默认公开推定：和矿难赛跑的原则

每一个公民，如果你想要保护我们国家优秀、硕果累累的遗产，保护自由人民的权益，都应该把政治当做自己的副业。⁰⁵

——德怀特·艾森豪威尔（1890-1969），第34任美国总统

沃德是一位专门从事煤矿报道的知名记者，多次获得新闻大奖。对于这次矿难，他指出了一个细节：矿山安全健康局的每次检查，不仅有以数据格式保存的流水监管记录，还有一份来自检察官个人的详尽文字报告。政府公开了数据格式的检查结果，但却隐藏了这份文字报告。

4月13日，迫于各方的问责压力，矿山安全健康局最终公布了这份报告。沃德随即在后续的报道中引用，大量新的、惊人的事实呈现在公众的眼前。

矿难发生的3个月前，1月7日，美国矿山安全健康局的检察官对出事的上大支矿进行了例行检查，发现了通风设施存在严重的问题，他在检查报告中记录了有关人员对安全隐患令人吃惊的漠视。

这位检察官写道：

“煤矿存在致命的问题，但每个人都在简单漠视：我把一些矿工拉到一边，私底下问他们，你知道通风存在问题吗？他们告诉我：‘我知道’。我还质问过管理人员，但回答是——没有问题，不用担心。

我又问监工摩尔（Terry Moore），他无可奈何地说：我也知道这个问题，我调到这个岗位3周之前这个问题就出现了。我也向矿长反映了，他说：没问题，不用担心。”

这位检察官把他发现的问题和这些对话都记录在他的正式报告里，交差复命了。当天，上大支矿被处以近年来金额最大的一次罚款，梅西公司立即对此进行了申诉。

沃德的报道见报后，举国哗然。

这份详尽的文字报告为什么不予公布？民众在质问。

大部分人都认为，如果政府及时公布这份文件，像沃德这样的专业记者就会对梅西公司漠视安全的行为进行报道，从而引起广泛的社会关注，激起整个社会的“集体行动”，灾难就可能得以避免。

但拖了3个月，政府无所作为，最后一声巨响，等来了矿难。

美国科学家协会的保密专家阿夫古德（Steven Aftergood）对此提出了批评：这是生死攸关的信息，政府应该立即发布。按照现行的法律，政府无法立即关闭煤矿，但政府如果即时发布这些信息，社会就可能通过“集体行动”来阻止悲剧的发生。可惜的是，政府截留了这些信息，堵死了后路。

非政府组织“政府开放联盟”的主任麦得摩（Patrice McDermott）说：煤矿公司为了利益，永远不会告诉矿工真相，政府的义务就是对此进行制衡，制衡的方法，就是信息公开。⁰⁶

一片质疑声中，也有人冷静地提出，矿山安全健康局截留这份文件其实也有“法”可依，不能承担全部的责任。追本溯源，视线不可避免地又投向了《信息自由法》。

1966年，约翰逊总统签署了《信息自由法案》。1977年，美国煤矿管理进行了改革，新的《煤矿法》和《信息自由法案》遥相呼应，规定煤矿安全的检查结果和详尽的检查报告必须立即公开。1993年10月，克林顿主政时期，司法部部长雷诺（Janet Reno）又发布了著名的雷诺备忘案：

类似刑法中对犯罪嫌疑人的“无罪推定”原则，政府的所有信息适用于“默认公开推定”：即“可以公开”是对所有文件的一个默认假定；任何文件一经产生，就将被默认为“可以公开”，如果有人认为该文件不能公开，必须陈述提供特别的理由。

多年来，美国矿山安全健康局一直践行雷诺备忘案，坚持在第一时间发布、公开煤矿的安全检查信息，像沃德这样的行业记者总是可以很快获得大量来自政府部门的第一手资料，撰写自己的煤矿安全报道。

“9·11”发生以后，布什政府以国家安全的名义，开始对信息进行管制。2001年12月，司法部发布了新的埃斯克劳特备忘案（Ashcroft Memo），否定了雷诺的“默认公开推定”原则。埃斯克劳特备忘案陈述说：

“我们将致力于维护我们的基本价值观，保卫我们国家的安全、商业信息和个人隐私……当你认真考虑了信息公开的要求、并决定不公开的时候，你完全可以相信，司法部将会捍卫你的决定，除非你的决定明显缺乏法律依据或侵害了其他部门的权益。”

在这样的支持和鼓励下，不难想象，联邦各部门以“国家安全、商业秘密和个人隐私”为名，开始先后截留公共信息。一些原来可以立即发布的信息变成了提交申请才能公开的信息，一些原本提交申请之后可以公开的信息，却成为拒绝公开的保密信息。

煤矿安全检查的文字报告就是其中一例。2004年6月起，矿山安全健康局正式宣布，只公布检查的数据流水记录，对于煤矿安全检查的文字报告，不予公开，即使有公民或组织依据《信息自由法》提交查询的申请，也一律拒绝。

颇具黑色讽刺意味的是，对矿山安全健康局截留检查报告的做法，煤矿公司的老板也怨声载道。有官员回忆说，新做法实施的当月，电话都被打爆了。煤老板们纷纷抱怨说，你只给一个罚款结果，不公开整个调查过程报告，我无法判断该不该对此提起申诉。

奥巴马上任以后，强调建设开放透明的政府，特别对开放公共数据提出了一系列新的要求。2009年3月，在他的推动下，美国司法部推翻了埃斯克劳特备忘案。

但百密一疏，煤矿安全检查的报告也不属于数据，便继续堂而皇之在既定的轨道上运行。

历史还原了真相。奥巴马虽然有决心进一步改革积弊、建立更透明的政府，也做出了一系列信息公开、数据开放的举措和姿态。但冰冻三尺，非一日之寒，行政机关官僚主义的惯性阻碍了改革的脚步。最终，他的改革还是没有跑赢西弗州的这一场矿难。

4月15日，奥巴马在白宫发表了专门讲话，对西弗州的矿难作了基本结论。他认为，矿难的原因主要有两个，首先是梅西公司管理不善；二是复杂冗长的申诉制度纵容了生产隐患长期存在、政府没能及时关闭上大支矿。奥巴马督促国会立即研究新的法规，堵塞煤矿公司利用申诉制度来拖延处罚、继续生产的漏洞。在谈到政府监管时，他要求矿山安全健康局积极检视当前的工作程序和方法，以确保煤矿安全。

珍尼特·雷诺

美国第78任司法部长，也是首任女司法部长。

她为美国政府首次明确了信息发布中的“默认公开推定”原则。她在雷诺备忘案中阐述：“公众对于政府工作的知情权是美国民主的基石。”雷诺在任8年期间，还大力推动“信息和数据”在司法工作中的应用，ComSta就是在她任期中发明、推广的。图为其1996年登上《时代》杂志的封面。

几经峰回路转，至此尘埃落定：29名矿工失去了生命，煤矿公司有待追究法律责任，立法机关要查缺堵漏，但作为主要监管部门，美国矿山安全健康局却并没有人为此丢官受责。

这个结果公平吗？为什么呢？

前文提到过著名的经济学家斯蒂格勒，除了“政府俘虏理论”，他也为信息经济学做出过巨大的贡献，他有个“信息不对称理论”，可以很好地解释其中的原因。

该理论指出，掌握信息多的人，在社会竞争中处于有利的地位，而信息贫乏的人，则处于不利的地位。前者可以通过向后者有偿转让信息来获取利益；无偿出让，则收获“善意”；只有信息自由流动，各方掌握相同的信息之后，彼此才能建立完全的信任。

考察回放整个事件的细节，不难发现，在矿工、煤矿公司、政府监管部门三方的互动博弈中，关注的焦点就是煤矿是否安全的信息。

政府作为全体公民的代表，可以凭借合法的手段获取几乎全部的信息，是社会的信息枢纽。

煤矿公司处于政府和矿工之间，为了追求利润，它有强烈的动机制造“信息不对称”，向矿工隐瞒真相；但当它面对政府的监管时，它也害怕“信息不对称”，在矿山安全健康局截留检查报告时，喊出了：只给罚款结果，不公布整个调查过程报告，这不公平！

矿工群体则处于斯蒂格勒描述的不利地位：信息链的底层，只能凭借其他方开放的信息来保护自己的安全。

美国煤矿法明确规定，所有的信息公开都是为了保护矿工的安全。矿山安全健康局每次履行监管职能之后，都依法公布检查结果的数据记录。这种免费、及时、主动的信息公开，不仅改变了矿工群体“信息不对称”的劣势地位，如斯蒂格勒所说，还向全社会传达了一种善意、营造了一种信任。

这种善意和信任，最终使矿山安全健康局作为政府监管部门能在舆论追责中化解压力、渡过危机。

归根结底，如果把信息公开仅仅解读为公众对政府一种单方面的监督，是狭隘的、片面的，信息公开也是政府的一种自我保护。在西弗州矿难追责的过程中，可以看到，政府通过信息公开有效地获得了社会的信任。这种信息公开，不仅对矿工、煤矿公司是一种保护，对政府和整个社会都是一种保护。

既然信息公开能使博弈的三方甚至整个社会都从中受益，为什么还有阻力呢？

这种阻力，又如何才能克服呢？