白宫当家人：一个妥协者和机动者

所有的政府，都是建立在妥协和交换的基础之上。事实上，人类所有的收益和快乐、所有的美德、所有明智的行为无不如此。⁰⁹

——埃德蒙·伯克（1729-1797），英国政治学家

但事情的发展，急转而下。莫耶斯反倒成了第一个转变态度的白宫官员。

1965年10月，距离摩斯首次着手《信息自由法》的调查工作已经整整12年，参议院终于高票通过了《信息自由法》。次年6月，众议院也以全票通过。这个胜利，将新闻界的士气和大众舆论推向了一个高潮。

6月22日，提案送到了白宫。

按照美国宪法，约翰逊总统必须在10个工作日内表明态度：或签署，或否决。否决的提案将退回国会，再次投票，如果参众两院再次投票的支持率都高于三分之二，那总统的否决将失效，提案无需他的签署，将自动成为法律。

“春江水暖鸭先知”。作为白宫的新闻秘书，莫耶斯每天都要面对新闻界，面对强大的舆论压力，他的态度转变得最快。他知道约翰逊即便行使否决权，也可能无力回天，于是他建议约翰逊签字接受这个既成事实。

等到第8天，仍然毫无动静。7月2日，美国报纸编辑协会给白宫发出电报催促说：“截止日期将近。特此提醒：不能因为懈怠，让这项在国会大受欢迎的提案胎死腹中。”

莫耶斯回信说：“懈怠不是我们的习惯，谢谢提醒。”

这时候的约翰逊，正在海水和火焰中一筹莫展。他拖到了法定10天期限的最后一天，7月4日，感觉确实无力回天，才在家中黯然签署了这份文件。

约翰逊总统热衷交际，喜欢记日记，事无巨细，每天都按时记下。他一贯的做派是在签署法案时举行隆重的仪式，邀请记者拍照、电视采访，将签字笔送人留念，并在日记中写得浓墨重彩。但对《信息自由法》，他没有举行任何仪式，甚至没有在日记中留下一个字的评论。

阴差阳错，7月4日，正是美国独立日，这使得后世在庆祝美国的生日的同时，也可以纪念信息自由的胜利。

莫耶斯后来辞去了白宫新闻秘书的职务，成了一名新闻工作者。他“下海”以后，也成了《信息自由法》的公开拥护者。2002年，他接受国家公共电台（NPR）的采访，又回忆了这段历史，他谈到了约翰逊对这个法案的厌恶和无奈。莫耶斯承认，当时的联邦政府确实以国家安全的名义，掩盖了太多的秘密。他作出结论说，秘密越多，腐败越多。¹⁰

当然，约翰逊总统其实也心知肚明，知道《信息自由法》是历史的进步。在生米煮成熟饭之后，他很快“调整”了自己的步伐，“跟”上了历史的潮流，并开始给自己脸上“贴金”。他发表声明说：

“这部法律根植于美国一条至关重要的原则，那就是只有当人民能够在国家安全允许的范围内获得一切信息的时候，民主制度才能达到最佳的运行状态，我为美国是一个开放的社会感到深深的骄傲。”¹¹

伴随着如此华丽的辞藻，1967年，《信息自由法》开始生效。美国成为继瑞典、芬兰之后，世界上第三个实施《信息自由法》的国家。

但故事却远远没有结束，历史还有逆流。

《信息自由法》实施之后，联邦政府采取了消极应对的策略：一是拖，对于查阅公共记录的要求，常常拖延不予答复；二是贵，收取明显偏高的信息查询和复印费用，复印文件每页1美元，查询费用每小时7美元；三是挡，利用“国家安全”的豁免条款作为挡箭牌，由于该法规定的保密事项过于宽泛，中央情报局几乎拒绝了所有的信息查询及公开的申请。

因为这种种障碍，《信息自由法》几乎就成了一张“空头支票”。

1972年起，摩斯又重新启动了该法案的调查工作。在他的推动下，美国国会提出了《信息自由法修正案》，对信息公开的范围、时限和查询的费用作出了更细致、更透明的规定；此外，该提案还建议，如果政府以保密的要求拒绝查询，公民可以提起司法诉讼，法院拥有是否公开的最终裁判权。

这个修改，直接击中了联邦政府的“七寸”。这时候白宫的当家人，是福特总统（Gerald Ford）。

理解美国信息公开的两个重要概念：公开和发布

要理解美国的信息公开，首先要理解两个基本的概念：一是公开（Disclosure），公开是指政府对于公民或社会组织查询信息的特定要求，给予一对一的回应，将信息公开给查询方，查询方收到信息之后，有自由使用、进一步公开的权利；二是发布（Distribution），发布是指将信息或者文件登载在政府出版物或政府网站上，广而告之。

例如，2009年11月，奥巴马第一次访问中国，他一共带了多少随从、开支了多少钱，这些信息，并不属于发布的范围，但如果有人查询，就属于公开的范围。

也可以说，公开，是政府和某一社会特定主体的关系，是点对点的；而发布，是政府和社会的关系，是点对面的。

1966年，当《信息自由法》在国会投票表决时，福特担任国会议员，他投下了赞成票。但时过境迁、位转人移，这时候的福特，作为总统，听到这个消息，心急火燎，立刻给国会发函，明确表示反对该修正案。更具讽刺意味的是，在60年代曾为《信息自由法》的通过有“破冰”之功的拉姆斯菲尔德，这时候正担任炙手可热的白宫办公厅主任一职，他也力主福特否决《信息自由法修正案》。

和约翰逊总统如出一辙，在参众两院已经高票通过的情况下，福特总统犹豫难决，也在第10天才做出决定。

不同的是，福特走得更远，最后孤注一掷，行使了总统否决权。

但有惊无险，参众两院又以三分之二的多数推翻了福特的否决。无需福特的签署，《信息自由法修正案》自动成为法律。

历史这才真正翻开了新的一页。

1975年，《信息自由法修正案》生效。此后，援引该法向联邦政府部门申请信息公开的人数大幅增加。当年就收到2万多起申请。这个数字不断上升，2010年前后，仅联邦政府每年就会收到50多万宗信息公开的申请，《信息自由法》已经成为美国社会不可或缺的一项基本法案。

从此，美国的信息自由获得了前所未有的加速度。

政府的文件，是静态的决策记录；而会议，才是动态的决策过程。1976年，美国国会又通过了《阳光政府法》（Government in the Sunshine Act），规定除了10种涉及国家安全和公民隐私的会议之外，合议制机关的会议应该公开。¹²此后，美国公民获得了旁听政府部门会议的权利。

1978年，摩斯为他25年的国会生涯画上了句号。当这位六朝元老退休的时候，《华盛顿邮报》评论说，他离开了华盛顿，但他却给美国人的生活、政府的运行方式留下了一个深深的烙印。1997年，摩斯的生命走到了终点。这位风烛残年的老人对历史投下了最后的一瞥，他回顾说：

“我们所做的，只是一个开始。在面对挑战的时候，我没有退缩。很多时候我们不能退缩，必须战斗。那最美好的仗，我已经打过。”

和摩斯相比，拉姆斯菲尔德无疑长袖善舞，他也因此步步高升，受到几任总统的重用。1975年，作为福特身边的红人，他由白宫办公厅主任晋升为国防部长。2001年，他再次担任了布什政府的国防部长，可谓政坛“不倒翁”。“9·11”之后，以反恐战争为名，拉姆斯菲尔德又支持布什总统大幅收紧了信息公开的力度，再次成为反对信息自由的中坚人物。2006年，他也退出了历史舞台。当然，他并没有忘记自己的年轻岁月和历史成就。2010年，这位80岁的老人，还在自己的微博上喃喃自语：1966年，我也是《信息自由法》的共同发起人。¹³

拉姆斯菲尔德、福特、约翰逊和莫耶斯，他们都是受过良好教育的社会精英，面对同一部《信息自由法》，尽管心知肚明这是历史的进步，但行为态度为什么出尔反尔、前后矛盾呢？

沿着近现代政治学家、经济学家、心理学家所做的研究和探索，我们其实不难找到一个逻辑链条非常清楚的答案。

18世纪，英国著名的政治学家埃德蒙·伯克曾经一针见血地指出：

“所有的政府，都是建立在妥协和交换的基础之上。”

他认为，政治的行为，在本质上，是一种妥协和交换。人类政府的历史，其实是一部各种利益不断妥协与交换的历史，也只有在不断的妥协与交换中，各种利益才可能获得相对的平衡。他继而指出，其实“人类所有的收益和快乐、所有的美德、所有明智的行为”，无一不是妥协和交换。

对于这种妥协，美国的总统们并不忌讳。艾森豪威尔就曾经坦言说：

“一提到中间路线，人们就认为这是不可以接受的。事实上，人类所有的问题，除了道德，都处在中间的灰色地带。事情并不是非黑即白。我们总是要妥协的。马路的中间才是全部可以使用的区域，最左边和最右边，都是沟渠等危险地带。”¹⁴

马斯洛的需求层次金字塔

个人对“道德和真理”的追求只是其“自我实现”需求中的一小部分，很难在人的决策行为当中起到主导作用。

约翰逊在谈到他作为总统的体会时，也曾亲口承认：

“我是一个妥协者和机动者，我这样争取做成一些事情，我们的体系正是这样运行的。”¹⁵

那么，为什么必须妥协？其背后交换的原则又是什么？

几乎和伯克同时，经济学的鼻祖亚当·斯密在其经典著作《国富论》中提出了“理性经济人”的假设。他主张，人都是利己的，在面临两种以上选择时，总会选择对自己更有利的方案，争取最大的经济利益。

1943年，美国心理学家马斯洛提出了人类的需求层次理论，对人类如何做出妥协和交换作出了更细致的解释。马斯洛把人类的需求划分为生理、安全、社交、尊重和自我实现五大类，这五大类需求如阶梯一样从低到高展开，低层次的需求相对满足了，更高层次的需求就会成为个人行为的主导。在人生的不同阶段和境况，会有不同的“主导需求”。最高层次的需求，是“自我实现”。所谓的“自我实现”，又分为“名利、成就、道德、真理”等等，其中，个人对名利和成就的追求又占了主导。

一切的妥协和交换，都是围绕个人的“主导需求”发生的。但恰恰在所有能成为“主导需求”的因素当中，道德是最为薄弱的，很难成为一个人行为的“主导”。

福特、约翰逊、莫耶斯和拉姆斯菲尔德的变化，就是因为人的位置变了，即使内心的道德判断还是一样，但利益结构变了，主导需求也变了，所以行为和选择也就变了。

人，绝不是天使。任何人的历史，都是一部道德、理性与私欲的斗争史；这种斗争，此起彼伏，至死方休。精英也好，领袖也罢，其实都是凡人，很多时候，都无法战胜自己的私心和欲望，需要外力的制约和推动。

约翰逊、福特就是典型的例子。即使明知信息自由是历史的进步，也拒绝签署。

但我们看到，虽然贵为总统，他们在信息自由的大潮面前，也没能成为阻挡历史进步的决定性因素。在外力的制约下，他们被迫妥协。这个外力，就是分权和制衡的制度。