荷兰政权：结构与实力

结构

荷兰政权的集权程度并不高。事实上，它的权力结构相当分散，其运作可以说是一种自下而上的过程。^[26]在地方层面，基本的治理单位是城镇和辖区（baljuwen）。尽管各地千差万别，城镇管理的基本模式却并不复杂。一般情况下，城市议会（vroedschap）负责立法，市长（burgomasters）负责执法，执政官（schout）和地方法官（schepen）负责司法。地方法官和市议员从城镇的显赫家族中选出，市长和执政官则从市议会中选出。这种城镇治理方式颇具寡头色彩，而且寡头色彩日渐浓厚。^[27]

在地区层面，最为重要的治理单位是省议会或“州议会”。^[28]这一层面同样存在大量差异。一些地区的省议会依照传统的三院制组建，每个阶层（教士、贵族和市民）各掌一院，各有一票。而在其他一些地区，州议会权力基于领土划分。省被划分为若干区域，每个区域各有一票。然而，在多数情况下，各州采取社会阶层和领土区域代议制相结合的方式。例如，荷兰省的贵族（Ridderschap）代表握有一票，具有投票权的城市则占十八席。在弗里斯兰省，省级三级各掌一票，城市则集体握有一票。在其他方面，各个省政权极为类似。他们经常自行会晤。休会期间的权力由通常被称为执行委员会（Gedeputeerden Staten）的小型代表议会掌管。其他重要省级机关包括执政、总督和法院。从原则上来说，执政由各州的职员主导，提供法律咨询，并监督议会审议。在实践中，他们往往是控制州议会决议的实际领导者，并在对外谈判中代表本州的利益（最直接的体现是他们与全国议会的协商）。在叛乱之前，总督由君主任命，法院则主要为他们提供咨询。但在叛乱之后，总督转由州议会任命，法院主要作为司法机构。总督永远是奥兰治-拿骚家族（House of Orange-Nassau）成员。

因为荷兰共和国不再设立君主，所以国家层面上的最重要机构同样是一个代议体，也就是全国议会。^[29]全国议会由海尔德兰（Gelderland）、荷兰、泽兰、弗里斯兰、乌得勒支、格罗宁根（Groningen）和上艾瑟尔这七个省的代表团组成，德伦特省和荷兰南部的收复地区［即分子邦（Generality Lands）］都没有投票权。代表团由省议会选举，二者组成颇为类似。代表团的规模没有正式限定，但每个代表团只有一票。代表团从省议会得到详细指示，并且通常在投票前与省议会进行磋商。这有可能大大延缓决策制定的进程。同省议会一样，全国议会也任命若干州执行代表（Deputy States）以及各种常务委员会；这些机构承担了大多数真正的行政和立法工作。^[30]其他重要的国家机构包括国务委员会（Council of State）和总司令。在叛乱之前，国务委员会是君主的咨询委员会，权力极大。但到了后来，其正式与非正式权力均被削弱，基本成为全国议会的执行机关。^[31]总司令一职设立于叛乱时期。任职者对全国议会直接负责，且一直出自奥兰治家族。

在原则上，荷兰宪法^[32]赋予全国议会广泛的权力，包括征收税赋、调集军队以及对外谈判。但在实际运作中，只有先和省议会协商，全国议会才能行使这些权力。以征税为例^[33]，全国议会对若干税种拥有直接征收权，包括关税以及分子邦的税收。但这些税收不到全国预算的20%，剩余的80%则由省级政府和地方政府征收。过程如下：国务委员会每年都会起草一份经过讨论并由全国议会修正过的预算草案，即战备（Staat van Oorlog）预算；之后依据定额原则来分配各省的税收负担，经济较发达、人口较多的省份比经济较落后、人口较少的省份承担更高的税额。^[34]从而，荷兰省这个最大、最富裕的省通常要负担整个预算的约60%，而德伦特省这个最小、最贫穷的地区只负担1%。从理论上说，省议会有权征收各种名目的税。但在实际运作中，省议会多会采用消费税（即对消费品征税）和地税（如verponding这种不动产税）的组合。市政府也经常征收各种财产和房产税。大体而言，城镇和乡村、穷人和富人之间的税收摊派似乎颇为公平。

鉴于各省牢牢掌握了钱袋子，它们对军事的影响力也就不足为奇了。^[35]事实上，它们普遍要求，“它们的”钱所供养的军队必须驻扎在“它们的”领土上，反之亦然。（结果是许多收上来的税从未离开征税地区，而是直接从省财库转到了省军团。）对海军的控制也颇为分散，尽管并不以省为界。国家议会同样享有名义上的指挥权。但日常管理掌握在五个海军区域委员会手中，这五个委员会由周边省份数量不一的代表（即省议会和城镇议会代表）组成。^[36]

宗教事务也由省议会管辖。每个省都有各自的教会管理条例和大会（synod）。在实践中，地方政府分享了教会管理权，因为它们负责执行（或忽略）省级法规，并批准（甚至控制）教会领袖（即牧师、长老和执事）的任命。

社会政策方面同样大体如此。省议会发布关于婚姻、性关系、犯罪、流浪、贫困、失业、教育和其他相关事务的管理条例。但其实施在很大程度上掌控在地方官员手中，这些官员有自己的利益和算盘。负责登记婚姻、惩罚罪犯、赈济贫民、修建学校等事务的正是这些人。

荷兰共和国并不只是在政治上分权化，在行政方面亦然。在18世纪早期，国家议会雇用了约200人。与之相比，荷兰省议会雇用了约300人，阿姆斯特丹市的雇员则高达3000人！^[37]这些数据清晰地表明，行政权力集中在底部，而非上层。

如果说荷兰共和国在政治和行政上相对分权化，那么它的科层化程度也并不是特别高，至少没有达到韦伯对科层化的经典定义的程度。一般而言，荷兰行政官员的任命并非基于技能特长，他们也没有固定薪酬。这些官员既非全职从事行政工作，也没有明确的晋升通道；他们既不脱离“行政手段”，也不受制于正式的纪律或控制。相反，官员任命在很大程度上取决于亲缘关系或政治忠诚；薪酬极少固定，并常以实物形式支付；官员们兼职或在家工作；其职位经常传给自己的儿子和侄子。多数真正的行政工作并不经这些公务员之手，而是由当地要人、委托人和各种私营业主完成。

实力

在战争中心论看来，低度集权化和科层制会导致国家力量薄弱，效率低下。但事实并非如此。事实上，按照通常标准，也就是施展力量和维持秩序的能力来看，荷兰共和国都颇为强大。

外部实力的最基本指标是军事力量。在实力最盛的17世纪末和18世纪初，荷兰共和国在和平时期维持了约5万人的军队规模。到了战争时期，这个数字暴增至12万。与此同时，荷兰还拥有70～80艘战列舰。在绝对意义上，这些数字并非特别显眼。例如，英格兰海军的战列舰超过120艘，军队规模高达9万人。至少在18世纪初，法国也拥有超过100艘战列舰；且根据纸面记载，其军队规模曾一度超过40万人（尽管它肯定大大超出了实际数字）。^[38]但相对于人口而言，荷兰的军事力量就令人侧目了。因为荷兰这一时期的人口从未超过200万，而英格兰则有550万左右的居民，法国人口更是超过2000万。^[39]这意味着，每17个荷兰平民就对应着1个军人，每25000个人就拥有1艘战列舰。与之相比，每61个英格兰平民对应着1个军人，每45000个人拥有1艘战列舰；（至少）每50个法国人才对应着1个军人，每166000个人才拥有1艘战列舰。因此，荷兰军事动员强度非常高，可以说与当代以色列不相上下。

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问题随之产生：如此少的人口何以支撑如此庞大的军队？最简单的答案可能是高税收，而外国游历者也确实经常提及荷兰地方政府和省政府征收消费税的额度和广度。数据证实了这一印象。例如，在17世纪末，荷兰共和国的人均军事投入为3镑。与之相比，英格兰的人均军事投入仅仅略高于1.5镑，法国的人均军事投入则低于0.75镑。其他欧洲国家的人均军事投入甚至更少。^[40]

当然，荷兰的军费开支高于对手这一简单事实并不必然表示荷兰人比英格兰人和法国人缴纳相对更高的税收。毕竟，荷兰人比英格兰人或法国人更富足，工资更高；事实上，荷兰共和国是公认的全欧洲工资最高的国家。^[41]所以，荷兰共和国的高税收收入有可能只是更高个人工资和更多社会财富的产物，而与强度更高的物质榨取无关。但实际情况并非如此。从表1可以看出，荷兰共和国的人均收入确实高于英格兰和法国，但荷兰人从收入中缴纳的税收比重也高得多。因此，即使收入“恒定”，荷兰的征税强度仍然高于英格兰和法国。

在比较政府税收和支出水平时，我们还应该将另一个因素纳入考量：公共借贷。荷兰共和国是公共财政的先驱^[42]，并累积了数额不菲的国家债务，尤其是在1672年之后。因此，荷兰政府的高税收在很大程度上可能是高债务的产物。如果确实如此，那么这一点将非常重要。因为战争中心论者经常指出，荷兰政权的财政活力来源于它和资本市场的紧密联系，大量可供贷款使其无须求助于集权化的榨取机制，从而防止了绝对主义统治体制在荷兰的兴起。^[43]在这里我先更仔细地考察一下相关证据。西班牙王位继承战争（1701—1713年）代价高昂，许多国家在这场冲突结束时陷入财政赤字，荷兰共和国的人均公共债务更是高达12.8英镑。法国和英格兰的人均公共债务仅仅为7英镑和6.8英镑。^[44]荷兰的人均公共债务几乎是法国和英格兰的两倍。从而，政府开支上的部分差异至少可以由公共负债上的差异来解释。还有一部分差异来自债务还本付息的差异。荷兰的利息率远远低于英格兰的利息率，更低于法国。在18世纪初，荷兰的公共债务利息率曾低至1.25%，即使在战时也没有超过3.5%，一般都在2.5%上下浮动。^[45]而法国同时期的利息率一般在4%和5%之间，战时则超过8%。^[46]因此，虽然荷兰人承担的国家债务远高于法国人，两国人均本息偿还总额实则相差无几。这也就意味着，荷兰政府能够将更大份额的贷款投入民用和军事开支。虽然荷兰人能够以同样的本息还款总额借到几乎是法国人所能借到的两倍的钱（人均额度），但这一点仍无法解释荷兰的预算（人均额度）为何是法国的四倍。这一差异在很大程度上与荷兰的税率（无论是真实税率还是相对税率）远高于法国有关。因此，荷兰政权的财政实力仅仅源于它与资本市场的密切联系这一战争中心论主张明显言过其实，荷兰政权缺乏榨取机制这种说法更是大错特错。战争中心论者的问题在于他们找错了地方：关键机制并不在行政中心海牙，而在省会和城市政府。

表1 人均消费、税负与储蓄估算（1688年和1695年）

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在讨论了荷兰政权施展力量与榨取资源的能力之后，下面我要考察一个往往被忽略的国家实力指标：维护国内秩序和稳定的能力。这一点可谓知之非难，行之不易。度量社会秩序并不容易，尤其在三个世纪之后。但还是有一些大致的指标可以用来度量，犯罪率即为一例。至少从这方面看，荷兰共和国可谓井井有条。当时的观察者一致认为，北荷兰的犯罪率格外低。在提到阿姆斯特丹时，一位英格兰旅客说：“很少听说这里有夜间犯罪事件，虽然这里有数量众多的各色居民和外来人口。”^[47]一位德意志旅行者也对拥有荷兰最知名大学的第二大城市莱顿（Leiden）做过类似的评价：“在莱顿，即使外出多日，你也可以不带枪，不锁门。”^[48]言下之意是，德意志的大学城并非如此。其他国家的情况明显不同。例如，法国神父夏尔·勒迈特（Charles Lemaitre）在途经西属尼德兰（Spanish Netherlands）时，被强烈建议（实为强迫）雇用一个护送卫队，从而成为近代早期黑社会的牺牲品。^[49]一个英国贵妇在法国小城加来（Calais）也有类似经历。^[50]约翰·洛克（John Locke）对自己在法国南部所看到的暴力犯罪之猖獗震惊不已。^[51]法国北部的情况也好不到哪里去。^[52]一位英国旅客如此描写巴黎学生匪帮：“佩内洛普（Penelope）的追求者在尤利西斯（Ulysses）家中从不表现得那么无礼，完全不同于巴黎的大学生在家中和街头的所作所为。”^[53]对伊比利亚（Iberian）半岛的描述也大致如此。“对于一个晚间走在街头的陌生人来说，”阿格利昂比写道，“马德里和里斯本一样危险。荷兰的情况正好相反，人们白天或夜间都可以外出，而无须担心抢劫或骚扰。”^[54]德意志的情况也好不了多少。事实上，在地理、文化与社会习俗上与荷兰都非常接近的北莱茵兰（Reineland）地区通常被视为整个西欧最危险的地区。^[55]从而，在这些旅客和日记作者的眼中，荷兰共和国仿佛暴力海洋中一座秩序井然的孤岛。

当然，这类个人印象未必准确。它们通常都基于有限的体验，也可能受到成见的误导。因此我们不妨将其同犯罪率这种更客观的证据加以比较。幸运的是，这类证据为数不少。在过去几十年里，社会史学家和历史犯罪学家收集了大量近代早期犯罪活动和行为的信息。^[56]虽然这些信息并不完整，但仍然表明荷兰的犯罪率低于欧洲大部分地区。多数专家认为，谋杀率是真实或隐藏犯罪率的最可靠指标。因为谋杀案比其他罪行更易侦破、记载或惩罚，也因为谋杀率通常与总体犯罪率紧密相关。有许多荷兰城市的谋杀率数据供我们考察。例如，在17世纪的头25年，被定罪的杀人犯在莱顿不到100人；而在其后的25年，这一数字降至70以下；在第三个25年，这一数字降至20以下；到了18世纪中叶，这个数字更是降至个位。^[57]阿姆斯特丹也呈现出类似趋势。在整个近代早期，阿姆斯特丹因谋杀罪受审的人数一直稳定在每年一个。但这座城市的同期人口却迅速扩张，从1500年的1.5万人左右增至1670年的20万人；之后人口增长趋于稳定，逐渐增至1795年的21.7万人。由此可以推出，在1500年，每10万阿姆斯特丹居民中有6.6人因谋杀案受审，而1670年的数据则降至0.5人——说是大幅下降并不为过。^[58]尽管这些数据令人有些难以置信，却和荷兰其他地区的数据并不抵触。在18世纪中叶，哈勒姆（Haarlem）市的凶杀案起诉率为0.7（每10万人）。在基思韦耶特-霍夫斯特拉（Gijswijt-Hofstra）对六个小城镇和乡村的研究中，这些地区的凶杀案起诉率更低。^[59]当然，并不是所有谋杀案都会被起诉，真实的凶杀率必定高出这些数字不少。^[60]彼得·斯皮伦贝格（Pieter Spierenburg）分析了不同的资料（即死因研讯），估计阿姆斯特丹的真实凶杀率从17世纪末的3.5左右（每10万人）降至18世纪中的2.5左右（每10万人），并在1800年降至1.5（每10万人）。^[61]这些数据表明，不仅凶杀率确实在降低，破案率也有所提升。

值得指出的是，另一个深受加尔文主义影响的国家也呈现出类似趋势，那就是英格兰。以埃塞克斯（Essex）为例，在1559—1603年，每10万人中约有5.5人因谋杀案被起诉，1647—1679年的数字则降为4.8人。^[62]这些数据来自法庭记录，因此肯定大大低于实际数字。根据对死因研讯的分析，J.S.科伯恩（J.S.Cockburn）估计肯特郡（Kent County）在16世纪后期的凶杀率在（每10万人每年）3.8人和6.0人之间，17世纪降至2.5～5.3人，18世纪进一步降至1.6～3.6人。^[63]这和荷兰的数据颇为类似。

欧洲其他地区的谋杀率远高于此。例如，根据伊娃·奥斯特伯格（Eva Österberg）的估算，斯德哥尔摩在16世纪中叶的谋杀率是20人（每10万人），16世纪末是36人（每10万人），17世纪20年代为32人（每10万人）。^[64]这一数字此后缓慢下降，但即使到了19世纪中叶，仍维持在3人（每10万人）左右。这些数据来自法院记录，所以真实数据要高得多。虽然数据有限，但现有数据表明，巴黎甚至比斯德哥尔摩更加危险。以1643年为例，巴黎的谋杀率几近75人（每10万人）；1644年6月，一天之内就发生了14起谋杀案。^[65]当然，对这些数据的解读必须慎之又慎。但它们都验证了旅客的记述：荷兰（以及英格兰）比欧洲其他地区远为安全。其他种类的犯罪（如盗窃和袭击）的数据同样支持这一结论。^[66]

这些差异的原因何在？一个符合战争中心论的解释是镇压机器的规模和结构。从而，英格兰和荷兰的低犯罪率可能源于规模更大、更发达的刑事司法系统。但事实并非如此。事实上，法国是现代化（即集权化和科层化）警力的先驱，其警察规模也最为庞大——单单巴黎就有约3000名警察。^[67]相比之下，荷兰与英格兰的警察体系在规模和专业化程度上都要逊色不少。阿姆斯特丹有为数不少的义务值夜人（1700年有约500人），但只有24名职业警察。^[68]伦敦的警察规模要大不少，有大约750名治安员和35名警察。^[69]因此，我们有必要另寻犯罪率差异的解释。

下面我将考察社会秩序的第二个标准：婚外性关系。当然，婚外性关系在今天仍被一些人视为罪恶，但大多数人将其视为私事。然而在近代早期的欧洲，它是一种犯罪，并被提升到了公共政策层面。在这方面，荷兰人也因道德风尚而享有盛誉（与我们今天对荷兰的印象大不相同），许多旅客对此有过记述。^[70]有数据支持这种声誉吗？答案同样是肯定的。一般而言，婚外性行为率的最可靠标准是非婚生育率。由于历史人口学家对非婚生育做了大量研究，我们在这个问题上有大量可资比较的证据。研究表明，荷兰作为全欧洲“道德之国”的美誉实至名归。例如，北荷兰乡村地区的非婚生育率一直低于1%，直到18世纪末才接近2%。^[71]鹿特丹（Rotterdam）市和马斯莱斯（Maasluis）市的非婚生育率上升得较快，在1770年前后达到3%。^[72]有意思的是，英格兰的非婚生育率也非常低，一直在17世纪50年代的最低点1%（清教共和国时期）和18世纪末的最高点5%之间浮动。^[73]法国的数据要高得多。以巴黎为例，非婚生育率从18世纪第二个10年的8%左右上升到18世纪70年代的近25%。^[74]在南特（Nantes），同一时期的非婚生育率从3%升至10%。^[75]不仅如此，实际婚外生育率可能是这些数字的两倍，因为法国非婚儿童的遗弃率和收养率几乎相同，而非婚生育则是遗弃的普遍动因。^[76]

为公平起见，荷兰和英格兰的婚前性行为率无疑远远高出上面的数字。原因在于，尽管这两个国家的非婚生育数量较少，怀孕新娘的数量却相当多。以英格兰某堂区为例，怀孕新娘的比率从17世纪上半叶的16%升至一个世纪后的33%。荷兰的增长幅度更大。^[77]因此，更准确地说，这些数据说明的不是英格兰和荷兰的婚前性行为更少，而是法国的未婚母亲和弃婴更多。换言之，它们表明，相比法国，婚姻和家庭规范在荷兰和英格兰得到了更严格的遵守。后文将再行讨论。

因此，荷兰社会看起来秩序井然。那么，荷兰政治又如何呢？鉴于其较高的税率，人们可能以为荷兰共和国存在较多反抗；此期间的税收和叛乱往往相关。事实上，税收的确是荷兰共和国内部叛乱的最主要原因。^[78]但与其他国家相比，荷兰共和国的叛乱规模较小，形式也较为温和。^[79]至少查尔斯·蒂利在《欧洲革命》中的比较分析是这样说的。根据蒂利的统计，在1550—1800年，荷兰大约爆发了9场革命。其他地区的数字更高：伊比利亚半岛11场，巴尔干半岛16场，不列颠群岛23场，法国更高达32场！^[80]这么看来，外国人将荷兰共和国视为政治稳定的堡垒也就不足为奇了。

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看来问题确实棘手。尽管荷兰政权的集中化、科层化和君主化程度并不特别高，但它仍然维持了一支庞大的军队，榨取了大量资源，并保持了高度的社会稳定。如何解释这一悖论？如何理解一个理论上看似脆弱但事实上如此强大的国家政权？我认为，要全面回答这个问题，必须将关注点从中央移至地方，必须将更宽泛意义上的制度因素纳入考量。更为重要的是，我们必须审视这些制度背后的社会风气。打个比方，我们必须关注荷兰国家政权的“灵”与“肉”。下面我将考察不同的道德规范与社会控制机制。从归正宗堂会以及各种同类机构开始，这些机制渗透至荷兰社会生活的各个角落。