收集法则：减负，为人民减负

当收集信息时，每一个机构都要告诉其收集对象以下信息：收集这份信息的目的、将来使用的方式、对其负担的估计，以及这次信息收集工作是志愿的、法定的或是有报酬的。最后，还要告诉他们：如果没有“信息收集许可号”，任何人都可以拒绝填报。

——《纸面工作精减法》第3506（B）（iii）款，1996年

1980年，为了规范、控制联邦政府的信息收集工作，美国国会通过了《纸面工作精减法》（Paperwork Reduction Act）。

该法规定，所有的联邦政府机构，必须在得到行政管理预算局（OMB）批准之后，才能向社会和公众收集数据和信息，国会并且决定，在行政管理预算局新设一个“信息和管制办公室”（OIRA），统管联邦政府的信息收集工作。该办公室还负责发布行业管制标准的职能，这些标准，其实也是数据。关于这个职能，本书将在下一章具体介绍。

任何一个部门，如果要向社会收集数据和信息，必须事先向OIRA办公室提出申请、填报83-I表格，并提前60天在《联邦公告》（Federal Register）上昭告社会，就收集信息的内容和方式听取其他部门和全社会的意见。

走完这个程序，证明了其收集内容的合理性、收集方式的科学性，才能得到OIRA办公室的批准：收到一个由该办公室统一编发的“信息收集许可号”。缺少这个号码，就没有合法性，任何机关都不能向公众收集信息；对没有标明许可号的信息收集表格，公民有权拒绝填报。

《纸面工作精减法》是规范指导美国联邦政府日常运作的一个重要法规，要理解它的精髓，首先要明白，政府的信息收集工作，需要公民和社会的配合，对公民和社会而言，这是一个负担。1980年国会设立该法的根本目的，就是为了控制这个社会负担、减少“信息扰民”。

本书第三章谈到，联邦政府的数据主要有3个主要来源：一是业务工作的数据，二是社情民意的数据，三是物理环境的数据。这三种数据，互有交叉，各种数据的收集方式，也各不相同。

这种划分方法，依据的是数据的性质和来源。

当我们知道联邦政府的信息收集工作对社会是一个负担的时候，可以换一个角度，从法律的角度来考察公民和社会向政府提交信息的义务，就这个角度而言，联邦政府要收集的信息可以划分为强制提交、选择提交和志愿提交3种。

联邦政府数据来源两种不同的划分方法

从数据收集方的角度按数据的性质划分，有交叉

按信息提交方的提交方式划分，无交叉

按提交方式的信息分类

强制提交的信息：公民和社会组织必须依法提交的信息，如企业和个人的纳税情况、工厂的排污量、车间的卫生指标、产品中各种化学物质的含量等等，提交这些信息，是法定的义务。

选择提交的信息：对于一些政府补贴或社会福利项目，公民和组织如果决定申请，就必须填报表格、提交信息，以证实其符合该项目的要求。否则，政府可以拒绝其申请。

志愿提交的信息：多指政府开展的一些基于社情民意的调查，如政府机关为征求公众意见开展的调查，参不参加调查、提不提交数据，完全取决于公民和组织的自愿。正因为公民有权拒绝，联邦政府常常为这些调查提供一些报酬和奖励，以鼓励社会的参与。

信息和管制办公室（OIRA）每年都要编制“年度信息收集预算”（Information Collection Budget），这个“预算”，并不是指联邦政府为了完成信息收集的任务，要花多少钱，或者要投入多少人力和时间，也不是指要收集信息的数量，而是去计算政府机构的信息收集计划会给全社会带来多大的负担（Information Collection Burden）。这个负担，以小时数来计算。也就是说，美国人民要完成政府规定的信息提交任务，需要投入多少时间。

其计算方法别具一格，有必要简单介绍。

例如，为了完成某项业务工作，某联邦政府机构确定了必须从社会收集某组信息，该收集工作一年需要进行两次，每次需要1000个单位或个人填报，完成一次填报需要一个人投入5个小时，这5个小时包括用于阅读说明、填报数据、检查提交的全部时间。那么，这份信息收集工作的社会负担将是：

根据这个计算方法，该部门将确定这项信息收集工作的年度负担为1万小时，再提交OIRA办公室审核。OIRA办公室如果确定其收集的内容和其他部门没有交叉，收集方法科学合理，将批准该机构1万小时的年度信息收集预算。

这也正是该法被命名为《纸面工作精减法》的原因：通过OIRA办公室把关，科学规划，避免重复收集，确保收集信息的方式简洁有效，尽量减少普通公民和社会组织的信息填报负担。

1995年，联邦政府信息收集负担为65亿小时。

65亿小时是个什么概念呢？

这相当于320万人一年的工作量。也就是说，除了填报表格，320万人什么也不做，需要一年才能完成联邦政府下达的信息收集任务。

为了应对越来越繁重的信息收集任务，美国国会曾先后于1995年、1996年对《纸面工作精减法》进行了修订。OIRA办公室也曾经制订过“减负计划”：从1996年开始，每年的信息“扰”民时间必须减少10％。

但OIRA办公室明显错误地估计了形势。

这时候的美国，已经不折不扣是一个信息社会，对信息的需求已非人力所能控制。OIRA办公室纵然有心减负、大力控制，也没能挡住各个部门年年递增的信息收集预算。

和1995年相比，1996年联邦政府的信息收集负担不降反升，达68亿小时，其后年年上升。根据OMB每年公布的信息收集预算报告，2009年，联邦政府的信息收集负担达到99亿小时，较10年前的72亿小时上升了37％。

当然，这也从另外一个方面证实了联邦政府所拥有的数据总量确实在大幅上升。

信息收集预算不断攀升的原因主要有两个。一是美国国会在不断制定新的法规，新的法规往往要求收集新的信息，各联邦部门“不得不从”，例如2009年的财政年度，仅仅因为国会2008年通过的新法规，联邦政府的信息收集预算就增加了5500万个小时；⁰²二是因为一些选择性提交的数据有很大的波动性，例如，失业人数的增加，会导致申请社会福利人数的增加，从而导致全社会填报信息的负担增加。

1999—2009年联邦政府信息收集负担预算明细分析

说明：联邦政府财政部一个部的信息收集预算占全部预算的80％左右，这是因为，几乎全美每一个个人、家庭都需要报税、退税。财政部收集的信息不是最多，但涉及面却最广，所以给全社会造成的负担也最大。（数据来源：OIRA办公室《年度信息收集预算》）

年年喊减负，负担却年年上升。尽管责任不能全部归咎于政府，OIRA办公室的脸上也挂不住。2010年，OIRA又审时度势、隆重推出了五项减负措施：

1．尽量推行具有自动计算功能的网络填报方式（fillable fileable form）；⁰³

2．在确保安全的情况下，尽量使用电子签名，以减少信息传送、投递的时间；

3．降低信息收集的频度；

4．简化行政过程，避免信息项的重复收集；

5．减少小型企业的信息收集负担。

1999—2009年联邦政府信息收集负担的增长趋势

按理说，政府负有管理社会的责任，为完成“公务”，向社会收集信息，听起来天经地义。美国的联邦政府为什么要年年喊减负呢？

这是因为，当今的时代，已经不是“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的时代。现代的政府，必须经人民授权产生，它的大政方针，必须符合民意。一个经授权产生的政府，凡事当然都要以授权人的利益为准，凡事都要经得起授权人的质询。

这也是为什么美国政府会把信息收集对社会造成的负担作为衡量信息收集工作重要标准的根本原因。

其实可以预料，OMB关于信息减负的理想难以实现。这是因为，在当前的社会，信息不仅越来越多，其重要性也不断上升，在人、财、物等各个管理要素之间，信息的枢纽作用越来越明显。有效的社会管理，无疑需要更多的信息。

虽然减负的目标不可实现，但OMB关于减负的目标和措施，却是一个经人民选举、授权产生的政府在面对人民时必须具备的姿态。