征收补偿篇

　　属于无偿划拨范围的项目才属于公共利益的范围

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　　昆明分所洪雨泉

　　［摘要］备受社会各界关注的《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年1月21日公布施行，本文主要围绕条例中“公共利益”如何界定的问题进行相关分析与探讨。 笔者认为，危旧房改造不应列入公共利益的范围，属于无偿划拨范围的项目才属于公共利益的范围。

　　［关键词］公共利益无偿划拨

　　一、我国有关“公共利益”的溯源

　　2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，该修正案第10条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款又一次明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”明确国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿，由此正式确立了我国公共利益制度。２００４年８月２８日，《土地管理法》经第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议修正，第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”2007年10月1日起施行的《物权法》第7条规定：“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。”第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”第148条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”《物权法》的上述三个条款均涉及有关公共利益的问题。但是，对于“公共利益”如何界定的问题，上述法律、法规都没有进行明确规定。

　　二、“公共利益”如何界定

　　什么是“公共利益”？“公共利益”应当如何界定？已成为立法界和实务部门长久争论不休的焦点问题。有专家学者认为，“公共利益”的界定，涉及公民个人的财产所有权随时可能因公共利益的需要而丧失，同时“公共利益”的界定直接关系到对公民私有财产的保护力度以及地方政府的强拆空间。因此，“公共利益”的界定必当慎之又慎。从“公共利益”的学理特征分析，“公共利益”应当是一种公众的需要。首先，其应当具有共同福利性和非盈利性，如果一项“公共利益”是以盈利为目的的，即使其客观上有助于社会公共利益总量的增进，也不能作为“公共利益”来认定。其次，其应当具有公共性或开放性，公众分享公共利益的权利应当体现为社会共享性，而不应是封闭的或专为某个人保留或享有的。最后，应具有广泛性，该广泛性包括地域范围、主体范围、内容范围等。当然在实务操作过程中，要求每项公共利益都能使每一个社会成员受益，则可能过于理想化。笔者认为，公共利益应当是一个较多数人需要的利益，凡是和人们生活息息相关的、能够为多数人共享的领域或范围，即可视为公共利益。

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条以列举式的方式列举了6种“公共利益”，包括国防外交；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业；由政府组织实施的保障性安居工程建设；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建；法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益。对于《国有土地上房屋征收与补偿条例》中列举的6种“公共利益”界定范围宽窄，国内专家学者意见争论不一。

　　三、属于无偿划拨范围的项目才属于公共利益的范围对于“公共利益”的界定，笔者认为，属于无偿划拨范围的项目才属于公共利益的范围。我国《城市房地产管理法》第24条规定：“下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”国土资源部于2001年10月22日发布施行的《划拨用地目录》中对划拨用地项目、用地类别、用地范围均做了详细规定，如国家机关设施建设、发展和兴办国防建设、公用事业设施建设、公共交通运输、环境卫生设施建设、水利设施建设、铁路交通设施建设、公路交通设施建设、民用机场设施建设用地，等等，皆是以“公共利益”为直接目的的事业。

　　根据我国实际情况，界定“公共利益”应严格限定在以下几类：（1）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（2）军事用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道用地；（5）国家重点工程建设用地；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其他公认或法院裁定的公共利益用地等。在现行法律、法规对“公共利益”进行界定后，同时应当制定配套规定，对因“公共利益”的需要涉及的用地类别、用地范围、用地性质等以法律规范性文件的形式作出明确、详细的规定。

　　在中国目前的法制环境下，加强私权的保护是维护社会和谐稳定的基础和根本。只有在科学、合理界定“公共利益”的前提下，方可有效地在公共利益与公民利益之间寻求平衡，并促进社会和谐稳定、健康发展。

　　［参考文献］

　　胡信彪：《土地征收与房屋拆迁》，中国民主法制出版社2006年版。