第四节　法律监督

一、法律监督的含义

法律监督，通常有狭义和广义两种理解。狭义上的法律监督，是指专门国家机关依照法定职权和程序对法律实施所进行的监督。广义上的法律监督是指一切国家机关、社会组织和公民，对各种法律活动的合法性所进行的监督，它包括了狭义上的法律监督。本章所论述的法律监督是指广义上的法律监督。

法律监督是对法律活动的监察、督促和控制，其目的在于预防和纠正立法、执法、司法、守法活动中可能发生或已经发生的各种偏差和错误，督促各级国家机关及其公职人员依法办事，制约国家权力，维护法律的统一和尊严。所以，法律监督是法治的要求。它的最终目的是保证法的实现。

二、法律监督的构成要素

任何一种法律监督关系都是由特定的要素构成的。构成法律监督的要素一般有三个：法律监督的主体、客体和内容。三个要素显示和说明了法律监督的三个基本问题：谁监督、监督谁和监督什么。三个要素共同构成完整的法律监督概念。

1.法律监督的主体

法律监督的主体，是指行使法律监督权的人或机构，也就是法律监督活动的实施者。就我国目前的情况来看，法律监督的主体十分广泛，包括国家机关、社会组织和公民三类。不同的监督主体在监督的方式、监督的效力和具体内容上各有不同。

2.法律监督的客体

法律监督的客体就是法律监督的对象。在当代中国，法律监督的客体主要是指所有国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企事业单位、全体公民所进行的各种法律活动。也就是说，人人的法律活动都必须接受监督。其中对国家机关及其公职人员的各种公务活动的监督尤为重要，是国家实现法治的重要条件。因为国家机关及其公职人员的公务活动是否合法，直接关系到法律的尊严、权威能否得到维护。

3.法律监督的内容

一般来说，法律监督的内容是指法律监督对象行为的合法性问题，主要指向国家机关及其公职人员的职务活动的合法性，这是法律监督的主要内容。

三、法律监督的分类

对法律监督可以从不同的角度进行分类。

（1）依监督主体的不同，可分为国家监督和社会监督。国家监督是由国家机关所实施的监督。它又可依国家机关性质的不同，分为权力机关的监督、行政机关的监督和司法机关的监督。社会监督是由国家机关以外的社会主体所实施的监督，又可分为社会组织的监督、社会舆论的监督和人民群众的监督。

（2）依监督主体与客体所处地位和相互关系的不同，可分为系统内部监督和系统间监督。系统内部监督，指的是某个确定的系统内实行纵向的自我监督，这种监督可以是自上而下的，也可以是自下而上的。系统间监督是指不同系统相互之间进行的交互监督，这种监督来自外部，与系统内部监督相比，更能充分地发挥监督的效能，是监督体制建设和完善中尤其要重视的方面。

（3）依监督所处的阶段不同，可分为事前监督、事中（日常）监督和事后监督，它们在不同的阶段上体现了法律监督的预防、控制、矫治功能。

四、当代中国的法律监督体系

法律监督体系，是一国不同种类的法律监督有机结合的统一体。它受到一个国家的国家形式、性质、政治体制、历史传统等因素的影响，我国法律监督体系呈现出纵横交错、多层次的特点，依监督主体不同可分为国家监督和社会监督两大系统。

（一）国家监督

国家监督是指由国家机关以国家名义依法定职权和程序进行的具有直接法律效力的监督。国家监督在整个法律监督体系中占有重要的、特殊的地位。根据具体实施监督的机关的不同，国家监督可以分为权力机关的监督、行政机关的监督和司法机关的监督。

1.国家权力机关的监督

在我国，权力机关的监督是指各级人大及其常委会所进行的监督。这种监督在国家监督中居于主导地位，其中全国人大及其常委会的监督在整个国家监督中居于最高地位，具有最高的法律效力。

根据现行宪法和法律，国家权力机关的监督职能主要有两种：

（1）合宪性和合法性监督，指国家权力机关对享有立法权的国家机关的立法活动及其结果的合法性所进行的监督。在监督内容上，既要对立法活动的结果即规范性法律文件本身的合法性进行监督，又要就立法活动过程在权限和程序上的合法性进行监督。在监督对象和范围上，不同层级的人大及其常委会监督的对象和范围各不相同。

全国人大的监督对象和范围：一是全国人大常委会在人大闭会期间对基本法律所作的补充和修改；二是全国人大常委会制定和修改的基本法律以外的其他法律。全国人大有权撤销全国人大常委会不适当的法律，有权撤销全国人大常委会批准的违背宪法和立法法关于变通限制规定的自治法规。

全国人大常委会的监督对象和范围：一是国务院制定的行政法规；二是同外国缔结的条约和协定；三是地方性法规；四是自治法规；五是授权性立法；六是特别行政区立法机关的立法。

地方人大及其常委会的监督对象和范围：省、自治区、直辖市的人大有权改变或撤销它的常委会制定和批准的不适当的地方性法规；地方人大常委会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。

（2）工作监督。全国人大监督宪法的实施，全国人大常委会监督宪法和法律的实施，有权处理违宪事件，包括宣布违宪的法律、法规和其他决定、命令无效，也包括罢免违宪失职的国家领导人。此外，还通过听取和审议最高行政机关和最高司法机关的工作报告，向有关机关提出质询案，对重大问题组织调查委员会进行调查处理等方式，对宪法和法律的实施进行监督。地方各级人大监督宪法和法律在本行政区域内的实施，享有广泛而层次有别的对宪法和法律实施的监督权。监督方式包括：听取和审议同级行政机关和司法机关的工作报告，组织视察和检查，进行质询和询问，进行选举和罢免，受理申诉和意见，改变或撤销不适当的决定、命令等。

2.国家行政机关的监督

行政机关的监督是以各级国家行政机关为主体所进行的监督，其监督的重点是行政机关的行政行为。行政机关的监督一般分为两种：

（1）一般行政监督。指依行政管理权限和行政隶属关系进行的上级机关对下级机关的监督。在监督内容上包括对行政立法的监督和对日常行政工作的监督。

（2）专门行政监督。指行政系统内部的专门监督机关以特定的监督形式对国家行政机关及其公职人员违法违纪情况所进行的监督。具体包括行政监察监督、行政复议监督和审计监督。行政监察监督是专门的行政监察机关对国家行政机关及其工作人员执行法律、法规、政策和决定、命令的情况及违法违纪行为所进行的监督。行政复议监督是行政复议机关依照行政相对人的请求对具体行政行为的合法性、合理性所进行的审查监督。审计监督是国家专门审计机关对下级行政机关及财政金融机构和企事业组织的财务收支、经济效益和财政违纪的情况所进行的监督。

3.国家司法机关的监督

司法机关的监督是以审判机关和检察机关为主体所进行的监督。

（1）检察机关的监督。根据宪法规定，检察机关是国家专门法律监督机关，其监督称检察监督。检察监督是人民检察院依法对国家机关及其公职人员执法、司法活动的合法性和刑事犯罪活动所进行的监督。具体内容包括：法纪监督，即人民检察院对国家机关工作人员渎职和侵犯公民权利的犯罪的监督；经济监督，即人民检察院对国家机关工作人员利用职务便利从事经济犯罪行为的监督；侦查监督，即人民检察院对公安机关刑事侦查活动合法性的监督；审判监督，即人民检察院对审判机关审判活动合法性的监督；监所、劳改监督，即人民检察院对刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳改机关的活动合法性的监督。

（2）审判机关的监督。又称审判监督，是人民法院依法对法律适用过程进行的监督。主要表现在：一是审判机关对行政机关进行的监督，表现为通过行政诉讼的审判活动，对行政机关的法律适用过程进行监督；二是审判机关对自身司法活动的监督，表现为上级人民法院对下级人民法院依审判监督程序进行的监督，人民法院院长和审判委员会对本院审判活动的监督；三是审判机关对检察机关的监督，由于人民法院、人民检察院、公安机关三者之间是一种“分工负责、互相配合、互相制约”的关系，因此，人民法院对人民检察院的活动应该说也有监督。如对“主要事实不清，证据不足”的案件，退回检察机关补充侦查，等等。

（二）社会监督

社会监督是指公民个人、社会团体和社会组织依照宪法、法律和法规，运用各种方式对各种法律活动的监督。社会监督的状况，直接反映出一个国家民主和法治的程度。社会监督的重要特点在于广泛性和自发性。虽然这种监督不具有直接的法律效力和强制性的法律后果，但对社会的影响非常巨大，是法律监督体系中不可缺少的重要组成部分。

根据社会监督主体的不同，可以将社会监督分为执政党的监督、其他社会组织的监督、社会舆论的监督和人民群众的监督。

1.执政党的监督

中国共产党作为执政党，在国家生活中居于领导地位，因此其监督在整个法律监督体系中具有十分重要的地位。党的监督主要通过两种方式进行：一是通过行使政治领导权，督促所有国家机关、社会组织及企事业单位严格依法办事；二是通过党的纪律检查机关和党组织系统对党员和党的组织活动的合法性进行监督。

2.其他社会组织的监督

在我国，人民政协的监督、民主党派和社会团体的监督也具有重要意义。

人民政协是由社会各界人士组成的，具有不可替代的监督作用。人民政协的监督包括：监督立法，参与重大决策、重要法律的协商讨论，提出修改意见；以考察、调查研究的方式监督法律的实施。此外，人民政协的监督还包括对行使政治领导权的中国共产党和行使某些国家权力的社会组织的行为合法性的监督。

民主党派作为参政党，既参与法律、法规、重大决策的制定、执行，也以各种方式参与对国家法律实施的监督。它们还以批评建议的方式对党制定的大政方针及行使政治领导权的行为进行监督。

工会、共青团、妇联等社会团体对涉及自己组织和工作范围的法律的贯彻执行情况进行具体的监督。

3.社会舆论的监督

社会舆论的监督主要指新闻舆论组织借助传媒手段进行的监督。舆论监督的重要任务是把各种违法乱纪行为予以“曝光”，对国家机关工作人员中某些违法犯罪现象进行批评和揭露，监督国家机关有法必依、执法必严、违法必究的情况。这种监督速度快、范围广、影响大，特别是在当今信息时代，更具有特殊的威力。需要注意的是，舆论监督需要遵循一定的界限，必须把握好监督与“非法干预”之间的界限。

4.人民群众的监督

人民群众的监督是由人民群众通过行使民主权利，督促国家机关依法办事。如通过对国家机关及其工作人员在工作中的缺点和错误提出批评意见，通过对违法失职的国家机关及工作人员的检举揭发，行使民主监督权利。人民群众的监督有广泛的群众性，是社会监督体系中重要的一环，完善人民群众的法律监督对于促进我国的民主政治、督促国家公职人员勤政为民、防止腐败具有重要意义。

本章要点

1.以法律实施的主体和法的内容为标准，法的实施方式主要分为法的执行、法的适用、法的遵守和法律监督等。

2.执法具有主动性和单方面性。

3.当代中国的行政执法主体主要有各级政府、各级政府中的职能部门以及法律、法规授权的社会组织和行政机关委托的组织。

4.行政执法要求遵循合法性原则、合理性原则和效率原则。

5.司法是国家司法机关依据法定职权和程序，具体应用法律处理案件的专门活动。

6.在司法过程中必须遵循平等原则、法治原则、司法权独立行使原则和司法责任原则。

7.从内容上看，守法是行使法律权利和履行法律义务的有机统一。

8.在我国，守法的范围主要是各种制定法以及非规范性法律文件，如人民法院的判决书、调解书、裁定书等。

9.我国法律监督体系呈现出纵横交错、多层次的特点，依监督主体不同可分为国家监督和社会监督两大系统。