政府在招商引资过程中的法律风险及其防范

　　■苏州分所郭新燕周翠玲

　　［摘要］随着改革进程的不断加快，各地政府都把招商引资作为谋求加快经济发展、跨越崛起的一种重要手段。并且很多地方通过招商引资工作切切实实地推进了地方经济又快又好的发展。但也有些政府过于重于政治业绩，忽视了科学发展的经济规律，再加上一些政府官员法制观念淡薄、信息不透明、监管不到位及不法投资人乘虚而入等因素的影响导致出现了环境污染、浪费资源、民不聊生等各种社会不和谐的音符。本文引用几个活生生的案例，从法律的层面作些风险分析并提出几点防范措施。

　　［关键词］招商引资环境污染税源流失风险防控履约管理招商引资是我国对外开放和经济发展的需要，为了促进地方经济发展，招商引资成了一种气候，各地政府把招商引资工作作为一项大的工程，不断加大招商引资的密度和力度，积极利用内、外资来加快实现地方经济的快速发展，并把投资数额作为考核政府官员的一个主要指标。一些政府为了吸引资金追求短期政绩，抢商引资，纷纷推出各种优惠政策，甚至不惜冲击国家土地、财税、环保等法律法规政策的红线，为投资者颁发各种绿卡予以特别关照，给一些不法分子带来可乘之机。于是诸如有限资源的严重破坏浪费、环境污染、民不聊生、土地流失、税源流失、商业贿赂等各种社会负效应凸显出来，造成社会的不和谐、不稳定，损害了国家利益。

　　1998年3名来自福建省南安市的“台商”凭着一系列虚假证明文件，在贵阳市一路绿灯注册了“台商独资”企业利同发制衣有限公司。并以“办厂招工”为名套取应聘者的“报名费”和“保证金”，加上相关企业的“先垫款”、“先交货”的规矩，携取54万余元的赃款而逃。

　　2003年5月，我国香港特区某公司以投资3000万~5000万元兴建宾馆和娱乐中心为名与安徽省某市政府签订了关于会展中心资产出让的协议书，约定投资商先行支付300万元首付款，管委会在收到首付款后协助办理房屋产权及土地使用权变更登记手续，其余投资额必须在两年内完成；全部投资完成前，不能转让土地使用权。管委会为了实现当地政府招商引资并促使投资商投资3000万~5000万元兴建宾馆和娱乐中心的目的，在首付款未到位的情况下，为投资商颁发了两证。2005年5月，投资者不仅没有完成投资额，反而委托某拍卖行对其名下的全部资产进行拍卖，导致市政府招商引资的目的根本无法实现。

　　甘肃省岷县从吉林省招商引资建设的陆峰金矿，投产以来，未采取任何有效环保措施，其尾矿库氰化物超标26倍，存在严重的污染隐患。宁夏回族自治区中卫县与江苏省一家化工厂合资兴建的明盛染化有限公司，没有治污设施，工业废水直接向外排放。内蒙古自治区乌海市与山西省、浙江省合作引进的黄河化工集团公司乌达化工厂和苏通冶铁有限公司使用的生产设备，均属国家已明令淘汰的工艺设备；锡林郭勒盟东乌旗与山东省、河北省合作兴办的宝力格矿业开发公司和淀花浆板厂，没有治污设施，直接污染草原，使当地生态环境受到严重破坏。

　　2006年山西省某县引进了一个投资9000万元占地1000亩的农业生态项目，为了让这个项目尽早开工，某政府领导亲自做农民的思想动员工作。2008年在仅有部分农民拿到每亩500元的土地补偿款之后，开发商不见了踪影。那片原本被当地农民视为“命根子”的农田却变成眼前的一排排厚重的围墙、巨大的石头、疯长的荒草和已经被破坏的面目全非的耕地。

　　民生意识不强、法制观念淡薄、有章不循、逆规操作、信息不透明、监管不到位、沉重的招商引资任务，不法投资人乘虚而入等因素，致使类似上述恶性事件频频发生。如何构筑一个安全有效的风险防控体系，实现经济社会的快速和谐发展，是摆在政府和法律工作者面前的一个重要课题。

　　一、全面贯彻落实科学发展观，做好招商引资项目的统筹规划招商引资工作既是一项复杂的经济活动，又是一项系统的工程，需要对招商引资工作进行统筹规划，做好项目论证、平衡各种利益、明晰权责，使各个部门的工作协调一致。首先，严把政策的合法性。从产业导向上看，有鼓励类、限制类和禁止类投资，从强制性标准看，有环保要求、安全要求、产业布局要求，资源利用要求和节能减耗要求等。因此，在项目论证决策时，必须做好项目可行性法律论证。在土地价格、税收返还、规费减免、资源配置等优惠政策的制定上不得与现行法律相冲突。其次，严把产权界定的合法性。产权问题是招商引资过程中极易产生矛盾纠纷的问题，一方面要防止国有资产的流失，另一方面要依法保护私有财产。因此，需要对各类产权予以界定，不得将国有财产、集体财产与个人财产混合在一起。再次，明晰权责，做到有权有责、权责明确。避免多头管理，职能交叉、利益相争、责任无人承担的尴尬局面。招商引资是一个跨部门、跨行业的系统工程，要保障各招商引资主体之间的公平竞争、有序进行，需要完善监督考核机制，提高行政部门执行力。最后，严把投资形式的合法性。在具体投资形式上，有合资、合作、独资经营、参股、控股、联营、兼并、收购、租赁、托管、流转及承包等多种形式。不同的投资形式，适用不同的法律规定。对于不同的项目、不同的情况，要根据法律的规定和市场的要求选择恰当的投资平台。

　　二、加强资信状况调查和信用风险管理制度

　　信用风险管理是从交易前、交易中和交易后三个基本环节进行管理。具体的管理包括客户信息管理，客户信用分析和履约情况跟踪。首先，在与投资方正式交易之前一定要对其诚信状况进行周密调查和沟通，以核实其合作的诚意及履行合同的能力。主要包括两个方面：一是法人资格调查。了解投资方的营业执照的真实性、注册资本增减、组织形式和决策程序，股份结构、财政收支负债情况、年检情况、参与谈判代表的身份，等等。二是资信调查和评估。根据银行资信证明、会计报告书、信用记录等掌握投资方的经营状况、资信实力、信誉程度等，从而对投资商做出全面评估，防患于未然。其次，在与投资方谈判交易中，应与投资商充分的沟通，掌握其谈判的底线和焦点问题，寻求各方权益的平衡点，做好法律风险的评估论证，提出对策，真正规避风险。最后，在履约过程中，即时跟踪客户的动态变化，适时评估客户的信用风险，及时调整信用限额，提供风险预警，避免国有资产流失。

　　三、实行招商引资合同审查审批制度，强化履约责任管理合同是招商引资各方权利义务书面化和谈判成果的重要表现形式，更是招商引资发生纠纷时解决问题的重要依据。因此合同的审查审批甚为重要。审查中做到审查外来投资主体是否具备，合同性质、合同形式、文字的表述、合同履行责任主体、履行方式和法律责任是否明确具体等方面。因为不同的合同性质决定着不同的合同主体，文字表述不清容易产生歧义，合同形式不同法律责任不同，合同中的地雷条款、陷阱条款比比皆是，一不小心就会为自己设置障碍，合同履行主体不明会导致相互扯皮，责任无人承担，明确的违约责任在纠纷发生时能够使自己处于强劲有利的主动地位。经项目双方洽谈协商之后，一定要规范合同审批程序，严格依法办事，从源头上预防和减少纠纷的发生。另外要特别注意履约责任管理，严格界定投资商入驻的时间和工程施工时间，关注其履约动态，发现问题及时发出预警通告，把问题解决在萌芽状态，减少损失的发生。

　　四、建立健全腐败风险防控体系，严格坚持依法办事原则由于一些地方的招商引资制度不够健全、完善，一些利欲熏心的政府官员往往采取权力寻租的方式，借机中饱私囊、公款私用、贪污受贿以获取个人好处。侵蚀国家财产，损害政府形象。因此，要建立健全腐败风险防控体系，遵循公开、公平、透明的办事原则，坚持集体领导，民主决策机制，避免权力过分集中一人当家的局面，坚持依法行政，惩防并举，严肃查处招商引资过程中的违法违纪事件，情节严重的，要提交司法机关处理，不能通过行政手段“私了”，以营造公平竞争的投资环境，建立良好的市场经济秩序，真正提高预防和监管的效力。

　　综上，为减少、避免和防范招商引资中的各类风险，律师建议在招商引资过程中各地政府应加强防范意识和自我保护意识，有关部门和企业在签订合同之前要充分了解对方资质、信誉、履约能力、项目的可行性及对当地生态环境的影响，同时司法机关要加大招商引资犯罪行为的打击力度，切实维护招商引资秩序，防范引资风险。