我国港口建设与PPP模式

　　■上海总所顾佳宜

　　［摘要］港口建设的迅猛发展必然需要港口建设融资渠道的多元化，单一的政府埋单或港口自身累积资本已经难以满足当前发展的需要。PPP模式为解决港口建设资金问题提供了有效途径，也日益成为一种发展趋势。因此，梳理、分析港口建设与PPP模式对实务操作具有积极意义。

　　［关键词］港口建设PPP模式

　　自古以来，港口开放及其发展程度一直是一国经济实力提升、文化交流的重要突破口。虽然现代社会，国家内部及国家间经济、文化交流已经不再仅仅靠港口的力量，但作为对外开放和引进外资最早的沿海港口，其作用和影响力还是不可忽视的。近年来，沿海港口吞吐量迅猛增长，货物结构发生重大变化，2006年9月交通部发布《全国沿海港口布局规划》，从国家发展战略和全局考虑，进一步优化沿海港口布局，合理有序开发和利用港口岸线资源，推进我国沿海港口的发展进入新阶段。

　　要求发展的背后自有其内因：自进入21世纪以来，社会需求的满足被不断强调；公私部门间距离缩小；资源的有限性日益引起关注，有限资源的有效利用也自然被广泛关注；国家不断进行体制改革的新尝试；从粗放型经济转型为集约型经济，更加科学的开发也势在必行。顺应形势，港口开发以及上述问题的解决都需要大量的投资。而单一的政府投资早已捉襟见肘，甚至债台高柱；多元化的融资模式正能解决这一问题。

　　有鉴于此，本文围绕我国港口建设与PPP模式进行梳理、分析，以期为港口使用PPP模式融资的实务操作提供理论参考。

　　一、我国港口介绍

　　（一）发展现状

　　我国现有沿海港口150余个（含长江南京及以下港口），全国沿海主要港口的数量为25个及布局，包括大连港、营口港、秦皇岛港、天津港、烟台港、青岛港、日照港、连云港港、上海港、苏州港、南通港、镇江港、南京港、宁波港、舟山港、温州港、福州港、厦门港、汕头港、深圳港、广州港、珠海港、湛江港、防城港港、海口港。

　　2005年，全年港口完成货物吞吐量49亿吨，比上年增长17.7%，其中外贸货物吞吐量13.6亿吨，增长18.0%。中华人民共和国国家统计局：《中华人民共和国2005年国民经济和社会发展统计公报》。

　　2006年，全年全国规模以上港口完成货物吞吐量45.6亿吨，比上年增长15.6%，其中外贸货物吞吐量15.7亿吨，增长16.8%。全国港口集装箱吞吐量9300万标准箱，增长23.0%。中华人民共和国国家统计局：《中华人民共和国2006年国民经济和社会发展统计公报》。

　　2007年，全年规模以上港口完成货物吞吐量52.1亿吨，比上年增长13.4%，其中外贸货物吞吐量17.8亿吨，增长12.6%。港口集装箱吞吐量11179万标准箱，增长21.5%。中华人民共和国国家统计局：《中华人民共和国2007年国民经济和社会发展统计公报》。

　　2008年，全年规模以上港口完成货物吞吐量58.7亿吨，比上年增长11.5%，其中外贸货物吞吐量19.2亿吨，增长7.0%。港口集装箱吞吐量12835万标准箱，增长12.2%。中华人民共和国国家统计局：《中华人民共和国2008年国民经济和社会发展统计公报》。

　　2009年，全年规模以上港口完成货物吞吐量69.1亿吨，比上年增长8.2%，其中外贸货物吞吐量21.4亿吨，增长8.6%。港口集装箱吞吐量12082万标准箱，下降5.8%。中华人民共和国国家统计局：《中华人民共和国2009年国民经济和社会发展统计公报》。

　　同时，许多港口在紧锣密鼓建设之中。在全国范围内，上海投资建成的大小洋山港，可建15米水深集装箱泊位50个，年吞吐能力达1500万标准箱以上，港区一期工程总投资约140．1亿元，将建设5个第五、六代集装箱船泊位，码头年吞吐能力达220万标准箱；天津计划在2003~2010年实施总额为154亿元的港口工程建设计划；大连在2003~2010年计划投资207亿元于港口建设，相当于再建两个崭新的大连港；青岛也与英国铁行渣华、丹麦马士基以及中国中远集团联合签署协议，计划投资8．78亿美元建设大型港口，并引入招商局投资建设新的港区。中小港口方面：烟台港规划建设数十个2万吨至30万吨级的码头泊位，计划建成年吞吐量1亿吨的国际性、大型深水综合性港口；营口港计划新建包括30万吨级原油码头在内的10个深水泊位，2010年向1亿吨吞吐量冲刺；连云港正在实施“亿吨大港工程”计划，此项计划投资150亿元，将新建16个生产泊位。

　　（二）融资方式及目前存在的问题

　　1.融资方式应趋向多元化

　　我国交通投融资体制在经历计划经济时期的国家财政拨款阶段以及改革开放后“拨改贷”、“以港养港”的财务包干制阶段后，目前，我国港口建设资金来源的比例大致为：国家预算内1%，国内贷款20%，利用外资8%，交通运输部专项资金7%，港口企业自身积累51%，地方政府投入8%，其他5%。

　　港口建设的迅猛发展必然需要港口建设融资渠道的多元化，单一的政府埋单或港口自身累积资本已经难以满足当前发展的需要。政府的职能要逐步向监督角色转化，而非“一揽子”包干到底。多元化的融资方式主要包括专项资金、自筹资金、银行贷款、发行股票和债券、融资租赁、企业合资、PPP等。

　　2.目前存在的问题

　　（1）就政府财政的投资而言，与全国交通，尤其是轨道交通相比，各级政府的投入在沿海港口建设投资中占的比例很小，“十五”期占不到4%，并且主要是用于航道、防波堤等港口公用设施的建设，因为按照港口法的规定，这些港口公共基础设施由政府负责建设和维护。对于港口的经营性领域，政府投资越来越趋向于“退出”。

　　对于普通民众，更关心的是地铁、轻轨、磁悬浮等更贴近民生的交通的建设，民众和大众媒体对于水路的关注有所减少，这可能也会对港口建设吸引更多的民营资本带来难度。

　　（2）缺乏相关的法律、法规、规章或规范性文件来使多元化的融资模式合法化，并具备相应的可操作性，更缺乏相关法律保护多元化的投资行为，这种法律的滞后性使实际操作中难以吸引多渠道、多层次的资金投入港口建设。

　　（3）低附加值货物码头泊位的投融资渠道部顺畅，特别是中小港口。沿海主要港口吸引投融资的难度较小，而中小港口吸引投融资的难度较大，不利于港口的平衡发展、合理布局和结构调整。战炤磊：“民间资本和外资参与港口投融资的制约因素及求解路径”，载《水运管理》2008年第7期。

　　（三）我国港口建设存在的问题

　　1.港口管理体制不顺

　　20世纪80年代后期对于地方港口的政策：双重领导，以地方为主。投资数额巨大成为本地财政包袱。

　　2.港口建设无序，散、乱、弱、小

　　建设无序，可以说是在发展中国家建设开发前期必然出现的问题。我国存在许多扎堆建设的现象，科技含量低，小型码头随处可见，经济效益低，资源耗费高。这些港口亟待重新统筹规划，使之发挥应有的能效。

　　3.港航局角色混淆

　　“政商合一”，用行政理念来经营港口，不利于港口的长远发展。行政部门应找准定位，在经营运作上及时放手，加强监督管理。

　　二、PPP模式

　　近年来，PPP模式被引入我国，已经有部分基础设施项目和大型建设项目开始运用PPP模式来融资，解决资金不足的问题，如北京地铁四号线项目、深圳地铁4号线二期工程、香港迪士尼项目、国家体育场等。由此可见，PPP模式在我国港口建设中也是存在可行性的。

　　（一）PPP模式的概念

　　在传统融资模式下，国家及地方政府是政府投资项目的投资主体，财税收入是建设资金的主要来源。政府希望通过投资，满足发展基础设施的要求，给社会带来经济效益，但是面临建设中的财税支出压力；私人部门希望通过投资带来投资回报和社会影响。基于这样的背景和“双赢”的需求，英国引入了一个新的概念——公共私人合作伙伴关系（PublicPrivate Partnership，PPP）。

　　关于PPP的定义，PPP是英文“publicprivatepartnerships”的简写，是指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。美国公私合作伙伴关系全国理事会（National Council on Public Private Partnership）对PPP的定义是：公私伙伴关系是公共机构与营利性公司之间的一个协议。通过协议，公私两个部门共享彼此的技术、资产，为公众提供服务和设施。除了共享资源外，它们还要共担风险、共同分配收益并承担社会责任。其典型结构是：政府部门通过政府采购形式与中标私营单位组成的SPC（special purpose company，即特殊目的公司）签订特许协议，由SPC负责项目的筹资、建设与经营。政府部门与有关的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与SPC签订的合同支付有关费用的协议，这个协议使SPC能够比较顺利地获得金融机构的贷款。PPP的真正本质是公共部门首先不再购买资产，而是在特定的合作条件下购买服务，服务的设施由私人部门供给。政府部门只需要对服务成果进行描述并规定标准来采购服务的具体结果，而不必制定详细的技术规范，通过多种类型方式充分发挥私人部门的优势，与私人部门合作共同提供公共服务，完成PPP融资过程。

　　最早对公共产品供给的公私合作模式作系统而深入研究的E.S.萨瓦斯将PPP的内涵分为三个层次：第一，它在广义上指公共和私人部门共同参与生产和提供物品、服务的任何安排；第二，它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目；第三，它指企业、社会人士和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。

　　（二）PPP模式的实施模式

　　现状实施模式内涵

　　对已建成项目的运营和维护服务协议、运营和维护（O&M）公共部门与私人部门签署协议，由私人部门提供某种服务，即公共部门直接购买服务。

　　对已建成项目的扩建

　　租赁—建设—运营（LBO）

　　私人部门租赁公共部门已建成的设施，缴纳租赁费用，对设施进行扩建，并负责运营和维护。

　　购买—建设—运营（BBO）

　　私人部门购买公共部门已建成的设施，获得产权，并对其进行扩建、运营和维护。

　　转让—运营—转让（TOT）

　　私人部门购买公共部门已建成的设施，对其进行扩建后运营，在特许期满后归还给公共部门。

　　新建项目

　　建设—转移—运营（BTO）

　　由私人部门投资建设，项目建成后移交公共部门，私人部门负责运营。

　　建设—运营—转移（BOT）

　　由私人部门投资建设，拥有特许经营权，特许期满后移交公共部门。

　　建设—拥有—营运—移交（BOOT）

　　私人部门被授权在特定的时间内设计、建设和运营项目（和向用户收费），在期满后，移交给公共部门。

　　建造—租赁—营运—移交（BLOT）

　　私人部门在租用的公共土地上设计、建造一个项目。在土地租赁期内，私人部门营运该项目。当租约到期时，将该项目转移给公共部门。

　　在PPP投融资模式这个大的概念下还包含了多种具体实施模式，这些模式还可以融合、变通，这使PPP模式能满足各种特定项目建设的特别需求，使用起来灵活自由。

　　三、港口建设与PPP模式

　　中国经济在可预见的将来仍将高速发展，但政府在基础设施项目领域的投资仍旧难以完全满足需求。在港口建设领域也是如此，而PPP模式因其能有效缓解这一问题，越来越受到青睐。

　　2005年，巴西政府确定使用“PPP模式”建设23个基础设施项目工程，其中就包括三项港口工程。2006年，香港和记黄埔有限公司旗下的港口子公司获英国政府批准投资3亿英镑开发英国哈尔威治（Harwich）港。该港口竣工后将成为英国第二大港口。

　　而在国内，我国港口行业使用的PPP模式主要分为几大类型：一是干线港的外资参股。外商投资大多选在我国经济较发达地区，重点放在潜力较大、收益较高的集装箱港口码头上，持股比例多在20%~65%。2007年发生的交易案例，观察到的包括APM Terminals 6月购入深圳大铲湾码头二期项目51%的股权；和记黄埔港口同意出资人民币2.7063亿元将其在深圳盐田西港区码头有限公司的持股比例从41.7%提高至65%等。二是支线港、补给港的民营资本投资建设及运营。民营资本已经成为支线和内河港口建设的重要力量，如福州港、重庆港和嘉兴港等，分别利用“谁投资、谁受益”原则以及特许经营权招投标等，吸引了大量的民营资本投资建设。王会峰、安华宏：2007年中国基础设施与市政公用行业PPP发展年终专稿，2008年1月9日。

　　在如火如荼的PPP模式运用中，不难看出我国港口建设运用PPP模式需特别注意之处：

　　（一）我国法律对私人部门投资港口建设取得的权益保障力度较弱我国《港口法》第5条规定：“国家鼓励国内外经济组织和个人依法投资建设、经营港口，保护投资者的合法权益。”这条规定体现了国内外经济组织和个人依法投资建设、经营港口的合法性，港口投资者合法权益得到法律保护。

　　《港口法》虽然对于各种资本进入港口经营性领域没有限制，但是，这一规定过于笼统和原则性，可操作性较低；一旦遇到政策变化，私人部门的利益到底能否得到有效保障就很难说了。

　　（二）私人部门投资港口建设必须考虑到的一些法律强制性规定第一，港口建设必须遵照港口总体规划，设施建设，使用港口深水岸线的需进行审批。《港口法》第13条规定：“在港口总体规划区内建设港口设施，使用港口深水岸线的，由国务院交通主管部门会同国务院经济综合宏观调控部门批准；建设港口设施，使用非深水岸线的，由港口行政管理部门批准。但是，由国务院或者国务院经济综合宏观调控部门批准建设的项目使用港口岸线，不再另行办理使用港口岸线的审批手续。港口深水岸线的标准由国务院交通主管部门制定。”第14条规定：“港口建设应当符合港口规划。不得违反港口规划建设任何港口设施。”第16条规定：“港口建设使用土地和水域，应当依照有关土地管理、海域使用管理、河道管理、航道管理、军事设施保护管理的法律、行政法规以及其他有关法律、行政法规的规定办理。”

　　第二，在PPP模式的运营阶段，港口经营范围必须符合法律规定并取得相关行政许可。根据法律规定，港口经营包括码头和其他港口设施的经营，港口旅客运输服务经营，在港区内从事货物的装卸、驳运、仓储的经营和港口拖轮经营等。《港口法》第22条则进一步规定，经营港口需取得行政许可。

　　第三，港口部分设施的建设和维护法律规定必须由政府完成，私人部门的投资应排除在外。《港口法》第20条规定：“县级以上有关人民政府应当保证必要的资金投入，用于港口公用的航道、防波堤、锚地等基础设施的建设和维护。具体办法由国务院规定。”

　　另外，《港口建设管理规定》、《港口经营管理规定》中对港口建设程序、建设工程、港口经营的资质、经营活动、监督检、法律责任进行了规定，私人部门在立项前与公共部门签署相关协议时就应将这些规定考虑在内。

　　（三）港口设施的所有权存疑

　　根据《港口法》的规定：“港口设施建设项目竣工后，应当按照国家有关规定经验收合格，方可投入使用。港口设施的所有权，依照有关法律规定确定。”这条看似规定了港口设施的所有权，但实则并不明确。“依照有关法律规定确定”给私人部门投资带来不小的风险。

　　四、对我国港口投融资使用PPP模式提出的几点建议（一）相关法律制度的建立，明确多元化投融资模式的合法性、可操作性，明确港口设施的所有权权属港口投融资相关法律制度的建设是我国港口突破“瓶颈”，发展至一个新台阶的必然的前提条件。我国《港口法》颁布实施于2004年，相关的配套法律、法规、规章制度也不完备。法律制度的滞后严重影响了港口的发展，无法可依，执法自然更不必言。另外，《港口法》对港口设施所有权规定的不明确，会给实际操作带来巨大不便和法律风险。因此，有关立法部门应借鉴国外成熟法律、积累我国实践经验，两相结合，使港口建设、经营相关法律制度更加健全、完善。

　　（二）改变观念，增强政府活力

　　PPP模式等新型的投融资模式大多从国外引进而非土生土长，这些模式所体现的现代投融资、经营观念一定会和我国的国情、传统观念相冲突。尤其是在“公私合作”的模式下，政府这一公共部门的参与远不同于两个私人部门的合作。政府所持有的“控制”、“权威”、“权利”观念更加根深蒂固，短时期内还需磨合。作为合作一方的政府，应更加“诚信”，遵循市场的规律，而非想怎样便怎样，随意改变决策和政策。

　　（三）在实施PPP模式时，要注意到由港口特性所决定的国家全局掌控性港口作为基础性设施，有其公益性因此，虽然港口经营的市场化程度很高，但仍须在国家的统筹安排下发展，不能一概跟着市场步伐走。例如，我国的石油、铁矿石等与整个国家息息相关的货物的运输主要由港口完成。如果完全由市场化运作，一有不慎就可能出现国家性的危机。所以，在应用PPP等投融资模式时要时刻警惕这一点，不能完全用市场化的眼光来做决策。这一点在我国的《港口法》中就有所体现，港口建设必须遵照国家港口总体规划，使用深水岸线的都需要审批。