沿海开发“飞地经济”模式和实现方式及应注意的法律问题

　　■上海总所曹珊

　　［摘要］“飞地经济”指在推进经济发展的过程中，打破行政区划限制，把飞出地招入的资金和项目放到行政上隶属于飞入地的经济园区，通过建立科学的利益分配机制，从而实现互利共赢的经济发展模式。经过二十余年的发展，“飞地经济”在我国已经取得了许多成功的范例。实现“飞地经济”有四种基本方式，即直投自营、收购兼并、合作开发经营和委托管理。本文针对各种方式提出了应予关注的法律问题，希冀“飞地经济”参与各方都能充分认识到法制建设的重要性，及时聘请专业的法律机构为其提供从法律到实务的全过程服务，预测风险、防范风险、化解风险、救济风险，实现真正意义上的共赢。

　　［关键词］飞地经济沿海经济带法律问题风险共赢苏州工业园区随着我国四省沿海经济带的发展规划逐个上升为国家战略后，建设大港口、滩涂大开发、培育大产业、发展大城市、服务大腹地，成为这个关键时期的“关键词”。打造沿海特色产业基地，要坚持以大项目催生大企业、大企业带动大产业、大产业推动大开发的思路，走规模化、集群化、集约化的发展道路。但是，沿海发展中面临的一个突出的现象就是：那些已经发展良好的地区或开发区，因苦于没有可以继续利用的土地、人力资源费用较高等而希望向外发展；那些由于历史原因一直没有发展起来的地区或盲目圈地建设的开发区，因缺乏有效的资金及管理经验和高素质人才而渴望外部解困。为此，这种存在地理相近、优势互补、成本落差及发展机遇相随的两地携手后，所谓“先富帮后富，双方都得利”的解决方式——“飞地经济”就营运而生。

　　一、“飞地经济”在我国的发展里程

　　（1）实践中，江苏省是较早发展“飞地经济”的。早在20世纪80年代，常州便开始发展“飞地经济”，先后与国内三峡库区、陕西安康及国外一些城市建立起了战略伙伴关系。常州为经济不发达的三峡库区提供技术，进行农产品深加工和合作项目的建设，同时鼓励100多家企业在盐城办水泥厂，通过发展“飞地经济”与盐城当地经济形成“双赢”。连云港市充分利用与上海市地缘相近、要素互补的特点，积极发展“飞地经济”，建设上海工业园区。

　　（2）创造性提出“飞地经济”的是福建省，2001年起福州市相继建立马洋和金山两个飞地工业园区，3年内建成了总面积为590亩的三个工业园区，引进工业项目40个，2004年新增工业产值6．2亿元。

　　（3）辽宁省委省政府则于2006年4月6日颁布《关于加快县域经济发展的若干意见》给予“飞地经济”发展相应的税收优惠政策，“飞地”上产生的增值税、营业税、企业所得税等，省财政采取100％增量返还的措施，返还费用一半归飞出地，一半归飞入地，鼓励“飞地经济”的发展。

　　（4）苏州工业园是“最大”的“飞地经济”的特殊代表。苏州工业园区（以下简称园区）于1994年2月经国务院批准设立，同年5月实施启动，行政区划288平方公里，其中中新合作区80平方公里。中新合作苏州工业园区的建设，是继5个经济特区及浦东开发区后，中国政府批准的新的国际经济合作模式项目，享受与经济特区同等待遇（即“五加二”待遇）。由中国苏州市人民政府及新加坡两地政府共同合作，且同时吸收新加坡城市管理的经验（“软件转移”），这在中国尚属首例。园区的开发建设一直得到党中央、国务院的高度重视和亲切关怀，中新双方建立了由两国副总理担任主席的中新联合协调理事会。1994年至今，国务院七次发文，在目标规划、管理授权、政策扶持等重大问题上给予直接指导和具体帮助，并明确“凡是符合改革方向的可在园区先行，一时看不准的也可在园区试行”，创造了“不特有特、比特更特”的发展环境。15年来，在中新合作双方共同努力下，园区广泛借鉴国内外先进地区成功经验，积极探索适合本区特点的新型工业化和城市现代化发展之路，开发建设一直保持着持续快速健康发展态势，累计上交各类税收近1030亿元（含海关收入），引进合同外资349亿美元、实际利用外资155亿美元，园区累计吸引14，500家国内外著名企业落户，包括76家世界500强在园区设立的120多个项目。2008年，园区实现地区生产总值1001.5亿元，进出口总额625亿美元，其中出口311亿美元，园区已建成包括国家电子信息产业基地等在内的8个国家级科技成果转化基地，综合发展指数位居全国国家级开发区第二位。这种国与国之间、城市与城市之间的“飞地经济”合作建设，既带来了新加坡的先进管理经验、项目资金等，又解决了新加坡土地资源紧缺带来的经济发展瓶颈问题，实现了真正的“双赢”。

　　二、“飞地”、“飞地经济”的概念

　　“飞地”，人们普遍认为是一个人文地理上概念，其实“飞地”（enclave）是国际法的一个重要概念。《法学词典》对它的定义是：“一国位于他国国境之内不与本国毗连的领土。”我国在经济发展的创新过程中给“飞地”赋予了具有中国特色的含义，简单地说就是一块土地的所有权属于一个城市，而使用权属于另一个城市。

　　把“飞地”的概念应用在经济领域是现代社会经济发展的产物，称为“飞地经济”，输出经济的地区称飞出地，输入经济的地区称飞入地。“飞地经济”就是指在推进经济发展的过程中，打破行政区划限制，把飞出地招入的资金和项目放到行政上隶属于飞入地的经济园区，通过建立科学的利益分配机制，从而实现互利共赢的经济发展模式。

　　三、“飞地经济”模式的分类和特点

　　（一）按飞地建设的投入方式

　　可分为：

　　（1）飞出地投资型，即由飞出地负责全部基础建设投入；（2）飞入地投资型，即由飞入地负责全部基础建设投入；（3）两地共投型，即由两地按照协议共同分担基础建设投入。

　　（二）按飞地管理的方式

　　可分为：

　　（1）飞入地管理型，即由飞入地对开发区进行属地化管理。优点是管理方熟悉当地社会经济环境，不足之处在于可能形成对企业服务的不连续性，没能有效利用飞出地的管理经验。

　　（2）飞出地管理型，即由飞出地派遣管理团队对开发区进行管理，对企业进行服务。优点是保证了服务、政策的延续性，使企业有“宾至如归”的感觉，缺点是管理方需要时间来理解飞入地经济文化环境。

　　（3）两地共管型，设立双方长期友好合作的机制，开发区管理委员会由两地共同派驻人员。这样既能保证服务管理的延续性，又能充分利用飞入地的资源，但前提是双方真诚的合作，高效的沟通。

　　（三）按飞地形成的原因

　　可分为：

　　（1）集约用地型，该类型克服了行政分割造成的工业布局分散、资源浪费的现象，更是探寻了一种平衡各行政区域间利益的方法。

　　（2）优势互补型，该类型中，飞入地和飞出地经济发展水平近似，但各自的资源禀赋能够形成很好的优势互补，通过“飞地经济”的发展能够达到“双赢”。

　　（3）产业梯度转移型，该类型中，飞入地主要承接飞出地的产业转移，往往飞出地具有雄厚的资金优势、先进的管理经验，但由于飞出地商务成本上升，产业结构升级，必然有一部分产业需要外迁，此时“飞地经济”工业园成为首选之地。转出企业一方面可以继续享受高质量的管理服务，另一方面还可充分利用飞入地的成本优势。

　　四、“飞地经济”模式的实现方式

　　“飞地经济”是开发区建设中的新模式，其实现方式还在进一步的探索之中。根据目前各地开发区飞地经济的发展实践和未来的发展趋势，我们总结了“飞地经济”发展模式的四种实现方式。

　　（一）直投自营

　　直投自营方式中一种是“飞出地”开发区经有关主管部门（国务院或省级人民政府）批准，正式扩大规划面积的“飞地经济”建设方式。扩区的“飞入地”享受飞出地开发区原有的税收优惠和政策支持，可以延续原有的管理体制和经营方式；一种是“飞出地”开发区的投资商与“飞入地”政府协商取得土地使用权，投入所有基础设施建设的资金，从“飞出地”派出管理团队对开发区进行管理和服务，完成“飞出地”产业梯度转移。这种方式与“飞入地”政府的关系相对较为简单，开发区的自主权较大。如2004年7月，国务院批准地处上海市徐汇区的漕河泾新兴技术开发区扩区发展，扩建的“飞地”——浦江高科技园位于闵行区浦江镇，享受国家级经济技术开发区的政策，新“飞地”的发展仍采取公司运作型的管理模式，闵行区政府负责土地的供应、区属税收的征管和部分社会性事务的管理。从开发区的角度看，直营式是“飞地经济”发展模式比较理想的实现形式，但这种方式的限制条件较多，需要政府的层层审批，通常只有发展状况特别好的开发区才能实现。

　　（二）收购兼并

　　收购兼并是指由发展状况良好、拥有丰富经验的开发区管理机构或投资开发实体收购兼并整合经营不善的开发区的“飞地经济”建设方式。对那些有土地但没有项目、缺乏开发资金的开发区，通过“飞出地”的收购兼并以拓展发展空间，带动“飞入地”经济的发展。2005年2月，襄樊市委、市政府决定并报湖北省委、省政府批准，将原襄樊高新技术产业开发区与原襄樊汽车产业经济技术开发区合并，组建新的国家级襄樊高新技术产业开发区，整合后的襄樊高新区具有优惠的政策优势和鲜明的产业特色。随着市场经济机制的完善，如同企业之间的收购兼并重组一样，发展态势好的开发区兼并重组经营不善的开发区进行规模的扩张，将是一个非常有效的“飞地经济”途径。

　　（三）合作开发经营

　　合作开发经营是指由发展状况良好、拥有丰富经验的开发区输出品牌、管理经验等资源，“飞入地”政府以土地价格入股等方式参与新建开发区具体运作的“飞地经济”建设方式。在这种方式下，“飞入地”政府可以只做股东不参与经营管理，也可以既做股东又参与经营管理，享受股东利益及合作协议约定的分配利益。新建开发区须在规划、产业发展、招商、项目引进、园区服务、管理方式等方面与“飞入地”政府进行密切的合作。2001年，武汉江汉经济开发区带着自己的品牌、人气、项目、资金以及管理、开发经验，与拥有丰富土地资源的东西湖区联手合作共建占地3000亩土地的高桥园，使其成为江汉经济开发区的园外园。这是更加广泛意义上的“飞地经济”发展模式的实现方式，可以在更大的范围内进行实践，例如跨省市的合作等。

　　（四）委托管理

　　委托管理是指已有的经营不善的开发区或地理条件优越、经济不发达地区，但随着国家战略发展的要求规划布局建设新开发区，政府资金基本到位，项目也看好其投资前景，但严重缺乏开发区管理运营经验的地区，在不改变其“飞入地”原投资地位的情况下委托有丰富经验的开发区进行全面运营的“飞地经济”建设模式。比如辽宁锦州港是拥有条件良好的深水港，本应该成为闻名的运输枢纽，但却没有条件并不优越的附近的葫芦岛港发展的好，建议该港就应采用委托管理的方式扭转发展局面，适应辽宁发展步伐。

　　此外，在发展方向上还要提倡“双飞”，不但要鼓励发达地区到不发达地区建设传统工业“飞地”，示范、带动不发达地区经济的发展，还要引导不发达地区到发达地区建设高新技术“飞地”，为本地区积累产业升级的技术、人才、知识和经验。坚持对外开放，加强与周边地区的合作，主动承接境内外产业、资金、技术的转移，发展接续、替代、配套产业，增强区域综合经济竞争力，努力实现“三飞”。

　　五、“飞地经济”实现方式中应注意的法律问题在“飞地经济”模式下，应明确飞出地、飞入地利益双方的关系，制定有效的利益分配机制以充分调动“飞地”双方的积极性。在制定的所有法律文件中都应对“飞地”土地提供方和使用方给予足够的重视，力求使双方共赢。在此前提下，不同的“飞地经济”实现方式中还应注意的法律问题如下：

　　1.在直投自营方式中，因需要大量前期资金投入，取得土地使用权并进行建设和经营，要注意：

　　（1）融资方式的论证、采用和法律风险评估；（2）取得飞入地土地使用权的合法性，尤其注意集体土地的征用、拆迁过程是否结束、清洁；（3）基础设施建设和后期开发建设过程中从招投标、施工、竣工到备案的程序合法性、形式合法性、实质内容合法性及履行过程的合法守约性等，尤其要详细了解当地政府的特殊规定；（4）招商引资及企业服务过程中各项优惠政策的法律适用问题。

　　2.在收购兼并方式中，除上述要注意的问题外，还应注意：

　　（1）确定不同的收购兼并方式：a.吸收股份式兼并，即被兼并企业的所有者将被兼并企业的净资产作为股金投入兼并方，成为兼并方的一个股东，其本质特征是以股权与资产进行置换；b.购买资产式兼并，即兼并方以现金购买被兼并企业的财产，但不承担被兼并企业的债务，本质特征是以现金换资产；c.购买净资产式兼并，即兼并方出资购买被兼并方企业的净资产，本质特征是以现金置换净资产；d.承担债务式兼并，即在被兼并企业的资产与负债等价的情况下，兼并企业以承担被兼并企业的债务为条件接受其资产；e.控股式兼并，即一个企业通过购买其他企业的股权，达到控股地位，实现兼并。根据不同的兼并方式从而确定关注不同的法律风险。

　　（2）尤其注意收购兼并过程中的债务承担事宜，特别关注所谓债务遗漏问题。

　　（3）特别注意“零资产”转让问题。

　　（4）注意收购兼并中的若干税务问题。

　　3.在合作开发经营方式中，要注意：

　　（1）合作方主体资格；

　　（2）确定股权架构、经营模式，是否为控股地位，是否参与经营，如何参与经营等；（3）产权评估及股东利益、风险分担等；

　　4.委托管理方式中，尤其要注意的是经营风险的防范和承担问题。

　　总之，“飞地经济”发展模式在推进工业化和招商引资过程中，加速了由点对点的企业转移向由区对区的产业转移的转变，由单纯的资金承接向由管理与项目的复合承接转变，扩大了两地合作广度，加深了两地合作深度，成为区域间合作的一种新形式和工业园区发展的一种新模式。一方面，“飞地经济”发展模式可以绕过行政壁垒，充分发挥区域经济的比较优势，实现两地政府的互利共赢；另一方面，“飞地”经济模式的实现方式还有待探索和发扬。同时，在这一新模式下，参与各方都应充分认识到法制建设的重要性，及时聘请专业的法律机构为其提供从法律到实务的全过程服务，预测风险、防范风险、化解风险、救济风险，实现真正意义上的共赢。