发布法则：免费，人民已经交税

所有机构因发布信息而收取的费用不能超过其发布信息的成本，不能将收集、处理原始信息的费用包括在内。¹⁰

——美国联邦政府OMB A-130号通报，1985年

美国政府的信息收集工作以减少社会的负担为目标，其信息使用又以隐私保护为原则，这些规定都和普通大众息息相关，但还有一条几乎和每一个普通公民的经济利益都直接挂钩的法规，你可能没有想到，这条规定，却源于听起来毫不相干的美国《版权法》：

“美国政府的任何工作和作品，都不适用版权保护，但美国政府可以接受并拥有通过转让、赠予或其他方式获得的版权。”¹¹

这是1976年美国制定的《版权法》中的第105条。

这短短的一句话一锤定音：对于联邦政府的工作和作品，无论是文字、图像、软件，还是信息和数据，只要是美国联邦政府工作人员为了完成本职工作而取得的成果，都不能申请版权。

当然，美国政府可以接受转让的版权。例如，联邦政府雇用某公司开发一个软件，根据合同，该公司可能拥有该软件的版权，但如果该公司将版权转让给政府，政府则拥有了该软件的版权。此外，美国政府对它所有的工作和作品可以拥有海外的版权。

例如，摄影作品是一种创作，明确受到《版权法》的保护，但只要是美国联邦政府工作人员为完成本职工作而拍摄的照片，一律没有版权。

有无版权的根本在于收不收费。既然没有版权，政府发布的数据和信息，在法理上就没有收费的理由和根据，只能全民共享、免费发布。¹²

“免费”背后的逻辑其实也很清楚：政府的运行是以公民缴纳的税收为基础的，就好像我们雇请别人来为我们工作，既然已经支付了工资，就不必为其中的某一项服务或工作成果，再付一次钱。

对于如何发布数据，上文提到的A-130号通报（OMB Circular A-130）有具体的规定：任何联邦政府部门收集的数据，必须无偿与其他部门共享，如无法律明禁，还必须向全社会发布。对外发布信息，可以收取信息使用方一定的费用，但这个费用，只能用来弥补由于发布信息这个环节产生的成本，而不能包括数据收集和数据处理等其他环节的成本。

这种收费模式，被称为按边际成本的收费。边际成本，是微观经济学中的一个重要概念。

就政府的信息发布而言，边际成本是指多一个人看到这份信息政府需要投入的成本。例如，如果以CD碟的形式发布信息，多制作一张CD的钱，就是边际成本。如果通过印刷品发布信息，多印一本资料的开支，就是它的边际成本。

互联网产生之后，最方便的信息发布方式当然是政府网站，任何人都可以登陆政府的网站浏览信息和数据，1个人看和100个人看，对政府而言，几乎没有任何区别，那边际成本就将下降到几乎为“零”。

边际成本（Marginal Cost）

边际成本是指在一个特定的产量水平上，增加一个单位产量所需要增加的成本。例如对电脑制造商而言，多制造一台电脑需要投入的人工和原材料。

由于生产的规模效应，随着产量的增加，边际成本可能不断下降。例如，生产第一台电脑的成本可能很高，但生产第100台时，其成本可能就低很多，生产第10000台的时候，其成本可能大幅下降。

边际成本的不断下降正是企业利润的重要来源之一。

和边际成本相对应的经济学概念是“固定成本”。

既然互联网上发布信息的边际成本几乎为零，按照OMB A-130通报的规定，政府就不能收费；对公民而言，就意味着事实上的免费。

2008年，剑桥大学的经济学家波洛克（Rufus Pollock）曾对政府部门发布信息的收费方式做过系统的研究，他总结了3种可能的收费模式。¹³

波洛克指出，欧洲很多国家还在采用第一、第二种方式，政府利用其发布的信息收取费用，以弥补行政经费的不足。这种做法，看起来为政府开源创收了，但由于其对信息的封闭和垄断，对整个社会的经济发展其实弊大于利。而美国政府采用的第三种方式，由于其开放性，将促进全社会的经济增长，尽管这种增长难以量化，但其效果却非常明显。

政府发布信息的3种收费模式

一是利润最大化模式（Profit-maximizing），指的是政府借助自己独家的信息垄断优势，向信息需求方收取市场化的价格。

二是平均成本模式（Average-cost or Cost-recovery）：政府收取一定的费用，这部分费用直接用来支付政府从信息收集到信息发布的所有开支。

三是边际成本或免费模式（Marginal-cost or Zero-cost），指的是只收取信息发布环节所产生的费用，也就是按信息发布的边际成本收取费用。

其中，最为经典的例子是美国海洋和大气管理局（NCAA）发布的天气数据。该局不仅在互联网上为公众免费提供实时的天气预报数据，还提供非常友好的批量数据下载功能。

在世界各国的经济生活中，有不少行业，如农业、交通业、建筑业、保险业、旅游业，无一例外都和天气的变化息息相关。美国商务部曾经做过一个专项分析，最后得出结论，全国有三分之一的GDP产值都和天气情况紧密挂钩。2008年，国家海洋和大气管理局的首席经济学家韦伊尔（Rodney Weiher）估算，仅全国的发电厂，因为得益于该局发布的免费数据，从而可以预测下一天、下一周的发电量、优化资源配置，每年节省的经费达1.66亿美元。¹⁴

相比之下，英国天气预报数据的管理模式，是公私合营。政府和私营领域的公司合作，政府一方提供原始数据，私营公司则提供数据加工和市场营销，两者通过成立新的实体公司¹⁵实行利益分成。

英美两国这种不同的模式，曾经引起过广泛的研究和关注，经济学家普遍认为，虽然难以通过定量研究准确地测量两种模式的效果，但可以肯定的是，免费发布的天气数据是经济发展的巨大助力。2001年，普华永道对此做过专门的调查，它的研究结果是：受益于免费的数据发布模式，2000年美国天气风险管理行业（Weather Risk Management Industry）的产值是整个欧洲的近60倍、整个亚洲的146倍。¹⁶差距如此巨大，表明了其原因不在“枝节”，而在“根本”。

2000年不同地区天气风险行业大小的对比

说明：三个圆形的面积分别表示该地区的天气风险行业大小。

当然，美国这种基于边际成本的免费模式，也并不是每个人都喜欢，事实上，实施起来也有阻力。仅天气数据而言，就有反对的声音。2005年，参议员桑托勒姆（Rick Santorum）提出了《国家天气服务职责法案》（The National Weather Service Duties Act of 2005），该法案主张，除了恶劣天气的预警之外，国家气象部门应该减少免费发布数据的数量，因为这限制了商业竞争。桑托勒姆是2012年共和党党内的总统候选人，他的法案，代表了相当一部分议员的看法，当然，也代表了天气预报产业资本家的利益。但发布信息的边际成本的免费模式已经深入人心，这个法案没赶上全体投票，就在委员会阶段胎死腹中了。

如前文所述，在美国，信息的发布和公开是两个很不一样的概念，发布是政府面向全社会的，公开是点对点、仅仅面对某一特定公民或组织的（具体区别请参见第一章第3节）。但发布信息的边际成本的原则也同样适用于根据《信息自由法》公开的信息和数据。也就是说，当公民根据《信息自由法》提请信息公开时，联邦政府只能收取因为该次查询以及公开这则信息所产生的边际费用，而不能收取政府为了收集、管理这份信息所产生的全部成本和费用。