第二节　立法程序

一、立法程序的含义

与特点立法程序是指有权立法的机关在进行立法活动时必须遵守的法定次序、步骤和方法。就立法活动来说，从立法准备开始，到完成立法，再到对立法加以完善，其中包含大量的次序、步骤和方法的内容。但并不是所有与立法有关的次序、步骤和方法都是立法程序。只有那些法律明确规定，立法主体在立法时必须严格遵循，否则将对立法的有效性产生影响的次序、步骤和方法才是立法程序。因此，立法程序主要有以下三方面含义：

（1）它是有关立法活动次序、步骤和方法的规定。所谓次序、步骤是进行立法活动时的先后顺序和行动安排。方法则是对立法活动方式的规定。立法是一项科学性、技术性很强的活动，在很多情况下都有顺序的要求和行动的特别安排。特别是一些关键的次序、步骤和方法，如果发生改变，会对立法结果产生重要影响。所以，立法程序是对立法活动中关键的次序、步骤和方法的规定，是对立法活动中重要内容的安排，具有确定顺序和固定步骤的功能。

（2）它是所有的立法主体在进行立法时必须遵循的。有人认为，立法程序是立法机关进行立法时必须遵循的程序。这样的概括对实行单一立法体制的国家是适宜的，但对于实行复合立法体制的国家却是不适宜的。在我国，立法主体不仅仅是立法机关，还有行政机关等其他立法主体。这些主体在进行立法时，也必须遵循相应的程序。所以，立法程序是所有有权立法的主体都必须遵循的程序。

（3）它的内容是由法律明确规定的。虽然在整个立法过程中，每一个环节中都有大量的程序性安排，但大多数程序是不需要由法律加以规定的。在具体操作过程中，根据具体情况可以对有关次序或步骤进行调整甚至省略。而立法程序是法律明确规定的，在立法中不能有任何违反。立法程序的法定性是它区别于立法活动中其他程序的主要特征。

二、当代中国制定法律的程序

我国立法体制的独特性决定了立法主体类型的多样化，从而也决定了立法程序的多样性。在我国，几乎每一个有权立法的主体都有自己的立法程序，比较重要的立法还要制定专门的程序。通常行政机关的立法程序相对简单一些，而权力机关的立法程序则严格一些。虽然全国人大、全国人大常委会以及地方人大的立法程序并不完全一样，但大体上都要经过以下四个主要阶段，因此被认为是我国立法的基本程序。

（一）立法议案的提出

立法议案，亦称法律案、法律议案，是具有立法提案权的国家机关和人员向立法机关提出的关于法律的创制、补充、修改、认可或废止的书面提议或建议。这种议案一经提出，立法机关必须进行审议并决定是否列入议程。可见，它不同于一般公民提出的立法建议。提出法律议案不等于提出法律草案。前者主要是提出题目和理由，不一定附带草案，其内容比较原则和概括。后者是指有关立法的动议被列入议事日程后，提交审议的法律原型，其内容比较具体和完整。但在实践中，享有立法提案权的机关在提出法律议案之前，往往要通过调查研究、协商讨论等一系列的准备工作，拟出法律草案。我国国家机关提交的法律议案一般都附有草案。法律议案的提出是立法程序中的第一个步骤。其中最主要的问题是哪些机关和个人享有立法提案权的问题。对此，世界各国的规定有所不同。我国《全国人民代表大会组织法》和《立法法》规定：全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大的一个代表团或30名以上的代表联名均可以向全国人大提交立法案，是全国人大的提案主体。全国人大常委会的立法也有特定的提案主体。

（二）法律案的审议

法律案的审议是指立法机关对已经列入议事日程的法律案进行审查和讨论。实际上是对为该法律案所拟定的立、改、废的草案进行正式审查和讨论。这个步骤是立法民主化的重要环节。会议组成人员能否充分行使审议权是立法民主化的重要标志。为此，世界上多数国家都规定，必须经过立法机关全体组成人员的讨论并按一定的程序进行。在我国，为了保证人民代表在审议法律时能够充分发表自己的意见，《全国人民代表大会组织法》第43条特别规定：“全国人民代表大会代表、全国人民代表大会常务委员会的组成人员，在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”为了保证充分行使审议权，人大代表在审议过程中可以行使了解权。为此，《全国人民代表大会组织法》在第17条中还明确规定：“全国人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关国家机关提出询问，由有关机关派人在代表小组或代表团会议上进行说明。”

对法律案的审议形式和程序各国的规定有所不同。一般由立法机关全体会议、立法机关的领导机构、专门委员会和法律委员会共同行使审议权。根据我国《立法法》的规定，对于列入全国人大立法议程的议案，一般是这样进行的：首先是大会全体会议听取提案人的说明，之后由各代表团进行审议。同时有关的专门委员会也要对议案进行审议，并向主席团提出审议意见，印发会议。然后是法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见在审议结果报告中予以说明，经主席团会议审议通过后，再印发会议。必要时，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议或召集代表团推选的有关代表进行讨论，就法律案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。审议会议的形式有多种，代表小组会议是基本形式。此外还有代表团会议、专门委员会会议、法律委员会会议、主席团会议、代表团团长会议、代表全体会议等。全国人大常委会的审议程序与全国人大略有不同。

（三）法律案的表决和通过

这是立法程序中具有决定意义的一个步骤。表决是有立法权的机关和人员对议案表示的态度：赞成、反对或弃权。表决是通过的前提，通过是表决的一种结果。所谓通过，是经过表决，议案获得了法定数目以上人的赞成、同意。表决还可能出现另一种结果，就是没有获得法定数目以上人的赞成、同意，即不通过。

关于通过法律的法定人数，世界各国有不同的规定。多数国家规定，普通法律为出席立法会议的全体议员或代表的过半数通过；宪法则需要出席会议的议员或代表的2/3或3/5以上多数通过。我国《宪法》第64条规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者1/5以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的2/3以上的多数通过。法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。”

表决的方式可以分为公开表决和秘密表决两种。公开表决包括举手表决、起立表决、口头表决、行进表决、记名投票表决、记牌表决、电子表决等多种形式。秘密表决主要是无记名投票的形式。目前世界各国对立法议案的表决普遍采取公开表决的方式。秘密表决较多运用于选举中。

（四）法律的公布

法律的公布亦可称为公布法律，是指立法机关或国家元首将已通过的法律以一定的形式予以公布，以便全社会遵照执行。法律的公布是立法程序中不可缺少的最后一个步骤，它是法律生效的前提。法律通过后，凡是未经公布的，都不能发生法的效力。

法律的公布必须由特定的机关或人员采取特定的方式进行。许多国家为此都制定了专门法律。我国在《宪法》和《立法法》中对此做了规定：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布；行政法规由总理签署国务院令公布。省、自治区、直辖市人大制定的地方性法规由大会主席团发布公告予以公布；其常委会制定的地方性法规由各常委会发布公告予以公布。公布法律的方式，一般都是在立法机关的刊物上或在特别规定的其他刊物上公布。我国全国人大和全国人大常委会公布法律的正式刊物是《全国人民代表大会常务委员会公报》。

立法程序问题从表面上看是个形式问题，实质上却体现着一个国家的决策过程是否民主和科学。所以，立法程序规定和执行的状况如何，是一个国家文明、民主和法制建设发展水平的标志之一。