第四股力量：知情权的起点

一个自由的新闻行业是居于政府和人民之间的伟大解释者。你，如果同意给它加上桎梏，无异于给自己戴上脚镣。⁰³

——乔治·萨瑟兰（1862-1942），美国最高法院大法官，1936年

这场运动的源头来自于美国社会的“第四股力量”（Fourth Estate）。

在美国，第四股力量指的是除了立法、执法和司法三权之外的“新闻和报纸”。

谈到新闻和报纸在美国的作用，又不得不提到杰斐逊，他说过：

“如果由我来决定，我们是要一个有政府、没报纸的社会，还是一个有报纸、没政府的社会，我将毫不犹豫地选择后者。”

由于在立国时就确定了言论自由的原则，美国的记者和编辑一直都是推动社会发展进步最重要的一股力量。

1944年6月，英美盟军在诺曼底登陆，德国开始全面溃败。这标志着第二次世界大战即将结束。指日可待的胜利，令美国的新闻界兴奋不已，因为，这意味着解除战争时期的新闻管制，重新开启一个新闻自由的年代。

在这个历史的转折点，美国的记者、编辑和律师一起拉开了信息自由运动的序幕。他们中的不少人，也因此青史留名。

1945年1月，美联社的执行主编库珀（Kent Cooper）率先在美国提出了“知情权”的概念（Right to Know）。他在《纽约时报》发表文章说：“知情权是指人民有权知道政府的运作情况和信息。如果不尊重公民的知情权，在任何一个国家，甚至全世界，都将无政治自由可言。”⁰⁴

美国新闻界不仅对国内的新闻自由和信息开放充满了憧憬，甚至雄心勃勃、跃跃欲试要将新闻自由推向全世界。他们相信，缺乏新闻自由，正是一些专制国家能够发动战争的原因。他们预见到，二战期间高涨的国家主义可能会成为战后世界范围内影响信息自由流通的最大障碍。为了克服这个障碍，1948年，美国报纸编辑协会（ASNE）成立了“世界信息自由委员会”（以下简称世委会）的分支机构，⁰⁵著名的编辑沃尔特斯（Basil L. Walters）担任了该委员会的首任主席。

但谁也没有想到，第四股力量的良好愿望，最后竟然两头落空。

世委会成立之后，在联合国进行了大量的动员和游说工作。在他们的努力下，1948年，有55个国家达成了世界新闻信息自由流动的初步协议，但由于前苏联的反对和搅局，这个方案最后在联合国大会上流产。

不仅在国际战线受挫，而且在美国国内也阴霾重重。二战结束后，美国确实撤销了战时新闻审查办公室。但没过多久，东西方的冷战却开始兴起，杜鲁门总统宣布全力对抗“赤色革命”，为了“国家安全”，他曾经多次直接下达命令，封存公务记录、抵制信息公开。

作为世委会的掌舵人，沃尔特斯很快认识到：国内的新闻管制并没有真正解除，公众的知情权依然没有保障，和战争时期相比，甚至有过之而无不及。

门前雪都扫不干净，谈何世界？

1950年，东西方的冷战格局已经清晰地形成，两个阵营的对峙，如山雨欲来、一触即发。沃尔特斯审时度势，最终决定把视线收回到美国，他宣布将“世界信息自由委员会”中的“世界”两字去掉，以务实的态度，把工作重点锁定在美国本土。

沃尔特斯把这个转变称为“再次觉醒”。他重新定义了信息自由委员会的目标和使命：

“我们的工作就是要让人民充分意识到以下事实：政府所有的公共记录都属于人民，公务员仅仅是人民的服务人员，而报纸，好比人民的眼睛，帮助人民把公共记录和政府官员置于阳光之下。”⁰⁶

沃尔特斯后来还当选为美国报纸编辑协会的主席。他在信息自由委员会的两位继任者，帕勃（James S. Pope）和韦金斯（J. Russell Wiggins），都为信息自由运动做出了杰出的贡献，也先后担任了美国报纸编辑协会的主席。韦金斯曾经对美国报纸编辑协会的使命有过一个更直接的描述和定位，他写道：“我们的协会必须挺身捍卫知情权，和限制信息自由的做法斗争。”

1951年，杜鲁门总统签发第10290号行政命令，在美国历史上第一次把军事机构的保密制度引入了普通的行政部门，他授权联邦政府的部门首脑可以对公共文件进行分级保密管理。只要定为保密的文件，公众一律无权查看，一时间，“保密”之风在政府各个部门蔓延。

这个时候，帕勃正担任信息自由委员会的主席。针对杜鲁门的做法，他认为必须从法理上厘清问题，找出信息自由的依据，遂委托报纸编辑协会的律师哈罗德·克劳斯（Harold Cross）对美国各级政府的信息使用管理情况进行调研。

克劳斯是美国著名的律师，也是哥伦比亚大学的新闻学教授。1953年，他在两年调研的基础上，出版了《人民的知情权》（The People's Right to Know）一书。

开篇明义，克劳斯就提出：

“公共事务，就是大家的事。人民有权利知道这些事。如果没有知情权，即使在一个民主制度下，人民所能做的也不过仅仅就是投票改选他们的国王罢了。”⁰⁷

克劳斯认为：只有拥有信息自由，人民才能真正拥有对公共事务的发言权。但美国的“知情权”，并没有明确的法律保障：所有行政部门的档案和记录，实际上都处于“准机密”的状态。因为是否属于“机密”，完全取决于当权领导一时的态度。

克罗斯总结说：既然是合法的权力，就不能寄望于当权者是否开明或宽容，也不能系于领导人的道德和品质，而必须受到法律的切实保障。他还为如何落实知情权指明了方向：要清除一大一小两个法律障碍，大的是1946年的《行政程序法》，小的是1789年的《管家法》，这两部法律都用模糊的语言规定了政府机关对其文件是否公开具有决定权。

1953年出版的这一本《人民的知情权》，为美国整个信息自由运动指明了方向、奠定了框架，被后世誉为信息自由运动的“圣经”。后来美国出台的《信息自由法》，基本主张也都来源于此。