第I节　罗马公民大会

在罗马，从王政时期到共和国时期，以贵族为主体的权力机构始终是元老院，而代表人民的权力机构则包括库里亚大会、百人团大会和特里布斯大会。这三者都是罗马的权力机构，称为人民大会或公民大会，只不过在不同的时代具有不同的特点，既相互重叠，也前后更替。

库里亚大会

公民大会的第一种形式是库里亚大会，它是最古老的权力机构。罗马最初是一个蕞尔小国，地处七座山丘的环绕之中。作为农业社会的罗马早先是以氏族为社会的基本单元，若干个氏族组成一个胞族，这个胞族叫作库里亚，罗马建国时一共有30个库里亚。每10个库里亚又构成了一个部族，部族又叫作特里布斯。按照罗马的历史传说，这三个部族分别就是拉丁人、萨宾人和伊特鲁里亚人的族群，三个部族合在一起共同组成了最早的罗马国家。

库里亚（胞族）是建立在具有直接血缘关系的氏族之上的更大群落，不同的库里亚共同组成的库里亚大会就成为罗马最早的政治联合体，所以罗马王政时期由全体人民参与的权力机构就是库里亚大会。库里亚大会据说是由罗慕路斯创建的（正如他也创建了罗马元老院一样），它的主要职责就是处理各个氏族之间的日常事务，例如举行个人脱离氏族仪式和收养子女仪式、解决财产纠纷和进行遗嘱公证、主持宗教仪式和祭祀活动、推选和任命国王，以及制定法律和审理案件等。

由30个库里亚的民众（包括贵族和平民）组成的库里亚大会构成了罗马最早的公民大会，这里的公民是指凡出身于罗马最初的三个部族，或者被收养的成年自由男子。在早期的罗马，按照库里亚大会的规定，每个库里亚在打仗的时候需要为国家提供100个步兵和10个骑兵组成军队，30个库里亚加在一起就需要提供3000名步兵和300名骑兵，这就是罗马王政初期的总兵力。由于库里亚大会是一个建立在若干血缘氏族联合基础上的政治统一体，因此，随着罗马国家的不断发展，被并入的族群不断增加，原来的氏族血缘关系逐渐松散，到了第六任国王塞尔维乌斯的时代，库里亚大会的政治职能逐渐被新兴的百人团大会以及更晚的特里布斯大会取代。到了共和国中期，库里亚大会已经名存实亡，不再具有任何政治功能，成为一个荣誉性的团体。在共和国晚期，库里亚大会的成员就只剩下执政官身边的30个随从了，每个随从在名义上代表着一个胞族。因为此时的罗马已经地跨欧亚非三大洲，囊括的族群实在太多了，30个胞族已经成为一种传统的象征了，库里亚大会已经随着罗马国家的发展消逝在历史的长河之中。

百人团大会

公民大会的第二个重要形式就是百人团大会，百人团大会是第六任国王塞尔维乌斯创立的。塞尔维乌斯在行政分区和人口调查的基础上，按照不同的财产资格把罗马人分成了六个等级——每个等级享受不同的政治权利，也要承担相应的政治义务，从而建立了兵役、税收和选举权三合一的百人团制度。不同等级的百人团在政治上的意见表达要通过百人团大会来实现，所以百人团大会就成为新的公民大会，逐渐取代了建立在血缘关系之上的库里亚大会的政治功能。由于从王政时期一直到共和国时期，罗马始终处于不断对外扩张的状态中，所以当时的整个社会架构是按照军队建制而搭建的，具有兵民一体的特点。实际上百人团最初就是一个军事单位，只不过它们是根据公民财产的多寡而组建的，包括以贵族和骑士为主体的第一等级的98个百人团（含18个骑兵百人团），第二、第三、第四等级的各20个百人团，第五等级的30个百人团和第六等级即无产者的5个百人团，一共是193个百人团。等级越高的百人团拥有越多的财产，所以自配的军事装备也比较精良，包括马匹、全身重甲和多种武器，他们在战斗中充当主力部队，冲锋陷阵，建功立业；而较穷人群组成的百人团的武器装备就比较简陋，战斗力也依次递减。至于无产者组成的5个百人团，根本就不能参加战斗，只能做一些辅助工作，如修桥补路、吹号打鼓等。

百人团不仅是一个战斗单位，而且是一个政治团体，每个百人团通过内部协商而形成统一意见，在由193个百人团组成的百人团大会上都具有一票表决权，这一票就代表了这个百人团的集体意志。所以百人团既是一个军事单位，也是一个政治单位，它构成了罗马社会的基层组织。百人团制度建立之后，就逐渐取代了库里亚大会的政治功能，成为罗马国家最权威的立法机构，每个百人团的一票表决权在决定国家重大事务方面都具有重要的作用。

但是塞尔维乌斯建立的百人团制度明显具有强化贵族和富人的政治权重的特点。在所有的百人团中，18个骑兵百人团是由出身高贵的血统贵族组成，他们成为战争中最精锐的主力；而第一等级百人团的80个步兵百人团也都是由罗马最有权势和钱财的富人组成，他们作为重甲兵，在战争中也发挥着重要的作用。正是因为第一等级的百人团在战争中起到了举足轻重的作用，所以他们在政治上也相应地占据了重要的地位。在百人团大会中，第一等级的98个百人团一共拥有98票，占了整个百人团193票的半数以上。而按照百人团制度的程序规定，百人团大会在进行表决时，都是按照等级顺序从高到低依次唱票，首先由18个骑兵百人团投票，然后由第一等级的80个步兵百人团投票，如果这98票的意见相同（作为公民大会的百人团大会只有表决权而无创议权，即只能对元老院或行政首长提出的议案进行同意或者否定的表决），那就已经代表了罗马公民中多数人的意见，后面几个等级的百人团（其票数加起来一共只有95票）也就没有必要继续投票了。因为在一些重大的政治、经济问题上，传统的古典贵族和成为新贵的平民豪门（他们共同组成了第一等级），往往利益相关，大家的态度通常比较一致，投票表决的结果也基本相同，因此作为公民大会的百人团大会在政治上带有明显的权贵特点。

百人团大会后来成为罗马共和国时期的立法机构，它的主要职责包括：

1.对元老院和执政官的提案进行表决。由于元老院在法理上并不是一个真正意义上的立法机构（尽管它实际上越来越向一个握有实权的立法机构发展），而只是一个咨询机构或议政机构，所以元老院的提案不能直接成为法律，必须通过百人团大会的表决才能成为法律。

2.选举执政官和监察官。执政官是每一年选举两个，监察官一般是每18个月选举两个。这些国家行政长官的产生首先需由百人团大会采取差额选举，然后把选举结果提交元老院批准生效。

3.进行死刑判决。共和国第二任执政官瓦列里乌斯的立法就明确规定：判处死刑的唯一权力属于人民。百人团大会是罗马的公民大会，代表全体罗马人民，所以只有百人团大会才可以做出死刑判决，被判决死刑的公民也可以向百人团大会提出上诉。

4.对宣战、媾和等重大外交事务进行表决。后来随着元老院的政治权重日益增加，百人团大会的宣战、媾和以及审判等权力逐渐被元老院和后来独立的司法机构取代，它的立法权也日益被特里布斯大会取代，最终仅仅保留了选举执政官、监察官等高级官员的权力。

尽管百人团大会是罗马王政时期的第六位国王塞尔维乌斯建立的，但是它却在罗马共和国早中期的政治生活中发挥了非常重要的作用。因为百人团大会经典地表现了罗马共和国政制的基本特点：全体罗马人民包括贵族和平民都享有参与政治事务的权利，虽然政治权力更多地掌握在权贵手里。自从百人团制度建立以后，百人团大会就逐渐取代了库里亚大会的政治功能，成为罗马共和国最重要的立法机构。

特里布斯大会

罗马公民大会的第三种形式是特里布斯大会，它原本是罗马的部族大会，创建于公元前5世纪上半叶，最初仅有部族平民参加，与全民（包括贵族与平民）参加的百人团大会不同。后来随着罗马的扩张，越来越多的外来移民迁入罗马，打破了以前的部族界限，再加上罗马统治的疆域也不断扩大，特里布斯大会就逐渐由部族大会演变为行政区域大会了。除平民之外，贵族也开始参加特里布斯大会，因此该大会也逐渐发展成为全体罗马人的公民大会，与百人团大会相互呼应。与此相应，特里布斯大会的权力也在不断加强。最初作为部族平民社团，特里布斯大会的决议仅对平民具有约束力，而不能成为对所有公民都有效力的罗马法律。自从公元前494年设立保民官之后，特里布斯大会的主要职权是选举保民官。后来经过平民们的不断抗争，罗马通过了一系列法案来加强特里布斯大会的立法权，直到公元前287年颁布的《霍腾西阿法》正式确立了特里布斯大会（或平民大会）的决议对于全体罗马公民均具有约束力，这就使得特里布斯大会真正拥有了立法权。

如果说库里亚大会是按照氏族血缘而划分的，百人团大会是按照财产资格而划分的，那么特里布斯大会就是按照行政区域而划分的，这三种不一样的划分标准，意味着罗马社会的组织原则发生了变化。罗马最早的政治组织库里亚大会是建立在不同的血缘氏族关系之上的，后来随着罗马版图的不断扩张，很多周边的族群被合并到罗马人中，这样就使得以人口居住地为根据的区域关系逐渐代替了以血缘为根据的氏族-胞族关系，所以塞尔维乌斯才把罗马划分为若干行政区域，并且以财产资格为依据建立了百人团制度。特里布斯大会最初虽然是在部族的基础上建立的，但是到了共和国中期，罗马的版图已经扩大到了意大利的整个中部地区，传统部族的意义已经日益淡化，新的行政区域不断增加，这样就在重新划分行政区域的基础上，把传统的百人团大会与根据行政区划而建立的特里布斯大会加以整合，形成了兼具二者特点的罗马公民大会。

特里布斯原本是指具有血缘关系的部族，后来演变为超越血缘关系的行政区域。但是在罗马传统的古典贵族中，特里布斯仍然是他们身份的主要标志。罗马传统贵族的名字通常由三部分构成：第一部分是本人名；第二部分是特里布斯名，代表着家族或者身世渊源，往往只有传统贵族才有这个名字；第三部分则是父名。例如罗马著名政治家恺撒的全名叫盖乌斯·尤利乌斯·恺撒(Gaius Julius Caesar)，其中盖乌斯是他的本名，恺撒是他的父名（在罗马社会，人们通常以父名来称呼一个人），而尤利乌斯则是他的特里布斯名，也就是恺撒家门的名字。特里布斯名往往是以一个部族或地区的名门望族的名称来命名的，例如尤利乌斯家族就是罗马最古老的名门望族（最初是从阿尔巴迁徙而来的），所以人们一听到特里布斯名“尤利乌斯”，就如同听到“科尔内利乌斯”“埃米利乌斯”“法比乌斯”“克劳狄乌斯”这些古老的名字一样，就知道对方是贵族出身了。如果没有中间的特里布斯名，那就是依附于贵族的门客，或者是一般的平民百姓，例如共和国后期的平民政治家盖乌斯·马略，从名字上就可以知道他不是贵族出身。由此可见，特里布斯名成了罗马公民身世和权力的一个重要标志。

到了共和国中期，特里布斯越来越与部族血统相分离（除了仍然保留在一些血统贵族的名字中之外），成了行政区域的名称，因此特里布斯大会实际上就是按照地域原则组织起来的罗马公民大会。

特里布斯的数量增长和性质变化

公元前495年，罗马共和国刚刚建立不久，当时罗马的领域以“七丘之城”为根基，分为4个城区特里布斯和17个乡村特里布斯，版图面积大约为900平方公里。4个城区特里布斯是根据罗马城里七座山丘附近的居民居住点而划分的，如帕拉蒂尼区、埃斯奎里区等；17个乡村特里布斯则是根据罗马周边的一些新纳入的大贵族领地来划分的，比如埃米利区（以埃米利乌斯家族为根据）、克劳狄亚区（以克劳狄乌斯家族为根据）、科尔内利区（以科尔内利乌斯家族为根据）等。在罗马早期扩张的时候，经常会将一些被征服地区的贵族和平民迁移到罗马的七丘之城。比如第三位国王图鲁斯征服了阿尔巴地区，就把尤利乌斯家族等阿尔巴族群迁到七丘之一的西里欧山，数百年后，尤利乌斯家族已经成为根基深厚的罗马望族了。这些最早聚集到罗马城内的人群就在七座山丘附近形成了最早的4个城区特里布斯。在后来进一步的扩张中，罗马的地域范围随之扩大，一些被征服的地区就以当地望族或者新迁入的大贵族为名相继建立了一些乡村特里布斯。这样就形成了至公元前495年为止的罗马4个城区特里布斯和17个乡村特里布斯。

后来由于罗马帝国不断扩张，兼并了更多地区和人民，到了共和国中期的公元前3世纪（公元前241年），特里布斯的数量已经增加至35个。这些新设立的特里布斯不再按照大贵族的姓氏来划分，而是根据地域名称而划分，如斯泰拉提纳区（因伊特鲁里亚的斯泰拉提纳平原而得名，公元前387年设立）、法勒纳区（因坎帕尼亚的法勒努斯地区而得名，公元前318年设立）、阿尼恩西斯区（因拉提乌姆的阿尼奥河而得名，公元前299年设立）等。这样一来，特里布斯就日益由部族单位演变成为行政区域组织了。

虽然此后罗马共和国的势力范围还在不断地扩大，但是特里布斯的数量却不再增加（与此相应，罗马公民权的范围也不再扩大），最后就固定为以罗马为中心的35个特里布斯（4个传统的城区特里布斯和31个后来逐渐建立的乡村特里布斯），这些地区都是位于意大利中部的拉丁、萨宾、伊特鲁里亚等族群的居住地。以后再被征服的意大利其他区域的人民就只能融入已有的35个特里布斯当中，他们仍然生活在自己的原居住地，但是在政治区划上却从属于某个已有的特里布斯，如果他们获得了罗马公民权，就可以在所属的特里布斯中行使投票、选举等政治权利和履行服兵役、纳税等公民义务。

随着罗马版图的扩张，很多重大的社会事务都开始由行政区域来进行组织，而不再以血缘关系或者部族聚落为依据了。而且由于罗马人口不断增加，打仗的时候也不需要全民皆兵了，而是以特里布斯为单位来进行征兵动员，轮番上阵。这就意味着特里布斯已经成为罗马共和国进行政治管理和军事组织的基本单元。在这样的情况下，罗马共和国就顺应时代发展的要求，按照特里布斯的行政区域来组织征兵、税收、选举等事务，把以前按照财产资格进行划分的百人团整合到特里布斯之中。

特里布斯与百人团的整合

公元前241年，罗马共和国根据特里布斯的现状对百人团的构成比例进行了重要改革，并将百人团大会和特里布斯大会整合在一起。公元前6世纪中叶塞尔维乌斯将罗马公民按照财产资格划分为193个百人团，到了公元前241年，罗马共和国根据35个特里布斯来重新组建百人团。每个特里布斯仍然按照财产资格把人口分成五个等级，每个等级分别组成老年百人团和青年百人团（仍以45岁为划分标准）各一个。这样一来，每个特里布斯都按照财产等级和年龄区别而组成10个百人团，35个特里布斯一共为350个百人团，再加上由传统贵族组成的18个骑兵百人团和无产者的5个百人团（均不按特里布斯分配），整个罗马共和国一共形成了373个百人团。这些百人团共同组成了特里布斯大会，每个百人团都享有一票表决权，在召开特里布斯大会时通过民主表决的方式来决定共和国的重大事务。

表5-1 公元前6世纪中叶建立的百人团

表5-2 公元前241年根据特里布斯改革后的百人团

通过上表的对比可以看到，公元前241年改革的最重要之处并不在于把百人团和特里布斯整合在一起，而在于使百人团的构成比例发生了根本性的变化。由于每个特里布斯的第一等级都只能组建一个老年团和一个青年团，所以整个特里布斯大会的第一等级只能拥有70个百人团，再加上传统贵族的18个骑兵百人团，一共也不过88个；而参与特里布斯大会的第二、第三、第四、第五等级却各自拥有70个百人团，一共有280个百人团，在数量上具有压倒性优势。这就意味着平民尤其是中产阶级（第二、第三、第四等级）在当时的罗马共和国里已经成为公民主体和军队主力，而贵族和骑士（商人或平民豪门）组成的第一等级的政治权重和军事作用明显下降。在公元前6世纪中叶建立的百人团制度中，第一等级的98个百人团在193个百人团中占有绝对优势；然而在公元前241年按照特里布斯改革之后的百人团中，属于中产阶级的第二、第三、第四等级的210个百人团已经占了373个百人团中的多数，而第一等级的百人团反倒减少到88个。这恰恰说明随着罗马的不断扩张，中产阶级逐渐成为共和国的中坚力量，同时也意味着平民阶层在政治上的影响力日益增大。这既是罗马连年对外扩张不断吸纳新成员的结果（这些新加入的成员当然更多的是平民阶层），而且也是共和国建立二百多年来平民与贵族权力博弈达到平衡的表现。

特里布斯大会与平民大会

在罗马的公民大会中，投票方式可以分为两种：一种是早先百人团大会的方式，即按照等级顺序从高到低进行投票，这种投票的结果在当时第一等级百人团占优的情况下明显是有利于罗马权贵阶层的；另一种是特里布斯大会的投票方式，即不分等级、每次投票时采取抽签的方式来确定各个特里布斯的投票顺序，后者当然是有利于平民阶层的。由于公元前241年改革后的第一等级百人团数量已经大大减少，所以按照特里布斯大会的投票方式进行表决就更有利于平民阶层了。

特里布斯大会最初是部族平民的会议，后来随着原始部族被行政区域取代，各地的贵族也开始参与其中，特里布斯大会日益成为全体罗马人民参与的公民大会。然而在实际操作中，由于罗马版图越来越大，35个特里布斯中只有4个城区特里布斯，而召开大会的地点当然只能在罗马城内。因此参加特里布斯大会的人员往往主要是城区的民众，住得远的公民既缺乏交通上的便利条件，通常也无闲暇和兴趣前来参与，虽然他们和城市公民一样享有参会的权利。这就使得罗马的特里布斯大会越来越演变为城市公民的大会，一些居住在乡间的土地贵族和他们的门客就慢慢地被排斥在外了。如果说当罗马共和国还只是一个“七丘之城”时，住在城里的第一等级可以轻易地操控百人团大会的权力，公民大会被打上了浓重的权贵烙印；那么到了罗马共和国的中期，特里布斯大会越来越被数量上占优的城市平民控制，与以贵族为主体的元老院之间的对立和竞争也变得更加激烈。这也体现了特里布斯大会和百人团大会的不同之处，总体来说，百人团大会带有较为明显的权贵色彩，而特里布斯大会从起源和性质上来说都更加偏重于平民的权力。

到了布匿战争和马其顿战争结束之后（公元前2世纪后半叶），随着平民与贵族的矛盾再度走向激化，特里布斯大会也日益演变为平民大会，对脑满肠肥的罗马贵族充满了怨恨的城市平民（其中很多人是在土地兼并过程中失去了祖传耕地的无业游民）在召开大会时有意地诋毁和排斥贵族，致使贵族都不再愿意参与这种带有明显敌意和暴力倾向的公民大会。这样一来，特里布斯大会就从一个兼容平民与贵族的公民大会蜕变为一个由城市无产者控制的平民大会，与权贵操控的元老院形成了水火之势。而百人团大会则与特里布斯大会相分离，但是它的许多政治功能已经分别被元老院、专设的司法机构以及特里布斯大会所分有，仅剩下选举执政官和监察官等政府官员的权力了。

随着罗马共和国的发展壮大，库里亚大会早已丧失了政治功能，仅仅保留了部分宗教职能和象征意义，罗马的公民大会主要体现为百人团大会和特里布斯大会这两个权力机构。相对而言，百人团大会虽然还保留着选举执政官等重要职能，但是它作为立法机构的主要权力已经被特里布斯大会所取代（《霍腾西阿法》的颁布是一个重要标志）。因此到了共和国的中后期，真正代表平民政治权力的立法机构就是特里布斯大会了，它与代表权贵势力的元老院形成了尖锐的对立。

作为罗马平民大会场所的尤利娅会堂遗址

罗马公民大会的“人民主权”

从库里亚大会到百人团大会和特里布斯大会，作为享有立法权力的公民大会，都代表着某种意义上的人民主权，似乎体现了罗马共和国的“主权在民”的政治特点。但是从实质上看，罗马公民大会的权力却是非常有限的，人民的权力始终受到权贵阶层的有力限制。在罗马共和国时期的权力博弈中，元老院在大多数时候都控制着罗马政治的主动权，而人民却总是处于被动的地位。

早在共和国第二任执政官瓦列里乌斯的立法中，就明确表述了人民主权至上的原则。但是罗马共和国的“人民”既包括贵族也包括平民，而且在共和国初期“人民”首先是指贵族这样的“头等公民”。后来随着罗马平民在“人民”中所占份额越来越大，公民大会的政治权力也日益增长。但是相对于元老院而言，公民大会的权力始终具有消极的和被动的特点。例如，无论是百人团大会，还是特里布斯大会，两者都只有投票表决权，却没有提案权和辩论权，与会的民众只能对元老院、执政官或者保民官提出的法案进行同意或否定的表决。罗马公民大会（包括百人团大会和特里布斯大会）在政治权力方面的局限性体现在如下几个方面。

第一，与雅典城邦的立法机构——五百人会议——相比，罗马公民大会在民主性或人民主权方面具有明显的弱势。雅典五百人会议具有政治平等和言论自由的特点，会议成员是由抽签产生的，不分等级，大家在召开会议时除了拥有表决权之外还具有提案权，可以自由辩论。但是罗马的百人团大会是有等级性的，按照等级差别来决定投票顺序，而且百人团大会和特里布斯大会都只有表决权，没有提案权和辩论权，这就极大地限制了罗马公民的民主权利。由此可以体现出雅典民主制和罗马共和制在人民的基本权利方面的重要差别。

当然，与相对保守的罗马共和制相比，雅典民主制由于赋予人民过多的权力，最后竟导致了一种“多数人的暴政”，走向了另一个极端。而罗马共和制的政治权力虽然长期掌握在少数权贵手里，但是一直到公元前2世纪末为止，罗马至少有效地避免了国家走上暴民政治的道路。到了公元前1世纪，随着平民大会与元老院之间的权力冲突日益白热化，一些个人野心家开始利用军队来干预政治，最终把相互制衡的平民大会权力和元老院权力全都集于一身，从而实现了从共和向帝制的转化。从这个角度来说，或许正是罗马公民大会在权力博弈中一直处于相对弱势的地位，政治权力长期掌握在元老院手中，才保证了罗马共和国的顺利发展和长治久安。毕竟罗马共和国从产生伊始一直到病入膏肓，始终都带有浓郁的权贵色彩。

第二，随着罗马版图的扩大和公民人数的增加，罗马公民大会越来越不具有代表性。事实上，参加特里布斯大会的主要是4个城区特里布斯的公民，另外31个乡村特里布斯中的公民很少有条件和兴趣参加大会。而且这个大会越来越具有排斥权贵的倾向，公民大会实际上已经演变为平民大会了。而在仍然具有公民性质的百人团大会中，选民们又往往会受到恩主-门客关系的制约，致使一些权贵很容易操纵公民大会。

第三，到了公元前3世纪以后，百人团大会原有的宣战、媾和、批准条约等权力逐渐转移到元老院手里，其司法功能也逐渐被常设的法庭和陪审团所取代，最后百人团大会只剩下选举执政官、监察官等高官的权力了，其立法权几乎丧失殆尽。虽然特里布斯大会的立法权加强了，但是由于它的平民化倾向越来越明显，所以这些权力很容易被某些平民领袖（如格拉古兄弟、萨图宁、苏尔皮奇乌斯等）所滥用，从而激化了罗马政坛上的权力冲突。

第四，到了共和国后期，平民会议逐渐变成了一些有政治野心的保民官要挟元老院的有力工具，保民官一边与元老院针锋相对，另一边却与执政官暗中勾结，希图通过平民的支持来提高自己在罗马政坛上的地位。而那些贵族出身、手持军权的执政官为了实现自己的政治目的，反而站到平民的立场上，比如恺撒、屋大维等人。这些人尽管是贵族出身，却利用人民对权贵的不满，获得了平民的支持和军队的拥戴，削弱乃至取代了元老院的统治，以人民的名义颠覆了共和国。

总而言之，罗马的公民大会，无论是早期的库里亚大会，还是后来的百人团大会和特里布斯大会，在共和国政制的权力制衡中，其所体现的“人民主权”都是非常有限的，它们在与元老院的权力博弈中基本上处于弱势地位。