第三节　法治国家的构成要素

1997年，中国共产党在自己的历史上首次提出了实行“依法治国、建设社会主义法治国家”的战略目标，这表明了中国共产党和中国人民摒弃人治、走上法治之路的决心。

根据中国共产党十五大政治报告，现阶段中国对依法治国、建设社会主义法治国家的正式官方表述是：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”

依法治国、建设社会主义法治国家，从根本上讲，就是要求建立完备的社会主义法律体系，要求一切国家机关、政党、社会团体及全体公民在宪法和法律的范围内活动，使人民的意志在行使过程中和最终目的上得以实现，促进社会发展和进步。从理论上说，社会主义法治国家应该具备以下几方面的构成要素：

一、法治国家的形式要素

社会主义法治国家的形式要素，是法治各环节、各要素在外在形式方面所应当具备的基本条件或标准。这是形式正义的体现，其基本目标是使法律的结构形式、法的要素及法的运作过程及各环节呈现形式合理性。这些形式要素包括：

（1）法要具有一般性、公开性、明确性、可诉性。法律规则的一般性是指法律是针对社会中的一般人而非特定人而设定的行为模式，从而同样的情况应受法律上的同样对待；这些行为模式是将个别的、具体的行为概括为一般性的权利、义务和责任规则，从而使之抽象化、普遍化。法必须公布，使所有人能够了解法律的内容，这样才有可能使法律成为自我保护和发展的有效工具。法律必须是明确的、具体的，这样它才能使人们能够预测到行为的法律后果，从而有效地指引人们的行为，也有助于限制法的适用的任意性。法的可诉性，是指当法律中规定的权利被侵犯或滥用，义务被违反时，必须有适当的救济程序和手段。

（2）法的体系要结构严谨、内部和谐、内容完备。这是指：第一，法的各部门之间、法的效力等级之间、实体法和程序法之间要彼此衔接、界限明确。第二，法的各部门、各个子部门、各种具体制度、各种规则之间要和谐一致，不能彼此重复或相互矛盾。第三，凡是需要法律调整的社会关系都要分门别类地纳入各个法律部门，不能有重大的缺漏。对哪些社会关系需要纳入法律调整及采取何种形式的法律调整，需要立法者谨慎选择，这直接关系到法律调整的质量。第四，法律调整的内容及形式要适应社会生活的变迁而有相应的变化，但要注意保持法律变动性、连续性与稳定性的一致。

（3）政府行政行为应具有合法性、程序性。这是指：第一，国家机关及公职人员的权力一般应有明确的法律依据，超越这个权限应视为违法，越权要承担法律责任，职权与职责直接相统一。第二，行政行为要遵循相应的行政程序。行政程序要公正、公开、公平、高效、合法。第三，行政行为的自由裁量权要在法律允许的范围内行使，且要遵循合理性原则，不能滥用自由裁量权。

（4）司法权具有独立性、中立性、程序性。这是指：第一，司法权是国家权力体系中相对独立的一部分，司法机构具有自治性、独立性。第二，审判独立。法官只向法律负责，忠于法律，只接受监督而不接受命令。第三，司法机构是社会冲突和纠纷的最后裁判所，是社会公正的最显著象征。这要求它必须中立于当事人，独立于其他权力机构。第四，司法行为必须有严格的法律依据，以法律为准绳进行裁判。第五，司法过程须遵循公正的程序。过程的程序性是司法结果正当性的必要保障。司法的程序性能够有力地限制司法专断。以上诸方面都是为了保障司法公正的实现。

（5）法律职业的专门化及职业共同体自治。法律职业是指基于专门的法学学识和修养及运用法律的艺术而致力于为社会大众服务，追求社会公正的专业性工作。法律职业者一般是指法官、检察官、律师和法学教师等。法律职业的专门化是社会分工发展的表现，是法治化的形式要求。在专门化的基础上，法律职业者应组成独立的群体，并成为推动法治的强大动力。法律职业共同体可以维护职业的尊严，强化自我管理，增强自身力量。法律职业共同体的自治，可以抵制对司法独立的干预，抑制司法腐败，强化司法的职业伦理。

（6）公民和社会组织等严格守法，积极利用法律追求和实现其权利和自由。法治所要求的严格依法办事，首先是从形式上要求一切社会关系主体都遵守法律，这包括政府守法和民众守法两个方面。政府守法、国家机关及其工作人员守法，是实行法治的首要要求。当然民众和社会组织守法也是法治的基本要求之一。除守法之外，法治更鼓励民众在法律范围内追求并获得更广泛的自由和更多的利益。从这个角度也可以看出，法治不应当是基于法律的威慑而服从的秩序，而应当是一种生动活泼、激励人们进取的秩序。

二、法治的制度要素

法治的外在形式要求必须借助于一系列具体的法律制度和机制及相关的政治机制来实现，这些形式化的要求要获得完善制度的支持。而事实上，外在形式要求只是法律制度和机制运行的结果。如果更广泛地理解“形式”一词，则各种制度、机制亦是形式。只是它是法治的结构形式，是比单纯的外在表现形式更深一层的形式。社会主义法治的制度要素是十分广泛的。这里只简要介绍几个方面：

（1）民主的、科学的立法制度。为了达到法律以及法的体系在形式化方面的要求，为了使法律真正成为“良法”、“善法”，应当健全立法制度。这大致包括如下制度：立法权分配制度、法规的违宪审查制度、立法监督制度、公众参与立法制度、代表选举制度、代表议事制度、代表与选民联系制度、政党参与立法机关活动的制度等。这些方面都要有严格的程序设计，通过程序把民主、科学的要求贯穿于立法的全过程。

（2）国家行政权力受约束和监督的法律机制。这应以建立国家行政权力分工和制约的机制为核心。这包括：行政权力的具体分工及相应职责、行政行为法律化、行政内部监督和制约制度、公务员制度、行政程序的各种制度（如听证制度、知情制度、辩论制度、裁决复议制度、许可程序制度等）、行政赔偿制度、行政相对人权利保障制度、行政行为的司法审查制度等。

（3）保障司法独立和公正的各项制度。这包括：第一，司法权首先应独立于行政权，使审判不受行政机关干涉。第二，司法机构内部体制的制度，如检察监督制度、法院审判制度等。第三，法律职业的有关制度。如法官任职资格及考录制度、法官行为规范、法官的奖惩、法官待遇规定等。第四，保障司法中立性的各项制度。

（4）保障公民权利和自由的制度体系。这包括：第一，法律确认广泛的权利和自由，权利受到平等的法律保护。第二，权利和义务相关联，义务是权利的保障。义务的设定应以实现权利，维护基本的社会利益和价值为目标。第三，以社会成员的权利制约国家权力，抵制国家对公民和社会组织的不适当的干预，提高公民和组织监督国家权力、参与社会生活的意识和能力。

（5）国家权力恰当配置的内部互相制约制度。国家权力必须分工，以克服过分集权所产生的种种弊端。权力分工是权力合理配置和有效内部监督的前提。这方面的制度建设包括：第一，使国家权力的分工法律化，建立各种权力之间的良性互动机制。如权力机构对行政机构、司法机构的监督，权力机构自身功能的优化，司法对行政的监督。第二，国家权力与国家责任相统一，国家必须承担相应的法律责任，如国家赔偿制度、行政诉讼制度等。

三、法治的价值要素

法治总是蕴含着对一定的社会基本价值的追求。这些价值事实上是各种制度、机制设计的基本依据，根植于一定社会的经济、政治、文化诸方面的必然性要求之中，是历史合规律性与合目的性的统一，是时代精神的精华。由于法治价值代表着社会生活的必然要求，也可以说它是法治的实质要求。

（1）法律至上与党的领导、人民民主的三位一体。法律至上是法治的最基本理念。法治本身即意味着法律在社会生活中具有至上性、权威性。法律是人民当家作主、进行自我统治和管理的有效手段。确立法律至上与肯定人民主权是统一的。坚持执政党的领导是社会主义法治的关键特点之一。尽管由于历史的原因，在党的领导方式和领导艺术上存在一些问题，但由法治自身的社会主义性质所决定，社会主义法治的长远发展离不开共产党的领导，因而实行法治与党的领导也是统一的。前面我们已经讨论过，党的领导与人民民主是统一的。这样，这三者的三位一体化，就成为社会主义法治最突出、最根本的特点，它凸现着法治的社会主义性质。

（2）法要真正体现广大人民群众的共同意志，要在人民的长远根本利益与目前利益、个人利益与集体利益、局部利益与整体利益之间作出恰当判断、衡量和协调。

（3）法治要能够有效约束国家权力，使国家权力真正为人民服务，而不是成为压制人民的工具。法治的工具性价值主要表现之一是，它通过确立法律的权威而保障国家权力的正确行使。只有做到这一点，法治的其他价值目标才能得以完整实现。

（4）充分尊重、保障和促进人权。从一定意义上讲，法治的所有价值目标都可归结为充分尊重和保障人权，促进公民自由意识和能力的提高。通过法治保障人权，是人的自由发展历程中的重要环节。对国家权力的法律限制本身就是对人权的有力保障。法律至上性的最终目标也是为人的权利和自由的发展服务的。可以说，充分尊重和扩展人权是法治的终极性的目的性价值。

（5）秩序、效率与实质社会公正的三位一体化。法律至上意味着一种秩序，秩序也是任何社会结构稳定的基本要求。法治状态下的秩序作为一种特殊的秩序类型，蕴含着效率和实质公正的统一。法治的制度设计必须体现效率原则。程序化、形式化牺牲了一定的效率，但从另一角度看，它又提高了效率，因为它克服了很多偶然因素对法的形成和运作的影响。在法律过程程序化、合法化的同时，要进一步追求实质公正或社会合理性。这要求严格依法办事与自由裁量之间恰当协调，法律推理方法中形式推理与目的推理相结合，法律秩序的完整性与法的开放性、灵活性相结合，对法的权威的尊重与对法的自由批判相结合。

四、法治的观念要素

法治的观念要素突出了法律关系主体对法和法律秩序的认知感受、评价和期待等。它是法治的前三项要素在观念中的折射。人们的法律意识水平是衡量法治状况的重要指标之一。法治的诸项要素必须体现社会关系的实际状况并在人们的观念中得到普通的认同和支持，才可以说法治真正成为现实。因而，法治观念作为法治的基本要素之一是不可缺少的，它是法治的“软件”系统。尽管法治的观念要素与价值要素都属于精神的方面，但二者仍是不同的。社会主义法治的观念要素主要有：

（1）社会公众形成一种法律具有至上性、权威性的法律情感。这种情感是基于法律社会化和法律实践而在公众心目中逐步生长起来的。对法的这种信仰，是一种类似于宗教信仰般的情怀。这种法律情感，是确立并维持法律至上性权威的深厚的精神资源。法治化从某种意义上说，就是法律逐步获得并维持神圣性的过程。

（2）社会公众有法律参与的热情，并确立相应的权利义务观念和责任观念。法律制度和价值理念在观念中的内化，会使社会成员产生对法律生活的依恋感和归属感，使之把法律参与视为自己生活的一部分。法律参与的增加，使公民权利意识和能力得以提高。在社会主义社会，作为主人翁的自觉意识也会进一步促进公民的法律积极性和创造性。同时权利和自由意识与能力的增长也会反过来促进公民的自主意识、自立意识、责任意识等的提高。

（3）国家公职人员有严肃执法的意识。从国家权力行使者的角度看，应当在公职人员中培养严肃执法、法律至上观念。这是公职人员自身素质和修养的一个重要方面，也是法治化不可缺少的一个关键环节。