制配置城市化进程中土地资源的基础”——来讨论有关政策建议。

（一）关于“最严格的耕地保护制度”

我们注意到，中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对农户土地承包经营权的流转给予了特别的关注：

“农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。”

与现行土地法规特别强调把土地转让权限制在“农业”和“农民自用的非农建设”范围内不同，这里关于农户土地转让权的界定，没有在农业／非农业用地之间设置绝对不能逾越的障碍。当然还是提到了“发展适度规模经营”，但农业与非农业、工业化以及城市化的经济活动，都有适度经营规模问题。至于“依法”之法，可以是现存法规，也可以是按照《决定》原则修改后的新法。我们认为，这一重要的新的政策原则——承认和保护不受农业／非农业建设用地限制的农户土地转让权——为在法律上打破农地转用的单一征地制度，提供了十分重要的依据。

这并不意味着农户的土地转让权就不受任何限制。在我们看来，这次征地制度改革的一个基本任务，就是在放宽“对农户非农用地转让权的绝对法律禁止”的同时，确立适应经济社会发展需要、又易于执行的限制。目前各方已经提出来的政策建议，基本可以看作是关于土地转让权的限制条件。那么，哪些限制条件以及怎样理解和表达这些限制条件，将有利于最大限度发挥农地转让权的经济功能呢？

上引中共中央《决定》指出，“实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全”。这应该是农地转让权的边界条件。就是说，农地转让再自由，也不能自由到破坏最严格的耕地保护制度、以至威胁国家粮食安全的程度。问题是，这个限制条件的内涵，还需要展开一些必要的讨论。首先，最严格的耕地保护制度，并不意味着任何耕地从此不得转为非耕地、任何粮田不得转为非种粮的其他用途。如果具有那样的极端含义，本项政策的执行就没有任何难度了。但是在经验上观察，全世界没有一个不减少一点耕地而又实现工业化城市化的经济。因此真正的问题，是如何做到“以较小的耕地减少为代价，得到包括粮食安全、城市化、农民收入等目标在内的较大收益”。

《决定》规定，减少耕地的最后底线是“确保国家粮食安全”。难点在于，“国家粮食安全”是一个随需求、技术和贸易条件变化而变化的目标，而在工业化城市化加速的国民经济环境里，达到上述目标的手段（成本）也在不断发生变化。究竟什么样的土地制度，可以大体准确反应相关经济条件的变化呢？

现行管制耕地转让权的基本办法就是行政审批，比如对农地转用、耕地占用、大面积耕地占用分别规定由不同级别的政府机构，按照不同的标准加以审批。问题是，行政审批制绝不能做到灵敏反映耕地转用的真实收益和机会成本。我国的经验已经显示，虽然严格保护耕地早被定为国策，但经济制度一直没有提供恰当的机制来衡量“耕地减少的收益和代价”。从经济角度着眼，过犹不及：耕地减少过多过快、得不偿失、甚至占而不用当然是祸害；但过度保护耕地，也就是完全放弃适当减少耕地去谋求城市化工业化的潜在收益，也并不是经济增长的福音。要灵敏地衡量耕地转用的得失，必须考虑增加耕地转用的经济性限制条件。

（二）关于公益性与经营性的区分

目前已经提出的经济性限制条件包括，“区分公益性和经营性建设用地”，“大幅度提高法定征地补偿水平”，以及“以社保方式实现征地补偿”。以下分别讨论这些政策建议。首先，根据大量实际情况的调查和专家建议，针对各地政府把按公益性低价征得的土地高价向经营性项目出让的严重问题，中央《决定》提出“严格界定公益性和经营性建设用地”的原则。

要在征地制度改革和《土地管理法》修改中应用上述原则，还有必要考虑一系列相关问题。主要是：

（1）公益性和经营性的含义。宪法对国家征地行为的限制是“为了公共利益”，现在又提出“公益性”，究竟是什么含义？在最严格的意义上，只有免费向全体国民提供的产品和服务才是“公益性”产品和服务，才可称得上是为公益性项目。除开国防、社会安全、公共卫生、公共教育等少之又少的品种之外，包括绝大部分国家重点工程在内的建设项目，都是只供部分国民消费、可以也应该按市价收费的项目。但是在概念上，那些五花八门的所谓具有“外部性”的活动、或者为了避税而选择的“非盈利”安排究竟是不是属于公益范围，并不是一个容易得到一致意见的问题。在纽约州，一位市长动用征用权将一个5人就业的牧场改成了一个可供20人就业的高尔夫球场，他是不是增加了社会就业？是不是改善了贫困，从而降低了潜在的犯罪率而减少了纳税人的公共治安开支？我们有没有把握说，这个项目完全没有公益性？

（2）即使社会或立法机构就公益性和经营性的区别达成一致意见，那么公益性项目与经营性项目获得土地的代价是否要有法定的不同？如果没有什么不同，那么区别公益不公益还有什么意义？如果要设立法定差别——例如公益性项目得地的代价低于经营项目的代价——那么选择什么标准来决定差别？是规定补偿数额的不同，还是规定不同的补偿机制——例如公益项目经由政府征地，经营性项目经由土地市场交易？

（3）从土地供应方的角度看，为什么轮到公益项目，就只能获取法定低补偿，而向经营性项目供地，却可以得到市价水平的补偿？要害在于，向公益项目供地的农民固然也是国民的一个组成部分，公益项目使全体国民收益，也使这部分农民收益。但是另一方面，为什么单要这部分国民做出其他国民无须承受的特别牺牲？不妨比照征兵制度来思考，“凡适龄合格的公民都要入伍”是普遍原则，“凡向公益项目供地者交纳特别税”则是对部分国民的歧视。

（4）公益性项目与非公益性项目之间任何方式形成的“差价”，终究要对资源在公益和非公益之间的配置发生影响。经济规律是：差价的倾斜程度越大，资源配置的歪曲程度就越严重。无须详细论证，在任何特定的收入水平，如果公益性项目因为法定代价过低而占用过多的资源，国民经济的增长总要承担一部分损失。这部分损失具有反公益性的性质。

（三）关于“提高征地补偿的法定水平”

针对国家征地补偿的法定水平偏低，以及征地机构在执行中“尽可能靠近下限”的倾向，有关方面提出了提高征地的法定补偿的建议。要讨论的问题是，如果不同时考虑改革征地制度的独家行政垄断和单方面决定的根本性质，在现行补偿机制不变的基础上提高补偿倍数，究竟能不能反映被征土地的真实相对价格？过去的经验已经表明了这一点：从1986到1998年，《土地管理法》把征地补偿的最高限制从土地原用途年平均产出的20倍，提高到了30倍以上。可是相对于国民经济的增长、特别是城市二级土地市场价格的更快增长，新的法定最高补偿不但没有上升，反而大幅度下降。

要使征地补偿反映土地的相对稀缺性，首先要考虑是否需要改变征地补偿的基准。现行基准是被征土地“原来用途产生的收益”，对于转用的农地而言，也就是土地的农业产出。这个基准导致征地需求脱离征地成本的制约，因为征地需求立足非农用地未来的收益，而征地成本仅仅代表农民放弃土地农业用途的代价。在这个基准下，土地的农用与非农用之间的市值差距越大，资源配置的效率损失越严重。从分配上看，农地主人被排除在城市化增加的土地市值的分享名单之外，抑制了农民增收的现实可能，恶化了国民收入的分配结构。

补偿倍数的选择，涉及资产收益的年期。土地是永久性资源，在现行土地制度下，政府征得的土地可以分期批租、永久收益；但政府给予农民的补偿却以最高30年为限。这也许反映了农户承包集体土地的年期，但也忽略了30年承包期后农村集体还可以继续把土地发包给农民经营的利益关系。如同补偿基准方面的制度歪曲效果一样，征地补偿在年期方面的歪曲，也对效率和公平同时产生不良影响。

法定征地补偿还有先天不够灵敏的缺点。非农土地的市值决定于各地经济水平和地块位置的相对稀缺性。受许多地方性复杂因素的支配，由一部全国性法律统一规定法定征地补偿水平，无论如何难以恰到好处。参照发达国家的经验，在征地改革和土地法修订中应该考虑“国家征地按市价补偿”的新原则。我们暂不阐释“市价补偿”的细节和众多的优越性。这里只有必要提及，倘若考虑引入按市价补偿的新原则，就要连带考虑打破国家对一级土地市场的垄断。这里的道理很简单：没有一级土地市场的开放和竞争，社会无从知道土地的市价信号。

（四）关于“被征地农民纳入社保”

在改革现存征地补偿机制的实践中，浙江、上海、北京等地提出或试行为被征地农民群众建立社会保障、分期支付征地补偿的新办法。这些实践引起学者的研究兴趣，也提出了“征地补偿社保模式”的政策建议。我们对此作非常粗略的讨论。

首先要明确，征地补偿的社保形式也是一种价格安排。因此，征地补偿水平的决定不但没有因社保模式的选择而被替代，而且构成社保模式的基础。很显然，征地社保基金来自征地补偿的强制储蓄，因此偏低的征地补偿额，只能向被征地农民提供偏低水平的征地社保。如果不改变征地补偿的数量形成机制，仅仅将一次性补偿改为分期补偿，被征地农民的利益没有、也不可能增加。

其次，征地社会保障就其本质来说，是一种承诺，也就是土地被一次性征用之后，被征地农民将分期得到征地补偿。如果征地社保是政府统一、强制建立的制度，那么就是一种国家信用，而不是任由投保人选择合约下形成的市场信用。征地社保未来的支付一旦发生问题，将由国家信用来负责。讲到底，就是由全体纳税人甚至全体国民来承担最终责任。

但是，负责管理征地社保的却是按期换届的政府。在此现实条件下，可能发生现在难以观察到的道德风险，那就是本届政府一次性得到征用土地的全部收益，却把分期支付的责任推给下届或下下届政府。即使征地补偿社保独立操作，并增加“个人账户”等最新社保制度安排，那也要依赖金融服务市场的成熟和金融监管的完善。目前除开国家信用，还看不清楚征地补偿社保模式可以多么普遍地可靠运转。局部的地区性实验可以继续，但全局的制度化、法制化则为时过早。

（五）关于“准许集体土地进入市场”

南海、昆山和上海等地的农村集体进入非农土地市场的实践，最重要的意义在于突破国家垄断农地转为非农用地市场，打破征地是农地转用的惟一合法途径，为形成与国家征地并行的市场化的农地转用机制准备了条件。但是从目前的实践经验看，集体土地所有权进入市场的方向，有两个大问题需要研究。

一个问题是怎样明确界定集体与承包农户的产权权利。当集体为了开发非农土地资源、重新回收、集中农户的土地承包经营权的时候，二十年农村改革的基本制度成果，可能重新动摇。由于南海等地农民非农就业机会比较多，农户继续持有农地的成本上升，因此那里的集体集中回收农户的经营承包权，只要给予合理的补偿条件，一般不会遇到农户们的抵抗。但是，如果“集体进入非农土地市场”的政策被法规化、普遍化之后，2002年刚刚被《农村土地承包法》通过的作为“单纯的土地发包方”得到规范的“农村集体”，可能重新又变成容易侵犯农户产权的积极力量。如果法律不明确农户是土地承包经营权向非农业用途转让的权利主体，那么正如我们已经看到的，集体连同村庄权力人物同样将参与攫取农地转用的租金，或者实际控制、支配农地转用的租金收入，而让农民担任基本不分红的股份组织的“股东”。

如果法律承认农户的承包土地转让权可以进入农地转用的领域，那么农户的利益可以有比较可靠的保障，也便于新的非农土地制度与《农村土地承包法》有更好的衔接，避免征地制度的改革动摇到农村家庭承包经营体制的根本。以农户完整的土地转让权为基础的体制，当然可能引起非农土地市场上较高的交易费用。为了解决这个问题，在理论上我们强调农户完整的转让权包含了自主的缔约权，他们可以缔结各种市场性合约来节约交易费用；在实践上，农户可以在自愿的基础上选择集体、新的合作组织、或者其他合约组织，如昆山的农民投资合作社。

另外一个大问题是集体和农户进入非农土地市场的合约形式选择。目前无论南海、昆山还是上海郊区，我们可以看到的大体都是集体或农户向外来企业出租土地、厂房或设施。这类年度性出租合约，受到外来企业的欢迎，也得到研究者和权威人士的重视。⁽²⁴⁾因为比之于土地批租（卖地），出租方式由土地的供方按年收取租金，可以降低外来企业的进入门槛。

但是在把这些经验上升为政策和法律的时候，要研究年度性出租方式潜在的风险。在理论上，长期性的批租土地与年度性出租，都是市场合约的不同品种，代表经营风险的不同分布，各有适用的范围和对象。厂房、宿舍、居民住宅等固定建筑的建设和使用周期都比较长，投资量比较大，因此“能否被长期充分利用”是一个很大的风险。由外来投资方买地（批租土地）搞建设，土地和建筑物经营的长期风险和收益就归外来方；反过来，就归供地方也就是农村集体或农户。在理论上，这两种方式可以是等价的；但实际上取决于对付市场风险的信息优势和资本实力的分布，由此决定合约形式的选择。

因此，不宜由法律或政策替代供求双方在市场里自由缔约。目前农村供地方以年度性出租为主的模式，应该是农村集体和农户还没有明确的转让非农土地权利的结果。如果法律承认并保护集体和农户的全面的转让权，情况当有所不同。特别要考虑到，如果长期建筑物的投资只能与短期土地租用相结合，形成的合约隐含着极大的未来风险，而这类风险目前还不能完全观察清楚。我们仅可在理论上推断：法律和政策对合约形式的干预和限制越多，合约的执行成本就越高。这里的政策含义是，要明确完全的土地转让权和缔约权，可以批租（卖）、可以出租、可以入股、也可以用其他合约。重要的是自愿和自由协商。

（六）建议的政策组合和程序

根据以上讨论，我们认为可能寻找一组经济损失最小的政策，来处理农地转用必定要遭遇的种种复杂问题。我们建议的农地转用政策组合如下：

——结束单一国家征用农地制度，发展农地转用市场；

——政府在法律严格规定的公益用地范围内，拥有最终依法征地的权力；完善政府征地程序，确立征地按市价向承包农户补偿的原则；

——承认农户承包经营土地的完全转让权，包括为农业用途和非农业用途转让承包土地的权利；农户在非农用地市场转让土地经营权，在符合土地利用规划和土地用途管制的前提下，可以自愿选择各种合约形式和开发方式；

——农村集体作为承包经营土地的发包方，可以接受政府的委托，协助办理征地和征地补偿发放的工作，但不能截留应征地补偿款项；集体也可以接受农户的委托，集中开发非农建设土地或设施，但不能违背自愿原则、侵犯农户的转让权。

这里需要追加的解释不多：

（1）政府征地的适用范围，严格限制在经过法律程序确定的公益性用地的界限之内；考虑到“公益”定义的困难，我们建议按照国际经验，加入“征地按市价补偿”的新原则。这样，政府财力就构成征地数量的经济约束，等于给“最严格的耕地保护”或“农地转用的最优利用”提供了“双保险”。

（2）征地按市价补偿，除了防止公益用地与非公益用地的配置误导，还减少了被征土地与进入市场交易土地的差价，有助于从源头上根治“权力寻租”。“征地”与“市价补偿”结合的经济含义，是节约公益用地项目的市场交易费用，因为“公益用地”以“征”来保证，不容讨价还价，但补偿还按市场形成的价格，可以保留市场机能。至于国防、反恐怖、救灾等紧急需要，可在法律里规定“紧急状况下政府可以先占用、后补偿”的条款。

（3）政府征地权加上“最终”的限制词，是考虑到在政府拥有最终征地权的限制下，即便公益性项目的市场交易费用也可能减低到可以接受的限度之内。就是说，即便法律规定的公益项目也不一定马上动用征地权，而可以先行市场谈判，谈不拢再（申请）行使最终征地权。这可以为公益项目的民营操作提供空间，也可以增加市场机能在公益项目建设中的作用，减少征地执行成本。

（4）在逻辑上结束农地转用的单一征地体制，就必须开辟非农用地市场。实际上政府对一级土地市场的垄断已经被实践打破，只是现有市场的基础薄弱、规模过小。我们建议未来土地市场以农户的完全土地转让权、而不是以集体土地所有权为基础。这样可以与农村改革的基本成果以及《农村土地承包法》相衔接，同时减少村庄权力人物利用农地转用机会再度侵犯农民权益，也提高土地资源的利用效率。千家万户农民进入非农土地市场引起交易费用上涨的问题，要靠以自愿为基础的组织和合约来解决，其中包括农户可以通过委托来利用农村集体组织和其中的企业家资源，但要防止集体侵犯农民利益。

为了实现上述政策组合，不但需要全面重修《土地管理法》，而且需要修改关于“城市土地属于国家”的宪法准则。考虑到围绕征地改革的利益格局的大调整，以及人们的观念和认识不可避免地存在较大分歧，我们认为不应该急急忙忙启动法律重修，而建议考虑吸收我国城市土地使用权市场化的历史经验，逐步、渐进地完成土地制度更根本的变迁。具体来说就是考虑以下程序：

——先由全国人大常委会宣布《土地管理法》列入修订程序；

——授权国务院在《土地管理法》没有完成修订之前，试行一些与现行土地法律不相一致的办法，包括提高征地补偿水平、开放城市一级土地市场，允许集体土地或农户承包地进入土地市场，完善土地市场建设和管理，等等；

——动员社会各界关心征地制度改革和土地法的修改，广泛研究国际经验和我国自己的经验，在局部实验和全面研究的基础上，用3—4年时间完成法律修订。

——在完成对现有土地管理法修订之前，还要考虑是否对近年征地补偿过低的农民，作某种形式的补充补偿；这些补偿补偿的形式包括：在普遍大检查的基础上制定补充补偿政策，选择严重的个案重点解决，从中央和地方政府的卖地所得中取出一个数额（或比例）用于农村教育、卫生的开支；为了保证效率准则，可以考虑以教育券或医疗券的形式发放。

参考文献

［1］张五常，《经济解释》（三卷本），花千树出版有限公司（香港）2002年版。

［2］刘守英，蒋省三，《南海土地股份制调查报告》。

［3］周其仁，《产权与制度变迁——中国改革的经验研究》，社会科学文献出版社2002年版。

［4］周其仁，《收入是一连串事件》，中国发展出版社2004年版。

［5］Bazel, Y. 1989. Economic Analysis of Property Rights. Cambridge University Press.

［6］Coase. T. H. 1937. "The Nature of the Firm". Economica 4: 386—405.

［7］Coase. T. H. 1960. "The Problem of Social Cost". Journal of Law and Economics 3: 1—44.

［8］North. D. C. 1990. "Institutions and Credible Commitment". Journal of Institutional and Theoretical Economics 149: 11—23.

［9］Libecap, G. D. 1989a. "Distributional Issues in Contracting for Property Rights". Journal of Institutional and Theoretical Economics 145: 6—24.

［10］Libecap, G. D. 1989b. Contracting for Property Rights. New York: Cambridge University Press.

［11］Eggertsson, I. 1990. Economic Behavior and Institutions. Cambridge: Cambridge University Press.

［12］Alston, L. J., G.D. Libecap and R. Schneider. 1996. "The Departments and Impact of Property Rights: Land Titles on the Brazilian Frontier". Journal of Law. Economics and organization 12: 25—61.

［13］Chueng (1973).

［14］David J. Bledsoe & Roy L. Prosterman, The Joint Stock Share System in China's Nanhai County, RDI Report 2000, 103.

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(1) 本文的基础是作者2003年9月至12月在耶鲁大学法学院访问期间完成的一篇工作论文，该文曾在耶鲁大学中国法律中心（China Law Center at Yale）于2003年11月17日举行的研讨会上作为专题讨论。作者感谢该讨论会的参加者，特别是Ellikcson、Rose、Gewirtz、陈志武、文贯中、陈洁和其他与会者的评论、批评和建议。作者尤其感谢Jamie Horsley和耶鲁大学中国法律中心对访问的安排和关照，以及耶鲁大学各图书馆提供的研究条件。当然，本文的错误由作者、而不是由上述任何机构或个人负责。

(2) Coase (1937, 1960), North (1990).

(3) North (1990).

(4) Bazel (1989), Libecap (1989), Eggertsson (1990), North (1990), Alston (1996).

(5) Chueng (1973)，中文著作见张五常《经济解释》（三卷本）（2002）。

(6) 例如，国务院发展研究中心预测，我国的城市化指数将在2020年达到60％。

(7) 为了节约篇幅，下文分别把这两部法律简称为《农村土地承包法》和《土地管理法》。

(8) “承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的形式”（第34条），“国家保护承包方依法、自愿、有偿进行土地承包经营权流转”（第10条）。

(9) 本条款还有一个例外条款，我们在下文引用并分析。

(10) “建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得”（第54条）；必须“缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”（第55条）。

(11) 本节利用的公开报道资料包括：新华社郑州2003年7月8日电“河南登封市政府截留征地补偿款近千万元”；《中国青年报》新华社郑州2003年7月13日电：“河南登封决定退还截留的征地补偿款”；《周末》记者陈磊（2003年7月23日）：“河南登封铁路征地款问题调查”；CCTV—经济半小时，2003年7月25日“河南登封征地，补偿缩水蹊跷不少”；《中国经营报》记者赵平、董昭武（2003年9月8日）“河南登封铁路征用农民土地补偿款调查”。

(12) Robert C. Ellickson, 1993. "Property in Land", Yale Law Journal, Vol. 102, Apr. 1993: 6．

(13) 例如，1998《土地管理法》规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地农村集体经济组织和农民的意见”（第48条），以及“被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督”（第49条）。

(14) 本节利用的公开报道资料：《21世纪经济报道》2003年6月30日，记者郑学勤“东南汽车城征地‘后事’”；《中国改革》2003年12月8日，赵岩、姜建生、陈春华等：“在青口镇的现代化中农民获得了什么？”

(15) 本节利用的公开报道：《生活时报》1998年12月24日，焦辉东：“徐闻县迈陈镇愈演愈烈的征地纠纷”；《南风窗》2001年12月10日，记者章文、陈勇：“失地之痛——迈陈镇违法征地纠纷案四年回顾”。

(16) 1997年5月5日国家土地管理局下达了《关于冻结非农业建设项目占用耕地的通知》，通知规定自1997年4月15日至1998年4月14日在全国范围内冻结非农业建设项目占用耕地一年，此期间，已列入国家或省、自治区、直辖市年度资产投资计划且急需建设的非农业建设项目，确需占用耕地的，只有国务院有审批权。湛江市国土局也无视国家土地管理局的通知规定，越权审批土地，就更令人不可思议。该局有关部门负责人1998年11月在接受记者采访时这样为自己开脱：我们去的时候在现场没有看到镇政府有占用耕地的现象，他们实际上是不是占用耕地搞建设我们不知道，但从他们上报来的材料看，不是耕地，因此我们批的也不是耕地。

(17) 其实，早在1997年10月，徐闻县交通局在迈陈镇西区建的一个果菜交易市场就已开张，完全可以解决迈陈果菜外调的问题，但由于镇里某些领导的掣肘，一直空在那里，到记者这次去看时，空无一人的市场里只有几头牛在悠闲吃草。所以，对于迈陈镇还要另起炉灶，不少村民气愤地讲：“他们（镇政府）哪里是在建什么果菜市场，分明是在大炒地皮赚钱！”

(18) 本节利用的调查资料包括：国务院发展研究中心刘守英等：南海土地股份制调查；David J. Bledsoe & Roy L. Prosterman, The Joint Stock Share System in China's Nanhai County, RDI Report, 2000, 103．

(19) 见广东省人民政府粤府（2003）51号文件。

(20) 本节利用的公开报道包括：《外滩画报》2003年6月，记者蔡伟，“昆山‘土地革命’”；《外滩画报》2003年8月22日，记者贺莉丹等，“用足土地政策是上海亿元村的撒手锏”。

(21) 这里所说的“旧作”，主要是指作者发表在2001年《21世纪经济报道》评论版连载的专栏文章“农民收入是一连串事件”，后收入《收入是一连串事件》（香港花千树出版公司2003年版，发展出版社2004年版）。

(22) Armen Alchian, "Some Economics of Property Rights", Political Economy, 30 (1965):816—829．

(23) 《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，人民出版社2003年10月版，第17页。

(24) 见周小川的论文和陈锡文在发布2004年一号文件的新闻记者会议上的讲话。