第IV节　罗马人民领袖和其他官职

执政官、监察官以及非常设的独裁官等都是共和国的政府高官，在罗马，还有另外一个角色与他们相对峙，这就是平民保民官。保民官严格说来并不是罗马的政府官员，他不享有罗马高官的特权和“法西斯”仪仗（法西斯标志），他只是人民的代理人，或者说是人民的领袖。他代表着人民尤其是平民的利益，在角色定位上始终与代表权贵的政府官员相抗衡。

保民官

罗马贵族的政治代言人就是执政官，因为早先的执政官全部都是贵族出身，他们立场坚定地维护贵族的利益。但是平民同样也需要拥有代表自身利益的政治代言人，于是在公元前494年的第一次平民脱离运动之后，罗马共和国就设立了一个专门保护平民权利的官职——保民官。保民官由平民大会（特里布斯大会）选举产生，最初的保民官和执政官一样也是每年选出两位，后来逐渐发展为十位。保民官并不是真正意义上的国家官员，他不拥有公权力，没有积极的执行权，只拥有消极意义的干预权，即否决权。保民官的一个重要职权就是可以否决元老院和执政官制定的法规和发布的政令，只要他认为这些法规和政令侵害了平民的利益，就可以运用一票否决权，使其归于无效。

保民官的另外一个重要职权就是受理民众的上诉。在罗马共和国刚刚建立的时候，瓦列里乌斯就制定了一条保护人民权利的法令——“任何公民如果被判处死刑或者鞭挞罪，都有权向公民大会上诉”。罗马有一句代表公民权利的著名口号——“我向人民上诉！”。“人民”通常是指代表民众权利的公民大会，最初是库里亚大会和百人团大会，后来也包括特里布斯大会，即平民大会。而平民大会又选出了平民在政治上的代言人——保民官，所以保民官的一项重要职能就是受理弱势民众的上诉，为受到重刑判决（以及重大财产罚金）的平民提供司法援助。

保民官所拥有的上述权力是一种立法方面和司法方面的干预权，它是专门针对元老院和执政官所拥有的执行权而设立的。元老院和执政官可以制定法规和发布政令，而保民官却可以质疑和否决元老院和执政官的法规政令；元老院和执政官所拥有的权力是积极的，保民官所拥有的权力却是消极的，但是这种消极的权力可以保障平民的基本利益。就此而言，保民官就是维护平民权利的人民代表或者民众领袖，他们总是和平民站在一起。

此外，保民官还负责召集和主持平民大会，提出法案交由平民大会表决，以及在重案审判中充当控诉人。保民官甚至还可以对在任执政官提出指控，虽然这种指控通常都是没有结果的。

罗马法律规定保民官必须是平民出身，就像执政官最初都是贵族出身一样。尽管公元前367年的《李锡尼-赛克斯法》已经放开了平民出任执政官的限制，但是保民官的职位却从来没有向贵族开放过，保民官永远必须是平民出身，平民大会决不会选举贵族为保民官。即使是像恺撒那样深受民众爱戴的人，也因其贵族身份而不能出任保民官。正因为如此，共和国晚期一些出身贵族的野心家，鉴于平民的势力越来越大，想要利用平民的支持来实现政治目的，不惜公开放弃自己的贵族身份，找一个平民成为其养子，这样就可以名正言顺地竞选保民官了。后来屋大维一统河山，将罗马的大权集于一身，但是由于他的贵族身份，同样也不能出任保民官。不过平民大会却授予屋大维保民官的特权（不在其位却用其权），允许其享有对元老院法案的否决权和人身安全神圣不可侵犯的权利。

由于保民官总是旗帜鲜明地站在平民的立场上，所以他们很容易招来贵族的嫉恨和迫害，因此从设立之初保民官就获得了一种特权，即在任期间其人身安全神圣不可侵犯。由于公元前5世纪中叶曾经出现过保民官遭人暗杀的事件，所以平民们在公元前449年的第二次脱离运动中，重申了保民官的这项特权，并且得到了贵族们的认可和遵守。只有保民官的人身安全受到了法律的保护，他们才敢仗义执言，全心全意地为平民服务。由于共和国早中期的贵族们恪守法律、讲究信义，所以在第二次脱离运动之后的三百多年时间里，虽然保民官与执政官及元老院之间的冲突从未平息，但是再也没有发生过保民官在在任期间人身受到伤害的事情。一直到公元前133年，保民官提必略·格拉古在在任期间竟然被贵族唆使的打手公然杀害，这个性质恶劣的事件埋下了罗马内战的伏笔。

既然保民官的人身安全受到了法律的保护，那么他们就必须尽心尽力地为平民服务。按照罗马法律的规定，保民官在在职期间不得私自离开罗马，他的家门必须昼夜向人民敞开，以保证民众在任何时候、有任何困难都可以向他寻求帮助。保民官对于平民的诉求必须无条件地受理，他始终都应该是人民的忠诚公仆。

保民官与执政官的角色定位和关系变化

保民官作为罗马平民大会的召集人和主持人，其职责相当于今天美国众议院的议长，就如同召集和主持元老院和百人团大会的执政官相当于美国参议院的议长一样。罗马共和国本来就是由利益分殊的贵族与平民这两个阶层共同组成，执政官领导的是由罗马贵族占优势的元老院和百人团大会，而保民官领导的则是由罗马普罗大众参与的平民大会。执政官拥有积极的执行权，保民官拥有消极的干预权；执政官可以主动地行使国家的公权力，保民官却要被动地保护人民的基本权利。保民官与执政官的不同角色定位很好地体现了罗马政治制度设计的高明和巧妙。罗马人从一开始就清楚地意识到，罗马共和国以权贵政治为其特色，以贵族为主体而组成的元老院在共和国中起到了举足轻重的“压舱石”作用，国家的公权力一定要掌握在贵族阶层手里，但是人民享有的基本权利必须得到保障。权力(power)属于元老院，权利(right)则保留在平民大会中；权威属于执政官，但民意却掌握在保民官手中。执政官与保民官各司其职，各尽其责，执政官的职责就是维护国家的稳定发展和统治阶层的既得利益，而保民官却构成了罗马共和国“永久存在的革命”的领袖。

作为罗马两大阶层的利益代理人，执政官与保民官之间的相同点和不同点体现如下：

首先，执政官和保民官都是采用年度制和同僚制，两者的任期都是一年，每年都要重新选举。执政官永远是两位，而保民官最初是两位，后来发展到十位。由于保民官没有执行权，所以不存在彼此掣肘的问题，但是保民官相互之间也可以行使否决权。

其次，执政官和保民官均有两名助手：执政官有两位缉捕使作为助手，缉捕使相当于公安局局长，专门负责维护治安，缉拿罪犯；保民官有两位市政官作为助手，市政官主要负责供水、修桥、补路等一系列市政工程。执政官的主要职责是维护国家的政治秩序，保民官的主要职责则是保障平民的日常生活。

再次，执政官大多出身于贵族，保民官则必须出身于平民。在二者的出身限制方面，罗马法律曾经做过一些调整（如《李锡尼-赛克斯法》等），但是这种基本态势却很难改变。由于平民大会严格禁止贵族担任保民官，所以贵族派的苏拉掌权后，又反过来堵死了平民保民官进阶政府高官的道路。“苏拉体制”瓦解后，平民保民官极力想跻身贵族阶层，而贵族出身的执政官却开始倒向平民一边，这种角色定位的变换恰恰意味着罗马共和国的危机日益加深。

最后，执政官和保民官都有行使审判的权力，执政官是代表国家行使审判权，保民官则是代表平民会议对提出上诉的平民行使审判权，可以改判或者解除原本的判决。从二者之间的法权关系来看，执政官可以受到保民官的禁制和裁判，保民官却不受执政官的支配，可见保民官的司法权高于执政官。从法理上来说，虽然执政官掌握着共和国的行政权力，但是共和国的人民却可以监督政府高官，所以保民官作为人民的代表，可以对执政官进行禁制和裁判；而执政官既不能对保民官运用司法权，也不能对保民官造成人身伤害，甚至连独裁官的权力也不能凌驾于保民官之上。

从理论上来讲，罗马共和国的主体是全体人民，而保民官是人民的代理人或领袖，所以他应该享有至高无上的权威。但是事实上的情况却不同，在罗马的政治博弈中，保民官其实只是罗马平民的代理人，而不是罗马人民的代理人。相对而言，执政官虽然往往站在贵族的立场上，但是他却是罗马人民的长官，因为执政官是由全体罗马公民组成的百人团大会选举出来的，而保民官只是平民大会（特里布斯大会）选举产生的，所以二者在合法性方面的权威是有所差别的。这也是执政官拥有积极的执行权，而保民官只具有消极的否决权的根本原因。

由于保民官只是平民领袖而非政府官员，所以他也不能享受政府官员的特殊待遇：保民官没有“法西斯”仪仗，不能坐象牙椅，不能穿镶有紫边的托加袍。执政官通常都具有元老的身份，他要召集和主持元老院会议，但是保民官早先是不允许进入元老院的，他只能在元老院外面行使干预权。后来由于禁令的放宽，保民官被允许进入元老院参与讨论，但是他在元老院里没有固定的坐席，更没有主席台的位置（位置都是留给主持会议的执政官和资深元老的），只能坐在门口的小木凳上旁听。一直到共和国晚期，保民官才可以和贵族元老们平起平坐。

尽管如此，保民官的否决权却是令元老院和执政官非常头疼的。保民官以人民的名义对元老院和执政官的法令进行干预，他的身后站立着广大的罗马平民阶层，他代表了平民的意志，所以元老院和执政官不得不对其敬畏三分。但是保民官虽然可以运用人民赋予他的干预权来反对元老院的议案和执政官的政令，他却不能以此来反对百人团大会通过的法律，因为百人团大会是代表全体罗马公民的权力机构，它通过的法律具有至高无上的权威性，保民官也不能超越和践踏法律，他必须在法律的框架之内行事。从这个意义上来说，保民官的干预权也不是无限制的。

保民官虽然必须为平民出身，但绝非普通民众可以胜任，他们一般都是出身平民豪门。他们与罗马执政官一样，家境优裕，受过良好的教养，具有丰富的政治经验。只不过他们关心民间疾苦，勇于为民请命，自觉地站在平民一边，通过推进各种改革措施来协调平民与贵族的关系。在罗马共和国，以执政官为代表的贵族集团与以保民官为代表的平民阶层形成了泾渭分明的两大阵营，二者之间的权力博弈构成了共和国历史的主要内容。著名罗马史专家蒙森非常精辟地描述了二者之间的对立：

“两方各在其领袖之下，屹然对峙，宛如列阵备战。一方力图限制执政官的职权而扩大保民官的职权，另一方必欲消灭保民官职位。平民的武器是使法律不惩抗命之罪；拒绝为保卫国家而入伍；长官如有侵犯平民权利的或仅使平民不悦的，处以罚款或绳之以刑法。贵族对付平民的方法是暴行，并与国家公敌私相勾结，有时也利用刺客的匕首。”

保民官与执政官、平民派与贵族派之间的对立并非始终都处于剑拔弩张的紧张状态，有时候双方也能握手言和，同舟共济。例如在迅猛对外扩张的罗马共和国中期（从《霍腾西阿法》颁布到布匿战争结束），贵族就与平民携手共进，利益均沾；保民官也与执政官并肩战斗，关系融洽。一些出身平民豪门的保民官跻身元老的行列，加入新贵的阵营。这一时期是罗马共和国内部矛盾缓解、两大阵营一致对外的黄金发展阶段。

但是到了公元前2世纪下半叶，罗马的对外扩张告一段落，在诸多因素的交互影响下，共和国内部的阶级矛盾又开始激化，并且迅速演变为不可调和之势。贵族们在外省财富的腐蚀下日益堕落，平民大会也逐渐被失去土地的城市无产者所控制。在这种情况下，保民官就利用穷人对富人、平民对贵族以及意大利非公民对罗马公民的怨恨，一方面公然与元老院相对抗，另一方面则与那些拥兵自重的执政官相勾结。与此相应，从前立场坚定地站在元老院一边的执政官也开始利用平民革命和罗马内战的混乱局面，与操纵城市平民的保民官暗通款曲，形成了执政官、保民官和军队的新三角同盟，共同对付元老院和传统贵族集团。从马略、秦纳到恺撒、屋大维，他们基本上都是沿着这样一条路线前进的，最终，获得了保民官和城市平民支持的执政官借助军队取代了元老院的统治，把共和国转变为帝国。

市政官和其他低级官职

罗马共和国还有一个比较重要的官职——市政官(Aedile)，市政官是保民官的助手，与保民官同时创设，也是由平民大会选举产生。市政官主要负责罗马城市内的神庙维护、市场管理、粮食供应、街道和道路养护，以及公共卫生、供水、葬礼和宗教节庆等公共事务，以及处理一般的刑事案件和行政案件，其名称即源于拉丁语中的“神庙”(aedes)一词。市政官最初被设置为两名，和保民官一样必须是平民出身。后来贵族也要求设置两名贵族出身的市政官，因此市政官就变成了四位。贵族出身的市政官叫“牙座市政官”，即可以坐象牙椅，表示他是政府的官员；而平民出身的市政官是不能坐象牙椅的，所以与保民官一样只是人民的代表。虽然后来牙座市政官也可以由平民来担任，但是他与平民市政官之间仍然保持着一种身份地位上的差别。

此外，罗马共和国还设有一些权力地位较低的官职，例如财务官负责在执政官率领军队打仗时管理国库；主审法官负责审理司法案件；刑事三吏相当于警察局和武警部队，专门负责侦破刑事案件和缉拿罪犯；土地三吏负责分配和处理新开拓的殖民地；军团长官负责军队事务，等等。

罗马共和国的官职可以划分为高级官员和一般官员两类，市政官以上的官员都属于高级官员，而诸如主审法官、刑事三吏等则属于一般官员。罗马还为这些官职设立了一种“年功序列”（或荣誉阶梯），用来保证国家的主要官员必须具有逐级升迁的行政阅历和军事经验。元老院分别在公元前180年和公元前81年制定和完善了《任职年限法》，明确规定了罗马公民担任各级官员时必须满足的年龄条件。这一法案旨在防止政治野心家凭借投机或者贿赂青云直上，篡夺国家权力，保证只有那些循序渐进、久经考验的官员才能登上权力的顶峰。

综观罗马共和国的各种官职，其产生的根据大体上可以分为三种：公民大会（百人团大会）、元老院和平民大会（特里布斯大会）。具有执行权的政府官员大多是由百人团大会选举产生的，在紧急状态下产生的独裁官是由元老院直接任命的，而具有干预权的人民领袖则是由平民大会选举产生的。

表5-3 罗马政府官员和人民领袖产生的机构

从上表中可以看到，执政官、法务官、监察官、牙座市政官、财务官等政府官员都是由百人团大会选举出来的，其中执政官须经元老院批准后才能正式任职。百人团大会是由罗马贵族和平民共同组成的最重要的权力机构，即代表全体罗马人民的公民大会。独裁官是由执政官推荐、元老院直接任命的，骑兵长官（独裁官副将）由独裁官本人指定；而保民官和市政官则由平民大会推选。由此可以看出公民大会产生的政府官员与平民大会产生的人民领袖之间的背景差异和权力区别。

罗马共和国的兵役制度

罗马共和国实行公民兵役制度，兵民一体，罗马百人团就是兵役、税收和选举权三位一体的社会基本单位，它既是一个政治机构，也是一个军事团体，罗马共和国早期的军队就是在百人团的基础上组建起来的。罗马人在兵役来源上与同时期的希腊人和迦太基人大不相同，希腊人（包括马其顿人）和迦太基人在战场上大量使用雇佣兵，罗马的军队则是由罗马公民按照百人团编制而组成的子弟兵（后来又加上罗马同盟国所提供的兵源），罗马共和国从来不聘用雇佣兵。雇佣兵是为了钱财而打仗，子弟兵则是为了保家卫国而战斗。

由于罗马是根据个人财产来划分百人团的等级，所以富裕的罗马贵族和第一等级的百人团往往提供骑兵和全副武装的重甲兵，在战斗中他们骑着战马或者组成精锐部队冲锋在前，身先士卒。第二、第三、第四等级的百人团提供轻甲兵，装备和战斗力稍逊于骑兵和重甲兵，但是仍然士气饱满，勇往直前。第五等级和无产者装备简陋，往往充当辅助部队和工兵、鼓手等，其战斗力自然不能与前几个等级相比。

按照罗马的军队建制，一个军团通常是由4000名步兵和300名骑兵构成，军团下辖若干个百人团，每个百人团由经验丰富的百夫长统帅，军团则设有军团长官，早先都是由罗马贵族担任。罗马军团在作战时使用的战术也不同于希腊人的方阵战术，而是采用以百人团为单位的步队形式排阵，具有更大的灵活性。

罗马军团最重要的标志就是军旗。罗马共和国并不像今天的国家一样有国旗和国徽，只有“S.P.Q.R.”的统一标志；但是罗马的军队却有军旗，军旗就是军团的荣誉和象征，也是军团的生命和灵魂，一旦在战斗中失去了军旗，这个军团的编制就要取消。在共和国的早中期，每个军团的军旗上面都绘有不同的图腾，如狼头、狐狸头、野猪等。后来马略在进行军事改革时，将罗马军团的军旗统一改为鹰旗。罗马军旗的雄鹰下面，写有“S”“P”“Q”“R”四个字母，自此鹰旗就成为罗马军队和罗马共和国的共同标志——凡有鹰旗飘扬的地方，就是罗马共和国的疆域！

罗马军团的鹰旗

自此之后，雄鹰就成为西方传统大国和强国的经典标志，如中世纪拜占庭帝国和哈布斯堡王朝的神圣罗马帝国的双头鹰徽，近代德意志帝国的鹰旗和纳粹德国党卫军的鹰徽，以及今天俄罗斯的双头鹰国徽、美国的鹰徽等。

俄罗斯的双头鹰国徽

美国总统的鹰徽

在马略进行军事改革之前，罗马共和国一直没有职业军队，平时大家务农或各从其业，战时就由元老院委派执政官按照百人团编制（后来又与行政区域相结合）征集军队，由执政官出任军事统帅负责战场上的军事指挥、人员调度、军费筹集等一切事务。一个执政官有权征召两个罗马军团，再配备拉丁同盟或意大利同盟国提供的两个军团，一共四个军团近两万人。如果敌军太强大，就由两个执政官共同召集和统帅四个罗马军团和四个同盟军团出征。在古代，国家规模一般较小，人口有限，这样一支数万人的军队已经足以威慑对手了。再加上罗马子弟兵勇猛顽强、忠诚守纪，从小深受英雄主义精神的熏陶濡染，而且经过严格的战争训练，所以罗马军队所向披靡、战无不胜，很快就征服了周边所有民族。

在共和国时期，罗马军人强盛的战斗力主要源于两种动力，一是追功逐利，二是报效国家。早期罗马军队的军饷非常微薄，但是赏罚分明，士兵们可以通过战场上的英勇表现而获得大量的战利品。至于对国家的忠诚意识，一向就是罗马共和国的立国之本，由罗马贵族们身体力行地做出表率，鼓舞着罗马军人不断地建功立业、创造辉煌。正是在这两种动力的驱使下，罗马人在对外扩张的过程中充分表现出勇猛、顽强、凶残、视死如归的性格特征。这种崇尚武力、渴望光荣的民族性格，追功逐利的贪婪本性，以及不达目的决不罢休的顽强意志，使得罗马军团用血与剑征服了广袤的疆土，将整个地中海世界都尽收囊中。