产业界“俘虏”政府：数据背后的政经战争

对美国人民来说，最重要的活动就是经济活动。⁰²

——卡尔文·柯立芝（1872-1933），第30任美国总统

其实，早在几十年以前，政府所发布数据的质量问题就备受瞩目、广受争议。这是因为，这些数据，往往都关系到行业管制标准的设定。

例如，单位牛奶制品中的蛋白质含量、菌落总数应该是多少？饮用水里能混杂多少含量的微量元素？新鲜蔬菜能带有多少指标的杀虫剂残留？工厂排放的废气、汽车的尾气以及车间的通风条件都要符合相应的标准。

这些标准，都是数据。随着社会的发展、科学的进步，这些标准越来越多、越来越细，每一个都和国民生活和经济发展息息相关。

作为行业管制标准的数据，其大小多少，堪称一个产业的支点，至关重要。每一项新标准的发布、老标准的调整，即使只有零点零几的变化，都可能影响一个行业的竞争、改变一个产业的布局。对于企业来说，这些标准紧一点就可能无利可图，松一点则意味着更大的利润空间。政府的管制，没有最好，就算有，晚一天宣布，企业也可能多赚个十万八千。

天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。既然寸“数”寸金，就有人为此大动脑筋。

在华盛顿的国会山上、在宾夕法尼亚西北大道上，每天都穿梭着无数的说客。他们的任务，就是代表公司、企业和财团游说立法者和执法者，力争把大数变小、小数变无。英语的“说客”一词“lobbyist”，就是指受企业之托、在议会大厅的走道里伺机游说国会议员、焦急等待投票结果的人。

和其他性质的游说活动相比，这种围绕管制标准展开的游说，可谓牵一发而动全身，既敏感又激烈。长期以来，这种游说被美国社会称为政府和企业之间“永不停歇的管制战争”（Ceaseless Regulation War），也是新闻界高度关注的焦点。

这种“战争”，随着政府机构的膨胀、行政权力的扩大，近几十年来进入了“白热化”的阶段。1970年代，美国先后成立了环境保护局（EPA）、职业安全与健康管理局（OSHA）等一批管制型的政府机构，这些机构颁布了大量的行业管制法规。根据联邦日志登记办公室（OFR）的统计，1970年，美国的《联邦管制法规全书》（Code of Federal Regulations）总共才54834页，1998年上升到134723页；2009年，又攀升到163333页。这期间，平均每年都要通过近3000项新的管制规定，以2009年为例，该年度通过的管制规定达3503项之多。

虽然联邦政府声称行业管制标准的制定，是以“健全的科学”（Sound Science）为基础的，所引用的数据和研究结果也来源于权威的学术机构和期刊杂志，但产业界对层出不穷的管制规定还是怨声载道。

《联邦管制法规全书》的厚度变化

半个多世纪以来，《联邦管制法规全书》的厚度成倍增长，这既表明了美国政府的管制职能不断加强、一步一步走向了大政府时代，也见证了一场又一场的管制战争。

产业界认为，科学发展无极限，再健全的方法也有瑕疵，再权威的机构也会犯错，政府其实无法确保它们所发布的数据和标准就是建立在“健全的科学”之上的。过多过严的产业管制将提高商品成本、降低工人工资、阻碍技术创新，最终影响经济的发展。更重要的是，政府作为管制者，其管制活动本身也需要被管制，否则就会有滥定标准、滥用数据的可能和危险。

产业界因此要求：为了保证政府的管制权不会被滥用，企业必须能够对行业管制标准背后的数据质量进行质疑和挑战。

正是在1970年代，诺贝尔经济学奖得主乔治·斯蒂格勒（George Joseph Stigler）出版了《管制的经济理论》一书，提出了著名的“政府俘虏理论”（Regulatory Capture Theory）。在考察了联邦政府层面、州政府层面很多个案例之后，斯蒂格勒断言，尽管政府总是号称他们在代表公共利益对产业界进行管制，但现实并非如此，产业界会通过种种手段来影响政府制定标准的过程，最终俘虏政府、左右监管标准的制定。他的这个理论很好地解释了美国很多管制战争的起因、游说的过程以及最终的结果。

乔治·斯蒂格勒（1911-1991）

1982年诺贝尔经济学奖获得者。斯蒂格勒出生于移民家庭，毕业于芝加哥大学。他主张自由的市场经济制度，反对政府干预，是管制经济学和信息经济学的集大成者，也是芝加哥学派的领袖人物。（图片来源：维基）

面对产业界的抱怨，80年代初，里根政府开始有所表示。里根是著名的共和党人，他倾向于支持产业界的意见。在他执政期间，他签发了一道行政命令，要求所有的机构，如果提出新的管制措施，必须在发布之前通过OMB和他的亲自审查。⁰³这开创了总统亲自监控行政管制过程的先河，大大地拉长了行政管制法规出台的周期、限制了政府对商业的管制。

美国共和党与民主党的主要区别

共和党从1854年建党以来，就一直强调私人企业和个人决策对于促进经济繁荣的重要性，他们长期支持自由的市场经济政策，反对政府管制。正因如此，共和党的候选人一般都会得到美国大财团的支持。

民主党成立于1791年，与共和党相比，民主党更贴近农民、工人和移民，更注重全民福利、劳工权利和民权立法，也因此被称为“平民政党”。民主党强调平等、支持政府加强管制，其候选人多得到工会的支持。

到了1995年，共和党执掌了参众两院，在高涨的企业抱怨和游说态势之下，国会的共和党表示，要从立法的源头上“规治”政府的管制，解决好管制标准背后的数据质量问题。

这时候白宫的掌舵人，是民主党的克林顿。他当然知道，一旦要确保自己所发布数据的质量，无异于给自己的管制权套上一个“紧箍咒”，自缚手脚。此外，数据质量的高低，很难用具体的标准来衡量、判断。于是白宫对国会的要求采取了不置可否的态度。

2000年3月，共和党众议员爱默生（Jo Ann Emerson）又发函催促OMB制定新的措施，保证数据的质量。OMB的主任则再次强调没有必要增加新的措施，回信拒绝了这个要求。

但你有张良计，我有过墙梯。

最终，国会的共和党还是把这个“紧箍咒”戴到了联邦政府的头上。