“掺沙子”法案：国会对付总统的独门秘器

民主，永远不是一件已经完成了的事情。民主是一个过程，需要一个国家永不停懈的努力。¹⁰

——阿奇博尔德·麦克利什（1892-1982）

美国文学家、国会图书馆馆长，3届普利策奖获得者

第一章提到，对于国会通过的提案，总统有否决权（Pocket Veto）。但根据美国宪法的规定，对于同一个提案，总统不能分项否决，也就是说，他如果赞成其中一部分、反对另一部分，就会面临一个两难选择：要么忍痛割爱，全盘拒绝；要么不管三七二十一，照单全收。

美国国会的议员常常利用这个制度缺陷，在总统表示支持的重大法案里面掺“沙子”，绑定一些令总统头疼的小条款，以逼总统就范。这种“沙子”一般是争议性较大的小问题，独立提交法案，往往难以在总统这边过关。而所谓重要的大法案，常常是总统不得不签的法案，如年度拨款法案，该法案批准联邦政府次年的预算，总统如果不签或者拖延，白宫就有关门的风险。一般情况下，每到年关，总统都会坐如针毡，担心自己的预算案通不过；一旦通过了，即使知道有几粒“沙子”掺杂其中，心下也明白，这就是代价，必须妥协“笑”纳。

这种“沙子”法案，在美国的立法程序中，还有一个更正式的名称，叫“搭便车”法案（Rider）¹¹。这个名称也形象地概括了“沙子”法案的另一个特点：临时动议、搭“顺风车”。由于是“搭车”，国会对这种法案一般都缺乏计划，没有完整的听证过程，也不辩论，往往在临时取得大部分议员的同意之后，就塞进一个大法案里面，匆匆提交总统。

这种做法，一直被批评为美国民主制度的弊病，在历史上曾经多次遭到抨击。1980年代，里根总统在他执政时期曾经强烈要求撤销这种做法。作为受益方，国会当然坚决表示反对。

但1992年，国会的共和党却主动提出，要赋予总统分项否决一个法案中不同条款的权力、取消这种“掺沙子”的做法。

“沙子”法案就好像国会“修理”总统的“独家秘器”，作为三权分立的一极，国会的共和党为什么要主动放权呢？

这话说来也长，又要回到《信息自由法》之争的摩斯时代。

1953年，摩斯第一次提出《信息自由法》的时候，共和党正控制了国会，摩斯寸步难行。到1955年，美国通过中期选举产生了新的第84届国会，那次选举中，共和党完败，民主党成了参众两院的多数党。

没想到共和党从此一蹶不振，此后近40年，一直是众议院的少数党，无法翻身。

这几十年间，共和党也曾多次发起反击，可惜屡战屡败。

长期失去众议院的控制权，共和党的党魁们都深感颜面无存。1992年，为了夺取参众两院的控制权，共和党发起了破釜沉舟的攻势，其全国党部宣布了共和党改革计划（Republican Revolution），抛出了美国历史上著名的“美国之约”（Contract with America），承诺如果成为国会的多数党之后，将推动一系列的改革，取消“掺沙子”的做法就是其中之一。

凭借这个大刀阔斧的改革计划，共和党终于如愿以偿，取得了1994年中期选举的全胜，成了参众两院的多数党，40年来首次执掌了众议院。

1996年，他们兑现承诺，推出了《总统分项否决法案》（Line Item Veto Act of 1996），赋予总统剔出“沙子”、分项否决一个法案中不同条款的权力。

时任总统的克林顿当然求之不得，立刻签署了该项法案。

但好景不长。1997年，还是在克林顿任内，这位总统玩大了，他利用这项权力在签发1998年预算案的时候，否定了其中一项关于医院和农民的减税措施，激起了众怒。结果，纽约市表示“伤不起”¹²，一怒之下，该市将克林顿告上了联邦法院，理由是这种做法破坏了三权分立的格局。¹³

三权如何分立和制衡

克林顿虽然是总统，但一审就败诉。他当然不愿意放弃这项权力，随后一直上诉到最高法院。1998年6月25日，最高法院的9名大法官以6比3的多数裁决《总统分项否决法案》违宪，破坏了三权分立的立国之基，必须撤销。

最高法院的判决，就是国家最高、最神圣的法律，国会和政府都不得不从。于是在几年的纷争喧嚣之后，“掺沙子”的做法又静静地回到了原点。

这又引起了另外一个对于美国民主制度的批评和讨论。美国最高法院的大法官是由总统任命的，9位非选举产生的法官是不是应该有权推翻经选举产生的535位国会议员投票通过的国家法律呢？

2006年，小布什主政期间，他也觊觎“分项否决”的权力。在他的倡导下，《总统分项否决法案》经过包装和修改，卷土重来，试图规避最高法院的判决，但也没有在国会冲关成功，最后还是不了了之。

这些问题，可谓是民主制度中的死结，美国争了好几百年，并且反反复复地尝试，都没有定论。这说明，世界上没有任何一项制度是完美的。对于民主制度，英国首相丘吉尔曾经在1947年说了一句大实话：

“我们已经尝试了很多种政府组织的形式，还将在这充满了罪和灾难的世界继续尝试。没有人认为民主制度是完美的或万能的。事实上，民主制度是一种糟糕的制度。但迄今为止，这是我们对政府形式所有的尝试当中发现的最好形式。”¹⁴

《数据质量法》（Data Quality Act）正是2000年国会共和党在年度拨款法案当中掺的一粒沙子。2000年12月，在共和党众议员爱默生（Jo Ann Emerson）和参议员谢尔比（Richard Shelby）的策划之下，由托齐草拟的《数据质量法》被临时塞进了712页的年度拨款法案（Consolidated Appropriations Act, 2001），成为其第515条附加条款。

这时候的克林顿正急着用钱。在参众两院通过年度拨款法案之后，他看都没有细看，就大笔一挥，欣然签署了这个法案。

所以对OMB来说，《数据质量法》的通过，无异于“暗度陈仓、瞒天过海”，他们头痛不已，却又无可奈何。

因为是粒沙子，该法案总共才两段话、十几行。

“在2001年9月30日前，OMB的主任必须为联邦政府各个部门的数据发布工作制定细则，各部门都必须建立相应的数据审查复核机制，尽最大可能保证联邦政府所发布信息及统计数据的‘质量、客观性、实用性以及完整性’，以落实《纸面工作精减法》。”¹⁵

虽然才短短百十个字，但这个法案随后却引起了轩然大波。支持也好，反对也罢，绝大多数人都认为，该法案缺乏足够的酝酿，并不成熟。其中的关键问题，是没有说清楚：谁，对数据的质量拥有最终的解释和裁定权。

这很快得到了证实。

不久以后，这个法案就引发了多宗纠纷以及政府、法院和国会三方之间的分歧。