沿海经济带建设中滩涂和海域所有权、使用权的征收补偿法律制度

　　■上海总所曹珊林隐

　　［摘要］由于我国现行法律和行政法规对滩涂和海域的规定比较简单、原则，导致在征收滩涂、海域甚至征收土地过程中产生大量的争议和纠纷，而这些争议又往往与补偿项目和补偿标准不明确、不合理有关。随着国家将沿海地区的开发与发展纳入国家战略，现行法律规范的不完善，已经明显不能适应沿海经济带建设过程中征收滩涂所有权、使用权和海域使用权的需要。因此，需要尽快制定征收滩涂所有权、使用权和海域使用权的具体补偿办法，特别是要明确具体的补偿项目和补偿标准，从源头上有效防范和减少争议和纠纷。为此，本文提出三点建议：（1）应尽快修改相关法律与标准，科学、合理地界定并区分“滩涂”与“海域”，明确属性；（2）对征收滩涂所有权、使用权和海域使用权及其补偿问题，特别是征收海域使用权的补偿问题作出原则性规定；（3）各沿海省、自治区、直辖市应根据法律或行政法规中的原则性规定，结合本地区的经济发展等实际情况，制定本地区征收滩涂所有权、使用权和海域使用权的具体补偿办法。

　　［关键词］滩涂海域征收补偿沿海经济带法律行政法规国家战略我国海洋滩涂总面积为217.04万公顷，海域总面积约473万平方公里，截至2008年年底，全国已确权海域面积达147万公顷。随着国家将沿海地区的开发与发展纳入国家战略，沿海地区滩涂和海域的开发、利用将进入一个新的阶段。在沿海地区的开发与发展过程中，因公共利益等原因征收集体所有的滩涂或收回滩涂使用权、海域使用权的情形将会增多，但由于我国现行法律、行政法规中有关征收下文中所使用的“征收”，不仅包括对（土地、滩涂等的）所有权的“征收”，还包括对（土地、滩涂、海域等的）使用权的“（提前）收回”。滩涂所有权、使用权和海域使用权及其补偿问题的规定非常简单、原则，导致在征收滩涂所有权、使用权和海域使用权的过程中缺乏明确的处理依据，而往往会在征收双方之间产生争议和纠纷，甚至可能会产生群体性纠纷，如若处理不好，不仅会影响沿海地区开发与发展的进程，还会影响社会的和谐与稳定。本文将在对我国有关滩涂和海域的法律、法规和规章等规范性法律文件进行梳理和分析的基础上，就我国沿海经济带建设中滩涂和海域所有权、使用权的征收补偿法律制度提出一些意见和建议。

　　一、滩涂和海域的定义与区分

　　我国现行法律和行政法规中使用了“滩涂”一词，但并未同时对“滩涂”作出定义，导致在理论上和实践中对“滩涂”的定义和范围均存在较大的争议。滩涂是海滩、河滩和湖滩等的总称，但现在一般多指沿海滩涂，《现代汉语词典》（2002年增补本）中就将“滩涂”解释为“海涂”，《现代汉语词典》（2000年增补本）中关于“海涂”的释义为：“河流或海流夹杂的泥沙在地势较平的河流入海处或海岸附近沉积而形成的浅海滩。低潮时，其较高部分露出水面。修筑围堤，挡住海水可以垦殖。简称涂。”本文即是在沿海滩涂的意义上使用“滩涂”一词。海洋行政主管部门将滩涂界定为平均高潮线以下低潮线以上的海域，国土资源管理部门将沿海滩涂界定为沿海大潮高潮位与低潮位之间的潮浸地带。根据《海域使用管理法》第2条的规定，“海域”是指我国内水、领海的水面、水体、海床和底土，其中“内水”是指我国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域，即海岸线是海域（海洋）与陆地的分界线。

　　国家标准《国家基本比例尺地图图式第1部分：1∶5001∶10001∶2000地形图图式》（GB/T20257.1—2007）第4.2.20项规定：“海岸线指海面平均大潮高潮时的水陆分界线；干出线指海面最低低潮时的水陆分界线（最低低潮线）。”第4.2.21项规定：“干出滩又称海滩，是海岸线与干出线之间的潮浸地带，高潮时被海水淹没，低潮时露出。”测绘行业标准《地籍图图式》（CH5003—94）第10.1款规定：“海岸线以平均大潮高潮的痕迹所形成的水陆分界线为准。”第10.2款规定：“干出线是最低低潮线。干出线与海岸线之间的朝浸地带为干出滩，又称海滩或滩涂。”根据《海域使用管理法》第2条关于海域的定义，以及上述标准中关于“海岸线”、“海滩”的定义，海岸线不仅是划分海域（海洋）与陆地的分界线，也是划分海滩与陆地的分界线，即海滩在地理范围上是属于海域的一部分。但上述理解又会与我国现行的法律规定和实践做法产生冲突，由此导致人们在“滩涂”究竟是属于“土地”还是属于“海域”的问题上莫衷一是。

　　我国《宪法》、《民法通则》中将“土地”与“滩涂”并列规定，《物权法》、《行政复议法》中将“土地”、“滩涂”与“海域”并列规定，《宪法》第9条规定滩涂，第10条规定土地；《民法通则》第80条规定土地，第81条规定滩涂，第74条第1款第1项将土地与滩涂并列规定；《物权法》第46条规定海域，第47条规定土地，第48条规定滩涂，第58条第1项、第60条将土地与滩涂并列规定；《行政复议法》第6条第4项、第30条将土地、滩涂、海域并列规定。根据上述法律规定，滩涂是与森林、山岭、草原、荒地、海域（甚至也包括土地）等并列的自然资源。在《海域使用管理法》颁布实施之前，理论和实践中一般认为“滩涂”属于“土地”，如1989年12月12日发布的《国家土地管理局关于对滩涂管理问题的复函》中针对关于滩涂是否属土地范畴问题的请示，明确答复“滩涂是土地资源的组成部分，应由人民政府土地管理部门统一管理”。《海域使用管理法》颁布实施之后，在滩涂是在海岸线以内还是以外、滩涂是土地的一部分还是海域的一部分等问题上就产生了争议和分歧。2002年5月23日发布的《国务院法制办公室对〈关于请明确“海岸线”、“滩涂”等概念法律含义的函〉的复函》（国法函〔2002〕142号）中认为：“依照现行法律规定，‘滩涂’属于土地；‘滩涂’与‘海域’的划分，关键在于‘海岸线’的划定，属于法律执行中的具体问题。鉴于海洋局是国土资源部管理的国家局，建议你部会同国家海洋局进行充分论证后拿出划定方案，必要时报国务院批准后实施。”但笔者并未查询到任何有关滩涂与海域的划定方案或海岸线的划定方案。因此，滩涂与海域之间的关系，尤其是滩涂与海域之间的划分等问题，至今并未得到明确。

　　笔者认为上述对滩涂在法律性质认识上的差异，其根源并不在于法律执行过程中对海岸线的具体划定问题，而在于现行法律之间、法律与标准之间的矛盾和不协调。国家应尽快修改相关法律与标准，以消除法律之间的矛盾和不协调之处。在相关法律修改之前，根据现行法律规定，应将滩涂作为土地来进行管理。即滩涂与海域属于两种性质不同的自然资源，滩涂属于土地，适用有关土地的法律规定；海域则适用《海域使用管理法》和《物权法》中有关海域的法律规定。具体到征收滩涂所有权、使用权和海域使用权的补偿问题上，征收滩涂所有权、使用权应按照征收土地所有权、提前收回土地使用权的法律规定办理并给予补偿，征收海域使用权则应按照《海域使用管理法》中有关提前收回海域使用权的法律规定办理并给予补偿。

　　二、征收滩涂所有权、使用权的补偿问题

　　根据《宪法》、《民法通则》和《物权法》中的规定，滩涂属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外，即滩涂的所有权分为国家所有和集体所有。《民法通则》第81条规定国家所有的滩涂可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利；公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的滩涂的承包经营权，受法律保护，承发包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。即滩涂可以由有关单位和个人使用，有关单位和个人依法取得的滩涂使用权（包括承包经营权）受法律保护。

　　根据法律的规定，对滩涂的利用主要是依法从事养殖和进行围垦，《物权法》第123条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”《渔业法》第11条规定：“单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。”“集体所有的或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂，可以由个人或者集体承包，从事养殖生产。”但需要注意的是，国家海洋局于2007年4月28日发布的《关于贯彻实施〈中华人民共和国物权法〉全面落实海域物权的通知》（国海管字〔2007〕208号）中认为：“2000年全国人大2000年修改《渔业法》的是全国人大常委会，而不是全国人大。修改后的《渔业法》，已将原《渔业法》规定的‘养殖使用证’中的‘使用’二字删除，明确规定只能向养殖用海者发放‘养殖证’。根据《物权法》第123条的规定和全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会主编的《物权法释义》的说明，从事养殖的权利只是一种行政主管部门设立的行政许可权。将这种行政许可权称之为‘渔业权’或‘养殖使用权’，是混淆用益物权和行政许可权性质的错误做法，容易在养殖用海者中造成混乱，应予澄清。”很多学者也持有这种意见。按照该理解，《物权法》第123条和《渔业法》中所规定的利用滩涂从事养殖的权利属于一种行政许可权或资质性权利，而不是一种用益物权；也就是说权利人想利用滩涂从事养殖，除应获得相应的滩涂使用权之外，还应获得政府部门的养殖许可；不能将利用滩涂从事养殖的权利等同于用益物权意义上的滩涂使用权。

　　由于滩涂在法律性质上属于土地，有关滩涂所有权、使用权的征收补偿问题，应适用有关征收土地所有权、使用权的补偿规定。《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”第121条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”第132条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”即不仅征收滩涂所有权应根据法律规定给予滩涂所有权人相应的补偿，因征收滩涂所有权致使滩涂使用权灭失或者受影响的，也应根据法律规定给予滩涂使用权人相应的补偿。此外，《土地管理法》第58条规定因公共利益需要使用土地、实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地而提前收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿；《物权法》第148条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”即在滩涂的所有权属于国家，仅仅提前收回国有滩涂使用权时也应根据法律规定给予滩涂使用权人相应的补偿。

　　无论征收滩涂所有权还是提前收回滩涂使用权，均应根据法律规定给予权利人相应的补偿。但问题在于现行法律和行政法规中有关滩涂所有权、使用权的征收补偿的规定非常简单、原则，导致在实践中征收滩涂所有权、使用权时，往往因缺乏法律上的明确依据而容易产生争议和纠纷。关于滩涂所有权的征收问题，《渔业法》第14条规定：“国家建设征收集体所有的水域、滩涂，按照《土地管理法》有关征地的规定办理。”《土地管理法》第47条中规定了征收耕地的补偿费用的项目（包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费）及土地补偿费、安置补助费的标准，并规定：“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定”，“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”。《物权法》第42条中也只原则性地规定了征收集体所有的土地时应当支付的各种补偿费用的项目。滩涂属于耕地之外的“其他土地”，根据《土地管理法》第47条的规定，有关征收滩涂时应支付的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的具体补偿标准由省、自治区、直辖市作出规定。

　　因此，在现行法律规定之下，征收滩涂所有权、使用权时，应根据省、自治区、直辖市的有关规定来确定各项补偿项目的具体补偿标准。但沿海各省、自治区、直辖市制定的有关规定中对征收滩涂所有权、使用权的规定也比较简单、原则，只规定了给予合理补偿或者依法给予补偿等。如1996年10月31日发布的《上海市滩涂管理条例》第22条规定：“国家因国防、防汛或者重大经济建设和社会发展需要依法收回滩涂使用权的，原开发利用滩涂的单位或者个人应当服从。建设单位应当向原开发利用滩涂的单位或者个人给予合理补偿。”2000年4月1日发布的《福建省浅海滩涂水产增养殖管理条例》第19条规定：“在水产养殖使用证核定的使用期限内，国家因建设需要收回已经确认使用权的浅海、滩涂，应当给予水产养殖者合理的补偿。政府因调整或者修改水产增养殖布局规划，给水产养殖者造成经济损失的，应当根据损失程度给予合理补偿。”2005年11月18日发布的《浙江省渔业管理条例》第13条规定：“因公共利益需要，征收或者征用集体所有的水域、滩涂的，应当按照国家和省有关征收或者征用集体所有土地的规定办理。因公共利益需要，提前收回已确定给单位和个人使用的全民所有的水域、滩涂的，应当依法予以补偿。”2007年11月23日发布的《河北省渔业条例》第15条规定：“因公共利益需要，提前收回已确定给单位和个人从事养殖生产的国家所有水域、滩涂的，应当依法予以补偿。征收、征用集体所有的水域、滩涂，应当依照法律、法规规定办理，并依法给予补偿。”即沿海各省、自治区、直辖市并未专门规定征收滩涂所有权、使用权的各种补偿费用的具体补偿标准，征收滩涂所有权、使用权的具体补偿标准适用有关征收其他土地的具体补偿标准。

　　在沿海经济带建设过程中征收滩涂的所有权、使用权时，会存在以下几种情形：（1）滩涂的所有权属于集体，不存在滩涂使用权；（2）滩涂的所有权属于集体，存在滩涂使用权；（3）滩涂的所有权属于国家，存在滩涂使用权。根据《土地管理法》第47条和《物权法》第42条的规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用。《土地管理法实施条例》第26条规定了上述补偿费用的归属，上述补偿费用中不仅包含了应该补偿给土地所有权人的费用（土地补偿费），也包含了应该补偿给土地使用权人的费用，如安置补助费、地上附着物及青苗补偿费和被征地农民的社会保障费用。因此，在征收前两种情形下的滩涂时，按照上述法律规定支付相关补偿费用即可，一般不会在补偿费用的项目上产生争议和纠纷。在第三种情形下，即滩涂所有权属于国家、仅提前收回滩涂使用权时如何给予补偿，尤其是补偿费用的项目，则容易产生争议和纠纷。《土地管理法》第58条规定提前收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿，但对何为“适当补偿”，并未具体规定。《物权法》第148条中规定提前收回建设用地使用权的，应当依照《物权法》第42条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金；根据该规定，提前收回国有建设用地使用权的，仅需向土地使用权人支付地上附着物的补偿费，并退还相应的出让金。笔者认为可以参照《物权法》第148条规定的精神，确定提前收回国有滩涂使用权时的补偿费用的项目，即提前收回国有滩涂使用权的，应向滩涂使用权人支付地上附着物的补偿费，并相应退还取得滩涂使用权的费用，如滩涂上还有养殖物的，也应给予适当补偿。

　　三、征收海域使用权的补偿问题

　　作为一种自然资源意义上的海域及海域使用权，最早是由各地在地方性法规或规章中予以规定的，如1992年10月29日发布的《海口市海域使用管理暂行办法》，其中规定了海域的定义及海域属于国家所有等内容。1993年5月21日，财政部、国家海洋局联合发布《国家海域使用管理暂行规定》，该规定已被2008年1月31日发布的《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十批）的决定》所废止。其中规定了海域的定义、海域属于国家所有及海域有偿使用制度等内容。1999年4月29日颁布的《行政复议法》第6条第4项、第30条将海域规定为与土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等并列的自然资源。2001年10月27日颁布的《海域使用管理法》，正式以法律的形式规定了海域的定义及海域属于国家所有等内容，并以专章规定了海域使用权。2007年颁布的《物权法》第46条规定海域属于国家所有，第122条规定依法取得的海域使用权受法律保护，自此海域使用权作为一种法定用益物权得以明确确立。根据上述法律中的规定，海域属于国家所有，单位和个人可依法取得海域使用权，因此，在海域的征收上，只涉及海域使用权的征收（即提前收回），并不涉及海域所有权的征收。

　　虽然《海域使用管理法》属于行政管理性质的法律，但由于《物权法》中有关海域的规定仅有简单的两条（一条确定海域所有权属于国家，另一条确定海域使用权的法定用益物权地位），对海域使用权的取得、收回等具体内容并未作出规定，因此，有关海域使用权的取得、收回等内容仍应适用《海域使用管理法》中的规定。《海域使用管理法》第四章专门规定了海域使用权，根据其中的规定，取得海域使用权的方式有以下四种：（1）申请并经批准的方式，该法第16条规定：“单位和个人可以向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请使用海域。”第19条规定：“海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书；地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”（2）招标拍卖的方式，该法第20条规定：“海域使用权除依照本法第十九条规定的方式取得外，也可以通过招标或者拍卖的方式取得。招标或者拍卖方案由海洋行政主管部门制订，报有审批权的人民政府批准后组织实施。海洋行政主管部门制订招标或者拍卖方案，应当征求同级有关部门的意见。招标或者拍卖工作完成后，依法向中标人或者买受人颁发海域使用权证书。中标人或者买受人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”（3）核准的方式，该法第22条规定：“本法施行前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，符合海洋功能规划的，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产。”（4）变更、转让、继承的方式，该法第27条规定：“因企业合并、分立或者与他人合资、合作经营，变更海域使用权人，需经原批准用海的人民政府批准。海域使用权可以依法转让。海域使用权转让的具体办法，由国务院规定。海域使用权可以依法继承。”通过上述四种方式所取得的海域使用权，均属于依法取得的海域使用权，受法律保护。

　　根据《海域使用管理法》的规定，对依法取得的海域使用权的收回，分为两种性质的收回：（1）因公共利益或国家安全需要收回海域使用权。该法第26条规定：“海域使用权期限届满，海域使用权人需要继续使用海域的，应当至迟于期限届满前二个月向原批准用海的人民政府申请续期。除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期。”第30条规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”该种性质的收回又可分为两种：一种是在海域使用权期限届满后收回海域使用权（表现为不批准续期申请）；另一种是在海域使用权期限届满前提前收回海域使用权，此种提前收回的实质是对海域使用权人所享有的海域使用权的征收，应依法给予相应的补偿。（2）因海域使用权人存在违法行为而依法收回海域使用权。该法第46条规定海域使用权人擅自改变海域用途的，责令限期改正，没收违法所得，并处罚款；对拒不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。第48条规定按年度逐年缴纳海域使用金的海域使用权人不按期缴纳海域使用金的，限期缴纳；在限期内仍拒不缴纳的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。此种情形下收回海域使用权属于对海域使用权人违法行为的一种处罚措施，无须给予补偿。

　　关于提前收回海域使用权的补偿问题，《物权法》中未作相应规定，《海域使用管理法》中的规定则非常简单、原则，《海域使用管理法》第30条中规定因公共利益或者国家安全需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权，如因此而导致在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿，但何为“相应的补偿”，现行法律和行政法规中均未作明确规定。由于海域并不属于土地，提前收回海域使用权的补偿问题不能直接适用有关提前收回土地使用权的法律规定。在《海域使用管理法》颁布实施之前和之后，沿海各省、自治区、直辖市先后制定了对本辖区内海域使用进行管理的“管理条例”、“管理办法”等地方性法规和规章，其中有一些对提前收回海域使用权的补偿问题做了规定。具体条款可参见2004年5月27日发布的《山东省海域使用管理条例》第31条；2005年3月3日发布的《辽宁省海域使用管理办法》第22条；2006年5月26日发布的《福建省海域使用管理条例》第28条；2006年7月24日发布的《浙江省海域使用管理办法》第33条；2006年11月25日发布的《河北省海域使用管理条例》第30条；2007年1月25日发布的《广东省海域使用管理条例》第26条；2007年11月15日发布的《天津市海域使用管理条例》第26条；2008年9月8日发布的《广西壮族自治区海域使用管理办法》第16条。但对上述规定进行梳理和分析，可以发现沿海各省、自治区、直辖市制定的有关提前收回海域使用权的补偿问题的规定也非常简单、原则，通常只规定了以下内容：（1）补偿方法，与原海域使用权人协商或者共同委托有资质的评估机构进行评估等；（2）给予补偿时应考虑的因素，包括海域使用权人已使用的年限和实际开发利用情况等；（3）具体补偿标准的制定，如福建省和河北省制定的海域使用管理条例中明确授权省人民政府制定海域使用补偿的具体办法。

　　在笔者所见范围内，仅有福建省专门制定了有关提前收回海域使用权的具体补偿办法。福建省人民政府根据《福建省海域使用管理条例》第28条的授权，制定并于2008年4月28日发布了《福建省海域使用补偿办法》，对福建省行政区毗连海域使用权的收回和补偿问题作了较为具体、详细的规定。该补偿办法中规定了以下内容：（1）补偿方式，海域使用补偿可以以货币补偿，也可以根据实际情况依法以置换海域使用权或者折价入股的方式补偿。（2）补偿项目，收回海域使用权的，应当支付海域补偿费、种苗和海域附着物补偿费；置换海域使用权有涉及种苗和海域附着物的，应支付种苗和海域附着物补偿费，但网箱养殖可以迁移的，只支付网箱迁移补助费。（3）补偿标准，该办法中规定了海域补偿费（等于海域补偿标准基数乘以海域等级系数）、种苗补偿费、海域附着物补偿费及网箱迁移补助费的标准，并在附件中具体规定了各种用海类型的海域补偿标准基数及沿海各县（区）海域的海域等级系数。（4）补偿数额的确定方法，海域补偿费由收回海域使用权人的人民政府与原海域使用权人协商确定，但不得低于该办法所规定的标准；具体苗种和海域附着物补偿费由原批准用海的人民政府与原海域使用权人按照本办法规定协商确定或者共同委托有资质的评估机构评估确定。（5）收回与补偿程序，该办法第三章中详细规定了海域使用权的收回和补偿程序。（6）补偿费用的承担，收回海域使用权所支付的补偿费用，由重新获得海域使用权的单位或者个人承担。在法律和行政法规未对提前收回海域使用权的补偿问题作出具体规定的情况下，福建省以地方政府规章的形式制定收回海域使用权的具体补偿办法，尤其是对收回海域使用权的补偿项目和补偿标准作出具体、明确规定，是非常可取的，也是值得其他各沿海省、自治区、直辖市所借鉴的。笔者认为提前收回海域使用权的补偿项目应根据不同的补偿方式来确定，如以货币方式进行补偿，补偿项目应包括《福建省海域使用补偿办法》中所规定的海域补偿费、种苗和海域附着物补偿费。此外，如原海域使用权人为取得海域使用权支付了海域使用金等费用的，还应相应退还原海域使用权人所支付的海域使用金等费用。

　　四、几点建议

　　通过上文的介绍和分析，可以发现我国现行法律和行政法规对滩涂和海域的规定比较简单、原则，基本上只是以法律的形式确认了滩涂、海域的所有权和使用权，对征收滩涂所有权、使用权和海域使用权及其补偿问题的规定非常简单、原则。在征收滩涂所有权、使用权及海域使用权的过程中，最关键的是补偿项目及补偿标准的确定，在征收滩涂、海域甚至征收土地过程中所产生的争议和纠纷往往与补偿项目和补偿标准不明确、不合理有关。因此，从源头上有效防范和减少在征收滩涂、海域过程中产生争议和纠纷，需要尽快制定征收滩涂所有权、使用权和海域使用权的具体补偿办法，特别是要明确具体的补偿项目和补偿标准。随着国家将沿海地区的开发与发展纳入国家战略，现行法律规范的简单和不完善，已明显不能适应沿海经济带建设过程中征收滩涂所有权、使用权和海域使用权的需要。对此，笔者提出如下几点建议：

　　（1）应尽快修改相关法律与标准，科学、合理地界定并区分“滩涂”与“海域”，以纠正滩涂在地理范围上属于“海域”的一部分，但在法律性质上却属于“土地”的矛盾现象，彻底消除在“滩涂”究竟是属于“土地”还是属于“海域”问题上的困惑。明确“滩涂”属于“土地”，在征收滩涂所有权、使用权时就可以而且也必须适用有关征收土地所有权、使用权的法律规定。

　　（2）应在法律或行政法规中对征收滩涂所有权、使用权和海域使用权及其补偿问题作出原则性规定，重点规定补偿权利主体、补偿义务主体、补偿方式、补偿程序、补偿费用的项目、补偿费用的归属等内容。特别是征收海域使用权的补偿问题，因为海域并不属于土地，无法直接适用现行法律和行政法规中有关征收土地使用权的规定，如不在法律或行政法规中对征收海域使用权的补偿问题作出原则性规定，不仅会导致海域使用权征收补偿时无法可依，还会导致各沿海省、自治区、直辖市“各自为政”、自行制定相关规定，不利于国家法制的统一。

　　（3）各沿海省、自治区、直辖市应根据法律或行政法规中的原则性规定，结合本地区的经济发展等实际情况，制定本地区征收滩涂所有权、使用权和海域使用权的具体补偿办法，特别是要重点规定具体的补偿项目和补偿标准，以为征收双方通过平等协商、委托评估等方式确定补偿问题时提供明确的依据。