第十一章　法的实施

法的实施是指法在社会生活中的运用和实现的活动与过程。具体来说是指通过执法、司法、守法和法律监督等途径，把法律规范具体作用于社会生活，使法作用于社会关系的活动。国家制定法律的目的，就是要使法在社会生活中发挥作用，而法的实施就是实现立法目的，实现法的作用的前提，是实现法的价值的必由之路，也是建立法治国家的必要条件。制定好的法律并严格地实施这种法律，被古希腊思想家亚里士多德认为是法治的两个主要条件。美国当代法学家博登海默也指出：“如果包含在法律规则部分中的‘应然’内容仍停留在纸上，而并不对人的行为产生影响，那么法律只是一种神话，而非现实。”（注：〔美〕E.博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第255页。）

法的实施的实质，就是将法律规范中规定的权利义务关系转化为现实生活中的权利义务关系，使法从抽象的行为模式变成人们的具体行为。以法律实施的主体和法的内容为标准，法的实施的基本方式主要分为法的执行、法的适用、法的遵守和法律监督。

第一节　执法

一、执法的概念

（一）执法的含义

执法有广义和狭义之分。广义的执法，是指一切执行和适用法律的活动，包括国家行政机关和法律授权、委托的社会组织及其公职人员以及司法机关及其公职人员依照法定职权和程序贯彻实施法律的活动。例如人们在讲到社会主义法制基本要求之一的“执法必严”时，所指的就是广义的执法。狭义的执法，则专指国家行政机关和法律授权、委托的社会组织及其公职人员依法行使管理职权，履行职责，实施法律的活动，即“行政执法”。本章所讲的执法，仅指狭义的执法。

执法是法的实施的重要组成部分和基本实现方式。我国《宪法》明确规定，国家行政机关是国家权力机关的执行机关，国家权力机关制定的法律和其他规范性法律文件，主要通过国家行政机关的日常职务活动来贯彻执行。执法使大多数法律在社会生活中的各个领域发挥作用，使国家政治、经济、文化、社会公共等事务都依法进行。所以，执法在我国是最普遍、最广泛的实施法律的活动，是实现法律的主要途径。因此高度重视执法，是现代社会实现法制国家的必然要求。

（二）执法的特征

（1）执法主体具有特定性。

执法主体的特定性是指只有那些依法享有执法权，能够以自己的名义对外行使该项权力并对行为的效果承担法律责任的组织才能成为执法主体。在我国，国家行政机关和法律授权、委托的社会组织享有执法权，是我国的主要执法主体。

（2）执法内容具有广泛性。

执法是以国家名义对社会实行全方位的组织和管理，它涉及国家、社会、经济生活的各个方面，包括政治、经济、外交、国防、财政、文化、教育、卫生、科学、工业、农业、商业、交通、治安、社会福利、公用事业等各个领域，内容十分广泛。随着现代社会事务愈加复杂，行政管理的范围更为广泛，执法的范围也日益扩大，执法对社会生活的影响也日渐深刻。

（3）执法活动具有主动性和单方面性。

执法权既是行政机关进行社会管理的权力，同时也是行政机关的职责，这是由行政机关的特殊性质所决定的。因此，行政机关在进行社会管理时，一般都采取积极主动的行为去履行职责，而不一定需要行政相对人的请求和同意。如税务部门征税，卫生行政部门进行食品卫生检查等。如果行政机关不主动执法并因此给国家或社会造成损失，就构成失职，要承担法律责任。当然，有一些行政司法行为，必须由当事人申请后才能去执行，行政机关不得主动去执法，例如行政许可行为。

二、执法主体

执法主体，是指依据法律规定或法律授权、委托，享有行政执法权的行政机关、组织。

根据宪法和法律的有关规定，目前我国的行政执法主体主要有以下三类：

（一）行政机关（包括国务院和地方各级人民政府）

我国《宪法》第85条规定，国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，又是最高国家行政机关。其执法范围涉及全国，其执法权主要包括制定行政法规，规范行政行为，从而贯彻执行宪法和法律。

地方各级人民政府是地方国家权力机关的执行机关。地方人民政府由四级构成，即省、自治区、直辖市人民政府，自治州和设区的市人民政府，县人民政府，乡、镇人民政府，它们负有执行宪法、法律、行政法规和地方性法规的重要职能。

（二）行政职能部门

行政职能部门是各级人民政府的下属机构，它们具体负责法律的贯彻执行，具体履行各项行政职责，实行对社会的全面管理。因此，行政职能部门的执法活动对社会的影响极大，是我国最主要的执法主体。

根据有关法律的规定，有执法权的行政职能部门主要包括：工商、公安、税务、物价、金融、食品卫生、海关、交通、技术监督、土地管理、外汇管理、教育、科学技术、文化、新闻出版、广播电视、审计、专利、林业、农业、电力、铁路、民航等。

（三）法律、法规授权的社会组织和行政机关委托的组织

根据法律、法规的具体授权而行使特定行政职能的社会组织，可以在一定范围内执行法律。例如，我国《行政处罚法》第17条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”

法律、法规授权的组织的范围，在实践中是非常广泛的，但常见的被授权组织主要是行政机构、社会团体和特定的事业组织，如律师协会、体育协会、红十字组织等，它们依法律的授权执行有关法律，管理本行业的某些行政事务。

另外，行政机关有时将自己行使职权的部分依法委托给某个机关、人员或其他组织，接受委托的机关、人员或组织也便享有了一定的行政权，以行政机关的名义履行某些行政职能。

三、执法的基本原则

执法的基本原则是指行政执法主体在执法活动中应遵循的基本准则。在我国，执法应遵循合法性原则、合理性原则和效率原则。

（一）合法性原则

执法的合法性原则又叫依法行政原则，是指一切行政行为都必须符合宪法、法律。合法性原则是现代法治国家对执法的基本要求，也是执法的最重要的一项原则。贯彻合法性原则，实行依法行政，最根本的目的就是要限制行政权力的滥用，保护公民的权利。

具体来说，合法性原则包括两方面的内容：（1）法律优位原则，是指立法机关制定的法律的位阶高于其他行政法规，无论是行政立法活动，还是执法活动都不得与现行法律相抵触。我国的《行政处罚法》第3条对此原则作了具体规定：“公民、法人或其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”（2）法律保留原则，是指行政机关只有在法律明确授权的情况下才可以实施某种行政行为。比如，某些重要事项只能由法律规定，行政机关未经授权不得就其立法。没有法律、法规和规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织的义务的决定。

（二）合理性原则

执法的合理性原则，是指执法主体在执法活动中，特别是在行使自由裁量权时，必须客观适度，合乎理性。合理性原则是合法性原则的补充和发展。

合理性原则的内容包括：（1）公平、公正原则。我国在很多的法律中都提出了公平、公正的要求，比如《行政处罚法》第4条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。”《行政许可法》第5条规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。”（2）平等原则，指公民在法律面前一律平等。其基本内涵是相同案件相同处理，不同案件不同处理，不能因为当事人的社会地位、经济状况或者性别等原因，而区别对待。（3）正当裁量原则，是指行政机关在作出行政裁量决定的过程中，所追求的目的是适当的，或者行政机关在作出行政裁量决定的时候应该考虑相关因素，不能考虑不相关因素。（4）比例原则，是指执法主体在从事侵害公民权利的行为时不仅要有法律的依据，而且必须选择对公民权利侵害最小的方式行使之，行政行为应该是合乎比例的、是恰当的。

合理性原则的存在是基于行政机关等执法主体裁量权的存在和广泛运用。从形式上看，执法主体基于法律规定的范围行使裁量权是合法的，但是由于执法活动涉及范围十分广泛，法律并不能预料可能发生的所有情形和产生的所有后果。当执法严重不当，侵犯了公民的权利或违背社会公共利益时，就必须对其行政裁量权进行控制，在坚持合法性原则的前提下，使执法行为做到客观、公正、适当。

（三）效率原则

执法的效率原则是指在依法行政的前提下，行政机关对社会实行组织和管理的过程中，以尽可能低的成本取得尽可能大的收益，取得最大的执法效益。

由于执法要处理较多急迫的问题，如果拖延耽搁，就会给国家利益、社会公共利益或行政相对人合法权益造成重大损害，因此，与国家立法机关的立法行为和司法机关的司法行为相比，行政机关的执法行为更要强调效率。要求执法主体主动积极履行行政职责，对行政相对人的各项请求及时作出反应，对各种行政事务及时通过执法作出反应，有效地实现国家的行政职能。