第三部分　管制与管制改革

政府确定了消除垄断、开放竞争的政策，实施之后，如何管理基础设施行业？当前的主要思路是，开放市场与加强管制（或说加强监管），两手并重。本报告为此在以下部分集中讨论管制和监管问题。中心要说明，“管制”是发达国家政府管理市场经济的一种特殊形式。伴随市场经济的发展和管制的实践，发达国家提供的从“管制建立”到“解除管制”和“管制改革”的经验，非常值得我们借鉴。最早实施管制改革的国家，发生了“再管制”和“管制消亡”的争论，也值得我们关注。

3-1　“管制”概念

“管制”不是一个传统的、或日常使用的中文词汇，其字面含义包含“控制、规章、规则”的意思。作为一个外来词，管制（regulation）反映的是一种政府与工商企业的关系，就是政府运用具有法律效力的规章控制工商企业的行为。

经济学和法学关于管制的定义有许多。但是，根据《管制与市场》作者史普博的断言，“一个具备普遍意义的可有效运用的管制定义仍未出现”（《管制与市场》，中文版第28页）。有的经济学家指出，管制是政府针对工商企业的公共政策。有的强调，管制的实质是政府命令对竞争的明显替代；或者，是在一般法的正规执行之外，运用政府强制力来迎合某些特殊目的。有的干脆说，管制是管制者们的所作所为。

但是，所有关于管制的定义包含一个共同的行为特征，即政府依据法规对企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件施加直接的行政干预。撇开关于管制的起源、效果和价值评判等等歧见纷纷的问题，撇开管制手段和管制重点的历史演化和国家之间的差异，管制总是政府对企业在市场上活动的直接干预。这是“管制”的基本特征，不会因为“regulation”被翻译成别的名词、例如“规制”，而有什么实质的不同。

3-2　政府管理企业活动的主要形式

上面定义的“管制”，发生在西方发达的市场经济国家，具有非常重要的、但容易遭到忽略的背景限制。本报告强调以下三点：（1）法治，特别是政府依法行政的传统已经确立；（2）政府和企业之间的界限比较清楚，没有政企不分的问题；（3）除非法律限制，私人产权包括资源的使用、收益和交易权利不受侵犯，而法律是一个公开的、各方可参与的立法（修法）程序的结果。本报告特别强调，不能脱离这个背景来借鉴发达国家的“管制”经验。

为了清楚地理解以上背景，我们有必要指出，“管制”只是西方发达国家政府管理经济过程诸多形式当中的一种。“管制”与其他政府干预经济的形式之间，有着非常重要的联系和区别。

简要说来，西方发达国家政府管理经济的形式，包括以下五种。

（一）普通法（主要是财产法、合同法和民事法）管理私人经济行为。核心是保障产权的有效界定、不受侵犯。由于产权在行使的过程中会发生互相作用和影响，所以需要一套一般性的行为规则来对产权的利用加以限制。尽管如此，产权执行中还是可能发生大量纠纷，需要公正的判决、裁定和调解。因此，在立法之外，“国家的作用仅限于提供一套法院体系”。像中国老话所说，“民不举、官不纠”。只是这里的“官”，不是无所不管的“父母官”，而是专司司法职能的法官。历史地看，普通法是西方管理市场经济的基础。几百年来，西方国家在其普通法的基础上形成了其市场经济的文明。

（二）反托拉斯法。这是1890年后率先在美国形成的新的政府管理经济的传统。鉴于大公司市场权力的扩张，美国国会通过了这套特别的法案。此后，不但私人可以提出反托拉斯诉讼，而且司法部被授予特殊权力，用于审批企业合并案例、并对违反反托拉斯法的公司提出调查、取证和公诉。要注意，原来美国政府被限制活动在公法领域，只能对刑事案件提出公诉。现在，政府可以因为特别的民事事项（涉及反托拉斯法）公诉私人公司，所以反托拉斯也被看作一个公、私法混合的一个领域。不过，政府反垄断的行政权力，依然受到独立的司法系统的制衡，因为司法部提出的反垄断公诉，最后由独立的法院和法官来裁决。许多案例，政府花费了巨额行政经费调查、取证，但最后还是败诉。

（三）宏观调控。就是上世纪30年代大危机之后，根据凯恩斯的经济学说逐步形成的政府通过货币政策和财政政策调节经济景气的实践。必须强调，宏观调控是政府对经济活动的间接干预。就是说，政府仅仅改变企业和个人作经济决策的环境参数，但不干预、不限制、更不替代企业和个人的经济决定和行为。目前许多人把政府的所有干预、甚至政府管制价格和限制市场进入等直接管制行为，都当作“宏观调控”，是错误理解凯恩斯主义的结果。

（四）管制。政府依法对企业和个人的经济活动施加的直接的行政干预。管制的起源和发展，因时因地不同（详见下一小节），但共同的发生特征是：不但普通法的约束和调节、而且反垄断和宏观调控的实施都被看作不足以满足市场秩序的要求。这时，“管制”就出现了。需要明确，与反垄断的做法不同，管制是政府部门依据法律的授权采取直接的干预措施，而不是仅仅充当公诉人；与宏观调控不同，管制试图改变的不是决策参数，而是直接控制决策和行为。另外，我们也要指出，发达国家的管制，仍然植根于普通法传统的深厚土壤。具体表现在：（1）管制需要立法提供法律根据；（2）管制部门要得到国会的特别授权；（3）受管制市场的企业和个人，可以根据普通法和行政法对政府的管制行为提出法律诉讼。

（五）国有化。政府依照法令、并运用财政资源新建国有公司，或者收购公司的全部或部分股权。由于政府是国有公司的老板，所以可以通过对公司的内部控制来直接实现政府的政策目标，而不需要经过反垄断、管制等外部管理的方式。但是，西方国家的国有公司要受立法机构和选民和舆论的监督管理，并且参加与其他非国有公司的市场竞争。此外，国有公司的比重在二战后的西欧高一点，在美国比较低。美国也有不少国有资源，但一般来说，政府不利用国有资源参与和私人公司的市场竞争，所以很少组织成国有公司参与市场营运。

以上五类，国有化是政府对企业的内部直接控制和干预，管制是政府从外部对企业的直接行政干预，宏观调控是间接的参数干预，反垄断是间接的司法干预，普通法是对私人产权最一般性的法律约束。

3-3　管制：由来和发展

据上所述，管制是政府直接用行政手法干预企业的一系列行为。为什么在发达的市场经济里，会发生管制？

许多人简单地以为，自由竞争的市场不可能做到商家的个别利益与消费者利益以及社会利益的完全一致。由于自发形成的价格，没有、也不可能完全反映商业活动的社会成本，所以仅仅依靠价格机制，不能完全消除企业和私人行为带来的负面“外部效果”，甚至有了普通法、宏观调控和反垄断法还不够，还是非需要政府对企业活动做出直接的干预。西方主流经济学关于“市场失败”的理论，强化了人们对这一问题的认识，从而为政府实行管制，提供了系统的理论根据。

根据以上认识，管制是政府应消费者的需要，主要是为了保护消费者和全社会免遭企业赢利性活动可能产生的损害，而提出并实施的行政措施。

但是，经验表明，对管制的“需求”不但来自消费者，而且更来自企业和政府机构本身。虽然管制常常声称是为了社会利益，但是实际上，能够从管制中获得利益的，不但是消费者，而且是被管制行业的厂商、相关利益方以及政府管制机构本身。正是这些复杂的多方利益主体的互相作用，才在国际国内政治、意识潮流以及偶发事件的推动下，形成管制和管制的变化。

以美国为例。最原始的、并延伸至今的管制，可以拿政府对含酒精饮料的生产和销售的直接干预为典型。在历史上著名的《禁酒令》失败后，美国各州政府都通过放发营业牌照，直接控制酒类销售市场的进入者、消费者年龄和合法出售酒类的场所和时间。是的，关于酒精饮料的管制从来就以未成年人、社会公众甚至嗜酒者家庭的“幸福”作为公开的诉求。但是，这套管制，严格限制了酒类销售市场的竞争程度，从而保护了已经在位者的利益，而政府相关审批、发牌机构和官员的权力和利益，也显著增加。因此，推动并维持酒精管制体制的，不单单是可能受到“酒精饮料的自由交易”损害的家长和嗜酒者亲属，而且也包括受管制体制保护的在位销售商和政府机构及官员。

需要探察的是，为什么像反托拉斯那样的政府行动，还是不足以满足“社会对政府管理市场交易的要求”？流行的解释是：比之于反垄断诉讼，管制可能节约更多的执法成本（包括时间），并且可能带来更有效的资源配置。这是因为，（1）管制机构分工专门，拥有比政府反垄断部门和一般法院更专业的知识；（2）管制机构拥有法律授权的直接裁决权，所以处理问题无须等待漫长的司法程序。兰迪斯——美国新政时代的“管制先知”、哈佛法学院院长和罗斯福任命的证券管理委员会委员——写道：“要符合专门化的要求，就必须通过创立更多的行政机构来扩大政府在经济发展各个阶段的影响力，创立更多而不是更少的机构最有助于提高政府管制过程的效率”。他明确主张，各种独立的管制委员会应当是政府的第四分支，应当是“半立法、半行政、半司法的”。

是的，随着市场范围的扩大、分工深度的提高和交易活动的高度复杂化，对政府管理经济提出越来越高的知识要求。关于管制的知识专业化，以及由此产生的大量“管制专家”，既是分工的结果，也是产生更复杂管制结构的原因。像市场里任何专业化分工一样，管制专家总是倾向于建议使他们的专家资产增值的管制体制。但是，与一般的分工专业化有所不同的是，管制专业知识和专家的“买方”，只有政府一家，因此缺乏市场竞争的筛选和淘汰。因此，如果没有适当的抑制，管制——作为政府直接干预企业的行政行为——将会不断自动加码，直到在“社会利益”的名义下，使整体经济增长因为过度的管制而失去活力和效率。

3-4　管制扩展的逻辑与后果

美国曾经是“管制的资本主义”的一个典范。虽然像许多其他国家一样，美国政府也直接拥有一些重要的公司（比如田纳西流域管理局、地方公共电力事业、邮政体系、机场、码头和运输公司），但是相比之下，美国的“国有化程度”是很低的，而美国政府拥有的许多资源，例如国有土地和国家公园，在宪法原则下不可以从事商业性盈利活动。也许正是这个原因，导致美国政府对经济的干预，更多地集中在政府管制私人公司的市场行为方面。

事实上远在《反托拉斯法》之前，美国成立于1887年的州际商业委员会（ICC），就拥有管制铁路的权力。这家标志经济管制开端的联邦机构，职责就是确保铁路运输价格的“公平合理”、运货人与公众的“公平待遇”以及限制铁路巨头对铁路商务的操纵。开始的时候，美国法院还限制着ICC的权力，但是，随后“进步主义”（以揭露商业活动中的各类丑闻、邪恶和堕落为主旨的思潮和社会运动）的压力，加大了ICC管制市场价格和进入的权力。

1913年，美国建立了联邦储备系统（中央银行）和联邦贸易委员会（FIC），随后，建立了罐头业与畜牧围栏管理局（1916）、食品和药品管理局（1931）、联邦通讯委员会（1934）、联邦证券与交易管理委员会（1934）、联邦海运委员会（1936）、民用航空委员会（1938）、联邦公路局（1966），进入70年代后，又设立了联邦铁路局（1970）、环境保护署（1970）、联邦邮资委员会（1970）、国家公路交通安全局（1970）、消费品安全委员会（1972）、能源管制局（1974）和核管制委员会（1974）等等，连同州一级的政府管制部门，到1975年美国共有一百几十个政府管制机构，而受管制行业的产值占全部GDP的四分之一。

物极必反。过多的政府管制直接干预市场进入和企业定价，不能不阻碍市场机制正常发挥配置资源的作用、抑制企业家创新精神、助长官僚主义和各种转嫁自己行为不良后果的道德风险。1960年代，甚至连在罗斯福新政时代为创建美国式管制体制做出重大贡献的兰迪斯，也开始指责管制体制的僵化和无能。他断定“拖沓已经成为联邦管制的标志”，并举例说完成待决的天然气价格的申请要13年，即使把人员增加3倍，在这13年内累计起来的新的申请批准也要到2043年才能处理完毕。

3-5　管制改革：美国的经验

“管制改革（regulatory reform）”起源于1970年代中期的美国。像一切制度变革一样，思想解放发挥了前导性的作用。注重经验研究——就是从实际后果、而不是从所宣称的伟大意图来检验经济制度和政策的正确性——的经济学、法学和其他社会科学，从美国20世纪30—70年代发展到登峰造极的管制实践中，发掘出大量资料证明“管制失灵”对经济效率的负面影响，要比所谓的“市场失灵”更加严重。芝加哥大学的斯蒂格勒教授以他关于“管制者是被管制行业和企业的俘虏”的著名发现，获得了诺贝尔经济学奖。不过，只有当奉行中间政治路线的布鲁金斯学会以及耶鲁、哈佛大学的名家们纷纷加入之后，挑战管制主义的思想理论才成为不可阻挡的洪流。

在操作层面，最先对新政传统开刀的不是保守的共和党人，而是时任参院“行政实践与程序”委员会主席的民主党爱德华·肯尼迪。1974年，肯尼迪请哈佛一位法学教授布雷耶为他准备了一份调查清单，而首批由参院决定调查的项目当中，就包括了航空管制。当然，解除管制的政治荣誉还是要归里根总统。因为正是这位政治能力常常被低估的共和党总统，下决心起用纽约州公共服务委员会主席、前康乃尔大学经济学教授卡恩，出任联邦民用航空局局长。卡恩的施政纲领别具一格：在事事要靠行政审批的民航业引进竞争、由市场接管原来由民用航空局5个委员会作出的经济决定、直到解散联邦民用航空局。

卡恩的改革后来被冠之以“开放天空”而载入美国管制改革的史册。主要的做法是，政府不再用行政审批（包括听证程序）的办法来干预民航的票价决定和市场进入。航空公司可以自由地、竞争性地决定机票价格，也可以自行决定是否进入还是退出某个市场或某条航线。所有其他公司、新的投资人也可以决定是否组建新的航空公司。结果，民航票价大幅度跌落，而对民航服务的市场需求量急剧上升；一些老牌航空公司走向破产，而新的成功者因为适应市场形势而欣欣向荣。最重要的也许是，美国航空业在竞争的压力下创造了“枢纽港模式”（就是用支线小飞机把各地旅客集结到一些中心枢纽航空港，然后高频率地飞向全国和世界各地的枢纽港）。

“开放天空”的成功，为里根政府赢得了声誉，也开了美国“解除管制”（deregulation，可以直译为“反管制”）的先河。随后，铁路和货车运输、电信、金融、电力等部门纷纷开始解除自罗斯福新政时代以来形成的“管制下的垄断”体制，按照各行各业的技术特性，引进市场竞争。“解除管制”甚至深入到传统上被认为只能由政府独家经营的业务。新兴的快件专递公司挑战政府邮政，将美国的快件业做成了全球领先的大市场。此外，彼此竞争的民间保安公司部分替代了“独家经营”的警察部门，向社会提供了按照市场规则运行的安全服务。环境保护成为“生意”，因为一些地方接受了经济学家的建议，由议会决定年度性可污染的“额度”，然后各方投标竞买“污染权”。甚至还出现了“民办监狱”这样的新鲜事，就是由“公司化的监狱”通过竞标向政府司法部门“接单”，承担市场化的犯人管理（到1996年，全美有170家公司制的监狱和看守所）。当然，还有美国式的“私有化”：联邦和州通过证券市场出售政府拥有的公司权益，包括国有的铁路公司、港口和机场、军队的商业服务资源以及城市供水系统。

解除管制并不意味着政府什么都不管了，而是政府从最不适应的领域和环节“退出”，从而集中精力和财力，在需要政府管理的环节加强管理。例如，联邦民航局果然如卡恩和里根之愿被撤销，但是随后又成立了联邦航空安全局。不过，航空安全局不再从事票价控制、航线分配和市场进入管制，而是依法监督、管理各航空公司的飞行安全。在运输、电信、电力和金融领域，解除管制与“重新管制（re-regulation）”交替进行。但是从实质、而不是名称来看，所谓“再管制”就是政府开放了所有这些敏感的、“战略性的制高点”，并在开放市场的基础上探索行政管理的新经验。

3-6　英国：直接吸取“管制改革”的力量

比较起来，1970年代末撒切尔夫人领导的市场革命，中心旗号是“私有化”而不是“解除管制”。这是英国国情约束的结果，表明各国总要在各自的经济、政治和社会的具体环境中解决各自面临的紧迫问题。

作为老牌的资本主义国家，英国国力的逐渐下降源于其竞争力的丧失。到1970年代，“英国”已经病入膏肓，差不多“沦为欧洲的穷国”。要害问题如撒切尔上台前所指出的，是“垄断的国有企业和垄断的工会”导致英国生产率停滞不前，而国家的福利、补贴开支却如脱缰之马。“食之者重，生之者寡”，老牌资本主义照样不堪一击。撒切尔的保守党政府对症下药，选择“私有化”和削减英国工会脱离生产率的福利诉求。

更值得注意的是，英国政府并没有简单照搬“管制市场”的传统模式，而是直接吸取美国“管制改革”的经验，探索建立更加有效率的政府管理市场的体制。本来，如上文说明，“国有化”是政府直接运用对国有公司的控制权，从内部直接控制国家经济命脉。因此，在国有化模式下，政府与大公司一体行动，国有大公司也不以赢利为目的，所以一般也不需要政府从外部“管制”。那么，当国有公司私有化之后，公司有了私人的股权、甚至被私人资本控股，公司有了市场赢利的动机，会不会利用其既有的大公司“市场权力”，将国家对市场的垄断转化为私人对市场的垄断呢？

答案是肯定的。因此，在美国解除管制的同时，英国有了“重建管制”的必要性。事实上，撒切尔政府在准备英国私有化方案的同时，非常注重美国的政府管制市场的经验。但是，撒切尔及其保守党思想库对英国病的深刻反思，使得他们对“通过管制重建回潮政府至上”的倾向保持直觉的警惕。加上里根“解除管制”的革命如火如荼，英国得以直接从“管制改革”的经验中吸取营养，而没有掉入传统的政府管制市场的泥潭。

具体说来，英国的如下四点经验值得中国格外注意。

第一，出售国有资产（“私有化”）与开放政府垄断市场并举。必须指出，这不是一件容易做到的事情，因为从财务操作的角度看，政府在保持市场垄断的条件下出售国有大公司的股权，卖价通常可以更高。所以，仅仅由增加短期财政收入的动机来“推动”改革，虽然在短期内可以把“行政垄断权”高价出卖，但是竞争的市场没有形成，产业的生产率没有显著提高，公司就不可能更有市场竞争力，也不可能有长久和持续的融资能力。

第二，政府启动竞争结构的形成。由于英国国有化范围广大，严重窒息企业家创业精神，因此与美国有所不同，并不是一宣布开放市场，很快就可以形成竞争性的市场结构。在这种具体约束之下，英国政府通过立法，设立新公司进入原先政府独家垄断的市场，先形成“双寡头垄断竞争（duopoly）”局面，然后通过逐步增发经营执照，增加市场竞争者的数目，知道完全开放市场准入。英国这样的做法，缺点是政府“挑选”先进入者，可能挑错；而在市场有限开放的条件下，一旦政府挑错了“候选人”，并没有别的办法可以矫正。例如，英国电信市场上由政府特别法令组织的“水星”公司，拥有与大英电信同样的经营权，但是7年之后，其市场份额还是不足10％，与“双寡头竞争”的设计相去甚远。但是，政府有一个大体的开放市场步骤的时间表，有利于投资者、经营者和消费者对未来的体制变化建立一个大体的预期，有利于转型时期协调各方利益矛盾。

第三，管制机构非行政化。因为政府对正在开放的市场的必要管理，涉及巨大的、多方的利益。建立纯行政机关来管制市场，不但导致管制过程中的信息垄断、权力过于集中而顾此失彼，而且容易发生寻租、设租行为，出现行政腐败甚至政治腐败。因此，英国建立了许多包括产业、消费者、独立的专家系统与行政官员组合的市场管理机构，由专门的法令规定其信息交流、权力运作的程序。就是说，从一开始，就特别注意“监管监管者”的问题。

第四，逐步扩大市场性监管、减少行政性监管。事实上，政府设立专门机构管制市场，所要达到的目标，比如物美价廉、品质保障、非歧视和市场秩序等等，可以经由各种手段达到。以英国电信管制机构（Oftel）1999年5月发表的《关于1999／2000年电信市场管理计划》为例，可以看到他们把“监管”分为“专门管制机构的监管”、“行业自律性监管”、“竞争对手互相提供的行为约束”（也就是消费者增加了选择权利后，厂商竞相“讨好”消费者以保有市场份额）和“其他政府机构的监管”等四类。在私有化和市场开放的早期阶段，“专门管制机构的监管”要占全部监管的绝大部分，而后，伴随着市场竞争程度的逐步提高，“行业自律性监管”的比重提高，而“竞争对手互相提供的行为约束”越来越占有重要地位。

如此一来，管制机构就非逐步“自废武功”不可。这与通常可以预期的管制机构不断强化自己权力的“理性行为”就冲突了。英国人是怎样解决这个矛盾的呢？他们的办法，是“承诺”逐步减少管制预算，并给出时间表。还以Oftel为例，作为英国电信业的专业管制部门，不但制定了逐年减少本部门的财政开支预算，将年度预算从1998／1999年的1279万英镑，减为1999／2000年的1263万英镑，2000／2001年的1201万英镑和2001／2002的1197万英镑，并且向社会公布！

3-7　新管制济经学

不过，许多学者还是强调管制的不可废除。为了解决老式管制带来的种种问题，一门被称为“新管制经济学”的学问在近年发展起来。这门新学问的背景是“机制设计”理论，就是要用高深的现代经济学理论来为管制提供“指导”，改善政府管制市场的传统模式。

例如，新管制经济学提出了“激励性管制”的概念。传统的价格管制原则是“成本加成”，就是管制者依据企业的成本加上一个合理的利润来决定价格。但是这样一来，被管制公司就没有足够的动力去降低成本。当然，管制者可以去核查企业的“真实”成本。可是，成本并不那么容易被核查，因为“公司会掩盖低成本的事实”。况且，即使管制者能够神奇地把垄断公司的真实成本核查得一清二楚，由于缺乏控制成本的内在动机，已经发生的真实成本是否真正是“低成本”，还是大有疑问。结果，无论引入多么高明的成本核查程序，被管制企业的成本状态还是“糟糕”和“不尽如人意”。这就给新管制经济学提供了用武之地，一个“高效能激励性方案”被提了出来，这就是所谓“最高限价管制”。

按照设计，政府管制部门的最高限价等于一个固定价格合同，公司每增加1元成本就减少1元净收入，这可以激励企业节约成本。另外，最高限价可以矫正“成本加成管制模式”的“价格结构不合理”，而在最高限价的新模式下，只要（平均的）价格总水平不超过最高限价，公司就可以针对不同的客户收取不同的费率。这样，最高限价在理论上可以符合Ramsey定价原则，那就是在保证被管制公司利润不为负的条件下，定价使“社会福利最大化”。

其实，从斯密（1776年）到科斯（1945年），经济学的“古老观点”就已经指出，那些具有高固定投资成本、平均成本高于边际成本的行业，如果按照边际成本定价，一定导致亏损。可是，高于边际成本的定价，又怎样保证“社会福利”不受损失？出路就是“适宜的价格分歧”，即“必须在那些给公司带来正效益的价格中找出各种受消费者欢迎的服务的价格”。这里的关键词是“各种”，就是说，差别定价。

但是，切莫过早欢呼理性的胜利。因为至少还有一个问题没有解决。最高限价怎么就能够恰好被政府管制者定在“保证公司不亏损而使社会福利最大化”的水平？这里，经济学理论的精妙又一次依赖于一个前提性假设，那就是管制者要知道被管制公司“成本状态”的充分信息。否则，在“保证公司不亏损”里，就已经含了一块“租金”，成本被高估的公司在最高限价规则下，照样可以得到与其控制成本的努力无关的收益。这表明，新管制经济学的最高限价方案并没有因为利用了更复杂的理论工具就注定“优于”成本加成合同，因为传统模式“尽管对降低成本的激励不够，却能够有效地榨取公司潜在的寻租”。

换言之，在市场禁入（限入）的条件下，无论政府管制者多么高明，也只是在两种均未完全消除浪费的管制模式中选择一种：是用成本加成办法“榨取租金”，还是用最高限价激励被管制公司节约成本？这说明，天下并没有可以“指导”价格管制优化的理论。相反，没有一种万能的模式适于“制订一个对所有运营商都适用的法规”。

新管制经济学没有指出的是，在市场禁入的约束下，由于竞争的缺乏，根本就不可能依靠精确表达的理论，就完全消除价格管制中的“社会福利损失”（也就是“租金”）。种种精心设计的管制机制，至多改变垄断租金的分布，从而引导当事人寻租方式的改变。更一般的结论是，市场竞争从来就不是理性设计的结果。“管制改革”的实践已经表明，所有行业的“市场禁入”都是可以突破的。而只有突破了市场禁入造成的垄断，才可能重新应用价格机制。归根到底，在处理发散信息流的方面，竞争定价的体制比新管制经济学的“机制设计”更具比较优势。

3-8　管制消亡：理论和实践

事实上，早就有一些理论家讨论过“管制消亡”的问题了。这方面开创性的经典思想可以追溯到1959年科斯对美国联邦通信委员会（FCC）的研究。他追问这家权威管制机构的权力起源，结果发现关于一项特别资源——无线电波——的分配难题，奠定了FCC令人耀眼权力的基础。早期，无线电频道的占用涉及航海安全——远洋的船只靠无线电定位和发出紧急呼叫。因为从来没有关于看不见摸不着的频道资源的市场，只好靠政府分派（管制）频道。但是，政府从运用行政手段配置稀缺经济资源的第一天开始，经济效率和行政效率的问题就挥之不去。同那些念叨“外部经济效果”教条的经济学家们不同，科斯问了一个问题：为什么政府不可以避免直接分派频道，而出面组织“频道资源的拍卖”？

科斯的思想深不可测。政府组织频道资源的拍卖，等于政府将原本“无主”的“公共频道资源”，通过“出价高者得”这样一个简单的准则，转化为可以由价格机制来配置！既然价格机制死而复生，管制（用行政手段直接控制价格和进入）当然就不必要了。受高斯思想的启发，人们扩大了研究视野。只有一条铁路吗？为什么不可以将这“惟一的经营权”拿到市场上拍卖呢？城市要限制出租汽车的数量吗？为什么不可以拍卖？进一步，为什么“污染”不可以被设立为一种权利来拍卖？

要明确，这些经济学家都不是无政府主义者，因为“管制消亡”不等于政府消亡。科斯及其后来人思想的重点是，政府管制——直接的对价格和市场进入的行政性控制——可以经过新的权利的设立、启用市场机制而再次被替代，以至重新回到“民法协调产权交易”的基础。在提供权利设立和法院裁决及执行等方面，政府是不可或缺的。他们相信，像产业管制这样复杂的利益协调问题，政府站在控、辩双方充当中间人，比直接运用“看得见的政府之手”去分派稀缺的经济资源，无论从效率、公平还是秩序来衡量，都要更加可行。

“管制消亡”的思想已经渗入实践。一个例子是美国朝野至今坚持对互联网的“无管制（non-regulation）”政策，虽然美国社会对管制互联网的呼声一浪接着一浪。笔者当面请教过FCC的官员，他的解说是，不是不要管理，而是不需要专门管制。“在任何情况下盗用信用卡都是非法的，网上交易并不例外，正如向非成年人传播色情资料的行为在哪里都非法一样”。是的，在科技迅速变化的时代，如果针对每一种技术手段都设计新的立法和专门管制，社会就因为管制负担太重而寸步难行。

在新西兰，电信管制机构已被正式撤销。新西兰在1989年放开了电信市场的竞争，原来的垄断经营者Telecom随后开始私有化。由两家美国的小贝尔（Ameritech和大西洋贝尔）组成的联盟拥有的Telecom面对两个主要竞争对手：提供长途电话服务的Clear公司和移动通信市场上的南方贝尔新西兰公司。所有电信业的特别问题统统由1986年通过的新西兰《商法》协调，市场上的各种矛盾，由控辩双方面对法院解决。新西兰的实验将检验没有专门的、权力通常难以被制衡的政府管制部门，电信市场是否就真的玩不转了。

3-9　小结：避免“管制主义”泥潭

市场是难免要出错，也常常能够通过自发的利益交易过程纠正各参与方错误的预期、决策和行为。市场就是在不断地出错和纠错的过程中，交换、处理专业化引起的巨大信息，刺激各方学习并获利。但是，市场作为一个过程并不免费，无论出错还是纠错都需要耗费时间和其他资源。总有人要为市场的出错纠错过程付费。因此，人们总是希望——那些错误的理论和学说常常助长这类希望——减少市场过程的代价，或者由别人、而不是自己来为市场过程付费。

政府管制就是在这样的背景下发生的。管制的严格含义是政府运用行政权力直接干预价格和为市场准入设置障碍。即便在“私产＋民主”的西方资本主义国家，管制也容易被看成能够替代市场的出错和纠错，政府可以直接防止错误的发生。至于政府管制市场的代价，那通常由社会和全体市场参与人支付，所以它总是显得比市场代价更不容易引人注意、甚至让人觉得可以接受。

管制容易形成巨大的既得利益集团，包括以接受管制为条件、换取阻止市场竞争威胁“好处”的市场参与者，也包括作为“政府分支”的专业管制官僚。后者凭借高度专业化的管制知识，攫取了凌驾在市场竞争之上的、往往难以制衡的管理权力。在各种不同的政治约束机制下，这些权力或大或小地成为腐败的源泉。过度管制的另外一个重大影响是，烦琐的审批制加大了市场交易成本，大大压制了企业家精神，导致社会创新的严重不足。西方主要资本主义国家的历史经验表明，即使“成熟的市场经济”也不能自动免除“管制自我扩张”的逻辑。

但是，“管制”引发的经济增长低效和停滞，是可以观察到的现象。在任何一种政治框架下，政府运用行政手段直接干预价格和市场准入，无一例外导致经济损失。管制体制越庞大、越完备、持续的时间越长，资源配置的效率损失就越严重。这里最基本的经济学总结，就是没有任何一种行政机制，可以与开放市场条件下的竞争定价机制在经济效率方面等价。管制市场准入，等于宣布政府有能力“挑选”所管制行业里最能干的企业家和最优秀的公司；管制价格，等于宣布政府有能力通过诸如成本加价等计算公式来制定所管制产品的“合理价格”。遗憾的是，在经验事实可以检验的意义上，政府——作为市场经济必不可少的守夜人——从来就没有能力做到以上两点。

持续的、大规模的管制积累起来的巨大利益矛盾、不协调和停滞，要求全面改革管制政策、法律和相应的经济体制。“管制改革”的出现不是无缘无故的。它需要一定的政治条件，也通过释放巨大的经济潜力给主张改革的政治集团以巨额回报。